李炳輝

(武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

今年是現(xiàn)行憲法頒布四十周年。在這四十年來，我國依憲治國事業(yè)取得了長足的發(fā)展。習(xí)近平總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政?！盵1]“全面貫徹實施憲法是全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。”[2]依憲治國是一項系統(tǒng)工程，其本質(zhì)是憲法規(guī)范與憲法實踐的良性對接，即將憲法規(guī)范在政治現(xiàn)實中予以貫徹和落實。自現(xiàn)行憲法頒行以來，在憲法規(guī)范指引下，憲法實踐呈現(xiàn)出與之俱進的樣態(tài)；同時，憲法實踐的深入也在諸多方面促成了憲法規(guī)范的改變。我國依憲治國的發(fā)展既體現(xiàn)在憲法實踐的日漸深入，也體現(xiàn)在憲法規(guī)范的轉(zhuǎn)型與變遷。作為根本法和最高法，憲法規(guī)范的變遷在憲法實踐中意義重大。它一方面意味著隨時代推移和改革實踐的深入，我國的政治、法律背景出現(xiàn)了明顯的轉(zhuǎn)換，此時，憲法文本對現(xiàn)實的回應(yīng)成為一種時代需要；另一方面，也意味著社會發(fā)展雖然存在游離于憲法規(guī)范之外的可能性，但這種可能性最終仍會回回歸憲法規(guī)范的約束中，從而實現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實的再度契合。在實現(xiàn)這種契合的過程中，適時修改憲法是最為重要的手段。我國依憲治國的不斷進步，在歷次憲法修正案中都可得到印證。

一、現(xiàn)行憲法修正案與依憲治國的邏輯關(guān)聯(lián)

依憲治國體現(xiàn)在規(guī)范和實踐兩個層面。在規(guī)范層面，憲法規(guī)范應(yīng)當科學(xué)而合理，契合現(xiàn)實的發(fā)展需要和發(fā)展方向；在實踐層面，憲法規(guī)范應(yīng)當?shù)玫接行ж瀼睾蛨?zhí)行。實際上，依憲治國與亞里士多德的“良法之治”[3]P199理念相契合。而當憲法規(guī)范不盡完善，或不能滿足現(xiàn)實需要時，就有必要適時修改憲法，力求調(diào)整規(guī)范與現(xiàn)實的關(guān)系，使得憲法規(guī)范能夠重新反映現(xiàn)實的全貌，將現(xiàn)實的發(fā)展框定在憲法秩序之中。這也是依憲治國的基本要求。

(一)現(xiàn)行憲法的修改回應(yīng)了依憲治國的現(xiàn)實訴求

現(xiàn)行憲法誕生之初，依憲治國尚未提出。但制定一部憲法之后，最重要的自然是實施憲法。否則，憲法的意義也就不復(fù)存在。因此，依照憲法治理國家、實現(xiàn)憲法的目標在憲法制定之時就已經(jīng)完全確定。[4]P331不過，有沒有憲法和憲法能否得到有效實施是兩回事。正因如此，在理論上才有名義憲法、語義憲法和規(guī)范憲法之分。[5]P103-104如果一部憲法偏離實踐太遠，導(dǎo)致憲法實施沒有必要、或不可能，憲法自然也就存在修改的必要。現(xiàn)行憲法制定以來歷經(jīng)五次修正，其目的就在于使憲法得到更好的貫徹與實施。而這正是依憲治國的題中之意。習(xí)近平總書記強調(diào)，“憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威也在于實施”，[1]實施憲法乃依憲治國的基本訴求?，F(xiàn)行憲法的歷次修正，本質(zhì)上即是依憲治國持續(xù)深入的過程。

第一，中國特色社會主義法治實踐是中國特色社會主義實踐的有機組成部分，現(xiàn)行憲法的修改是中國特色社會主義實踐逐步深入的產(chǎn)物。黨的十一屆三中全會后，黨和國家形成改革開放的基本共識，現(xiàn)行憲法也在此背景下應(yīng)運而生。自誕生之初，現(xiàn)行憲法就代表著中國特色社會主義實踐的重新起步。隨著各種現(xiàn)實問題的紛至沓來以及黨和國家因應(yīng)政策的出臺，現(xiàn)實的規(guī)范化和政策的法律化都成為時代課題。尤其在一些影響國家發(fā)展方向的重要歷史階段，改革的深入、國家與社會的轉(zhuǎn)型，都需要以權(quán)威方式予以確認。憲法即是最為合適的手段。現(xiàn)行憲法通過修正案形式將中國特色社會主義實踐的探索成果予以確認，使這些經(jīng)驗成為后續(xù)實踐的規(guī)則和標尺，為中國特色社會主義實踐的深入發(fā)展提供了十分重要的規(guī)范保障。與實踐的日新月異相比，憲法規(guī)范的持續(xù)更新也反映了國家治理轉(zhuǎn)型和制度變遷的歷史跫音。習(xí)近平總書記強調(diào)，修改憲法的目的是“通過修改使我國憲法更好體現(xiàn)人民意志，更好體現(xiàn)中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，更好適應(yīng)提高中國共產(chǎn)黨長期執(zhí)政能力、推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求?！盵2]可見，憲法修改本身即是中國特色社會主義實踐的有機組成部分。

第二，政治實踐和社會發(fā)展的深入要求規(guī)范與現(xiàn)實良性對接與互動，現(xiàn)行憲法的修改是憲法規(guī)范積極回應(yīng)社會發(fā)展，促進規(guī)范與現(xiàn)實良性互動的重要方式。較之瞬息萬變的現(xiàn)實，規(guī)范具有較強的確定性和穩(wěn)定性，但這種穩(wěn)定性是相對的，并非不能打破。法律不是束縛現(xiàn)實腳步的桎梏，而應(yīng)當回應(yīng)現(xiàn)實的需求。美國學(xué)者塞爾茲尼克和諾內(nèi)特認為，現(xiàn)代法應(yīng)當走向“回應(yīng)型法”。[6]P81任何一種法律都不可能一成不變，而應(yīng)在社會發(fā)展的現(xiàn)實推動下進行必要的變化，再穩(wěn)定的憲法都會因現(xiàn)實的發(fā)展而有修改的必要。美國憲法歷經(jīng)兩百余年少有變化，但仍在重要歷史節(jié)點出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)換，此種轉(zhuǎn)換節(jié)點，阿克曼稱之為“憲法時刻”。[7]P3憲法時刻是美國憲法對美國社會發(fā)展的積極回應(yīng)。無論是通過修憲確認種族平等原則，還是通過最高法院微妙的立場轉(zhuǎn)換為羅斯福新政讓路，都是在現(xiàn)實發(fā)展到既有規(guī)范不能完全容納的背景下，重新調(diào)諧規(guī)范與現(xiàn)實關(guān)系的必要之舉。我國現(xiàn)行憲法的歷次修正，同樣是憲法規(guī)范對現(xiàn)實的積極回應(yīng)?，F(xiàn)行憲法制定之初確立的社會主義計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制，是在社會主義市場經(jīng)濟已日益深入人心，而憲法規(guī)范已不能為此種現(xiàn)實提供合法性依據(jù)背景下的必然選擇。同樣，2018年憲法修正案的出臺，也是在已有規(guī)范不能滿足現(xiàn)實需要的前提下，“根據(jù)黨的十九大精神對我國現(xiàn)行憲法作出必要的修改完善，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過國家根本法確認下來，使之成為全國各族人民的共同遵循，成為國家各項事業(yè)、各方面工作的活動準則?！盵8]

第三，現(xiàn)行憲法的歷次修改也是國家治理規(guī)律性和特殊性的體現(xiàn)。憲法源自西方，其精神和原則都帶有西方的烙印，我國憲法發(fā)展曾深受西方理念的影響。但中華人民共和國成立后，我國憲法的精神實質(zhì)已發(fā)生了明顯的變化。憲法不再是某些西方理念的規(guī)范重述，而是中國政治實踐和社會發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)。我國現(xiàn)行憲法幾經(jīng)修改，將“法治”、“人權(quán)”等原則納入其中，體現(xiàn)了憲法發(fā)展的規(guī)律性。與此同時，現(xiàn)行憲法的修改也充分體現(xiàn)了中國特色，具有中國政治發(fā)展的特有氣質(zhì)。其中，以社會主義市場經(jīng)濟體制和監(jiān)察委員會制度的確立最為典型。這兩者是中國特色社會主義實踐、馬克思主義基本理論和中國政治文化傳統(tǒng)與實踐相結(jié)合的突出例證。習(xí)近平總書記指出，“憲法修改，既要順應(yīng)黨和人民事業(yè)發(fā)展要求，又要遵循憲法法律發(fā)展規(guī)律?！盵2]因此，只有符合憲法法律發(fā)展規(guī)律和中國特色社會主義實踐的憲法發(fā)展，才是科學(xué)和可靠的憲法發(fā)展。

(二)憲法修正案是我國依憲治國發(fā)展歷程的書面表達

我國的憲法修改分為兩類。依照憲法學(xué)界的通說，即所謂全面修改與部分修改。[9]P287全面修改，意味著憲法規(guī)范的大面積改變，連憲法基本原則、國家的指導(dǎo)方針都可能進行調(diào)整。例如，七五憲法、七八憲法與現(xiàn)行憲法的精神與原則即存在很大差異。這種修改方式，等于將被修改的前一版本憲法完全棄之不用。部分修改，則是在憲法規(guī)范的主要內(nèi)容并未改變的前提下，對其部分內(nèi)容予以修正，也稱局部修改。[9]P288嚴格說來，我國憲法的兩種修改方式是我國語境下的獨有產(chǎn)物。實際上，在一部憲法的基本立憲方針和其幾乎全部內(nèi)容都需要重寫時，它所面臨的境遇已經(jīng)不是“修憲”，而是“重新制憲”。法蘭西第五共和國憲法的制定，即是在國家性質(zhì)未發(fā)生變化的基礎(chǔ)上，對第四共和國的政府結(jié)構(gòu)進行大刀闊斧改革而形成的。[10]P14從這個意義上說，我國憲法學(xué)中所謂全面修改，其實對應(yīng)的是西方國家的重新制憲。[11]

在新中國憲法發(fā)展史上，部分修改主要表現(xiàn)為兩種形式。第一種為通過決議的形式，對憲法內(nèi)容進行直接修改并重新頒布。我國1978年憲法在1979、1980年的兩次修正即采用此種方式。這種修改方式在表現(xiàn)形式上與全面修改并無二致，區(qū)別只在于修改內(nèi)容的多寡。[12]由于此種修改方式需要重新公布修改后的憲法，容易導(dǎo)致憲法朝令夕改的錯覺，對憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性產(chǎn)生不利影響，因此頗受詬病。現(xiàn)行憲法制定后的第一次修改，采用了全新的修正案形式。1988年2月27日，第六屆全國人大常委會委員長會議研究由全國人大常委會向七屆全國人大一次會議提出修改憲法提案時，彭真指出：這次對憲法的修改采取修正案的方式，比法國、蘇聯(lián)和我國過去修改憲法的辦法好。此后，通過修正案形式修改憲法的制度在我國得以確立。[13]

與動輒重新頒行憲法的做法相比，我國依憲治國的發(fā)展軌跡在憲法修正案中清晰可辨?，F(xiàn)行憲法修正案總計52條，其中的每一條都帶有歷史發(fā)展的印記。憲法修正案的主要技術(shù)手段表現(xiàn)為“修改”和“增補”。所謂“修改”，意味著新舊兩種表述不同的憲法條文形成鮮明對照，在對照中自然可以明晰憲法內(nèi)容的變遷。除對憲法正文進行修改外，憲法修正案還可能對此前的憲法修正案進行修正。這種修正方案固然在一定程度上有礙憲法穩(wěn)定性的培育，[11]但也更能看出規(guī)范變遷的基本脈絡(luò)。所謂“增補”，則意味著增加一些過去不見之于憲法規(guī)范中的內(nèi)容。從增補內(nèi)容中可以看到憲法規(guī)范的更新與發(fā)展。如1988年的第一條修正案即是增加對私營經(jīng)濟進行保護、引導(dǎo)、監(jiān)督和管理的內(nèi)容。

可見，一方面，憲法修正案體現(xiàn)憲法修改的時間節(jié)點，可以反映制度變遷的歷史進程。在制度變遷過程中，時間是十分重要的衡量尺度，從憲法修正案中可以清晰地發(fā)現(xiàn)制度變遷的時間序列。以社會主義市場經(jīng)濟為例，1988年第一條憲法修正案明確了對私營經(jīng)濟進行保護的原則，但對社會主義計劃經(jīng)濟并未予以變動；而在1993年憲法第七條修正案中，則明確宣稱：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟”。由此不難看出，在1988-1993年間，我國社會主義市場經(jīng)濟曾經(jīng)歷過復(fù)雜的演變過程。

另一方面，憲法修正案也可昭示制度變遷的具體細節(jié)。1982年憲法制定之初，縣級及縣級以下各級人大的任期只有三年，1993年憲法第十一條修正案將縣級及縣級以上各級人大的任期改為五年，2004年憲法第三十條修正案則統(tǒng)一了各級人大的任期；2018年憲法修改以前，地市級人大是否擁有地方立法權(quán)在法律和實踐層面多有變化，到2018年第四十七條修正案明確授權(quán)“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會和它們的常務(wù)委員會”，才將設(shè)區(qū)的市人大的立法權(quán)一錘定音。前述兩例制度變遷的實例表明，在憲法修正案中有著清晰軌跡。

二、憲法原則的拓展：依憲治國的精神旨歸

亞里士多德的“良法之治”理念包含兩個層面的內(nèi)容，其一是法律本身制定得足夠良好。[3]P199同樣，依憲治國也應(yīng)以制定良好的憲法為前提。但憲法不可能完美無缺。我國現(xiàn)行憲法于1982年制定，秉持1954年憲法的基本精神，在內(nèi)容、體例上都公認是建國以來最好的一部憲法。習(xí)近平總書記對現(xiàn)行憲法高度評價，認為“我國憲法是符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求的好憲法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風(fēng)險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保證。”[14]當然，這并不意味著現(xiàn)行憲法完全沒有瑕疵。一方面，囿于立憲技術(shù)的不足，現(xiàn)行憲法制定之初確實存在一些規(guī)范上不嚴謹乃至不科學(xué)之處；另一方面，與所有法律規(guī)范一樣，憲法一旦制定，就面臨與社會現(xiàn)實相脫節(jié)的風(fēng)險。[15]這也是何以修憲在任何國家都有其必要性的最重要原因。我國憲法也不例外。不僅憲法正文如此，憲法修正案同樣難免。因此，有必要通過修改憲法逐步優(yōu)化憲法規(guī)范，進而為依憲治國提供科學(xué)的規(guī)范依據(jù)。

憲法最重要的進步，往往體現(xiàn)在精神和原則層面。學(xué)界比較公認的憲法原則包括人民主權(quán)、基本人權(quán)、權(quán)力制約與監(jiān)督、法治等。[16]P81-95在論及我國憲法原則時，亦有學(xué)者會加上民主集中制、黨的領(lǐng)導(dǎo)等原則。[17]P95-100我國憲法與西方憲法存在本質(zhì)區(qū)別，一些憲法原則在我國憲法中并非一開始就存在。另一些憲法原則則在西方憲法中不見蹤跡，系為我國憲法所獨有?，F(xiàn)行憲法頒布之初，關(guān)于憲法原則的規(guī)定不盡完善。在經(jīng)歷多次修改后，我國憲法原則逐步形成邏輯自洽的原則體系。其中，最為重要的變化體現(xiàn)在三個方面。

(一)法治原則的確立

法治是憲法的基本原則，然而在我國一段時期并沒有被明確承認。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民建立新中國后，仍習(xí)慣于依據(jù)黨的政策治國。按毛澤東主席的話說，即“黨在群眾中有極大威權(quán)，政府的威權(quán)卻差得多。這是由于許多事情為圖省便，黨在那里直接做了，把政權(quán)機關(guān)擱置一邊?！盵18]P731954年憲法制定后不久，便因為國內(nèi)政治經(jīng)濟形勢的迅速發(fā)展而被束之高閣，此后數(shù)十年間，法治少有人問津。1978年黨的十一屆三中全會后，關(guān)于法治的討論才逐步增多起來。1979年至1982年間，我國學(xué)界對于法治問題進行了集中探討，呈現(xiàn)出三種截然不同的觀點，即：要法治，不要人治；法治應(yīng)當與人治相結(jié)合；法治不科學(xué)，應(yīng)當予以拋棄。[19]現(xiàn)行憲法制定時，對這一尚存較大爭議的戰(zhàn)略性問題，并未在規(guī)范層面予以明確。此后，隨著有關(guān)法治的探討日益深入，要法治不要人治的理念逐漸被廣為接受，并在黨和國家的重大決策中得到體現(xiàn)。1996年3月， “依法治國，建設(shè)社會主義法制國家”被寫入八屆全國人大四次會議制定的《關(guān)于國民經(jīng)濟發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》。彼時，學(xué)界還對“法治”與“法制”的區(qū)別進行了廣泛討論。[20]1997年9月，黨的十五大報告將“建設(shè)社會主義法制國家”改為“建設(shè)社會主義法治國家”，標志著法治在黨的重要文獻中正式形成。1999年，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入了憲法修正案，結(jié)束了我國關(guān)于法治與人治關(guān)系的長期爭論。此后，法治不僅是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政治國的基本方略，也成為我國憲法的基本原則。法治由此成為一種真正意義上的時代共識。在此過程中，憲法修正案對法治原則的確認是功不可沒的。

法治原則對我國依憲治國產(chǎn)生了深遠影響。在憲法規(guī)范層面，合憲性審查制度的推進、憲法宣誓制度的確立、監(jiān)察委員會的設(shè)置，都是法治原則的自然延伸。制度層面對于法治精神的強調(diào)，意味著法治原則自寫入憲法之日起，即貫徹于我國憲制發(fā)展的各個環(huán)節(jié)。在其他立法和政治實踐層面，法治原則也已體現(xiàn)出極強的生命力，“重大改革于法有據(jù)”的提法，從根本上確立了法治原則在國家建設(shè)與發(fā)展過程中不可或缺的地位。

(二)國家尊重和保障人權(quán)原則的確立

與法治一樣，我國對人權(quán)觀念的接受也經(jīng)歷了長期的歷史過程。從某種意義上說，人權(quán)保障原則比法治原則更難以成為普遍共識。其根本原因在于，如果說法治可以視為一種治國方略，也就是一種治國工具的話，那么，人權(quán)保障可謂是治國的目標所在。[21]而我國傳統(tǒng)政治理論向來將人權(quán)視為資本主義自我標榜的虛偽口號，并對其多方展開批判。[22]在這種背景下，接受人權(quán)保障的理念無疑就要困難得多。鑒于人權(quán)與資本主義制度牽扯甚深，而權(quán)利又不能不加以保障，于是我國憲法在規(guī)定權(quán)利問題時，只使用“基本權(quán)利”，而不使用“人權(quán)”。現(xiàn)行憲法將公民基本權(quán)利提到前所未有的高度，在篇章結(jié)構(gòu)上，明確將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”置于“國家機構(gòu)”之前，以凸顯公民權(quán)利的重要性。但對于人權(quán)，憲法卻未置一詞。二十世紀八十年代末九十年代初，隨著人權(quán)問題得到政治上的應(yīng)有重視，[22]關(guān)于人權(quán)的討論日漸頻繁，①人權(quán)逐步回歸于“人的權(quán)利”這一精神實質(zhì)，最終于2004年被寫入了憲法修正案，使“我國人權(quán)由禁區(qū)躍上憲法的神圣地位”[23]。

“國家尊重和保障人權(quán)”條款具有多方面意義。我國歷部憲法都規(guī)定了公民權(quán)利，但由于采用“列舉式”的規(guī)定形式，[24]一些未被寫入憲法的權(quán)利是否需要國家尊重和保障，就成為橫亙在人們面前的實踐難題?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱?quán)”的表述，從根本上彌補了這一缺陷，并至少實現(xiàn)了四種權(quán)利保障觀念的轉(zhuǎn)向：第一，將權(quán)利的主體從“公民”拓展到“人”，從具體的人拓展到抽象的人；[25]第二，通過“權(quán)利推定”，[26]將權(quán)利的范圍從憲法所列舉的權(quán)利拓展到包含“未列舉的權(quán)利”；[27]第三，將權(quán)利保障從憲法中的一般內(nèi)容上升到憲法原則的范疇；[23]第四，為國家設(shè)置了“尊重”和“保障”人權(quán)的法定義務(wù)。[28]此后，憲法保障權(quán)利的范圍得到大幅度拓展，一些不見諸憲法、但對中國公民至關(guān)重要的權(quán)利，例如隱私權(quán)[29]、環(huán)境權(quán)[30]、信息自決權(quán)[31]等，逐步地為人們所重視。2004年的憲法修正案，除了確立“國家尊重和保障人權(quán)”之外，還同時規(guī)定了“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”和對私有財產(chǎn)的征收、征用制度，將私有財產(chǎn)這一在過去被視為資本主義專利的術(shù)語以憲法規(guī)范形式予以尊重。

人權(quán)條款入憲，拓寬了我國憲法中公民基本權(quán)利的范圍，為公民基本權(quán)利的擴容提供了原則依據(jù)。雖然自人權(quán)入憲以來，除卻財產(chǎn)權(quán)之外，憲法規(guī)范層面并未新增具體的基本權(quán)利，但不少新興權(quán)利都可以追溯到憲法中的人權(quán)條款。例如，《個人信息保護法》所保障的公民個人信息權(quán)益中的許多內(nèi)容，都可以在憲法中找到相應(yīng)淵源；一些學(xué)者對于憲法中既有基本權(quán)利的某些解讀，如住宅不受侵犯、通信秘密與通信自由，也往往需要結(jié)合人權(quán)條款。在可預(yù)見的將來，人權(quán)條款將進一步催生新的權(quán)利訴求，國家對人權(quán)的“尊重和保障”義務(wù)也將更為具象化。這是我國憲法擁有長久生命力的根基所在。

(三)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則寫入憲法正文

黨的領(lǐng)導(dǎo)是否可以成為憲法的基本原則，在2018年憲法修正案出臺之前，人們對這個問題的認識并不統(tǒng)一。有人認為，黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國的根本政治原則，其重要性毋庸置疑。不過，憲法畢竟不同于政治，黨的領(lǐng)導(dǎo)能否對憲法規(guī)范的走向起到引領(lǐng)作用，值得討論?，F(xiàn)行憲法制定之初對黨的領(lǐng)導(dǎo)的確認，主要是在憲法序言之中，正文中并未提及。這導(dǎo)致了規(guī)范與現(xiàn)實之間存在一些不盡吻合之處，有學(xué)者對其稱之為“規(guī)范與現(xiàn)實的背離”[32]。為此，有學(xué)者主張，盡管憲法并未在正文中確認“黨的領(lǐng)導(dǎo)”是一項基本原則，但鑒于黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要性，它應(yīng)該被視為我國憲法的“第一根本法”[33]。在考察我國憲法規(guī)范與現(xiàn)實脫節(jié)的問題時，也不應(yīng)僅關(guān)注憲法規(guī)范，還應(yīng)當關(guān)注被包含在“中國憲法的不成文憲法”之中的黨的文件和某些政治慣例。[32]

如果將實質(zhì)意義上的憲法視為政治決斷，則不難發(fā)現(xiàn)，我國憲法典所承載的政治決斷并不是我國全部的政治決斷，部分政治決斷散逸于憲法文本之外。在黨的領(lǐng)導(dǎo)原則指引下，黨對制憲和修憲過程的決定性影響、黨對國家立法的指引、[34]各級黨委對同級政府的領(lǐng)導(dǎo)等——是我國政治決斷的重要組成部分，但這些并未明確以憲法規(guī)范的形式出現(xiàn)。如果不能正視這些現(xiàn)實，對中國憲法的研究勢必流于粗淺。然而，如果認可在憲法文本外的政治秩序具有憲法效力，從而將其視為我國實質(zhì)憲法的有機組成部分，則就可能會產(chǎn)生下面兩個問題：其一，如果這些“不成文憲法”回避甚至違反憲法典的規(guī)定怎么辦？其二，如果這些“不成文憲法”隱然凌駕于憲法典之上，那憲法典作為最高法和根本法的顏面何存？[35]因此，如果認同某些政治決斷不存在于憲法之中，形成所謂“不成文憲法”，勢必會對憲法權(quán)威產(chǎn)生消極影響。由此，憲法學(xué)界便面臨一種兩難的境地：若無視政治現(xiàn)實，將憲法典視為我國憲法的唯一載體，似乎與現(xiàn)實相去甚遠；若正視這些政治現(xiàn)實，則有可能造成對憲法規(guī)范的忽視，進而有損憲法的權(quán)威。

2018年的憲法修正案扭轉(zhuǎn)了這一現(xiàn)象。憲法修正案第三十六條明確規(guī)定，“憲法第一條第二款‘社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。’后增寫一句，內(nèi)容為:‘中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！薄吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。因此，中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，應(yīng)將憲法作為根本的活動準則，但如果其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)政權(quán)沒有明確的憲法依據(jù)，在法治邏輯鏈條上無疑會有所缺失。2018年憲法修正案則完善了這一鏈條?！爸袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”這一表述意味著在當代中國，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義得以運行的根本特征。而中國特色社會主義包含政治、經(jīng)濟、社會等全方位內(nèi)容，也就是黨章所謂“黨政軍民學(xué)，東西南北中”②。如此，黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)便成為具有明確憲法依據(jù)的法律事實。憲法修正案的這一規(guī)定，一方面將主要體現(xiàn)為“黨的領(lǐng)導(dǎo)”且大部分并未寫入憲法的政治決斷納入憲法規(guī)范，使憲法規(guī)范中的政治決斷趨于集中和完整，憲法權(quán)威因此得以有效提升；另一方面則通過法治化方式將原本表現(xiàn)為政治原則的黨的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為憲法原則，并為黨的領(lǐng)導(dǎo)提供了明確的憲法依據(jù)。

在憲法修正案的推進與完善下，我國憲法一方面包含某些人類政治文明的共同遺產(chǎn)，如人民主權(quán)、權(quán)力制約、民主政治、法治和人權(quán)保障等原則，另一方面也確認了在社會主義中國具有特殊重要性的黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，從而形成體系完整、邏輯自洽，既能反映依憲治國規(guī)律，也能彰顯中國特色的憲法原則體系。依憲治國，最為重要的任務(wù)即體現(xiàn)在憲法原則的落實過程之中。現(xiàn)行憲法頒行四十年來，憲法原則逐步深入人心。在對公權(quán)力的制約方面，憲法原則指引了國家進步的方向。全國和地方各級人大強化了對同級行政、司法機關(guān)的監(jiān)督，國家權(quán)力也受到公民多方監(jiān)督。依法治國、法治政府等理念的持續(xù)推動，是權(quán)力制約、法治等憲法原則日漸深植于政治現(xiàn)實的表現(xiàn)。在對公民權(quán)利的保障方面，人權(quán)入憲拓寬了公民權(quán)利的范圍，合憲性審查機制的推進則為公民依據(jù)憲法捍衛(wèi)其權(quán)利提供了行之有效的路徑。通過憲法修正案延展憲法精神與原則層面的內(nèi)容，在西方國家并不常見，這一現(xiàn)象在我國的存在，意味著整個社會對憲法的認知在四十年時間里處于流變過程之中。而這種變化，無疑有效提升了憲法的規(guī)范品格和法律效力，也有利于公民憲法信仰的普遍形成。

三、憲法規(guī)范的優(yōu)化：依憲治國的規(guī)范依托

在憲法原則得以拓展的同時，現(xiàn)行憲法在其他規(guī)范方面也出現(xiàn)了明顯的變化?，F(xiàn)行憲法頒行之初，囿于時代所限，其內(nèi)容上存在某些不盡合理之處，一方面不能完全反映和約束現(xiàn)實，另一方面也影響了憲法權(quán)威。隨著依憲治國理念的日漸深入和人們對憲法認知的不斷進步，這些問題一一得以解決。解決問題的基本方式，是通過憲法修正案的形式，實現(xiàn)憲法規(guī)范定位的轉(zhuǎn)換。自1954年憲法開始，我國憲法的定位就并非完全意義上的法律。從1954年憲法規(guī)定了從新民主主義時期向社會主義時期過渡的總路線，到現(xiàn)行憲法規(guī)定國家各項政策方針，都不難看出，我國憲法的一項使命是通過最高法的形式，確認和宣示黨和國家的重要戰(zhàn)略、方針、政策，而這些內(nèi)容并不都具有法律所要求的規(guī)范性，導(dǎo)致憲法的規(guī)范性有所不足。從某種意義上說，憲法作為“法”的地位并不清晰，正因如此，現(xiàn)行憲法與改革歷程之間的復(fù)雜互動關(guān)系也就不難理解了?？疾飕F(xiàn)行憲法的修正案可以看出，憲法修改的過程，其實也是憲法作為“法”的角色日益彰顯、憲法的規(guī)范性漸次增強的過程。

(一)從注重確認政策到注重確立制度

1988年，我國頒布現(xiàn)行憲法的第一個修正案。其內(nèi)容只有兩條，一條與私營經(jīng)濟有關(guān)，一條與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有關(guān)。這兩條修正案，與嚴格意義上的法律規(guī)則的關(guān)系都不十分密切。法律規(guī)則具有內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)，并具有法律上的可執(zhí)行性。然而，這兩條修正案屬于憲法層面的宣示，很難以法律規(guī)范的標準來衡量。這類規(guī)范，顯然是黨和國家的政策在憲法規(guī)范層面的延伸。1988年憲法修正案只是一個開始。此后，1993年、1999年憲法修正案的多數(shù)內(nèi)容，均與政策、尤其是經(jīng)濟政策相關(guān)。1993年公布了第三至第十一條，總計九條修正案，其中的第五至第十條修正案與經(jīng)濟有關(guān)；1999年公布了第十二至十七條，總計六條修正案，其中的第十四至十六條，也與經(jīng)濟相關(guān)。這些修正案的內(nèi)容不僅構(gòu)成對憲法正文的修正，也構(gòu)成對先前已經(jīng)公布的憲法修正案的修正。[11]憲法學(xué)界將此類現(xiàn)象稱之為“政策性修憲”[36]，憲法也被稱之為“改革憲法”[37]。然而，即便頻繁修改憲法，憲法規(guī)范仍不能跟上政策更迭的步伐。在憲法滯后于政策變遷的背景下，一些具有“違憲”嫌疑的政策在經(jīng)濟改革過程中逐步涌現(xiàn)，對憲法的權(quán)威性構(gòu)成損害。

但到2004年憲法修正案出臺時，政策性內(nèi)容所占比重顯著下降。2004年憲法修正案總計14條，其中，只有第二十一條明顯與經(jīng)濟政策相關(guān)，其他條文雖然有部分也是政策宣示，如第二十三條修正案內(nèi)容為：“憲法第十四條增加一款，作為第四款：‘國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度。’”但與傳統(tǒng)的經(jīng)濟政策相比，顯然已非一回事。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因較多，其中最重要的有兩條：一是我國社會主義市場經(jīng)濟經(jīng)過多年實踐，到2004年已基本成熟與定型，此時關(guān)于經(jīng)濟政策已無需過多著墨，而其他政策性內(nèi)容在重要性和復(fù)雜程度上不能與經(jīng)濟政策相提并論，因此有必要寫入憲法的政策并不多；二是隨著依法治國于1999年寫入憲法修正案，憲法和法律的權(quán)威更加得到重視，以政策發(fā)展左右憲法規(guī)范變遷的做法，因與憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性相悖，自然也不應(yīng)過多提倡。

與之相反，從1999年憲法修正案開始，關(guān)于憲法原則和國家制度方面的內(nèi)容開始增加。在原則方面，1999年確立了依法治國原則，2004年確立了國家尊重和保障人權(quán)原則。2018年將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”原則正式寫入憲法正文，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)在我國憲制中的基礎(chǔ)性作用。[38]在國家制度方面，1988年憲法修改未曾涉及，1993年憲法修改了縣級人民代表大會的任期，內(nèi)容都不多。但自2004年開始，憲法修正案中關(guān)于國家制度方面的內(nèi)容明顯增多。2004年憲法修正案中的第二十五至第二十九條調(diào)整了全國人大及其常委會和國家主席的眾多職權(quán)，第三十條統(tǒng)一了各級人大的任期，第三十一條確定了國歌。2018年憲法修正案則是國家制度變遷的集大成者，在總計21條修正案中，17條與國家機構(gòu)相關(guān)。與之相應(yīng)，政策性內(nèi)容基本上不再出現(xiàn)。

現(xiàn)行憲法制定后，政策性條款在憲法修正案中占據(jù)比重較大有其原因。上個世紀八十年代，我國社會主義市場經(jīng)濟體制尚未確立，現(xiàn)行憲法最初還將社會主義計劃經(jīng)濟鄭重其事地寫入其中。然而，改革開放的日漸深入，讓既有計劃經(jīng)濟體制的弱點逐步凸顯，黨和國家開始探索社會主義市場經(jīng)濟在我國實行的可能性和實現(xiàn)路徑。但冰凍三尺非一日之功，改革也不能一蹴而就，在時間推移過程中逐步實現(xiàn)政策更替，自然在情理之中。問題在于，生命周期短暫的政策與強調(diào)穩(wěn)定性的憲法規(guī)范之間必然存在矛盾。而在將憲法作為政策合法性證成方式的歷史慣性下，政策入憲成為一種路徑依賴短期內(nèi)難以改變。2004年憲法修正案出臺時，政策性條款的大幅度減少，并不意味著這種路徑依賴的轉(zhuǎn)換，其更深層次的原因，其實在于經(jīng)濟體制改革的基本完成。從1999年憲法修正案開始，憲法修正案更加關(guān)注一些更具根本性和重要性的內(nèi)容。由此，憲法原則與國家制度的變遷才逐步成為憲法修正案的核心。而且，無論出于何種原因，憲法修正案以原則與制度變遷為主，客觀上對維系憲法的穩(wěn)定性具有重要意義。無論是原則，抑或國家機構(gòu)的變遷，都在成為憲法制度構(gòu)成要素的背景下，保持相當高的穩(wěn)定性。正因如此，自2004年開始，我國憲法的穩(wěn)定性顯著增強。到2018年第五次修憲，期間已過14年之久，打破了一些學(xué)者對于修憲的預(yù)測。③顯然，對維系憲法的穩(wěn)定性而言，制度入憲遠比政策入憲更佳。

(二)從“良性違憲”到“重大改革于法有據(jù)”

與前一個問題相關(guān)，由于政策性內(nèi)容在憲法正文和后續(xù)修正案中所占的比重較大，于是，一方面憲法因政策變動而頻繁修改，另一方面也導(dǎo)致在憲法不變的情況下，政策往往會繞開憲法的規(guī)定，引發(fā)了所謂政策“違憲”的詰問。

現(xiàn)行憲法前幾次修改所間隔時間為五到六年，頻率已經(jīng)非常高了。然而，即便在如此頻繁的憲法修改之下，政策的變動仍然不能為憲法完全容納。改革是一種包含諸多試錯機制的系統(tǒng)工程，在“摸著石頭過河”的方針引導(dǎo)下，各種變革與創(chuàng)新自有其必要。改革與憲法規(guī)范之間的矛盾，在一定程度上難以調(diào)和。它所導(dǎo)致的問題是，要么憲法阻礙了改革的步伐，要么改革繞開憲法，形成“違憲”現(xiàn)象，從而構(gòu)成對憲法權(quán)威的損傷。[39]為此，有學(xué)者提出“良性違憲”的主張，試圖通過證成改革的正當性，以達到消解其合法性問題的目的。郝鐵川教授最早提出“良性違憲”的主張。他認為所謂良性違憲，是國家機關(guān)的某些舉措雖然違背憲法的個別條款，但有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，有利于維護國家和民族的根本利益，[40]因而不必苛責(zé)。郝鐵川教授認為，良性違憲的成因有二：其一，成文憲法具有滯后性；其二，我國的立憲制度不盡完善。[40]其基本邏輯在于，既然改革是正當?shù)?，憲法亦是正當?shù)模瑑烧卟灰恢聲r，兩利相權(quán)取其重。由于改革符合國家和人民的根本利益，因此改革突破憲法的規(guī)定情有可原。此說在憲法學(xué)界引起廣泛討論，童之偉教授、韓大元教授等多持反對意見，④認為再良性的違憲也是違憲，提倡良性違憲勢必影響憲法權(quán)威。

討論良性違憲的前提在于，在改革過程中，是否出現(xiàn)了違憲現(xiàn)象。郝鐵川教授認為，違憲改革措施的存在是不爭的事實；[40]童之偉教授認為郝文所列舉的各類所謂違憲現(xiàn)象并不違憲；[41]韓大元教授則認為現(xiàn)實與規(guī)范的不一致并不一定就是違憲。[42]雖然學(xué)界出于維護憲法權(quán)威的目的，主張將一些與規(guī)范不一致的改革措施，以憲法解釋方式納入憲法規(guī)范的合理框架，避免作出違憲判斷，但本文同意郝鐵川教授關(guān)于改革開放初期存在違憲改革舉措事實的論斷。實際上，不合憲法規(guī)范從而招致違憲嫌疑的例證不在少數(shù)。如1958年開始實施的“市領(lǐng)導(dǎo)縣”體制即違反1954年憲法的明文規(guī)定；[43]現(xiàn)行憲法制定后，重慶升格為直轄市而轄市的現(xiàn)象顯然也不能通過憲法解釋消解其違憲嫌疑。[44]在經(jīng)濟改革領(lǐng)域，小崗村的包產(chǎn)到戶、廣東省的集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)試驗，均在憲法規(guī)范未予修改的前提下出現(xiàn)。

解決前述問題的辦法，是在憲法規(guī)范、以及對憲法規(guī)范的解釋不能容納這些具有違憲嫌疑的措施時，適時修改憲法。在憲法規(guī)定國家實行計劃經(jīng)濟的背景下，市場經(jīng)濟的探索性改革很難擺脫違憲嫌疑。而在1993年的憲法修正案明確將計劃經(jīng)濟改為市場經(jīng)濟之后，此類改革的合憲性問題自然得以消解。但這種做法，本質(zhì)上屬于對既成違憲事實的事后追認。雖然看起來違憲事實已經(jīng)得以合法化，但其對憲法權(quán)威造成的損害已客觀存在。因此，盡管部分經(jīng)濟改革措施是否真的構(gòu)成違憲在相應(yīng)的憲法修正案出臺之后，已成為歷史問題，但仍有必要追問：由于改革無止境，而新的改革措施仍會不斷涌現(xiàn)，那么應(yīng)如何避免此類具有違憲嫌疑的改革措施再次出現(xiàn)？對此，習(xí)近平總書記在十八屆三中全會的講話上指出：“這次全會提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序進行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進行。”[45]這一提法不僅適用于改革和法律的關(guān)系，也同樣適用于改革和憲法的關(guān)系。某些改革措施如果涉及憲制層面的問題，理當遵循“重大改革于憲有據(jù)”的原則，在改革措施正式實施之前，修改憲法規(guī)范。其典型例證如2018年憲法修正案中關(guān)于監(jiān)察委員會制度的確立。在憲法修正案出臺之前，監(jiān)察委員會制度已經(jīng)開始在部分地區(qū)試點。2017年11月4日，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定。試點成熟之后，2018年3月11日，全國人大通過憲法修正案，對監(jiān)察委員會制度進行規(guī)范；3月20日，全國人大通過《中華人民共和國監(jiān)察法》，系統(tǒng)詳盡地規(guī)定了監(jiān)察委員會的各項制度，從而將監(jiān)察委員會予以明確。盡管這一過程仍然存在某些方面的合憲性問題，[46]但監(jiān)察委員會制度的最終確立依循授權(quán)試點—憲法確認—法律完善的邏輯鏈條，通過憲法修正案將監(jiān)察委員會制度在憲法規(guī)范層面予以規(guī)定，是監(jiān)察委員會得以落地的規(guī)范前提。在這一過程中，“重大改革于憲法有據(jù)”成為一種全新的法治理念。同年的憲法修正案中，還確認了設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)問題。盡管2015年立法法修改時已經(jīng)將地方立法權(quán)的范圍予以擴容，但茲事體大，在憲法層面予以規(guī)范亦屬必需。2018年憲法修正案對地方立法權(quán)擴容的規(guī)定由此出臺。這一規(guī)定，雖然是對2015年立法法修改的確認，但將法律的內(nèi)容以憲法形式予以再確認，也從另一個側(cè)面說明重大改革于憲有據(jù)的重要性。

四、憲法實施保障制度的完善：依憲治國的制度保障

憲法是國家的根本法和最高法，應(yīng)當具有最高權(quán)威。但現(xiàn)行憲法頒行以來，因為各種因素的影響，多年來憲法權(quán)威不彰是一個不爭的事實。[47]憲法未能具有最高權(quán)威，憲法未能至上，是影響我國法治進程的重要原因。[48]隨著法治理念日漸深入，憲法至上的權(quán)威性逐漸得以樹立。這一過程與憲法修正案也有著密切關(guān)聯(lián)。憲法權(quán)威的塑造既需要形式化的權(quán)威表征，也需要足以捍衛(wèi)其權(quán)威的制度設(shè)計。現(xiàn)行憲法的修正案在這兩方面都有所保障。

(一)調(diào)整修憲頻率，維系憲法的穩(wěn)定性

憲法不能過于頻繁地修改，是一個基本常識。憲法朝令夕改，無疑有損于憲法的穩(wěn)定性，繼而影響其權(quán)威性。[9]雖然現(xiàn)行憲法每次修改都與當時發(fā)生的重要社會和政治變遷相關(guān)，但快節(jié)奏地修改憲法，難免有損憲法的穩(wěn)定性及其權(quán)威。[11]與此相反，也有一些學(xué)者認為憲法有必要適時進行修改，否則不足以回應(yīng)現(xiàn)實需要，從而實現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實的調(diào)適與平衡。[49]兩種說法都有道理，關(guān)鍵在于如何維系憲法的穩(wěn)定性與適時修憲之間的平衡。

現(xiàn)行憲法前四次修改間隔為五到六年并不長，在二十余年的時間里四次修改憲法未必會影響憲法的穩(wěn)定性。但與之相伴的是，一方面，現(xiàn)行憲法的前幾次修改往往與黨和國家政策的變化有著密切關(guān)聯(lián)，甚至可以說是政策的合法性證成方式，而政策的多變性導(dǎo)致了憲法規(guī)范的多變性；另一方面，由于憲法規(guī)范中缺少行之有效的合憲性審查機制，憲法的權(quán)威性難以通過其他方式予以保障。這就導(dǎo)致憲法權(quán)威在歷次修改中非但未能得到有效提升，反而因為頻繁修改的表象而有所下降。而自2004年第四次修改到2018年第五次修改，期間經(jīng)過了14年時間。14年對于現(xiàn)行憲法的修改來說時間較長，與世界各國憲法的修改頻率相比，⑤也不算短。修憲頻率低如美國憲法，在長達兩百多年的歷史中只出現(xiàn)了27條修正案。不過，為了實現(xiàn)規(guī)范與現(xiàn)實的協(xié)同并進，防止憲法變得“陳舊和沉重”[50]P92，憲法修改的時間也并非越長越好。較之于現(xiàn)行憲法的前四次修改，憲法修正案于2018年出臺，有其必要性。2004年憲法修正案出臺后，我國政治、經(jīng)濟、社會各方面進入長時段穩(wěn)定時期。由于各項原則已趨近完善，各種制度實際運轉(zhuǎn)效果良好，短期內(nèi)并無必要修改憲法。但到了2018年，情況出現(xiàn)了變化。一方面，我國業(yè)已開展，或即將開展的一些改革措施需要得到憲法的確認，如地方立法權(quán)的擴容，監(jiān)察委員會制度的確立等；另一方面，自十九大以來，“黨和國家事業(yè)又有了許多重要發(fā)展變化”[8]，適時修改憲法以將黨和國家事業(yè)出現(xiàn)的新變化予以吸納，也就成為必然。在這種背景下的修憲，不僅不會影響憲法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，反而會因為彌合了憲法規(guī)范與現(xiàn)實之間的差距，使憲法規(guī)范更能合理地反映社會現(xiàn)實。

(二)實行憲法宣誓制度，培育憲法信仰

盡管憲法是國家根本法和最高法，但由于其規(guī)定的內(nèi)容與公民生活缺少直接關(guān)聯(lián)而往往為人們所忽視。即便在當代中國厲行法治的背景下，公民接觸最多的法律也并非憲法，而是與其日常生活密切相關(guān)的民商事、刑法等法律。為提高公眾的法治意識，我國實施了近40年的普法規(guī)劃，加強對公民的法治教育，但人們對憲法始終有高處不勝寒的疏離感。而公民對憲法和民事、刑事法律認知程度差距較大的最大原因，即是憲法在日常生活中的“能見度”和“可適用性”不夠。只有當人們能夠經(jīng)常接觸憲法和運用憲法時，憲法的權(quán)威才能夠真正深入人心。

現(xiàn)行憲法制定以來，前四次修正的主要目的在于完善憲法的內(nèi)容，對如何提升憲法的權(quán)威著墨不多。這種現(xiàn)象持續(xù)多年，直到2015年才有明顯的改變。2015年7月1日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于實行憲法宣誓制度的決定》，從此確立了憲法宣誓制度。這一制度的主要目的，即通過將憲法權(quán)威儀式化的方式，向公務(wù)員和公眾彰顯憲法何以重要的意義所在。[51]憲法宣誓是提升憲法信仰、厚植憲法精神的重要儀式，一直為各國所重視。1919年德國《魏瑪憲法》首次確認國家工作人員就職時向憲法進行宣誓的制度之后，據(jù)統(tǒng)計，目前193個有成文憲法的國家中，有177個明確規(guī)定憲法宣誓制度。[52]我國憲法宣誓制度自2015年確立以來，在實踐中運轉(zhuǎn)良好，對于塑造憲法權(quán)威起到了十分重要的作用。[53]2018年憲法修正案鄭重將憲法宣誓制度寫入憲法，為其提供了更為堅實的規(guī)范基礎(chǔ)。

憲法宣誓制度并非提升憲法能見度的唯一方式，也并非最為有效的方式。相較于憲法宣誓，憲法能否切實保障公民權(quán)利和約束公權(quán)力更為重要，而這一使命通常由合憲性審查制度來擔(dān)當。但在塑造憲法權(quán)威的過程中，作為憲法儀式的憲法宣誓制度一方面向公民傳達了憲法權(quán)威的現(xiàn)實表征，另一方面也通過形式上的莊嚴與肅穆為憲法宣誓者施加了恪守憲法的法律與道德義務(wù)，從而為公權(quán)力的依法行使提供了精神保障。由此，憲法宣誓既提升了公務(wù)人員服膺憲法權(quán)威的自覺性，也對營造全社會的憲法信仰有所裨益。這是憲法宣誓制度何以重要的原因所在。

(三)推進合憲性審查機制，保障憲法權(quán)威

保障憲法權(quán)威的方式多種多樣，如維系憲法的穩(wěn)定性，在憲法中宣示憲法的最高法地位，通過不同于一般法律的嚴格修改程序，彰顯憲法與法律的地位有別等等。[16]P31在林林總總維護憲法權(quán)威的舉措中，當屬憲法監(jiān)督機制中的合憲性審查機制最為重要。其原因在于，任何一種法律權(quán)威的實現(xiàn)，都應(yīng)當與法律責(zé)任相關(guān)。而“違反刑法、民法、行政法等有相應(yīng)的制裁、責(zé)任制度，而違反國家的根本大法則只是‘提醒注意’、‘進行批評’，這恐怕是不少單位和個人‘不怕違憲，只怕違法’的主要原因?！盵54]

現(xiàn)行憲法并非在構(gòu)建憲法監(jiān)督制度方面毫無作為。實際上，現(xiàn)行憲法明確規(guī)定全國人大及其常委會的職權(quán)均包括“監(jiān)督憲法的實施”。然而多年來，這一條款始終處于“沉睡”狀態(tài)，直到十八大之后才得以蘇醒。[55]現(xiàn)行憲法頒行以來，曾出現(xiàn)若干因法規(guī)違憲而引發(fā)的熱點問題，如關(guān)于“孫志剛案”和勞動教養(yǎng)違憲的討論，也有一些公民依據(jù)合法程序，向有權(quán)機關(guān)提交關(guān)于審查相關(guān)法規(guī)合憲性的建議，以圖通過法律途徑解決規(guī)范性文件的違憲問題。[56]然而，有關(guān)單位基于種種考量，在策略上回避了對這些法律規(guī)范進行合憲性判斷，采取內(nèi)部溝通而非法律途徑解決問題的回應(yīng)方式，[57]這對維護憲法權(quán)威當然并無益處，反而錯失對公民進行憲法教育的機會。具有違憲嫌疑的政策、措施和法律法規(guī)頻繁出現(xiàn)，嚴重損害憲法權(quán)威，而憲法對此又無能為力，因此有學(xué)者稱憲法是“沒有牙的老虎”。[58]

我國合憲性審查制度進展遲緩具有復(fù)雜的原因。早在現(xiàn)行憲法制定之前，即有不少學(xué)者認為，應(yīng)當設(shè)立一個專門機構(gòu)如憲法法院、憲法委員會或由法院來保障憲法實施，[59]P537-538但在隨后的歷次討論中，設(shè)置專門機構(gòu)的方案未能實現(xiàn)，取而代之的是全國人大及其常委會行使監(jiān)督憲法實施的權(quán)力。[60]之所以出現(xiàn)這一結(jié)果，其主要原因是關(guān)于憲法委員會等專門機構(gòu)與全國人大常委會之間的關(guān)系，在人民代表大會制度下無法理順。[60]此后，在現(xiàn)行憲法的四次修正過程中，雖然有王叔文教授等倡言建立憲法監(jiān)督機構(gòu)，[61]但都未涉及合憲性審查制度。2017年，黨的十九大提出“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”。不久后，黨的十九屆三中全會審議通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，該方案中明確提出將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”。2018年憲法修正案吸納了該項內(nèi)容。此后，全國人大憲法和法律委員會成立。2018年6月22日，十三屆全國人大常委會第三次會議通過了《關(guān)于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責(zé)問題的決定》，該決定進一步明確，“憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等工作職責(zé)”，從而為憲法和法律委員在合憲性審查領(lǐng)域開展工作奠定了基礎(chǔ)。將法律委員會更名為憲法和法律委員會，其目的不言自明。[62]在現(xiàn)行憲法的制定過程中，成立憲法委員會的建議雖然沒有被吸收，但建立一個行之有效的專門憲法監(jiān)督機構(gòu)，一直在理論和實踐上都有其必要性。如何在遵循既有機構(gòu)設(shè)置模式的基礎(chǔ)上，容納一個專門行使全部或部分合憲性審查職權(quán)的機構(gòu)，是人們多年來關(guān)心和討論的話題。將全國人大下設(shè)的法律委員會更名為憲法和法律委員會，無疑是其中最具可操作性的方案。

雖然全國人大常委會與憲法和法律委員會在合憲性審查方面如何分工和銜接尚有可探討的空間，憲法和法律委員會也不是嚴格意義上負責(zé)合憲性審查的“專門機構(gòu)”，但憲法修正案中的這一內(nèi)容，在很大程度上可謂撬動我國合憲性審查制度的杠桿，其意義十分重大。[63]除此之外，全國人大常委會也于2018年后開始積極履行合憲性和合法性審查職責(zé)。例如，僅2021年一年，“共收到公民、組織提出的審查建議6339件。”[64]在全國人大常委會、憲法和法律委員會的共同推動下，我國合憲性審查工作已經(jīng)有了實質(zhì)性發(fā)展，憲法權(quán)威也得以顯著提升。

五、余論：憲法修改與依憲治國之路

總覽我國歷次憲法修改不難發(fā)現(xiàn)其中的若干規(guī)律。例如，黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法修改過程中起著決定性作用，歷次修改都往往是黨的方針、政策的憲法化。這是我國歷部憲法的共同特征之一?，F(xiàn)行憲法的前四次修改也有一些共同特征，如修憲間隔時間較短、與政策關(guān)系密切等等。但在第五次修正中，這些特征出現(xiàn)了明顯的變化。如修憲間隔時間越來越長，意味著憲法的穩(wěn)定性有了長足進步；政策性內(nèi)容在憲法中減少，意味著憲法規(guī)范在內(nèi)容安排上更趨科學(xué)；憲法宣誓制度、憲法和法律委員會的設(shè)計，意味著憲法保障機制日臻完善；等等。

誠然，在經(jīng)過2018年的憲法修正后，我國現(xiàn)行憲法依然存在一些人們討論多年、而在2018年憲法修正案中并未正面回應(yīng)的問題，但就現(xiàn)行憲法的總體發(fā)展趨勢而言，其體系的完備化、內(nèi)容的科學(xué)化和實施機制的務(wù)實化，卻是一個不爭的事實。而且，過去的憲法修正案表明，一些憲法問題雖然在短期內(nèi)未能得到妥善解決，但經(jīng)過若干年的憲法實踐后，這些問題往往能在適當時機為憲法修正案所積極回應(yīng)——合憲性審查制度的發(fā)展即是一個明證。憲法終究不可能完美無缺，也不可能因應(yīng)全部時代的歷史背景，它只能在發(fā)展和變化過程中盡量做到與現(xiàn)實相互契合，而憲法修正案則是實現(xiàn)這種發(fā)展和變化的重要手段。

當然，憲法修改也有其界限。[65]符合憲制發(fā)展規(guī)律的憲法修正案會強化憲法的權(quán)威，而違反規(guī)律的憲法修正案則會弱化憲法對于現(xiàn)實的回應(yīng)力。至于何謂符合憲制發(fā)展規(guī)律，其實并沒有標準的答案。但從現(xiàn)行憲法的修改歷程中，不難看出這樣幾點：第一，憲法具有一些通行的精神與原則，將這些原則寫入憲法規(guī)范，符合憲制發(fā)展規(guī)律，也更能贏得公眾對憲法的認同和信仰。前文所述法治原則、人權(quán)原則入憲，即是明顯的例證；第二，憲法規(guī)范有其自身的規(guī)定性，因此應(yīng)盡量不在憲法規(guī)范中加入短暫、易變或難以實施的政策性內(nèi)容，這樣做符合憲制發(fā)展的規(guī)律，反之，則會影響憲法規(guī)范的法律效力；第三，徒法不足以自行，憲法也不例外，完善的憲法實施和監(jiān)督機制對憲法而言有著十分重要的作用；第四，憲法規(guī)范的變遷一方面應(yīng)當符合時代發(fā)展的需要，另一方面也應(yīng)與國家的政治、經(jīng)濟、社會等狀況相契合。這也是我國憲法何以具有中國特色的原因所在。

毋庸諱言，憲法是一種舶來品，我國憲法的發(fā)展，應(yīng)當符合憲法的一般規(guī)律。然而，西方各國的憲法遺產(chǎn)，能否在中國土壤中生根發(fā)芽，仍是一個值得深思的問題。阿克曼曾經(jīng)提出這樣的疑問：“美國是世界強國，但它有能力理解自己嗎？難道說，到了今天，它仍然滿足于作為智識的殖民地，借用歐洲范疇來揭秘其國家身份的意涵嗎？”[7]P2對當代中國而言，這一疑問同樣適用。我國擁有凝聚數(shù)千年智慧結(jié)晶的政治傳統(tǒng)和政治文化，而憲法則相當晚近才得以引入中國的政法框架。憲法在西方各國的應(yīng)運而生符合自生秩序原理，憲法與政治現(xiàn)實的契合程度相對較高。但這種自發(fā)形成的憲制秩序并非放之四海而皆準，尤其是在政治、社會、文化發(fā)展高度多元化的世界中。如果全盤借用西方憲法的理論學(xué)說、概念方法乃至規(guī)則體系來詮釋當代中國的政治與社會現(xiàn)實，一方面未必合適，另一方面也可能會產(chǎn)生不利后果。在中國憲制變遷過程中，如何站在中國的土地上，丈量中國憲法發(fā)展的尺度，是擺在所有中國人面前的共同問題?，F(xiàn)行憲法在發(fā)生、發(fā)展過程中，也同樣經(jīng)歷了普遍規(guī)律和國家特質(zhì)之間的交鋒與交融。因此，要科學(xué)評價現(xiàn)行憲法的四十年歷程，預(yù)見現(xiàn)行憲法的未來之路，需要我們在制度自信的基礎(chǔ)上，足夠細致地觀察我國憲制發(fā)展的每一步。這也是現(xiàn)行憲法修正案給予我們的價值和意義的啟迪。

注釋：

① 例如，參見張光博.堅持馬克思主義的人權(quán)觀[J].中國法學(xué),1990(4)；沈宗靈.人權(quán)是什么意義上的權(quán)利[J].中國法學(xué),1991(5)；李步云.論人權(quán)的三種存在形態(tài)[J].法學(xué)研究,1991(4)；張文顯.論人權(quán)的主體與主體的人權(quán)[J].中國法學(xué),1991(5).

② 《中國共產(chǎn)黨章程》總綱最后一自然段。

③ 例如，有學(xué)者曾在2005年斷言憲法在五年內(nèi)必會修改。參見王磊.憲法如何面對未來？——修憲與憲法的穩(wěn)定性和連續(xù)性[J].中外法學(xué),2005(1).

④ 參見童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法[J].法學(xué)研究,1996(6)；韓大元.社會變革與憲法的社會適應(yīng)性——評郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭論[J].法學(xué),1997(5).

⑤ 一些國家的憲法修改較為頻繁，例如，德國基本法修改頻率極高，自1949年頒行以來修改達66次之多；法國1958年第五共和國憲法頒行以來共計修改24次，修憲間隔最長的為16年。德國與法國憲法均有同年修改多次或間隔一年即行修改的現(xiàn)象。