于 涵

(北京航空航天大學(xué) 法學(xué)院, 北京 100191)

當(dāng)今時(shí)代,人為不確定性侵入了生活的所有領(lǐng)域[1], 社會(huì)的不確定性來源于我們的人為風(fēng)險(xiǎn),即科學(xué)技術(shù)的發(fā)展帶來的負(fù)面效應(yīng)[2]。 隨著技術(shù)奇點(diǎn)不斷臨近, 風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)無孔不入地滲透到我們生活的方方面面。 就食品領(lǐng)域而言,科技風(fēng)險(xiǎn)正在逐漸抵消其積極影響。 在步入工業(yè)社會(huì)以前, 食品危險(xiǎn)來源于自然界本身,囿于生產(chǎn)力發(fā)展水平, 人類難以將科技運(yùn)用于食品之中。 而今,越來越多的人工合成品被冠以食品添加劑等名義投入到我們的日常飲食之中, 食品科技風(fēng)險(xiǎn)隨之增加。

風(fēng)險(xiǎn)視角下,食品出現(xiàn)問題的原因在于潛在不利后果向現(xiàn)實(shí)損害轉(zhuǎn)化。此處,可以將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行類型化處理:第一類“風(fēng)險(xiǎn)”源自本不應(yīng)該成為風(fēng)險(xiǎn)的事件直接轉(zhuǎn)化或間接引發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)。造成此類風(fēng)險(xiǎn)的原因在于“信息→通知→接收”之溝通出現(xiàn)偏差,其實(shí)質(zhì)是“非風(fēng)險(xiǎn)”。第二類“風(fēng)險(xiǎn)”的確定性程度很高,在技術(shù)層面已經(jīng)基本證明某種行徑會(huì)導(dǎo)致食品不安全,只要采取合理的措施,便能降低、避免甚至完全消除這種不安全的因素。此種“風(fēng)險(xiǎn)”,本質(zhì)上是一種危險(xiǎn),關(guān)鍵在于構(gòu)建完備的社會(huì)共治體系,并使之實(shí)質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)。退一步講,即便“風(fēng)險(xiǎn)”存有殘余,也能夠通過食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度將之分散。而本文意在探討的是第三類風(fēng)險(xiǎn),即具有濃厚不確定因素的風(fēng)險(xiǎn)。此種風(fēng)險(xiǎn)具有鮮明的技術(shù)屬性,是大自然本身無法演化出來的,是人類作用的結(jié)果,甚至說,產(chǎn)生此種風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)本身都存在很大的不確定性,如3D食品打印。受現(xiàn)有技術(shù)制約,無法簡單給出是否安全之鑒定結(jié)論,只能用程度去衡量,甚至根本就是完全未知的。

那么,如何應(yīng)對食品科技風(fēng)險(xiǎn)呢?一是按照傳統(tǒng)的食品監(jiān)管模式,以行政法、刑法等公法為主;二是通過完善賠償機(jī)制等制度,交給私法處理。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,單一依靠公法或私法均無法妥善解決這一問題,不僅會(huì)分散我們對食品安全中風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜性的注意,甚至阻礙我們尋求妥善的現(xiàn)實(shí)主義方案。因此,應(yīng)當(dāng)打破兩者間的部門法壁壘,并以風(fēng)險(xiǎn)為核心,構(gòu)建一個(gè)多元互補(bǔ)的“過濾機(jī)制”,以實(shí)現(xiàn)溢出風(fēng)險(xiǎn)的“內(nèi)部化”。

一、 傳統(tǒng)食品安全危險(xiǎn)規(guī)制的取向及挑戰(zhàn)

1. 傳統(tǒng)食品安全危險(xiǎn)規(guī)制的取向

科技的持續(xù)介入使食品安全風(fēng)險(xiǎn)陡增,加之頻繁爆發(fā)的食品安全事故,促進(jìn)政府權(quán)力不斷擴(kuò)張與強(qiáng)化。無論這是源于民眾對政府保障食品安全的渴望,還是食品生產(chǎn)企業(yè)從規(guī)制措施中獲益的可能,一個(gè)已經(jīng)產(chǎn)生的現(xiàn)象是:規(guī)制本身存在的缺漏,同時(shí)催生更多的規(guī)制彌合缺漏。結(jié)果是:在制度領(lǐng)域,規(guī)范碎片化;在監(jiān)管領(lǐng)域,盲點(diǎn)與交叉頻現(xiàn)。食品安全狀況由此陷入惡性循環(huán)。

傳統(tǒng)食品安全危險(xiǎn)規(guī)制基于行政活動(dòng)所依據(jù)的規(guī)范、事實(shí)、證據(jù)之相對確定性,是由政府單邊主導(dǎo)的,采取自上而下的“命令-控制”模式。這種模式主要側(cè)重于懲處、追責(zé)與救濟(jì),疏于對“食品生產(chǎn)者→食品經(jīng)營者→食品消費(fèi)者”流通鏈條的管理,往往待到食品安全事故爆發(fā)以后才采取措施。 盡管也涉及到預(yù)防理念, 但從立法本意來看,更多側(cè)重于危險(xiǎn)防御,而非風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。 總結(jié)來說,危險(xiǎn)規(guī)制理念側(cè)重于“事后”,而非“事前”。

從規(guī)制目標(biāo)來看, 在創(chuàng)建食品安全示范城市的大背景下, 全國范圍內(nèi)實(shí)行食品安全事故“一票否決制”(1)《國家食品安全示范城市標(biāo)準(zhǔn)》(2017年修訂版)中指出:“定期專題研究食品安全工作,完善‘雙安雙創(chuàng)’工作機(jī)制,解決當(dāng)?shù)厝罕娖毡殛P(guān)心的食品安全突出問題。將食品安全納入黨委政府年度綜合目標(biāo)考核(所占權(quán)重不低于3%)、地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià),實(shí)行食品安全事故‘一票否決’?！眳⒁妵鴦?wù)院食品安全辦:《關(guān)于印發(fā)國家食品安全示范城市標(biāo)準(zhǔn)(修訂版)的通知》,http:∥samr.cfda.gov.cn/WS01/CL1605/220457.html。。 暫且不論風(fēng)險(xiǎn)無法被降低為零的客觀現(xiàn)實(shí), 單就這種“唯結(jié)果論”的制度設(shè)計(jì), 便從根本上誤解了規(guī)制食品安全風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)與目標(biāo)。 國家的食品安全目標(biāo)并不應(yīng)設(shè)定為零風(fēng)險(xiǎn), 而是應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險(xiǎn)降低至民眾能夠接受、容忍的范疇之內(nèi)。

2. 傳統(tǒng)食品安全危險(xiǎn)規(guī)制的挑戰(zhàn)

我國現(xiàn)行自上而下的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之需求,重構(gòu)食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式已成為一項(xiàng)迫切的時(shí)代任務(wù)[3]。風(fēng)險(xiǎn)語境下,食品安全議題所面臨的挑戰(zhàn),均直接或間接地取決于風(fēng)險(xiǎn)的核心屬性——不確定性。這種不確定性的產(chǎn)生可能是主觀的,即受時(shí)間、精力、金錢等多種因素的限制而難以被化解,也有可能是客觀的,即受現(xiàn)有科技水平制約,沒有辦法使之達(dá)到確定性程度。

(1) 從食品安全危險(xiǎn)到食品安全風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)秩序行政中已經(jīng)高度現(xiàn)實(shí)化的“危害”“危險(xiǎn)”有所區(qū)別[4]。若以時(shí)間為序,梳理食品安全事故之發(fā)展流變,大致會(huì)遵循從風(fēng)險(xiǎn)(較大不確定性),到危險(xiǎn)(高度蓋然性),再到損害(確定性)這一過程。由此視角觀之,風(fēng)險(xiǎn)也可以被視為存在于危險(xiǎn)與安全之間的漸進(jìn)譜系。隨著工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)過渡,越來越多的科技元素被添加于食品之中,科技含量的提升帶來了許多新問題。食品安全議題不僅僅涉及食品的衛(wèi)生、質(zhì)量等因素,食品安全風(fēng)險(xiǎn)也逐漸納入考量?？梢哉f,《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實(shí)施條例》等的修訂都是對這一現(xiàn)象的直接回應(yīng),各部新法已經(jīng)將“風(fēng)險(xiǎn)”設(shè)定為整部法律的核心。

立足于行政機(jī)關(guān)視角,頻發(fā)的食品安全危險(xiǎn)事故主要在于沒有處理好兩個(gè)問題:一是如何通過有效的監(jiān)管方式盡可能地確保每一個(gè)食品安全危險(xiǎn)都能被發(fā)現(xiàn);二是如何對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的食品安全危險(xiǎn)進(jìn)行懲處,以實(shí)現(xiàn)指引、評價(jià)、教育等法的規(guī)范作用。然而,傳統(tǒng)危險(xiǎn)規(guī)制方式隨著食品科技的介入、人為不確定因素的擴(kuò)大而變得“失靈”,食品安全風(fēng)險(xiǎn)問題的特殊性與復(fù)雜性給傳統(tǒng)行政法制帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),甚至導(dǎo)致行政合法性危機(jī)。首先,從行政立法的角度看,大多數(shù)法律規(guī)范都要求特定事實(shí)的存在要達(dá)到排除懷疑的程度[5]。而對食品安全風(fēng)險(xiǎn)這種蘊(yùn)含濃厚不確定性因素的制度設(shè)計(jì),由于沒有切實(shí)的判斷標(biāo)準(zhǔn),在立法上很容易出現(xiàn)規(guī)制過度或者規(guī)制不足兩種極端情況。其次,從行政執(zhí)法的角度看,行政活動(dòng)就是將抽象規(guī)范反射到具體事實(shí)的過程,其背后需要有確定的事實(shí)認(rèn)定、法律依據(jù)及證據(jù)支持。即便存在一定的裁量空間,但并不是“自由”的,而是受到合理性原則等要求的限制。風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制活動(dòng)本質(zhì)上立足于對未來的預(yù)判,這種“主觀性”與行政裁量的客觀化傾向存在沖突。一言以蔽之,盡管食品安全風(fēng)險(xiǎn)尚未完全顛覆傳統(tǒng)的公共行政體系,但確有必要重新進(jìn)行審視。

(2) 從決策工具理性到?jīng)Q策價(jià)值理性

食品安全風(fēng)險(xiǎn)所具有的不確定屬性,本質(zhì)上是基于對未來的預(yù)判,而非立足于確定的規(guī)范與事實(shí)。隨之帶來的問題包含但不限于:食品安全風(fēng)險(xiǎn)是否會(huì)向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化?這種風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的可能性有多大?食品安全風(fēng)險(xiǎn)一旦轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)會(huì)造成多大程度的損害?這種影響如何在時(shí)空上分布?是否會(huì)對人類身體健康造成不可逆轉(zhuǎn)的損害?由于缺乏專業(yè)知識(shí),普通民眾無法窺探食品安全風(fēng)險(xiǎn)的原貌,甚至很多專家從專業(yè)角度都會(huì)各執(zhí)一詞,那么又如何完全依據(jù)科學(xué)事實(shí)進(jìn)行決策呢?國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估中心旨在“為保障食品安全和公眾健康提供食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)支撐”,該機(jī)構(gòu)于2017年12月12日就《食品安全國家標(biāo)準(zhǔn) 食品添加劑使用標(biāo)準(zhǔn)》公開征求意見。倘若食品添加劑的使用標(biāo)準(zhǔn)僅僅立足于科學(xué),完全由風(fēng)險(xiǎn)評估決定,該中心豈非“多此一舉”?

在規(guī)制食品科技風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域,民主的前提是科學(xué),科學(xué)的邊界是民主。窮盡工具理性也無法解決的問題,能且僅能通過價(jià)值理性進(jìn)行判斷。正所謂“沒有社會(huì)理性的科學(xué)理性是空洞的,但沒有科學(xué)理性的社會(huì)理性是盲目的”[6]。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的食品安全議題并非純粹隸屬于技術(shù)范疇,往往涉及監(jiān)管成本、社會(huì)效益等諸多方面的權(quán)衡,蘊(yùn)含著復(fù)合價(jià)值理念,難以孤立于社會(huì)環(huán)境。作為受決策影響的普通民眾,若不兼具決策者身份,必然會(huì)產(chǎn)生反感情緒。如前所述,既然將目標(biāo)設(shè)定為絕對安全是不現(xiàn)實(shí)的,那么對于食品安全風(fēng)險(xiǎn),民眾在多大范圍內(nèi)能夠承受?這個(gè)問題顯然已經(jīng)超越了技術(shù)范疇,需要進(jìn)行價(jià)值判斷與權(quán)衡。在技術(shù)上不能,抑或相關(guān)主體不愿將風(fēng)險(xiǎn)削弱至零的狀況下,借助價(jià)值理性分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)便成為因應(yīng)之策。

二、 趨向:自甘食品安全風(fēng)險(xiǎn)理念之興起

吸煙有害健康,這一結(jié)論具有醫(yī)學(xué)共識(shí),但為什么國家不直接以損害為由禁止煙草流通呢?理由似乎有三:一是眾多消費(fèi)者對香煙確有需求;二是煙民自愿而非被迫承受吸煙帶來的損害;三是盡管香煙存在安全性缺陷,但這種危害相對較小且可控(區(qū)別于毒品)。由此,香煙并沒有被驅(qū)逐出市場,只是不允許售賣給未成年人而已。那么,同樣的理由作用于食品領(lǐng)域,是否成立?

1. 自甘風(fēng)險(xiǎn)原則介入食品科技風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的正當(dāng)性

從公法的角度講,國家規(guī)制食品科技風(fēng)險(xiǎn)是在保障公民的“食品安全權(quán)”, 但此種保障,更多是將公民作為一個(gè)集合概念。 質(zhì)言之,只有當(dāng)食品科技風(fēng)險(xiǎn)侵入社會(huì)領(lǐng)域, 并對“公民”整體可能造成或已經(jīng)造成現(xiàn)實(shí)損害時(shí), 才有行政法適用的空間。 從私法的角度看, 對個(gè)人“食品安全權(quán)”的侵犯, 不太會(huì)牽涉到國家公權(quán)力, 大多由侵權(quán)法調(diào)整。 這里其實(shí)涉及對公私法介入食品安全領(lǐng)域的范圍劃分問題, 暗含的是: 我們對于食品科技風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該采取一種什么樣的態(tài)度? 或者說,行政法發(fā)動(dòng)的門檻有多高? 如果采取強(qiáng)版本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(2)強(qiáng)版本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下,傾向于由風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的制造者承擔(dān)舉證責(zé)任,本質(zhì)上是一種“有罪推定”,代表性例證是1998年《溫斯布萊德聲明》,其中規(guī)定:“當(dāng)一項(xiàng)活動(dòng)帶來危害人類健康或環(huán)境的威脅時(shí),就應(yīng)當(dāng)采取防范措施,即使在科學(xué)上還不能完全確定某些因果關(guān)系。在這種情形下,應(yīng)當(dāng)由該活動(dòng)的主張者,而非公眾承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。應(yīng)用預(yù)防原則的過程必須是開放、知情且民主的,必須包括潛在受影響的各方。同時(shí),必須涵蓋對所有替代性方案,甚至是不采取措施的審查”。參見Wingspread Conference on the Precautionary Principle: http:∥sehn.org/wingspread-conference-on-the-precautionary-principle/。, 將會(huì)遏制食品科技創(chuàng)新。 如果采取弱版本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則(3)弱版本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則下,傾向于將舉證責(zé)任分配給規(guī)制者,本質(zhì)上與現(xiàn)代“無罪推定”的法治理念相符,代表性例證是1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》,其原則15規(guī)定:“為了保護(hù)環(huán)境,各國應(yīng)根據(jù)自身的能力廣泛采取預(yù)防性措施。在存在嚴(yán)重的、不可逆轉(zhuǎn)的損害之威脅時(shí),不能將缺乏充分的科學(xué)證據(jù)作為推遲采取符合成本效益的防止環(huán)境惡化措施的理由”。, 將泛在的食品科技風(fēng)險(xiǎn)分散給社會(huì)個(gè)體, 則是政府“不負(fù)責(zé)任”的表現(xiàn), 而且, 一旦潛在風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)損害轉(zhuǎn)化, 政府便具備相當(dāng)?shù)摹翱韶?zé)性”。 自甘風(fēng)險(xiǎn)原則的介入, 其實(shí)是在緩解這種緊張關(guān)系, 通過合理設(shè)定行政法與侵權(quán)法的適用范圍, 以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管、促進(jìn)、管控三元并進(jìn)。

如果所有風(fēng)險(xiǎn),都是自冒風(fēng)險(xiǎn),則無人再去冒險(xiǎn);如果所有風(fēng)險(xiǎn),都是“他”冒風(fēng)險(xiǎn),則無人敢從事營業(yè)尤其是經(jīng)營冒險(xiǎn)活動(dòng)[7]?？萍冀槿胧称奉I(lǐng)域注定是不可阻擋的潮流,除非人類社會(huì)退步到并一直停留在工業(yè)革命以前。對于普通民眾來講,盡管他們追求食品安全,但目標(biāo)并不是絕對的“零風(fēng)險(xiǎn)”,其承受食品安全風(fēng)險(xiǎn)的程度與自身的生活態(tài)度密切相關(guān)。例如,某一食品添加劑的使用可以極大地提升口感,卻會(huì)對身體健康造成損害?，F(xiàn)有技術(shù)證明,這種損害程度極小,甚至可以忽略不計(jì)。那么,這就涉及到民眾在口感和損害之間的權(quán)衡,對于口感的追求愈強(qiáng),能夠承受損害的程度便愈大;若是特別重視健康,則會(huì)犧牲口感而遠(yuǎn)離即便非常小的損害。總結(jié)來說,個(gè)體有權(quán)設(shè)定僅涉及自身的安全與風(fēng)險(xiǎn)間的分界點(diǎn),而自決(self-determination)為其承擔(dān)食品科技風(fēng)險(xiǎn)提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。

2. 轉(zhuǎn)基因食品自甘風(fēng)險(xiǎn)原則實(shí)證化的代表性例證

受現(xiàn)有科技水平制約,轉(zhuǎn)基因食品的安全性(主要指對人體的實(shí)質(zhì)影響)尚無定論。從立法層面看,我國采取的道路處于“激勵(lì)發(fā)展”與“嚴(yán)格限制”之間。那么,在實(shí)在法秩序中,對轉(zhuǎn)基因食品采取怎樣的態(tài)度呢?

我國與轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)的立法位階較低,并沒有形成體系化的監(jiān)管制度,但總體來看,是在加強(qiáng)安全評估的基礎(chǔ)上,尊重消費(fèi)者的自由意志。這是一種怎樣的態(tài)度呢?立足于法律視角,是將公法與私法相結(jié)合,旨在說明:①我國并不完全放任或禁止轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展,而是采取“分級管理評價(jià)”方式進(jìn)行監(jiān)管,意在實(shí)現(xiàn)發(fā)展轉(zhuǎn)基因食品產(chǎn)業(yè)與保障消費(fèi)者權(quán)益之并行。②轉(zhuǎn)基因食品可以流入市場,但要讓消費(fèi)者明知自己購買的是否為轉(zhuǎn)基因食品。具體來說,通過轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識(shí)制度來保障消費(fèi)者的知情權(quán)。該制度是極其嚴(yán)格的,因?yàn)樗⒉辉O(shè)定閾值,而是采取“定性”方式,對轉(zhuǎn)基因食品進(jìn)行“是或否”的二元?jiǎng)澐?。③?biāo)識(shí)并非判斷食品是否安全的標(biāo)準(zhǔn),僅僅起到風(fēng)險(xiǎn)提示作用。消費(fèi)者可以根據(jù)自身情況,決定是否購買、食用轉(zhuǎn)基因食品。從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的角度來看,此舉是將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散。既然沒有切實(shí)證據(jù)能夠?qū)D(zhuǎn)基因食品安全與否進(jìn)行證明,不如保障普通民眾的知情權(quán),讓消費(fèi)者在信息相對對稱的情況下自主選擇。倘若日后因食用轉(zhuǎn)基因食品對其身體健康造成了某種損害,也是“自甘風(fēng)險(xiǎn)”原則的體現(xiàn)[8]。這既是對行政法中“父愛主義”的謙抑,也間接成為轉(zhuǎn)基因食品規(guī)制方式合法化的正當(dāng)理由。

三、 檢討:食品科技風(fēng)險(xiǎn)真的可以“自甘”嗎?

如前所述,作為對食品科技風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng),風(fēng)險(xiǎn)自甘之介入有其必要性與合理性。然而,該原則真的能被奉為圭臬嗎?

1. 自甘風(fēng)險(xiǎn)原則的適用困境

自甘風(fēng)險(xiǎn)原則主張雙方自主進(jìn)行交易, 強(qiáng)調(diào)的是契約與同意, 著重保障私人自由, 并不鼓勵(lì)公權(quán)力的強(qiáng)行介入。 作為一種舶來品, 盡管自甘風(fēng)險(xiǎn)原則在很多專家建議稿中均有提及[9], 卻并沒有明文表述于我國的《侵權(quán)責(zé)任法》。 主要考量在于: 自甘風(fēng)險(xiǎn)的情形極其復(fù)雜, 立法者更傾向于由司法實(shí)踐根據(jù)個(gè)案的情況確定被告方的責(zé)任[10]。

自甘風(fēng)險(xiǎn)原則難以構(gòu)建客觀化衡量標(biāo)準(zhǔn),直接造成司法適用中的判斷困境。其一,就“自甘”而言,自愿性是一個(gè)程度問題,沒有區(qū)別接觸風(fēng)險(xiǎn)的自愿性和非自愿性的清晰界限[11]。例如,侵權(quán)者明確的警示是否能夠促成被侵權(quán)者自愿,判斷標(biāo)準(zhǔn)主觀性極強(qiáng)。其二,就“風(fēng)險(xiǎn)”而言,尤其是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下,其不確定性甚至脫逸于現(xiàn)有科技發(fā)展水平。在科技風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率與潛在損害都難以量化的情況下,如何去認(rèn)定是否知情呢?一言以蔽之,自甘風(fēng)險(xiǎn)原則的本質(zhì)在于責(zé)任主體因行為人的自甘而減輕或免除責(zé)任,而當(dāng)原告自愿承擔(dān)某種關(guān)系時(shí),該原則最容易被濫用[12]。

2. 健康損害之不可量化性

一旦食品安全風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)損害轉(zhuǎn)化,通常波及范圍廣、持續(xù)時(shí)間長、破壞程度深,事后花費(fèi)巨大的代價(jià)也難以補(bǔ)救,甚至?xí)θ祟惿眢w健康產(chǎn)生不可逆之損害(irreversible damage)。鑒于生命具有某種內(nèi)在的、基于對作為個(gè)人的人格的尊重這個(gè)基礎(chǔ)之上的價(jià)值[13],理應(yīng)讓個(gè)體在共同體面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)也保證生命的基本健康,不能由于個(gè)體的選擇,使得風(fēng)險(xiǎn)在個(gè)體身上變成百分之百的風(fēng)險(xiǎn)[14]。

食品科技風(fēng)險(xiǎn)所造成的健康問題,難以用金錢進(jìn)行衡量。即便某些身體損害可以通過醫(yī)療技術(shù)得到改善,甚至恢復(fù),但將醫(yī)療費(fèi)用作為量化健康指標(biāo)的設(shè)想,著實(shí)有違人的尊嚴(yán)。從這個(gè)角度來看,風(fēng)險(xiǎn)概率主義的適用空間極其有限。原因在于,食品科技風(fēng)險(xiǎn)不僅涉及風(fēng)險(xiǎn)向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的概率以及轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)之后的損害程度等統(tǒng)計(jì)學(xué)上的數(shù)字,還暗含著民眾對國家的信賴。保障民眾安全是一個(gè)國家最基本的任務(wù)。面對食品科技風(fēng)險(xiǎn),如果國家都“無能為力”或者“不作為”的話,那么普通民眾又能做些什么呢?

3. 風(fēng)險(xiǎn)決策者與承受者之非對稱性

食品科技風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需要立足于科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評估,專家由此變成重要的決策者。當(dāng)權(quán)力過于集中時(shí),設(shè)計(jì)的制度很有可能轉(zhuǎn)化為少部分精英謀取私利的工具。其實(shí),在食品安全風(fēng)險(xiǎn)決策中已經(jīng)給予了民眾參與的空間,但這種參與難以對結(jié)果施加實(shí)質(zhì)性影響。風(fēng)險(xiǎn)決策者往往處于社會(huì)中上層,規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)食品的能力較高;而普通民眾對于食品的選擇空間有限,尤其當(dāng)某項(xiàng)含有風(fēng)險(xiǎn)的食品充斥于市場時(shí)更是如此,加之其缺乏相關(guān)知識(shí)與信息,只能被迫淪為風(fēng)險(xiǎn)承受者。綜上所述,風(fēng)險(xiǎn)決策者與風(fēng)險(xiǎn)受影響者是分離的,其中暗含的風(fēng)險(xiǎn)并不一定是個(gè)體“自甘風(fēng)險(xiǎn)”的結(jié)果[15],而這種非對稱性會(huì)打破風(fēng)險(xiǎn)決策者與風(fēng)險(xiǎn)承受者間的平衡關(guān)系。

食品科技的發(fā)展帶來了收益與風(fēng)險(xiǎn),也伴隨著倫理與道德困境?，F(xiàn)階段,由于食品安全事故頻發(fā),民眾與政府之間已經(jīng)產(chǎn)生了較大的信任鴻溝。與此同時(shí),囿于科技發(fā)展及人類認(rèn)知的界限,在食品科技風(fēng)險(xiǎn)面前,國家同民眾一樣充滿了未知,難以確保決策的客觀性與正確性。若風(fēng)險(xiǎn)承受者并非是風(fēng)險(xiǎn)決策者,那么一旦此種損害的可能轉(zhuǎn)化為既定現(xiàn)實(shí),必然會(huì)引發(fā)對政府決策的批評甚至抨擊。

四、 塑造:自甘風(fēng)險(xiǎn)原則作為回應(yīng)食品科技風(fēng)險(xiǎn)工具的法治化

所有的食品科技都是為了解決提升食品質(zhì)與量等一系列問題,但最為重要的是如何平衡風(fēng)險(xiǎn)、成本、收益之間的關(guān)系。對于這一問題的回答似乎只有兩種:國家選擇了以成本和收益為主,將風(fēng)險(xiǎn)置于第二位(4)例如,我國于2010年發(fā)布的《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評估》規(guī)定:“由于我國多數(shù)地區(qū)都存在不同程度的碘缺乏,而且加碘食鹽是這類地區(qū)碘的重要膳食來源,考慮到我國食鹽加碘在碘缺乏病控制方面取得的突出成績,應(yīng)該認(rèn)為食鹽加碘的健康益處遠(yuǎn)大于食鹽加碘的可能健康風(fēng)險(xiǎn)”。參見中國政府網(wǎng):http:∥www.cfsa.net.cn/article/news.aspx?id=f42c872c723f702eb11ef1606d5ececc194e87c1bf57ea540b478bc 77a7731d2195fee09a7f31f1a。;而普通民眾則忽略了食品科技的種種好處,將目光片面集中于風(fēng)險(xiǎn),甚至希望政府能夠“不顧一切代價(jià)”地抑制風(fēng)險(xiǎn)。究其原因,在于政府官員的首要目標(biāo)是使民眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失最小化,這種宏觀目標(biāo)與社會(huì)個(gè)體的微觀目標(biāo)存在沖突[16]。種種差異表明,科技介入食品領(lǐng)域的不確定性引發(fā)了個(gè)體與國家間的決策沖突。破解這一困境的出路在于打破侵權(quán)法與行政法間的部門法壁壘,進(jìn)行體系化構(gòu)造[17]。歷史經(jīng)驗(yàn)表明,單一依靠公法,抑或私法,都無法應(yīng)對食品科技風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建一個(gè)多元互補(bǔ)的復(fù)合型框架成為因應(yīng)之策。筆者主張的“過濾機(jī)制”,顯然是將公私法糅合在一起,并努力尋求兩者間的“黃金分割點(diǎn)”。

1. 回應(yīng)食品科技風(fēng)險(xiǎn)的國家在場

如前所述,既然“不顧一切代價(jià)”地追求零風(fēng)險(xiǎn)是不現(xiàn)實(shí)的,國家的任務(wù)便在于,如何引導(dǎo)食品科技“向善”,并將風(fēng)險(xiǎn)降低至普通民眾能夠接受的范疇之內(nèi)。其實(shí),對自甘食品風(fēng)險(xiǎn)行為所造成的損害,政府并沒有太多的可責(zé)性,因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)與成本和收益掛鉤,并被收益所彌補(bǔ)。那么,我們能否就此得出政府無須在此領(lǐng)域有所作為的結(jié)論呢?答案是否定的。倘若政府能夠以極小的成本遏制某種泛在的風(fēng)險(xiǎn),即符合比例原則,那么由漢德公式(the hand formula)可以得出政府應(yīng)當(dāng)采取措施之結(jié)論。面對食品科技風(fēng)險(xiǎn),國家不能缺位,必須在嚴(yán)格安全性審查之基礎(chǔ)上,本著健康優(yōu)先的根本原則,用最小成本換取最大收益。

(1) 風(fēng)險(xiǎn)評估

防腐劑可以抑制食品氧化變質(zhì),甜味劑在提高甜度的同時(shí)又不增加熱量。 我們不得不承認(rèn), 科技介入食品領(lǐng)域有其必要性與合理性, 往往也伴隨著巨大的經(jīng)濟(jì)效益。 然而,食品中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn), 并非像營養(yǎng)成分表中的信息可以被精確量化, 而是具有高度的隱蔽性, 企業(yè)應(yīng)對能力有限,加之過度的安全性審查成本較高,這種經(jīng)濟(jì)扼殺式的措施不利于食品科技創(chuàng)新, 故而企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)設(shè)定為行業(yè)平均水平。 對超脫于行業(yè)技術(shù)水平的風(fēng)險(xiǎn),是國家需要肩負(fù)的責(zé)任。 為此,必須確定許可范圍內(nèi)的食品科技風(fēng)險(xiǎn)之最低限度, 這取決于對風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評估。 然而,受現(xiàn)有技術(shù)水平及費(fèi)用成本、消耗時(shí)間等各方面的限制, 種種閾值的設(shè)定仍舊具有鮮明的政策屬性。 但最為關(guān)鍵的是,國家對食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評估過程不能被虛置化, 從而將所有風(fēng)險(xiǎn)都?xì)w入“自甘”范疇。

國家安全標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不同,必須以現(xiàn)有食品科技發(fā)展最高水平為基礎(chǔ)。誠然,某些食品科技風(fēng)險(xiǎn)即便窮盡國家手段也沒有辦法被科學(xué)認(rèn)知,亦沒有辦法被量化,而這部分“溢出風(fēng)險(xiǎn)”,才是需要被“自甘”的。需要特殊說明的是,“溢出風(fēng)險(xiǎn)”向現(xiàn)實(shí)損害轉(zhuǎn)化的可能,并不是現(xiàn)在需要考慮的事情。這并不意味著風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不應(yīng)該介入食品安全領(lǐng)域,而是絕不能以未來食品科技的發(fā)展程度,作為衡量今天食品科技風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上,人們也難以對未來作出精準(zhǔn)的預(yù)判,以便將所有的潛在風(fēng)險(xiǎn)都考慮進(jìn)現(xiàn)今的決策之中?；蛟S,食品科技發(fā)展帶來的種種技術(shù)性問題,能且僅能通過食品科技進(jìn)一步發(fā)展來解決。

(2) 價(jià)值權(quán)衡

一項(xiàng)科技是否被應(yīng)用于食品領(lǐng)域,最基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)是進(jìn)行成本收益分析。例如,以“已無技術(shù)上的必要性”而廢除的面粉增白劑[18],本質(zhì)上是由于其收益輕微而風(fēng)險(xiǎn)很高,亦是在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則檢視下的因應(yīng)之策。再如,含有某種激素的肉制品物美價(jià)廉,但可能存在一定的安全隱患,對于相對貧困的國家而言,此種激素的損害是不確定的,但國民的饑餓卻是確定的;而對于發(fā)達(dá)國家而言,其有足夠的能力負(fù)擔(dān)避免潛在風(fēng)險(xiǎn)肉制品的對價(jià)。成本收益分析的結(jié)果,會(huì)影響國家所采取的措施。即便最終政策不同,卻均可能立足于為人民謀利之目標(biāo)。而對于難以被量化甚至脫逸于現(xiàn)有科技水平的食品安全風(fēng)險(xiǎn),則需要在效益、安全、秩序、自由等法價(jià)值之間進(jìn)行權(quán)衡。

本著健康優(yōu)先于經(jīng)濟(jì)的基本理念,需要就科技對食品領(lǐng)域的介入進(jìn)行價(jià)值判斷。例如,某項(xiàng)食品科技是否被允許研究?國家所采取的態(tài)度是支持、反對抑或默許?是否可以將研究成果投放到市場?若允許,是否需要接受更為嚴(yán)格的監(jiān)管?對于這一系列問題的回答,都涉及在種種價(jià)值之間的權(quán)衡。需要說明的是,價(jià)值等級序列并不是一成不變的,需要根據(jù)研發(fā)、試驗(yàn)、投入市場等不同階段調(diào)整權(quán)重。

(3) 符合標(biāo)準(zhǔn)抗辯

食品標(biāo)準(zhǔn)是指一定范圍內(nèi)為達(dá)到食品質(zhì)量、安全、營養(yǎng)等要求,以及為保障人體健康,對食品及其生產(chǎn)加工銷售過程中的各種相關(guān)因素所作的管理性規(guī)定或技術(shù)性規(guī)定[19]。它既是衡量食品安全性的重要尺度,也是生產(chǎn)經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的重要依據(jù)。世界上公認(rèn)的食品安全國際標(biāo)準(zhǔn)是由國際食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Commission)制定的CAC標(biāo)準(zhǔn),旨在保護(hù)消費(fèi)者健康并確保食品貿(mào)易公平。該標(biāo)準(zhǔn)由成員國自愿采用,很多情況下可作為國家立法的基礎(chǔ)[20]。然而,隨著食品科技不斷發(fā)展,立足于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)亦無法回應(yīng)未來可能產(chǎn)生的變數(shù),泛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)中蘊(yùn)含較大的不確定性因素,符合標(biāo)準(zhǔn)的食品安全致害現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。此情景下,食品制造商在主觀上不存在過錯(cuò),在客觀上又符合相關(guān)要求,這能否成為一種特殊的免責(zé)事由呢(5)在產(chǎn)品出售時(shí)其危險(xiǎn)尚不為人所知的毒物致害侵權(quán)訴訟中,主要包括最高工藝抗辯、不可避免的不安全產(chǎn)品抗辯、更懂行用戶抗辯、精通中間人抗辯等。參見汪軍民,涂永前:《論美國毒物致害侵權(quán)責(zé)任的特殊免責(zé)抗辯及對我國產(chǎn)品責(zé)任法的啟示》,《環(huán)球法律評論》2008年第6期,第102-110頁。?

筆者認(rèn)為,符合標(biāo)準(zhǔn)并不是免責(zé)的充分條件。其正當(dāng)性可以從以下三個(gè)方面進(jìn)行論證:其一,立足于生產(chǎn)者視角,食品制造者創(chuàng)造了風(fēng)險(xiǎn),并從中獲益,理應(yīng)為此負(fù)責(zé)。另外,在分擔(dān)產(chǎn)品損害造成的損失方面,生產(chǎn)者作為行業(yè)專家和商業(yè)經(jīng)營者,其擁有的風(fēng)險(xiǎn)化解及產(chǎn)品信息等資源優(yōu)勢,相對于消費(fèi)者而言,往往總處于更有利的地位[21]。其二,立足于消費(fèi)者視角,在特殊的產(chǎn)品——食品——領(lǐng)域中,因直接關(guān)系到人的生命和身體健康,需要傾向性保護(hù)[22]。如果將符合標(biāo)準(zhǔn)作為免責(zé)的理由,受害人可能無法從其他途徑獲得補(bǔ)償,這與產(chǎn)品責(zé)任制度的目的相背離。其三,就食品安全標(biāo)準(zhǔn)而言,本身就是多種因素綜合作用的結(jié)果。安全,或者說無風(fēng)險(xiǎn),并不是設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)所考慮的唯一要件。一言以蔽之,符合食品標(biāo)準(zhǔn)并不能推導(dǎo)出免責(zé)的結(jié)果,但可以被視為減輕食品生產(chǎn)者責(zé)任的一種情形。就行政機(jī)關(guān)而言,即便從法律的角度來講沒有任何過錯(cuò),但若發(fā)生大規(guī)模食品安全事故,仍需承擔(dān)一定的社會(huì)救濟(jì)責(zé)任。

如圖1所示,筆者所強(qiáng)調(diào)的國家在場,旨在構(gòu)建一個(gè)針對食品科技風(fēng)險(xiǎn)的過濾機(jī)制,以尋求風(fēng)險(xiǎn)與安全間的“黃金分割點(diǎn)”。質(zhì)言之,落入自甘風(fēng)險(xiǎn)范疇的,是且僅是經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評估和價(jià)值權(quán)衡“過濾”之后的“溢出風(fēng)險(xiǎn)”,這應(yīng)該被視為公眾的“合理負(fù)擔(dān)”,也是立足于國家角度的“可接受風(fēng)險(xiǎn)”,一言以蔽之,規(guī)制食品科技風(fēng)險(xiǎn),必須以風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ),輔之以價(jià)值權(quán)衡,事實(shí)和價(jià)值都是其無法分離的構(gòu)成要素。

圖1 規(guī)制食品科技風(fēng)險(xiǎn)的過濾機(jī)制

2. 適用自甘風(fēng)險(xiǎn)原則的路徑優(yōu)化

公共行政/行政法未必在任何情況下都是應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的“最好”方式,當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)能夠并無困難地歸于個(gè)人時(shí),侵權(quán)法和債法往往是使風(fēng)險(xiǎn)之外部性“內(nèi)部化”的更好選擇[23]。通過自甘風(fēng)險(xiǎn)原則將食品科技風(fēng)險(xiǎn)分散、轉(zhuǎn)移,便是風(fēng)險(xiǎn)“內(nèi)部化”的最優(yōu)體現(xiàn)。

(1) 公眾參與權(quán)之實(shí)質(zhì)化

公眾的實(shí)質(zhì)化參與以風(fēng)險(xiǎn)交流為前提,這既是實(shí)現(xiàn)信息相對對稱的有力途徑,也符合自甘風(fēng)險(xiǎn)原則的內(nèi)在要求,即行為人必須對風(fēng)險(xiǎn)有一定程度的認(rèn)知。另從公法的角度看,規(guī)制食品科技風(fēng)險(xiǎn)所立足的事實(shí)帶有不確定性因素,本質(zhì)上是對未來的一種預(yù)判,它軟化了對行政裁量權(quán)的種種限制,從而產(chǎn)生合法性危機(jī)。強(qiáng)調(diào)公眾參與,以直接回應(yīng)食品科技風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的制度設(shè)計(jì),既有助于實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)決策者與風(fēng)險(xiǎn)承受者的一元化,也是彌合行政決策合法性瑕疵的有力途徑。縱觀公眾參與納入行政決策過程之發(fā)展流變,主要演化出六種范式,即排他模式、抗?fàn)幠Ｊ健鼓Ｊ?、適當(dāng)考慮模式、協(xié)調(diào)模式以及咨詢委員會(huì)模式[24]。由于文章主題及篇幅所限,筆者無意在此構(gòu)建一個(gè)民主介入食品科技風(fēng)險(xiǎn)決策的完備路徑,故而僅對擬選擇的協(xié)調(diào)模式進(jìn)行原則性闡述。

公眾參與的前提是將風(fēng)險(xiǎn)評估與風(fēng)險(xiǎn)管理分別作為事實(shí)判斷與價(jià)值選擇的過程[25],即對規(guī)制食品科技風(fēng)險(xiǎn)中的科學(xué)與民主進(jìn)行二元?jiǎng)澐?。在此基礎(chǔ)上,重要的是提供程序,使相互沖突的個(gè)人立場尋求共同點(diǎn)[26]。首先,確保各交流主體的價(jià)值中立及利益無涉,不存在難以協(xié)調(diào)的本質(zhì)沖突;其次,劃分食品科技風(fēng)險(xiǎn)決策中的工具理性與價(jià)值理性,明確公眾參與的事項(xiàng),并提升民意對決策的影響強(qiáng)度,使之能夠?qū)嵸|(zhì)地影響最終決策;再次,界定需要被交流的信息,在這個(gè)范圍之內(nèi),通過優(yōu)化“誰以何種方式向誰說什么”流程,實(shí)現(xiàn)各方信息的相對對稱;從次,合理定位行政機(jī)關(guān)的角色,充分發(fā)揮其“協(xié)調(diào)”作用;最后,在所有解決問題的方案都被否決,著實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的情況下,以“多數(shù)決”作為審議民主(deliberative democracy)的補(bǔ)充。

(2) 公眾知情權(quán)之規(guī)范化

食品安全風(fēng)險(xiǎn)公告是指行政機(jī)關(guān)將食品所包含的風(fēng)險(xiǎn)通過一定方式對外發(fā)布、提醒公眾防范風(fēng)險(xiǎn)的行為[27],是保障公眾知情權(quán)的重要方式。然而,食品科技信息不僅在于準(zhǔn)確、全面、客觀的傳遞,更重要的是要關(guān)注實(shí)質(zhì)效果。公民對食品科技風(fēng)險(xiǎn)的知情權(quán),絕不是像轉(zhuǎn)基因食品一樣僅僅標(biāo)明“轉(zhuǎn)基因”字樣,抑或在配料表中列出該食品使用的添加劑便足矣。專家對風(fēng)險(xiǎn)程度的認(rèn)知尚且存在差異,普通民眾更是沒有辦法理解標(biāo)簽背后的含義。這種“標(biāo)而不識(shí)”的舉措,直接導(dǎo)致食品標(biāo)識(shí)制度被虛置化。為此,應(yīng)當(dāng)通過立法明確認(rèn)可公民享有對風(fēng)險(xiǎn)信息的知情權(quán)[28],并以完善的信息披露機(jī)制輔之,從而實(shí)現(xiàn)各方信息之對稱。需要特殊說明的是,此處的對稱并非是絕對的,而僅是一種相對對稱。確有一些食品科技風(fēng)險(xiǎn),除了引起民眾不必要的恐慌外,其實(shí)際價(jià)值非常有限。

鑒于食品風(fēng)險(xiǎn)程度的高低直接取決于其配料,故而可以將之分三類討論:一是普通消費(fèi)者容易理解的成分,以蛋黃蓮蓉月餅為例,配料中的水、白砂糖、小麥粉、雞蛋等都在人們的認(rèn)知范疇之內(nèi),只需簡單標(biāo)明即可;二是普通消費(fèi)者難以理解但國家有明確使用標(biāo)準(zhǔn)的成分,需要標(biāo)明該成分在食品中的含量以及國家規(guī)定的使用閾值;三是普通消費(fèi)者難以理解并且國家也沒有明確使用標(biāo)準(zhǔn)的成分,采取強(qiáng)版本風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,既需要標(biāo)示該成分及使用量,也需要附上類似于藥品說明書中“藥理毒理”“毒理研究”等內(nèi)容,以實(shí)現(xiàn)安全性之最大化,從而將沒有經(jīng)由風(fēng)險(xiǎn)評估的成分排除于食品配料之外。上述類型化處理方式,旨在降低消費(fèi)者獲取相關(guān)信息的門檻,并在充分了解、認(rèn)知食品的潛在風(fēng)險(xiǎn)后,自主作出抉擇。鑒于食品包裝面積有限,可以將與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的信息上傳至網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫,并通過掃描二維碼等形式供消費(fèi)者查看。

(3) 公眾選擇權(quán)之多樣化

相較于純天然食品而言,蘊(yùn)含濃厚科技屬性的食品性價(jià)比更高,也更具市場競爭力。若完全排除政府干預(yù),或者政府干預(yù)力度過強(qiáng),都會(huì)在食品市場上形成“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。屆時(shí),普通公眾將在一定程度上喪失選擇的自由。舉例來說,從1994年國務(wù)院發(fā)布《食鹽加碘消除碘缺乏危害管理?xiàng)l例》以來,不含碘的食鹽幾乎沒有任何市場,這直接導(dǎo)致很多國民補(bǔ)碘過量。國家注意到這個(gè)現(xiàn)象之后,積極開展風(fēng)險(xiǎn)評估,在2010年發(fā)布的《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)狀況的風(fēng)險(xiǎn)評估》中,仍舊得出食鹽加碘之結(jié)論。這也直接導(dǎo)致加碘食鹽在長達(dá)二十余年的歷史中一直占據(jù)市場壟斷地位,從而限制了公眾的選擇空間。

為了實(shí)現(xiàn)選擇權(quán)的多樣化,一方面,需要尊重公眾的自由意志,讓他們能夠根據(jù)自身的實(shí)際情況作出選擇。這種選擇權(quán)必須是實(shí)質(zhì)性的,不能流于形式。另一方面,應(yīng)當(dāng)充分鼓勵(lì)競爭,提供多樣化食品,避免同類食品同質(zhì)化及壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn),從而給國民提供更多選擇的土壤與空間。

五、 余 論

本文出現(xiàn)頻率極高的“風(fēng)險(xiǎn)”“安全”二詞,都屬于不確定法律概念。之所以沒有明確界定其內(nèi)涵與外延,不僅在于這項(xiàng)任務(wù)難以完成,也是為了授予行政機(jī)關(guān)一定的裁量空間,以應(yīng)對更多的對象及情況。食品科技的發(fā)展來源于人性,其趨向也應(yīng)取決于人性。其中涉及的風(fēng)險(xiǎn)與安全之權(quán)衡,必然涉及到成本收益分析,但這并不是普遍適用的最佳解決方案,而是需要在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上,通過抽象的價(jià)值序列為相互沖突的利益提供原則性指導(dǎo),并從公共利益出發(fā),根據(jù)特定情境進(jìn)行最終抉擇。