屈茂輝,張 媞

(湖南大學(xué) 法學(xué)院,湖南 長沙 410082)

隨著我國三權(quán)分置政策的不斷推進(jìn),農(nóng)地融資擔(dān)保試點成功展開并取得積極成效。新《農(nóng)村土地承包法》將“土地經(jīng)營權(quán)”作為法律概念予以確認(rèn),第一次明確土地經(jīng)營權(quán)能進(jìn)行抵押融資。作為民事基本法律的《民法典》第342條也規(guī)定,抵押是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式之一。土地經(jīng)營權(quán)抵押融資涉及技術(shù)規(guī)范、價值判斷等諸多復(fù)雜關(guān)系,而抵押權(quán)的實現(xiàn)則是土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中最為復(fù)雜和至關(guān)重要的問題。《農(nóng)村土地承包法》《民法典》雖然對農(nóng)地三權(quán)分置及土地經(jīng)營權(quán)抵押融資作出了積極回應(yīng),但還十分籠統(tǒng),甚至基于種種考慮回避了現(xiàn)實中亟待解決的某些問題,形成了立法漏洞,學(xué)界對土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的相關(guān)規(guī)則也是見仁見智,爭議頗大。完善土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的制度,有利于防范債權(quán)人的融資風(fēng)險,保障農(nóng)業(yè)建設(shè)所需資金的供給,有效推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

一、明確抵押權(quán)實現(xiàn)的主體

土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中,適格的抵押權(quán)行使主體對抵押權(quán)的實現(xiàn)至關(guān)重要,其不僅關(guān)乎抵押權(quán)人權(quán)益的保護(hù),更關(guān)乎經(jīng)營權(quán)人能否融入農(nóng)地經(jīng)營所需的資金。對土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的主體,目前還存在法律規(guī)定不夠明確、理論爭議較大等問題。完善抵押權(quán)實現(xiàn)的主體范圍,應(yīng)從抵押人和抵押權(quán)人兩方面著手。

(一)抵押人為承包方和第三方經(jīng)營主體

依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》《民法典》的規(guī)定,土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中,抵押人有兩類:一類是享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方,此時,抵押土地上的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的主體合一;一類為通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的第三方,此時,抵押土地上的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的主體分離①何寶玉:《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》,中國民主法制出版社,2019年,第117-118頁。。

1.承包方為抵押人

農(nóng)地融資擔(dān)保試點中,承包方能否作為抵押人,2016年中央一號文件持否定態(tài)度,其規(guī)定的抵押人僅為依據(jù)流轉(zhuǎn)合同取得土地的經(jīng)營權(quán)人,并不包括依承包合同取得土地的承包方?，F(xiàn)在看來,這樣的規(guī)定有不合理之處,它束縛了承包方的手腳,不利于承包方進(jìn)行融資活動,也與我國盤活土地經(jīng)營權(quán)的本意相悖。

三權(quán)分置是在堅持土地集體所有的前提下,將農(nóng)地權(quán)利分解為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)。現(xiàn)階段,從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中取得土地承包經(jīng)營權(quán)的承包方仍占據(jù)絕大多數(shù),要想真正盤活農(nóng)村的土地資源與“承包人”的經(jīng)營權(quán),改變我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)狀,就應(yīng)當(dāng)為承包人松綁,允許其利用土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資。因此,新《農(nóng)村土地承包法》第47條明確了承包方在抵押融資中的主體地位,規(guī)定其可以作為抵押人向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。這是對農(nóng)村土地轉(zhuǎn)型升級需要的積極回應(yīng),也是進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地融資功能、完善農(nóng)村土地融資制度的重要舉措。

2.第三方也為抵押人

三權(quán)分置的意義在于對土地承包經(jīng)營中的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離,將其作為融資媒介以擴(kuò)大農(nóng)地經(jīng)營的資金來源,故而放活土地經(jīng)營權(quán)是其核心要義。新《農(nóng)村土地承包法》在承繼2016年中央一號文件政策的基礎(chǔ)上,也規(guī)定通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的受讓方,可用土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款②《農(nóng)村土地承包法》第47條:“……受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán),經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案,可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保?！?。《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第12條也重申了上述規(guī)定,肯定了經(jīng)營權(quán)人在抵押融資中的應(yīng)有地位?！睹穹ǖ洹返?39條將“他人”作為土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)主體,也意味著抵押人并不局限于承包方,還包括了其他經(jīng)營主體,再次以立法形式鞏固了三權(quán)分置的改革成果③倪成杰:《〈民法典〉視野下的土地經(jīng)營權(quán)抵押問題研究(下)》,《上海房地》,2021年第8期。。賦予第三方抵押融資的主體資格,并使其通過抵押貸款持續(xù)取得土地經(jīng)營、產(chǎn)品升級與規(guī)模擴(kuò)大所需的資金,可以吸引愈來愈多的專業(yè)化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)參與到農(nóng)地經(jīng)營中去,為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展注入更多的源頭活水。

(二)現(xiàn)階段抵押權(quán)人應(yīng)限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)

試點辦法基于穩(wěn)妥推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的考慮,規(guī)定貸款人即抵押權(quán)人為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)④《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》第2條:“本辦法所稱農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款,是指以承包土地的經(jīng)營權(quán)作抵押、由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)(以下稱貸款人)向符合條件的承包方農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)放的、在約定期限內(nèi)還本付息的貸款。”。新《農(nóng)村土地承包法》第47條及《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第12條規(guī)定承包方或經(jīng)營主體可以向金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保融資,刪除了“銀行業(yè)”的限制。筆者認(rèn)為,現(xiàn)階段將抵押權(quán)人限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是合理的,但同時應(yīng)建立農(nóng)村土地銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)以增強(qiáng)抵押權(quán)人向農(nóng)地經(jīng)營的投資能力。

1.將抵押權(quán)人限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)是合理的

土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的目的在于促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的融資需求,但在此過程中,應(yīng)謹(jǐn)防土地買賣,閑置、荒蕪耕地及耕地“非農(nóng)化”、“非糧化”等亂象的發(fā)生。同時還應(yīng)考慮到,土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中蘊(yùn)藏著極大的逾期還款風(fēng)險,抵押權(quán)人應(yīng)具有相當(dāng)?shù)馁Y金規(guī)模方能抵御風(fēng)險的沖擊。因為,土地經(jīng)營權(quán)抵押的信貸規(guī)模小且分散,其價值主要依據(jù)年產(chǎn)能力來評估,農(nóng)戶難以提供其他價值可觀的抵押品。加之,抵押融資常被限定用于種植業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工及其流通等領(lǐng)域,農(nóng)業(yè)經(jīng)營中存在的經(jīng)營風(fēng)險及市場、天氣等各種不利因素的影響,均會造成土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保價值的不穩(wěn)定性,并影響到抵押權(quán)人的資金回收與經(jīng)營收益。這一切都決定了,理應(yīng)對介入土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的抵押權(quán)人進(jìn)行必要的限定,既確保其具有穩(wěn)定的資金供給能力,又要防止其違規(guī)操作引發(fā)不良后果。

現(xiàn)階段將抵押權(quán)人限定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu),主要因為其能滿足以下要求:一是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為專門的信貸機(jī)構(gòu),在信貸業(yè)務(wù)中有專業(yè)化的管理體系和管理團(tuán)隊,在抵押貸款過程中具有較高的風(fēng)險防范意識和能力,能有效把控與降低土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中的風(fēng)險。同時,銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為專門的信貸機(jī)構(gòu),資金來源相對充足、穩(wěn)定,也具有一定的抗擊市場風(fēng)險的能力。二是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)有專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),銀監(jiān)會作為金融監(jiān)管的重要組成部分,能及時建立起合規(guī)的治理架構(gòu),查處抵押融資中的違規(guī)行為,保障銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的合法合規(guī)經(jīng)營,防止其在實現(xiàn)抵押權(quán)的過程中衍生出土地買賣,閑置、荒蕪耕地及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等副產(chǎn)品,打造有利于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資市場孕育生長的金融生態(tài)環(huán)境。

2.積極發(fā)展農(nóng)村土地銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)

相較于城市以工商業(yè)作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主體的發(fā)展而言,農(nóng)業(yè)發(fā)展若單純依靠市場機(jī)制融資幾乎寸步難行,往往需要政府的介入來為融資提供公信力保障。土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的發(fā)展現(xiàn)狀也需要政府作為融資紐帶,在相關(guān)法律政策的支持下,成立專門的農(nóng)村土地銀行等政策性金融機(jī)構(gòu),引導(dǎo)其積極開展土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。農(nóng)村土地銀行作為政策性金融機(jī)構(gòu),是在政府主導(dǎo)下建立起來的,將農(nóng)村土地與抵押融資結(jié)合在一起,構(gòu)建了土地與銀行的新型關(guān)系。它以創(chuàng)新農(nóng)地融資制度為重點,有效地解決農(nóng)業(yè)發(fā)展中的融資問題,并以土地存貸、調(diào)劑土地余缺為手段來推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營,以形成促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的長效機(jī)制①白洋,胡鋒:《農(nóng)村土地融資擔(dān)保的法律制度完善》,《中州學(xué)刊》,2021年第8期。。

實踐中,農(nóng)民因進(jìn)城就業(yè)、從事創(chuàng)業(yè)等原因?qū)⑼恋亟?jīng)營權(quán)抵押讓渡給土地銀行,以獲取必要的資金,土地銀行將抵押人讓渡的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行適當(dāng)整合、打包,租賃給有需求的農(nóng)民或其他經(jīng)營者(如農(nóng)業(yè)種養(yǎng)大戶等),這樣既擴(kuò)大了土地的經(jīng)營規(guī)模,又提高了土地的利用效率②張楠:《我國土地銀行運(yùn)營模式研究》,吉林人民出版社,2019年,第158頁。。欲從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的城市返鄉(xiāng)人員還可以通過租賃等方式從土地銀行提取土地,作為其基本生活來源或投資對象,從而進(jìn)一步擺脫了土地的束縛,實現(xiàn)了擇業(yè)與遷移的自由。如此看來,發(fā)展農(nóng)村土地銀行完全稱得上是盤活農(nóng)村土地、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的惠國利民的重要舉措。

(三)適時擴(kuò)大抵押權(quán)人的范圍

由于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資具有的特殊性,目前我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款主要是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的,其中的政策趨向性較強(qiáng),市場性因素較少。在土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款過程中,政府扮演著關(guān)鍵性角色,既是市場行為的倡導(dǎo)者,也是市場風(fēng)險的“最終買單者”,這不僅加重了政府的市場責(zé)任,也襯托出土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款自我發(fā)展能力的先天不足。反觀國際上農(nóng)地抵押貸款運(yùn)行過程,農(nóng)戶在農(nóng)地抵押貸款融資中,相應(yīng)組織均是根據(jù)其自身的實際需求自發(fā)成立,并非在政府的主導(dǎo)及相關(guān)政策的傾斜下加入的。與此同時,農(nóng)戶還通過發(fā)行債券來籌資,這不僅拓寬了資金來源的渠道,減少了市場風(fēng)險對政府責(zé)任的影響,還分?jǐn)偭苏拖嚓P(guān)金融機(jī)構(gòu)所面臨的資金壓力與違約風(fēng)險。國際上農(nóng)地抵押貸款旺盛的生命力來源于農(nóng)地抵押貸款的合作性、商業(yè)性等特點的有機(jī)結(jié)合③黃源,謝冬梅:《“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款難點和破解思路》,《四川師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版),2017年第2期。,而非政府的強(qiáng)力驅(qū)動。所以,在農(nóng)地抵押融資的發(fā)展中,應(yīng)適度弱化政府的參與度,增強(qiáng)市場自身的自主性。

隨著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育成熟和土地經(jīng)營權(quán)抵押制度的不斷完善,抵押權(quán)人在抵押融資中的風(fēng)險將大幅降低,我國應(yīng)進(jìn)一步開放土地經(jīng)營權(quán)抵押融資市場,更多地把市場放在資源配置主體的位置上,這就需要適時擴(kuò)大抵押權(quán)人的范圍,允許具有融資能力的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)、基金公司、證券交易所等作為抵押權(quán)人進(jìn)入土地經(jīng)營權(quán)抵押融資市場中來,吸收社會資本參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的升級換代,分擔(dān)土地銀行等政策性資金機(jī)構(gòu)面臨的資金壓力,為土地經(jīng)營權(quán)抵押融資市場注入更多的源頭活水,這完全符合黨和政府創(chuàng)建農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度的初衷與本意④豐華:《以農(nóng)地金融盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)》,《學(xué)術(shù)交流》,2020年第1期。。同時,土地經(jīng)營權(quán)抵押融資中抵押權(quán)人的多元化,還能迫使抵押權(quán)人之間展開有序競爭,這不僅可以降低抵押人的融資成本⑤楊彩林等:《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款風(fēng)險評價及防范:基于貸款供給方視角》,《云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》,2021年第12期。,也有利于抵押權(quán)人探索形成新的更加契合農(nóng)業(yè)融資現(xiàn)實需要的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式。

此外,筆者認(rèn)為,不宜將個人納入抵押權(quán)人的范圍,這是因為,在配置資金、投資決策、抵押人權(quán)益保障及防范土地買賣、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等不良后果方面,個人作為抵押權(quán)人進(jìn)入融資市場可能引發(fā)的諸多風(fēng)險無法被有效控制。

二、創(chuàng)新抵押權(quán)的實現(xiàn)方式

根據(jù)我國《民法典》第410條的規(guī)定,實現(xiàn)抵押權(quán)的方式包括協(xié)議折價、司法拍賣、公開變賣等方式。從法理上講,土地經(jīng)營權(quán)抵押屬于抵押的一種,亦適用此三種方式。但土地經(jīng)營權(quán)在其權(quán)利主體、設(shè)置目的等諸多方面有異于一般抵押物,傳統(tǒng)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式幾無適用空間。因此,根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)抵押的特殊性進(jìn)行抵押權(quán)實現(xiàn)方式的創(chuàng)新,探索如何高效便捷地實現(xiàn)抵押權(quán),是完善農(nóng)地抵押融資制度亟待解決的問題,也是發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)保功能的迫切任務(wù)。

(一)傳統(tǒng)抵押權(quán)實現(xiàn)方式難以在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)中適用

1.折價不適用于土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)

折價能否適用于農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn),學(xué)界有不同意見。有學(xué)者持否定態(tài)度,認(rèn)為其不利于土地經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展;也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)區(qū)別對待,金融機(jī)構(gòu)等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抵押權(quán)人不能通過折價獲得土地經(jīng)營權(quán),但不應(yīng)剝奪其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的抵押權(quán)人適用折價方式的權(quán)利①季秀平:《論土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的改革與完善》,《南京社會科學(xué)》,2009年第1期。。而且,如果土地經(jīng)營權(quán)抵押可以擴(kuò)大適用于金融機(jī)構(gòu)之外的債權(quán)主體,不允許其利用折價方式實現(xiàn)抵押權(quán)反而會對農(nóng)業(yè)發(fā)展起到限制作用②許明月:《農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押融資改革的立法跟進(jìn)》,《比較法研究》,2016年第5期。。

筆者認(rèn)為,在我國將抵押權(quán)人暫定為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的背景下,折價不適用于農(nóng)地抵押權(quán)的實現(xiàn)。首先,折價系抵押權(quán)人直接取得土地經(jīng)營權(quán)的方式,但新《農(nóng)村土地承包法》對于土地經(jīng)營權(quán)人的資格作出了限定,即應(yīng)具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營的資質(zhì)及能力,而銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)不具有此等資質(zhì)和能力,況且,我國《商業(yè)銀行法》亦禁止金融機(jī)構(gòu)向非自用不動產(chǎn)投資。其次,折價存在無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可供適用等諸多缺陷,因無法還貸而處境窘迫的抵押人不得不以低廉的價格將土地經(jīng)營權(quán)讓渡給抵押權(quán)人,不利于對抵押人的保護(hù)。再次,土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的目的是拓展農(nóng)業(yè)融資渠道并鼓勵農(nóng)地的適度規(guī)模發(fā)展,如果將折價適用于土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn),只能使土地直接流入無經(jīng)營資質(zhì)、無投資動力的抵押權(quán)人手中,這就意味著,欲實現(xiàn)上述政策目標(biāo),抵押權(quán)人必須將土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn),徒增流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié),這明顯不利于土地經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展③高圣平:《論承包地流轉(zhuǎn)的法律表達(dá):以我國〈農(nóng)村土地承包法〉的修改為中心》,《政治與法律》,2018年第8期。。

2.拍賣、變賣在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實踐中的適用存在弊端

拍賣、變賣作為抵押權(quán)實現(xiàn)的方式,各有優(yōu)缺點。拍賣因公開、競價等優(yōu)點能最大化實現(xiàn)抵押物的價值,但程序復(fù)雜,費用較高;變賣相對于拍賣而言,當(dāng)事人協(xié)商一致即可實現(xiàn),程序簡單,成本較低,但無標(biāo)準(zhǔn)的市場價格,抵押人一般不愿主動變賣自己的抵押物,實踐中運(yùn)用此方式實現(xiàn)抵押權(quán)的實例相對較少。

筆者認(rèn)為,拍賣和變賣運(yùn)用在農(nóng)地抵押權(quán)實現(xiàn)中弊端較多。首先,拍賣、變賣均發(fā)生在司法程序中,雖公開規(guī)范,但程序復(fù)雜,對抵押權(quán)人而言,需要向法院申請實現(xiàn)抵押權(quán),再加上可能的資產(chǎn)評估等程序,往往導(dǎo)致抵押權(quán)實現(xiàn)的時間長、成本高。其次,參與拍賣和變賣的均是第三人,由于土地經(jīng)營權(quán)作為抵押物的特殊性、受讓主體的有限性、后續(xù)投資較多及實現(xiàn)收益的風(fēng)險較大等因素,參與競拍、競買者寥寥無幾,可能出現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)無人受讓的情況。再次,土地經(jīng)營權(quán)的價值評估困難,用拍賣、變賣的方式實現(xiàn)抵押權(quán),無法同時滿足抵押權(quán)人與抵押人對抵押物的價值預(yù)期,這不僅不利于土地經(jīng)營權(quán)價值的充分實現(xiàn),反而由于拍賣、變賣的結(jié)果嚴(yán)重偏離抵押物的實際價值,更容易引發(fā)新的矛盾與糾紛。

(二)確立土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的托管方式

由于傳統(tǒng)抵押權(quán)實現(xiàn)方式在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)中很難發(fā)揮作用,導(dǎo)致目前土地經(jīng)營權(quán)抵押融資實施的效果不佳。筆者認(rèn)為,引入并確立托管方式是改變此種局面的最佳選擇。托管是不同于現(xiàn)有法律規(guī)定的一種新的實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的方式④譚貴華,吳大華:《農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)方式》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》,2020年第6期。,它是指當(dāng)債務(wù)履行期屆滿債務(wù)人不能清償債務(wù)時,基于抵押權(quán)人與抵押人的協(xié)商選擇或人民法院的強(qiáng)制,由第三方信托公司依法占有抵押物,對土地進(jìn)行托管運(yùn)作,并以經(jīng)營利潤和孳息優(yōu)先償還債務(wù)的抵押權(quán)實現(xiàn)制度。托管分為兩種模式,即全托管與半托管。全托管是指農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的耕、種、管、收、加、貯、售所有環(huán)節(jié)均由托管主體全權(quán)負(fù)責(zé)的一種模式;半托管是指農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的某一個或某幾個環(huán)節(jié)由托管主體負(fù)責(zé)的一種模式。兩種模式在實現(xiàn)農(nóng)地抵押權(quán)過程中都具有可適用性,對于托管獲得的收益,首先應(yīng)扣除托管主體應(yīng)得的服務(wù)費用,之后再由抵押權(quán)人優(yōu)先受償,仍有多余的歸土地經(jīng)營權(quán)人所有。

與傳統(tǒng)抵押權(quán)實現(xiàn)方式相比,土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)采用托管方式更加契合我國農(nóng)地抵押融資制度的價值追求。首先,托管方式能較好地兼顧雙方的利益。傳統(tǒng)抵押權(quán)實現(xiàn)方式偏重于保護(hù)抵押權(quán)人的利益,往往忽略債務(wù)人的利益,在抵押權(quán)實現(xiàn)過程中甚至不惜貶損抵押物的價值來滿足債權(quán)人的利益需求。托管方式能較好地克服此種消極影響。在托管模式下,作為抵押人的農(nóng)戶并未喪失土地經(jīng)營權(quán),托管終止,農(nóng)戶可以恢復(fù)行使土地經(jīng)營權(quán),即便是在托管期間,農(nóng)戶依然保留了對土地收益剩余價值的索取權(quán),可以說,托管模式既妥當(dāng)?shù)卣疹櫫藗鶆?wù)人的利益,又為債權(quán)人債權(quán)的實現(xiàn)創(chuàng)造了便利的條件。其次,以托管方式處置土地經(jīng)營權(quán),有利于實現(xiàn)農(nóng)地的保值與增值。托管實質(zhì)上是一種經(jīng)營行為,托管機(jī)構(gòu)依據(jù)托管文件可以獲取相應(yīng)的報酬,同時,此種報酬的取得又與托管效益的好壞聯(lián)系在一起,這就迫使托管機(jī)構(gòu)依托專業(yè)化的管理知識,做好農(nóng)地的長期規(guī)劃,防止短期行為影響土地的產(chǎn)出效益,實現(xiàn)土地的保值與增值。再次,托管機(jī)構(gòu)以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為目的,這就決定了在抵押權(quán)實現(xiàn)后,其能夠繼續(xù)對抵押物進(jìn)行必要的管理、經(jīng)營及后續(xù)投入,避免了土地經(jīng)營權(quán)抵押融資可能引發(fā)的閑置、荒蕪耕地及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等亂象,這符合我國促進(jìn)土地經(jīng)營長期穩(wěn)定的政策目標(biāo),對整合土地資源、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局的優(yōu)化升級都具有重要意義。

(三)確立土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的強(qiáng)制締約方式

土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的強(qiáng)制締約方式,指由法律賦予執(zhí)行機(jī)關(guān)強(qiáng)制締約的權(quán)力,使抵押人和由司法機(jī)關(guān)確定的第三方經(jīng)營主體建立土地流轉(zhuǎn)關(guān)系,第三方經(jīng)營主體取得土地經(jīng)營權(quán)并支付土地使用費以實現(xiàn)抵押權(quán)的方式①房紹坤,林廣會:《解釋論視角下的土地經(jīng)營權(quán)融資擔(dān)?！?《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》,2020年第1期。。強(qiáng)制締約具有強(qiáng)制性、法定性、公平性特征。首先是強(qiáng)制性。強(qiáng)制締約賦予了第三方機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性的締約義務(wù),其不得隨意拒絕執(zhí)行機(jī)關(guān)發(fā)出的締約請求,減少乃至杜絕了因無人受讓土地經(jīng)營權(quán)并導(dǎo)致抵押權(quán)人的抵押權(quán)落空的情形。其次是法定性?！捌跫s自由”是合同訂立中的重要原則,而強(qiáng)制締約在某種程度上限制了當(dāng)事人的意思自治,是對契約自由的否定,這是基于法律的規(guī)定,強(qiáng)加于締約義務(wù)主體的法律責(zé)任。在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)中,引入強(qiáng)制締約,第三方經(jīng)營機(jī)構(gòu)就負(fù)有受讓土地經(jīng)營權(quán)并支付土地使用費的義務(wù)。再次是公平性。強(qiáng)制締約指向的締約義務(wù)人是符合法定條件的第三方經(jīng)營機(jī)構(gòu),包括托管機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)依據(jù)法定的程序公平地參與土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn),并在此過程中受到執(zhí)行機(jī)關(guān)的公平對待。

在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)中采用強(qiáng)制締約方式具有重要意義。首先,強(qiáng)制締約以命令取代當(dāng)事人的訂約意志,當(dāng)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)無法以拍賣、變賣、折價的方式實現(xiàn)時,執(zhí)行機(jī)關(guān)將土地經(jīng)營權(quán)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)給有資質(zhì)的第三方經(jīng)營主體,解除了抵押權(quán)人對抵押權(quán)落空的擔(dān)憂,化解了抵押權(quán)人無法回收資金的風(fēng)險,激發(fā)了抵押權(quán)人參與土地融資的積極性,增強(qiáng)了土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度的內(nèi)在活力。其次,確立土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的強(qiáng)制締約方式,具有巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。將難以流通的土地經(jīng)營權(quán)以強(qiáng)制締約方式流轉(zhuǎn)給具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營資質(zhì)與能力的第三方機(jī)構(gòu),使其對作為抵押物的土地進(jìn)行管理經(jīng)營,不僅避免了土地的閑置和荒蕪,促進(jìn)了土地資源的有效利用,實現(xiàn)了土地資源的生態(tài)價值和保障功能,還可以將所得收益用于償還土地經(jīng)營權(quán)人的債務(wù),實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán),因而有效解決了因農(nóng)地抵押融資引發(fā)的債務(wù)難題,發(fā)揮了土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保作用。

需要注意的是,確立土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的強(qiáng)制締約方式,在我國法律史上并非首創(chuàng),我國《電力法》《郵政法》《民用航空法》等法律均對強(qiáng)制締約作出了規(guī)定,在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)中引入強(qiáng)制締約方式是我國對強(qiáng)制締約適用范圍的進(jìn)一步擴(kuò)張,亦是完善我國土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)制度的重要步驟。

當(dāng)然,在以強(qiáng)制締約方式實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)過程中,第三方經(jīng)營主體必須遵循新《農(nóng)村土地承包法》第38條的規(guī)定,不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途,不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,并具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力或資質(zhì)。再者,對負(fù)有強(qiáng)制締約義務(wù)的第三方經(jīng)營主體,政府應(yīng)有相應(yīng)的扶助與優(yōu)惠政策,以滿足其作為市場主體基本的利益需求,確保其自愿履行強(qiáng)制締約義務(wù)。

三、降低抵押權(quán)實現(xiàn)的成本

交易成本是解釋具體法律制度內(nèi)在邏輯的一個重要范疇①馮玉軍:《法律的交易成本分析》,《法制與社會發(fā)展》,2001年第6期。,有效降低交易各方的成本、提升經(jīng)濟(jì)效益是一項法律制度是否科學(xué)合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)之一②Richard.A.Posner.Economic Analysis of Law,Little,Brow and Company,1977,p517.。低成本實現(xiàn)是土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)制度的內(nèi)在要求③Gerard McCormack.Personal Property Security Law Reform in England and Canada,Journal of Business Law,March Issue,2002.,也是保障該制度落地生根的重要因素。實踐中,土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)往往通過司法程序解決,時間長、成本高、難度大。為有效降低抵押權(quán)實現(xiàn)的成本,我國不僅需要完善的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu),規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,還要有針對性的糾紛解決機(jī)制。

(一)構(gòu)建完善的土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系

欲實現(xiàn)抵押權(quán),必先確定抵押物的價值。因此,構(gòu)建完善的土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系是有效降低抵押權(quán)實現(xiàn)成本的基礎(chǔ)。而完善的土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系則需要由專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)、評估人員與科學(xué)合理的評估標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)建而成。

1.土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系的構(gòu)建需成立專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)

抵押物價值的確定系抵押權(quán)實現(xiàn)的關(guān)鍵因素,因此成立客觀、公正的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)是土地經(jīng)營權(quán)價值評估的重要一環(huán)。由于我國的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機(jī)構(gòu)尚處于初創(chuàng)階段,所以政府可借鑒業(yè)已存在的房地產(chǎn)評估公司等模式,對土地經(jīng)營權(quán)評估機(jī)構(gòu)實行注冊登記,在司法及土地管理部門備案,錄入不動產(chǎn)交易中心數(shù)據(jù)庫,由政府進(jìn)行統(tǒng)一管理,并實行年檢。此外,專業(yè)性的土地經(jīng)營權(quán)評估機(jī)構(gòu)為新興組織,可由政府加大扶持力度,適度降低注冊資本門檻,進(jìn)行稅款減免等,從而吸引更多的專業(yè)人才加入評估機(jī)構(gòu)隊伍,保證每地市至少有三家評估機(jī)構(gòu),以鼓勵其相互間的良性競爭,促使其做到專業(yè)精準(zhǔn),公開透明。

評估機(jī)構(gòu)依據(jù)法定的評估標(biāo)準(zhǔn)得出的評估結(jié)論,減少了因人為因素干擾造成的評估偏差,經(jīng)抵押權(quán)人和抵押人認(rèn)可,可以作為確定抵押物價值的依據(jù),提高了價值評估的公信力,也避免了在抵押權(quán)行使過程中,因抵押人對銀行事先進(jìn)行的預(yù)評估持有異議而導(dǎo)致的二次評估的情況發(fā)生,降低了抵押權(quán)實現(xiàn)的成本。

2.土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系的構(gòu)建需培養(yǎng)專職的評估人員

鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定人員需要有相關(guān)的技術(shù)職稱和專業(yè)技能,經(jīng)考核合格取得執(zhí)業(yè)資格,并經(jīng)注冊登記方能從事估價活動。專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)離不開專業(yè)的評估人員,國家可以借鑒全國司法鑒定人員或房地產(chǎn)估價師執(zhí)業(yè)資格考試制度,開展土地估價師執(zhí)業(yè)資格考試,對從事土地經(jīng)營權(quán)價值評估的人員實行資格準(zhǔn)入,要求其持證上崗并對其進(jìn)行定期的培訓(xùn)與考核。

政府還可借鑒律師協(xié)會的建構(gòu)模式,在各地司法及農(nóng)業(yè)部門的支持下,成立土地估價師協(xié)會,對評估人員進(jìn)行統(tǒng)一資格準(zhǔn)入、統(tǒng)一執(zhí)業(yè)管理、統(tǒng)一年度考核,以強(qiáng)化評估人員的行業(yè)自律。在薪資方面,可通過政府專項補(bǔ)貼和評估費用按比例分紅等方式提高評估人員的薪酬待遇,以增強(qiáng)該行業(yè)對專業(yè)人員的吸引力。

3.土地經(jīng)營權(quán)價值評估體系的構(gòu)建需確定科學(xué)的評估標(biāo)準(zhǔn)

在評估活動中,只有具備一定的標(biāo)準(zhǔn)才有測量和計算的基礎(chǔ),也才能得出客觀公正的結(jié)論。實踐中,某些地區(qū)的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法雖然也提及評估標(biāo)準(zhǔn),但僅涉及部分影響因素,如河南省規(guī)定農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押價值應(yīng)綜合考慮預(yù)付土地租金、預(yù)期純收入及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等前期投入折舊合理確定,但并不系統(tǒng)完整。加之各地環(huán)境、地勢、土壤等因素不同,種植的農(nóng)作物種類也不同,須因地制宜地確定評估標(biāo)準(zhǔn),而不宜一刀切式地規(guī)定一個固定金額,這使得評估機(jī)構(gòu)缺乏可供統(tǒng)一適用的依據(jù),也使得評估人員在評估活動中無所適從。

但土地經(jīng)營權(quán)價值評估標(biāo)準(zhǔn)的確定并非無規(guī)律可循?？紤]到土地經(jīng)營權(quán)抵押的性質(zhì)相同,評估所涉及的影響因素也大體一致,在制定評估標(biāo)準(zhǔn)時,筆者建議,應(yīng)發(fā)揮國家發(fā)改委價格司和價格成本調(diào)查中心編制的《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》中各類農(nóng)產(chǎn)品投入、收益數(shù)據(jù)的支撐作用,以每年土地及其統(tǒng)計部門出具的土地流轉(zhuǎn)價格、農(nóng)作物價格等為基礎(chǔ),結(jié)合剩余土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)年限、前期資金投入、地理位置、農(nóng)田種植配套設(shè)施及農(nóng)產(chǎn)品預(yù)期收益等因素①牛鵬程:《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險及其防范機(jī)制研究》,《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技》,2020年第13期。,以年租地平均凈收益×經(jīng)營期限+地上(地下)農(nóng)作物附著物價值來確定土地經(jīng)營權(quán)價值②史明燦:《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押融資風(fēng)險:類型、原因及域外經(jīng)驗》,《江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)》,2018年第24期。。

以客觀的評估標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù),評估人員對土地經(jīng)營權(quán)價值進(jìn)行評估,填補(bǔ)了因無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)可供適用帶來的弊端,減少了抵押權(quán)實踐中的爭議,降低了由此造成的內(nèi)耗,提高了抵押權(quán)實現(xiàn)的效率。此外,抵押權(quán)人申請實現(xiàn)抵押權(quán)時,提交的證據(jù)中包含了雙方確認(rèn)的評估報告,法院經(jīng)審查,認(rèn)為符合法律規(guī)定的可直接據(jù)此作出裁定,處置抵押物,這不僅節(jié)約了司法資源,也縮短了抵押權(quán)實現(xiàn)的周期。

(二)確立規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場

如何快速便利地實現(xiàn)抵押權(quán)是土地經(jīng)營權(quán)抵押融資亟待解決的問題之一。盡管《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)和政策為抵押權(quán)的實現(xiàn)提供了指引,但抵押權(quán)實現(xiàn)的路徑并不通暢,其表現(xiàn)是,我們很難從各地的交易平臺上找到土地經(jīng)營權(quán)抵押處置的內(nèi)容、交易規(guī)則及流轉(zhuǎn)信息。平臺上發(fā)布的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息大多是經(jīng)營權(quán)出租,如土流網(wǎng)顯示的漢壽縣土地經(jīng)營權(quán)情形均為出租,與抵押權(quán)實現(xiàn)有關(guān)的信息較少。整體來看,我國土地經(jīng)營權(quán)抵押起步較晚,缺乏配套措施,雖然建立了產(chǎn)權(quán)交易平臺,但流轉(zhuǎn)信息既不充分,也不通暢,無法為抵押權(quán)的實現(xiàn)提供必要的支持③石志宇:《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點的實踐與思考:以吉林省洮南市為例》,《吉林金融研究》,2018年第12期。,從而導(dǎo)致抵押權(quán)人尋找不到合適的流轉(zhuǎn)對象,其貸款無法回收,最后不得不尋求法律手段實現(xiàn)擔(dān)保物權(quán),繁瑣的執(zhí)行程序無形中增加了抵押權(quán)處置的成本。因此,我國亟須建立規(guī)范化的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,它不僅有助于流出方和流入方的信息融通,抵押權(quán)人也可利用其及時獲取流轉(zhuǎn)信息,匹配流轉(zhuǎn)對象,提高流轉(zhuǎn)效率,在降低抵押權(quán)實現(xiàn)成本的同時高效實現(xiàn)抵押權(quán)。

1.規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場需建立農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺

現(xiàn)階段,部分地區(qū)建立了相應(yīng)的土地經(jīng)營權(quán)處置平臺,如武漢市確立了“交易—鑒證—抵押”模式,金融機(jī)構(gòu)將抵押的土地鑒證,在武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所再流轉(zhuǎn),用所得價款償還貸款,湖南省漢壽縣與土流網(wǎng)合作,依靠“互聯(lián)網(wǎng)+土地流轉(zhuǎn)”推動抵押處置④趙大偉:《論通過執(zhí)行程序?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)》,《不動產(chǎn)法研究》,2020年第2期。,其他地市也建立了農(nóng)村土地交易平臺、交易中心等。因此,在各級農(nóng)業(yè)管理部門統(tǒng)籌下,可以以現(xiàn)有的土地交易平臺、交易中心為基礎(chǔ)搭建全國性的土地經(jīng)營權(quán)交易平臺,或成立全國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心以滿足土地經(jīng)營權(quán)抵押處置的需要。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代,政府應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)的力量,建立全國的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)網(wǎng)⑤紀(jì)燦離,劉廣場:《淺談如何建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場》,《河南農(nóng)業(yè)》,2011年第13期。,并分設(shè)各地市的流轉(zhuǎn)網(wǎng)站,開設(shè)專門的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)窗口,針對土地經(jīng)營權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)分設(shè)版塊,及時發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。

在線下,在市、縣設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)大廳⑥盧勇智:《開展土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的實踐與思考:以望奎縣農(nóng)信社為例》,《黑龍江金融》,2019年第3期。,集中受理流轉(zhuǎn)申請、評估指引、信息發(fā)布的事宜⑦武一:《2009年廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展藍(lán)皮書》,中國時代經(jīng)濟(jì)出版社,2010年,第148-150頁。,并有針對性地提供金融機(jī)構(gòu)的融資咨詢、土地經(jīng)營權(quán)抵押流程、土地經(jīng)營權(quán)抵押登記、抵押土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布等服務(wù),做到線上線下相互對應(yīng)、同步進(jìn)行,保證抵押權(quán)人能及時獲取與充分利用土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)信息。該服務(wù)機(jī)構(gòu)還應(yīng)與其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門相互聯(lián)系、緊密配合,及時為抵押權(quán)人解決流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題,建立完善的流轉(zhuǎn)體系及配套服務(wù)機(jī)制。

2.規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場需加強(qiáng)流轉(zhuǎn)信息資源的整合互通

信息資源的融通是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的核心內(nèi)容。一方面,流轉(zhuǎn)市場需加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息的管理,掌握流入方及流出方的身份信息,摸清抵押土地經(jīng)營權(quán)的基本情況、貸還款數(shù)額及抵押權(quán)實現(xiàn)的進(jìn)度,做好信息匯總、分流與發(fā)布。另一方面,流轉(zhuǎn)市場還需加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同、檔案的管理,對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同及抵押融資合同進(jìn)行登記,統(tǒng)一合同編號及系統(tǒng)錄入,對由此形成的各類材料定期入檔,并建立相應(yīng)的電子檔案和紙質(zhì)檔案①丁克,王深福:《鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)研究》,《當(dāng)代農(nóng)村財經(jīng)》,2021年第10期。,以待備查。相關(guān)權(quán)利人依申請可通過合同編號查詢并復(fù)制自己土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的檔案信息②丁昆:《武漢市農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押融資模式研究》,《湖北社會科學(xué)》,2018年第8期。。

順暢的信息互通與規(guī)范的檔案管理可使抵押權(quán)人在處置抵押物時,通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場快速進(jìn)行信息匹配,獲取需求對象,以協(xié)議方式轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán),無需再借助于復(fù)雜的司法程序與高成本的支出即可順利地實現(xiàn)抵押權(quán)。

3.規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場需建立專業(yè)的服務(wù)隊伍

信息需要人員的收集發(fā)布,檔案需要人員的登記管理,土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)營需要各部門工作人員的密切配合,因此,組建專業(yè)的服務(wù)隊伍也是建設(shè)規(guī)范的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的重要一環(huán)。該隊伍的組建可以通過編制招考、勞務(wù)派遣等多種方式吸納農(nóng)業(yè)發(fā)展、法學(xué)、社會治理、檔案、財務(wù)及網(wǎng)絡(luò)管理等專業(yè)人員進(jìn)入土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場,打造從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到城市、從線下到線上、從咨詢到成交、從信息發(fā)布到流轉(zhuǎn)成功一體化的服務(wù)機(jī)制。在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)過程中,專業(yè)人員可以利用其自身的知識技能向抵押權(quán)人提供咨詢、指導(dǎo)與服務(wù),使其少浪費時間與精力,實現(xiàn)抵押權(quán)人與流轉(zhuǎn)市場的快速對接及土地經(jīng)營權(quán)的高效流轉(zhuǎn)。

(三)優(yōu)先適用調(diào)解實現(xiàn)抵押權(quán)

當(dāng)前,農(nóng)村土地糾紛的解決正朝著多元化的方向發(fā)展,呈現(xiàn)出訴訟與非訟相結(jié)合的模式,其中以訴訟為主,且隨著社會法治觀念的增強(qiáng)訴訟方式已為人們普遍接受③小島武司,伊藤真:《訴訟外糾紛解決法》,丁婕譯,中國政法大學(xué)出版社,2005年,第213頁。。但同時我們也應(yīng)當(dāng)看到,通過訴訟解決土地抵押融資糾紛存在耗時長、當(dāng)事人投入的時間多、成本大的弊端。此時,非訴方式越來越受到人們的關(guān)注,逐漸成為解決該類糾紛理想的途徑,如調(diào)解等。調(diào)解作為一種糾紛解決的程序,其自身所具有的價值,對降低土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的成本具有特殊意義。

1.調(diào)解成本的低廉性

在正常的訴訟中,需要根據(jù)訴訟標(biāo)的交納訴訟費,同時還可能會產(chǎn)生二審訴訟費及鑒定、保全等費用,這些均是訴訟成本,而調(diào)解則可以節(jié)省這些成本的支出。另外,當(dāng)事人通過調(diào)解達(dá)成協(xié)議后,通常能自覺自愿地履行,而無須進(jìn)入執(zhí)行程序,申請人也無須申請法院采取查封、凍結(jié)、扣劃等執(zhí)行措施,又可以節(jié)省一筆成本的支出。這就意味著,在土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)中,抵押權(quán)人與抵押方、流轉(zhuǎn)方等在調(diào)解機(jī)構(gòu)的斡旋下,在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場專業(yè)人員的參與或鑒證下,就土地經(jīng)營權(quán)價值、償還金額、償還方式、受讓對象等協(xié)商一致并簽訂協(xié)議,繼而履行協(xié)議,對抵押權(quán)人而言,不僅繞開了訴訟與執(zhí)行程序,更重要的是避免了將金錢、精力與時間投入在上述程序中,因而以低成本地實現(xiàn)了抵押權(quán)。

2.調(diào)解具有高效性和專業(yè)性

審判程序的法定性與復(fù)雜性是法院對訴爭案件作出正確裁判的保障,近年來,訴訟案件逐年增長,案件多結(jié)案難已成法院工作的常態(tài)。盡管法官可以在法定的審限內(nèi)審理案件,但當(dāng)事人亦需等待數(shù)月甚至更長的時間,這不符合其快速實現(xiàn)抵押權(quán)的心理預(yù)期。此時,調(diào)解的優(yōu)越性便顯現(xiàn)出來。調(diào)解無須受到審判期限的限制,當(dāng)事人通過自由協(xié)商達(dá)成一致后,可以請求法院制作調(diào)解協(xié)議,便捷高效地處置抵押土地經(jīng)營權(quán)。且在現(xiàn)實中,不論是人民調(diào)解、律師調(diào)解還是法院的訴前調(diào)解,參與調(diào)解的人員都具有豐富的調(diào)解經(jīng)驗及相應(yīng)的專業(yè)知識,可以在調(diào)解過程中向當(dāng)事人講法、釋法,消除當(dāng)事人的疑慮,降低當(dāng)事人的對抗,提高調(diào)解的成功率,充分發(fā)揮我國“東方之花”的優(yōu)勢,使各方當(dāng)事人均免遭訴累。

在試點中,有些承貸銀行與貸款人不通過第三方自行達(dá)成調(diào)解協(xié)議,它們直接面對面交流,無須反復(fù)與調(diào)解人員溝通,進(jìn)一步縮短了協(xié)議達(dá)成的時間,效率更高而成本更低。但通常的矛盾解決方法,依然是村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等作為第三方介入調(diào)解,作為身處基層工作的第一線,與農(nóng)村土地承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人聯(lián)系最為密切的組織,在抵押權(quán)人處置抵押物時,可以第一時間從村民小組、村民處了解到案件的真實情況,由其參與調(diào)解,可以快速與雙方對接,找到雙方利益共同點與平衡點,破除調(diào)解中的障礙,有助于調(diào)解協(xié)議的達(dá)成及其履行。

當(dāng)然,要真正提高土地抵押權(quán)的處置效率,降低處置風(fēng)險與成本,還應(yīng)借助于基層治理、政府服務(wù)、法律援助等手段,通過媒體宣傳、入戶推廣等方式持續(xù)提升調(diào)解的影響力與認(rèn)可度①李泉,余珊:《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的風(fēng)險防范芻議》,《社科縱橫》,2019年第4期。,使人們了解調(diào)解的方便性和實用性,激發(fā)人們通過調(diào)解解決糾紛的內(nèi)在愿望,方能把人民調(diào)解的調(diào)解功能發(fā)揮到極致。

3.調(diào)解具有自愿性和靈活性

在訴訟中,被告系被動進(jìn)入案件審理,即使其拒絕出庭,法院仍可以缺席裁判。但調(diào)解系建立在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)之上,任何一方不愿調(diào)解,或雙方在任意一方面無法達(dá)成一致,調(diào)解便無法進(jìn)行,這與訴訟明顯不同。通過調(diào)解達(dá)成的協(xié)議,是雙方自愿接受的結(jié)果,當(dāng)事人在履行中不會產(chǎn)生抵觸情緒,且大多能在約定期限內(nèi)履行完畢,減少了抵押權(quán)實現(xiàn)的環(huán)節(jié),縮短了抵押權(quán)實現(xiàn)的周期。此外,調(diào)解所具有的自愿性與靈活性還會影響到土地經(jīng)營權(quán)價值的確定。如上所述,評估機(jī)制不健全使土地經(jīng)營權(quán)價值的確定成為難題,導(dǎo)致當(dāng)事人在此問題上浪費了過多的時間與金錢。而通過調(diào)解,雙方可對土地經(jīng)營權(quán)的價值進(jìn)行商定,或以雙方前期協(xié)商的價值為準(zhǔn),或依第三方機(jī)構(gòu)的評估結(jié)果為準(zhǔn),抑或以承貸銀行自行評估得出的價值為準(zhǔn),并在此基礎(chǔ)上對還款數(shù)額、如何還款、如何流轉(zhuǎn)等問題通過協(xié)商達(dá)成一致,自然會使抵押權(quán)實現(xiàn)的渠道更加暢通,成本更加低廉。

土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)制度的完善是一個系統(tǒng)工程,上述抵押權(quán)人范圍的擴(kuò)大、實現(xiàn)方式的創(chuàng)新及實現(xiàn)成本的降低,都需要有完善的保障措施。結(jié)合各地經(jīng)驗,應(yīng)從構(gòu)建土地經(jīng)營權(quán)抵押融資多元擔(dān)保機(jī)制、設(shè)立農(nóng)地抵押風(fēng)險基金、健全配套社會保障機(jī)制等方面來破除土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)實現(xiàn)的障礙,增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)抵押融資制度的內(nèi)在活力,以確保該制度能在我國的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮其實效。