史可梅，周穎明，張秀紅

（陜西華地勘察設(shè)計(jì)咨詢有限公司，西安 710020）

0 引言

新形勢(shì)下探尋全域土地高效配置、合理布局、特色發(fā)展，盤活土地存量是國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的重點(diǎn)領(lǐng)域。2019年12月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）文件（以下稱“〔2019〕194號(hào)文”），文件提出大力開展和推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。全域土地綜合整治更加強(qiáng)調(diào)以人為核心，突出人與土地之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌布局和全面協(xié)同發(fā)展，是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，國(guó)土綜合治理現(xiàn)代化及生態(tài)文明可持續(xù)的重要舉措[1-4]。然而在具體實(shí)施全域土地綜合整治的過程中，存在諸如統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制不明確、資本投入不夠、資源整合難度大及規(guī)模化推進(jìn)不夠等一系列問題[1]。因此，本文以西咸新區(qū)灃東新城細(xì)柳村（以下稱“研究區(qū)”）為案例，采用SWOT分析法對(duì)其土地利用空間布局和開發(fā)利用現(xiàn)狀進(jìn)行分析，在全域視角下剖析研究區(qū)土地綜合整治的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，提出研究區(qū)特色全域土地綜合整治方向及路徑，為周邊地區(qū)加速推進(jìn)全域土地綜合整治提供借鑒。

1 研究區(qū)全域土地綜合整治路徑的SWOT分析

SWOT分析法由哈弗商學(xué)院安德魯斯提出，通過分析研究區(qū)內(nèi)部條件和外部環(huán)境，提出優(yōu)勢(shì)、機(jī)遇、挑戰(zhàn)和劣勢(shì)，挖掘其潛力，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，利用機(jī)遇，克服劣勢(shì)，攻克挑戰(zhàn)，提升其核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)策略目標(biāo)[5-8]。

1.1 優(yōu)勢(shì)（Strength）

1.1.1 區(qū)位條件優(yōu)越。研究區(qū)地處關(guān)中渭河沖積平原，位于陜西省西咸新區(qū)灃東新城細(xì)柳村。研究區(qū)面積為222.11公頃，北接小章村，南與五一村相鄰，西鄰灃河，東至黃堆潭村。西邊鄉(xiāng)道183南北貫穿，東北邊2.5 km可至高速立交，交通線路完備，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯。

1.1.2 資源環(huán)境稟賦優(yōu)勢(shì)。研究區(qū)位于關(guān)中平原，屬河谷沖擊平原渭河一級(jí)階地，地勢(shì)平坦。氣候?yàn)榕瘻貛О霛駶?rùn)大陸性季風(fēng)氣候，土壤質(zhì)地肥厚（多為沖積性潮土和沖積性脫潮土），有利于多種農(nóng)作物生長(zhǎng)，屬高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)土壤類型。此外，屬低階地工程地質(zhì)區(qū)，土層覆蓋深厚，地質(zhì)構(gòu)造屬相對(duì)穩(wěn)定地區(qū)。農(nóng)耕文化歷史悠久，宜拓展農(nóng)耕文化特色。

1.1.3 良好的群眾基礎(chǔ)。研究區(qū)現(xiàn)狀土地破壞情況嚴(yán)重，嚴(yán)重影響周邊群眾生活環(huán)境，項(xiàng)目實(shí)施得到了周邊群眾的大力支持，良好的群眾基礎(chǔ)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)保障。

1.2 劣勢(shì)（Weaknesses）

1.2.1 土地利用結(jié)構(gòu)粗放、布局散亂。通過對(duì)比第二次及第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果（稱“二調(diào)”“三調(diào)”）數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn)，實(shí)際耕地嚴(yán)重減少，耕地減少面積共81.4公頃，占二調(diào)耕地總面積的62.49%（表1）。研究區(qū)內(nèi)耕地零星分布且破壞情況較為嚴(yán)重，還存在永久基本農(nóng)田被壓占情況，土地資源利用低效及生態(tài)質(zhì)量退化嚴(yán)重，急需整治（圖1、圖2）。

圖1 現(xiàn)狀圖

圖2 實(shí)測(cè)耕地分布圖

表1 研究區(qū)耕地“三調(diào)”成果與“二調(diào)”對(duì)比匯總表（單位：公頃）

1.2.2 建設(shè)用地低效利用嚴(yán)重。研究區(qū)面積為222.11公頃，建設(shè)用地面積為74.63公頃（表2），占比33.60%，占地比重較高，建設(shè)用地低效利用嚴(yán)重。經(jīng)過實(shí)地調(diào)查和分析研究區(qū)1：1 000地形圖，研究區(qū)建設(shè)用地（除鐵路用地和農(nóng)村道路）面積為70.49公頃，實(shí)際現(xiàn)狀包括未拆除廢棄宅基地、項(xiàng)目占用、荒草地、空地（表3、圖3），其中宅基地、項(xiàng)目占用面積占比較大。建設(shè)用地低效利用嚴(yán)重，廢棄宅基地閑置未拆除，廢棄工礦用地布局散亂、建設(shè)用地用途不合理，亟待整治。

圖3 低效建設(shè)用地分布圖

表2 研究區(qū)土地占比現(xiàn)狀分類表

表3 研究區(qū)建設(shè)用地現(xiàn)狀調(diào)查分類對(duì)照表

1.2.3 農(nóng)業(yè)技術(shù)落后。研究區(qū)現(xiàn)有種植的農(nóng)作物品種多、亂、雜，未形成品種和品質(zhì)優(yōu)勢(shì)，技術(shù)力量投入低。在作物栽培、施肥、用藥等新技術(shù)推廣應(yīng)用上也很落后。因此迫切需要通過項(xiàng)目的支撐，引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)種植技術(shù)進(jìn)行技術(shù)改造，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)民的增收[9]。

1.2.4 農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。田間道和生產(chǎn)路布局不合理，部分道路材質(zhì)為素土路面，路面質(zhì)量差，遇到雨雪天氣，道路難以行走；水井大量廢棄，溝渠年久失修，目前已無法使用，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；供電設(shè)施不齊全，不能滿足項(xiàng)目農(nóng)業(yè)所需用電。

1.3 機(jī)遇（Opportunities）

1.3.1 區(qū)域政策支持。2019年12月自然資源部〔2019〕194號(hào)文，指出在全國(guó)開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。2020年1月，陜西省自然資源廳印發(fā)《關(guān)于開展陜西省全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（陜自然資發(fā)〔2020〕3號(hào)），對(duì)試點(diǎn)工作高度重視、全面把握和精心部署，確保陜西省試點(diǎn)工作取得成效。文件標(biāo)志著陜西省全域土地綜合整治工作拉開序幕，支持全域土地綜合整治工作全面開展。

1.3.2 國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)改革。研究區(qū)位于國(guó)家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，為全域土地綜合整治開展提供了良好的機(jī)遇。研究區(qū)在全域土地綜合整治視角下，結(jié)合灃東新城國(guó)土空間規(guī)劃，協(xié)調(diào)創(chuàng)新，整體提升，確保農(nóng)田與鄉(xiāng)村的融合發(fā)展，基研設(shè)施配套，產(chǎn)業(yè)平臺(tái)搭建，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

1.3.3 灃河生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究區(qū)西側(cè)為灃河生態(tài)保護(hù)區(qū)，將成為全新獨(dú)立的生態(tài)特色保護(hù)區(qū)，可發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，帶動(dòng)灃河沿岸建設(shè)。項(xiàng)目實(shí)施后，可采取生態(tài)友好方式，開展生態(tài)體驗(yàn)、教育和認(rèn)知，提升生態(tài)品質(zhì)建設(shè)。

1.3.4 都市田園綜合體發(fā)展理念。田園綜合體是新型的鄉(xiāng)村綜合可持續(xù)發(fā)展模式。研究區(qū)全域綜合土地整治能更好地結(jié)合灃東新城都市田園綜合體的發(fā)展理念，吸引游客，興旺旅游業(yè)，助力打造都市田園綜合體，推動(dòng)研究區(qū)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展。

1.4 挑戰(zhàn)（Threats）

1.4.1 規(guī)劃要求高。全域土地綜合整治要突出生態(tài)目標(biāo)和效益，強(qiáng)化空間規(guī)劃引導(dǎo)，通過高起點(diǎn)全域規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)整體設(shè)計(jì)，全域化布局生活、生態(tài)和生產(chǎn)空間，優(yōu)化現(xiàn)有耕地格局，整治廢棄土地，盤活低效建設(shè)用地，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。然而，全域土地綜合整治規(guī)劃要求極高，在研究區(qū)所在區(qū)域，目前開展試點(diǎn)，經(jīng)驗(yàn)不足，前瞻性也需進(jìn)一步提高。

1.4.2 建設(shè)任務(wù)繁重。研究區(qū)以打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、綠色生態(tài)、美麗宜居的都市田園綜合體為目標(biāo)。目前，研究區(qū)總體生態(tài)環(huán)境較差、垃圾無序堆放、耕地破壞情況嚴(yán)重、項(xiàng)目壓占和挖損等問題重大。項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)任務(wù)繁重、工程量巨大等都是全域土地綜合整治過程中不可忽視的挑戰(zhàn)。

1.4.3 實(shí)施管理困難。全域土地綜合整治工作是跨行業(yè)、多學(xué)科的綜合工程，需要成立專門的組織機(jī)構(gòu)。按照高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、嚴(yán)要求，根據(jù)工程建設(shè)和技術(shù)要求，由組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。而控制措施（進(jìn)度控制、資金控制、質(zhì)量控制）及保障措施（組織保障、制度保障、技術(shù)保障）等問題也給全域土地綜合整治工作帶來很大的挑戰(zhàn)。

1.5 構(gòu)建研究區(qū)全域土地綜合整治特色路徑SWOT分析矩陣

根據(jù)全域土地綜合整治的SWOT分析，構(gòu)建矩陣，探索特色路徑（表4）。

表4 全域土地綜合整治策略SWOT分析矩陣

2 研究區(qū)全域土地綜合整治特色路徑探討

2.1 實(shí)施方向

結(jié)合研究區(qū)現(xiàn)狀，充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)條件，利用機(jī)遇，克服劣勢(shì)，攻克挑戰(zhàn)，提出未來研究區(qū)全域土地綜合整治實(shí)施方向。

2.1.1 全面開展農(nóng)用地綜合整理。統(tǒng)籌促進(jìn)研究區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，加速提升研究區(qū)耕地質(zhì)量；開發(fā)利用低效耕地、林草地和荒蕪地；整治廢棄宅基地、閑置建設(shè)用地和工礦用地等途徑增加耕地?cái)?shù)量；采取工程、生物、農(nóng)藝等綜合措施，優(yōu)化耕地布局、提高耕地連片度；促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。此外，通過土地綜合整治建設(shè)集中連片的高質(zhì)量農(nóng)田，引導(dǎo)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)；適當(dāng)建設(shè)觀光休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的有效融合，拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能。

2.1.2 強(qiáng)力推進(jìn)建設(shè)用地整理。統(tǒng)籌開展閑置宅基地、空閑地、廠礦廢棄地等各類建設(shè)用地及低效閑置用地整理，盤活建設(shè)用地，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌農(nóng)民住宅建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地空間布局，提升使用效益和集約化水平。提升農(nóng)村基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。以鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際和發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)土風(fēng)情和鄉(xiāng)村文化，完善道路交通、農(nóng)田水利、供水供電、商業(yè)服務(wù)、園林綠化等生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施，打造“生態(tài)宜居”鄉(xiāng)村。

2.1.3 積極推動(dòng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。結(jié)合山水林田湖草生命共同體理念，整治農(nóng)村人居環(huán)境，調(diào)整生態(tài)布局，優(yōu)化生態(tài)功能，保持鄉(xiāng)村自然景觀。以路網(wǎng)、水網(wǎng)、農(nóng)田林為綠化骨架，對(duì)鄉(xiāng)村道路、水系（包括河流、渠道）、農(nóng)田林網(wǎng)進(jìn)行綠化，展現(xiàn)鄉(xiāng)村綠化和林業(yè)發(fā)展新格局。修復(fù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)土地生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)建全域生態(tài)宜居新格局，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)和鄉(xiāng)村振興。

2.1.4 創(chuàng)新性探索鄉(xiāng)村旅游。在村莊建設(shè)規(guī)劃等指導(dǎo)下，結(jié)合鄉(xiāng)村地形地貌等自然條件和民俗風(fēng)情等人文條件開展農(nóng)村建設(shè)用地整理。農(nóng)耕文化歷史悠久，以農(nóng)田為本底，拓展農(nóng)耕文化特色，設(shè)置農(nóng)史展覽館、農(nóng)事體驗(yàn)區(qū)、農(nóng)學(xué)書院等體驗(yàn)設(shè)施，發(fā)揚(yáng)農(nóng)耕文化。加強(qiáng)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)，結(jié)合村土地利用規(guī)劃方向，完善村莊建設(shè)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)體系，打造振興精品村、美麗宜居村、特色景區(qū)村和歷史文化村等村莊建設(shè)。

2.2 路徑選擇

根據(jù)研究區(qū)全域土地綜合整治特色路徑SWOT分析矩陣，研究區(qū)擁有良好的自然資源環(huán)境，西邊為灃河，且歷史文化底蘊(yùn)深厚，可采用“土地整治+現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)”—現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)引領(lǐng)區(qū)、“土地整治+美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”—低效建設(shè)用地整理區(qū)、“土地整治+生態(tài)環(huán)境治理”—生態(tài)環(huán)境治理區(qū)和“土地整治+鄉(xiāng)村旅游”—鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)區(qū)四種整治路徑進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)同開發(fā)治理[10-12]，優(yōu)化鄉(xiāng)村景觀、拓展旅游設(shè)施用地，建成都市田園綜合體（圖4）。

圖4 土地綜合整治規(guī)劃圖

2.3 預(yù)期目標(biāo)成效分析

在鄉(xiāng)村振興背景下，開展特色全域土地綜合整治，形成集中連片、高效節(jié)約的用地格局，構(gòu)成生態(tài)環(huán)境美麗宜居的土地利用格局，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向前發(fā)展。通過整治農(nóng)村低效利用土地，改善鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，有利于統(tǒng)籌農(nóng)用地、低效建設(shè)用地和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，達(dá)到生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的目標(biāo)[10，12，13]，為西安鄉(xiāng)村振興及產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供借鑒和幫助。

3 結(jié)論

本文以細(xì)柳村為研究對(duì)象，采用SWOT分析法對(duì)研究區(qū)全域土地綜合整治路徑進(jìn)行分析，確定其整治特色路徑，形成現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)引領(lǐng)區(qū)、低效建設(shè)用地整理區(qū)、生態(tài)環(huán)境治理區(qū)和鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)區(qū)四個(gè)區(qū)域協(xié)同路徑全方位、全視角土地綜合整治新路徑，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的有效融合，切實(shí)科學(xué)高效地推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)，打造宜居鄉(xiāng)村。通過本規(guī)劃，指導(dǎo)細(xì)柳村未來發(fā)展建設(shè)，也為西安同類型村莊的發(fā)展與振興提供借鑒和啟發(fā)。