曹 惠 民

(1. 中國礦業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院, 江蘇 徐州 221116;2. 中國礦業(yè)大學(xué) 政府績效管理研究中心, 江蘇 徐州 221116)

黨的十八大以來,我國進(jìn)入到一個(gè)以追求高質(zhì)量發(fā)展為主要特征的新階段,高質(zhì)量發(fā)展的前提是安全,沒有安全,高質(zhì)量也就無從談起。2020年7月,中央政治局針對(duì)《十四五規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)建議》明確要求:要增強(qiáng)機(jī)遇意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí);堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念,統(tǒng)籌發(fā)展和安全……;必須把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展[1]。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理不能囿于傳統(tǒng)的以“風(fēng)險(xiǎn)”為中心的范式,而應(yīng)更加關(guān)注“行為+風(fēng)險(xiǎn)”的雙中心范式,重新定義公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程,逐步形成公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的中國話語,助力我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、 文獻(xiàn)梳理

人類社會(huì)現(xiàn)代化的過程同樣也是風(fēng)險(xiǎn)不斷被選擇和創(chuàng)造的過程。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)為我們理解國家現(xiàn)代化進(jìn)程提供了新場(chǎng)景[2]。如果原來我們關(guān)心的是引致風(fēng)險(xiǎn)的外因,那么今天風(fēng)險(xiǎn)新的歷史本性則來自人內(nèi)在的決策[3]。公共場(chǎng)域內(nèi)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)間有著錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系,甚至相互疊加。當(dāng)前,公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐與人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理績效的預(yù)期還有不小的差距。當(dāng)國家無法及時(shí)有效回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)時(shí),公民的自組織能力就是一個(gè)很好的補(bǔ)充[4]。自組織為人們理解公共安全風(fēng)險(xiǎn)提供了一個(gè)新視角。Ismael認(rèn)為,如果從最精細(xì)的微觀單元開始,從下往上重構(gòu)世界,就會(huì)發(fā)現(xiàn)所有的社會(huì)秩序都是自組織的產(chǎn)物[5]。我們有必要探討自組織與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián),從元治理(1)元治理即“治理的治理”,旨在對(duì)市場(chǎng)、國家、公民社會(huì)等治理形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排,重新組合治理機(jī)制。的高度豐富公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的話語體系,強(qiáng)化對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的績效觀照,實(shí)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的中國之治。

從2003年的“非典”開始,公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究進(jìn)入一個(gè)快速增長期。2003年也是我國公共安全研究的元年。2007年,陳道銀提出了復(fù)合治理的概念,強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)與公眾之間的相互合作與互動(dòng)[6]。薛瀾等強(qiáng)調(diào)了事前、事中、事后的統(tǒng)一與整合,提出了整合式治理的概念[7]。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理有兩種基本路徑,一種是政策、制度路徑,偏重于政府的管制與規(guī)制。有學(xué)者結(jié)合具體的困境與問題,提出了相關(guān)的對(duì)策建議[8-9]。另一種是技術(shù)路徑。它偏重對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)因應(yīng)與運(yùn)用[10-11]。以上兩種路徑本質(zhì)上都是一種他組織。他組織是相對(duì)于自組織而言的。他組織最早由苗東升提出,是指外部作用內(nèi)部化的過程[12]。他組織發(fā)揮作用的一個(gè)前提就是它要被內(nèi)化為人的一種行動(dòng)自覺,自組織是他組織作用機(jī)理有效發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)。自組織與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的研究亟需深化。德國學(xué)者Renn對(duì)人的行為與風(fēng)險(xiǎn)之間關(guān)系的界定也說明了這種研究的必要性,他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是人類創(chuàng)造和選擇的結(jié)果[13]。自組織能力應(yīng)成為風(fēng)險(xiǎn)治理研究的重要內(nèi)容。任何穩(wěn)定的社會(huì)秩序都是自組織與他組織共同作用的結(jié)果,自組織或他組織是根據(jù)形成特定秩序的決定性因素來區(qū)分的。秩序維系的主導(dǎo)力量源于內(nèi)部作用力即是自組織、源于外部作用力即是他組織[14]。已有部分學(xué)者開始關(guān)注自組織的研究[15],但是對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的貢獻(xiàn)有限。“行為-風(fēng)險(xiǎn)”相互耦合的話語體系和治理機(jī)制將是我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理論體系發(fā)展重要趨勢(shì),也將有助于公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升。

二、自組織能力與公共安全風(fēng)險(xiǎn):一個(gè)新的邏輯

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升必須以風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)識(shí)別為前提。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理方面的研究成果多以風(fēng)險(xiǎn)為研究焦點(diǎn)[16],鮮有學(xué)者通過自組織去解構(gòu)公共安全風(fēng)險(xiǎn)及其治理過程。自組織研究何以能回應(yīng)和解釋公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理議題?這要從風(fēng)險(xiǎn)自身的生發(fā)機(jī)理去解釋[17],幾乎所有的公共安全風(fēng)險(xiǎn)都源自組織能力失調(diào)。

1. 自組織的內(nèi)涵

自組織最初來源于熱力學(xué),該理論多應(yīng)用于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科。自組織是人類社會(huì)中存在的一種普遍現(xiàn)象,它強(qiáng)調(diào)這樣一個(gè)事實(shí),即在一定條件下,系統(tǒng)內(nèi)的構(gòu)成要素不需要外界的特定干預(yù),就能夠自發(fā)組織起來,相互協(xié)同作用,最終形成一種有序的狀態(tài)[18]。自組織被視為自適應(yīng)復(fù)雜系統(tǒng)的一種新興屬性[19]。自組織是系統(tǒng)未經(jīng)外力干擾和干預(yù)所形成的自適應(yīng)狀態(tài),系統(tǒng)動(dòng)能來源于人的自覺、自愿和主動(dòng)。自組織是相對(duì)于他組織而存在的。他組織主要是對(duì)系統(tǒng)外規(guī)制或干預(yù)機(jī)制的一種形象描述。參照物不同,所謂的“自”和“他”在內(nèi)涵與表現(xiàn)形式上也有差異。從自組織理論看,人的行為是人自適應(yīng)與自我矯正的結(jié)果。人的自組織能力之于公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值有待強(qiáng)化。

2. 自組織與風(fēng)險(xiǎn)之間的理論邏輯關(guān)聯(lián)

自組織研究為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升提供了一種新的可能,這是基于行為與風(fēng)險(xiǎn)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系作出的一個(gè)基本判斷。就公共安全風(fēng)險(xiǎn)而言,注重預(yù)防預(yù)控的同時(shí),如何實(shí)現(xiàn)關(guān)口前移進(jìn)而有效提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效,就成為學(xué)者們探討的重要議題[20-21]。公共安全風(fēng)險(xiǎn)究竟是管控和規(guī)制失靈所致,還是人的自組織能力失調(diào)所致?在風(fēng)險(xiǎn)溯源時(shí),人們發(fā)現(xiàn),除了政府規(guī)制、技術(shù)更新之外,失當(dāng)或失范的人類行為也是一個(gè)重要致因。就風(fēng)險(xiǎn)而言,人的風(fēng)險(xiǎn)赤字和失當(dāng)、失范行為更接近于本源性致因。人的行為是特定風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知、態(tài)度以及需求所誘發(fā)的動(dòng)機(jī)直接作用的結(jié)果。需求引發(fā)動(dòng)機(jī),動(dòng)機(jī)引致行動(dòng)。社會(huì)生活中,人們要權(quán)衡“自身風(fēng)險(xiǎn)管控能力”與“風(fēng)險(xiǎn)可能帶來的傷害或損失的嚴(yán)重程度”。如果人們認(rèn)為自身風(fēng)險(xiǎn)控制能力較強(qiáng),并能容忍這種行為所帶來的或然風(fēng)險(xiǎn),行為就會(huì)被誘發(fā)。相反,如果人們認(rèn)為自身風(fēng)險(xiǎn)控制能力嚴(yán)重不足或者無法承受由此帶來的風(fēng)險(xiǎn),行為就得到抑制。以自組織能力為基礎(chǔ)的“行為-風(fēng)險(xiǎn)”研究將為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升提供新的抓手。

針對(duì)非傳統(tǒng)、不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)而言,僅僅有規(guī)制和技術(shù)創(chuàng)新是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,我們必須強(qiáng)化行為與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系研究。“自組織-政策制度-技術(shù)治理”應(yīng)該成為我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究的“鐵三角”,政府的政策制度(包括政策制度的完善和治理機(jī)制的創(chuàng)新)是一個(gè)傳統(tǒng)的治理途徑,技術(shù)更新(包括風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)識(shí)別和技術(shù)工具的更新與創(chuàng)新)是大數(shù)據(jù)時(shí)代應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)手段,個(gè)體行為的自組織(通過自組織能力的培育去因應(yīng)復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)治理問題)則是另外一個(gè)新的路徑。

三、自組織能力與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理:案例反思與討論

自組織能力在社會(huì)科學(xué)研究中的重要性日益突顯。自組織與他組織的失序都會(huì)誘發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。甘肅省景泰縣的馬拉松事故就是自組織能力失調(diào)而誘發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的典型案例。毫無疑問,極端天氣是事故生成與惡化的關(guān)鍵致因,但自組織能力失調(diào)也是一個(gè)直接致因。

1. 案例概況

2021年5月22日,該馬拉松越野賽在進(jìn)行約4小時(shí)后,局地突然出現(xiàn)冰雹、凍雨等極端天氣,氣溫驟降,參賽人員出現(xiàn)身體不適、失溫等情況,比賽被迫終止。此次事故共造成21名參賽選手遇難。賽事組織、天氣預(yù)報(bào)、補(bǔ)給與后勤救援等成為人們熱議的焦點(diǎn)。如何正確理解自組織能力在此次事件中的責(zé)任和角色呢?相對(duì)于國家強(qiáng)制性和約束性規(guī)定,景泰縣的組織、管理和服務(wù)就具有自組織的意涵;對(duì)運(yùn)動(dòng)員來講,景泰縣的組織、管理和服務(wù)又具有他組織的特征。嚴(yán)格來講,所有的相關(guān)方必須嚴(yán)格遵守國家的相關(guān)規(guī)定,比如攜帶沖鋒衣和沖鋒褲等專業(yè)裝備,賽事的相關(guān)方本可以完全做到,卻沒有嚴(yán)格執(zhí)行,這是自組織失靈的表現(xiàn)之一。景泰縣在賽事的組織、運(yùn)作等諸多環(huán)節(jié)都不規(guī)范,作為地方政府,其并沒有高度重視風(fēng)險(xiǎn)防控議題,這也成為賽事組織運(yùn)作的最大問題。比如,氣象部門是否密切監(jiān)控天氣并將天氣的異常第一時(shí)間傳達(dá)給運(yùn)動(dòng)員和志愿者,顯然,氣象服務(wù)的保障功能存在嚴(yán)重不足。另外,參賽運(yùn)動(dòng)員的即時(shí)決策也很關(guān)鍵。對(duì)他們而言,當(dāng)天氣突變時(shí),多人退賽已經(jīng)說明了當(dāng)時(shí)的危險(xiǎn)程度。針對(duì)惡劣的天氣,很多人因種種原因依然選擇堅(jiān)持比賽,這也可稱為是一種冒險(xiǎn)的決策。結(jié)果證明,自組織能力失調(diào)是誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。主觀態(tài)度、認(rèn)知與行為、決策構(gòu)成了自組織能力的最重要“內(nèi)核”,它決定著何時(shí)、何地、以何種方式誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。人的態(tài)度、認(rèn)知影響著人的行為決策,行為決策又直接或間接誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)?！叭说膽B(tài)度與認(rèn)知-行為與決策-風(fēng)險(xiǎn)與不確定性”是風(fēng)險(xiǎn)生成的基本邏輯。

科學(xué)選擇賽事的承辦方、設(shè)立一定密度的補(bǔ)給點(diǎn)、強(qiáng)化救援保障支持、優(yōu)化天氣監(jiān)測(cè)服務(wù)等這些地方政府的“必修課”并沒有充分發(fā)揮自組織的動(dòng)能;比賽中,運(yùn)動(dòng)員如何平衡“冒險(xiǎn)”與“保護(hù)自己健康”之間的關(guān)系也考驗(yàn)著他們的自組織能力。他組織無法科學(xué)解釋諸多公共安全風(fēng)險(xiǎn)的誘發(fā)和擴(kuò)散,自組織及相關(guān)理論則為人們審視公共安全風(fēng)險(xiǎn)提供了新的解釋框架,為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升提供了新的“著力點(diǎn)”。

2. 案例反思與討論

所有的風(fēng)險(xiǎn)治理的組織和個(gè)體某種意義上都是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng),他們的決策和行為往往都是自組織能力綜合作用的結(jié)果。上述案例中,運(yùn)動(dòng)員的個(gè)人決策(退賽與否)都是對(duì)自身態(tài)度、風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知以及對(duì)自身應(yīng)變能力等多種要素綜合平衡的結(jié)果。人們?cè)谏鐣?huì)生活中的很多決策也都是如此,一般地,我們將那種有助于控制和抑制風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的自組織能力,稱為正向自組織能力;將那種容易誘發(fā)或引致風(fēng)險(xiǎn)的自組織能力,稱為負(fù)向自組織能力。這種自組織能力性質(zhì)的不同及其變化情景的不同,都將直接影響公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的變化情況。社會(huì)生活中,特定的系統(tǒng)或個(gè)體都是正向自組織能力和負(fù)向自組織能力的復(fù)合體,不同性質(zhì)的自組織能力使得公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效曲線呈現(xiàn)“波浪式”的發(fā)展軌跡,上述案例也是如此。

第一,強(qiáng)化的正向自組織能力與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的高績效。如果系統(tǒng)內(nèi)的正向自組織能力能夠充分發(fā)揮并占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位,系統(tǒng)內(nèi)的子系統(tǒng)之間能夠快速達(dá)成共識(shí)、有效溝通、通力協(xié)作、持續(xù)發(fā)展,促成系統(tǒng)的“絕對(duì)”穩(wěn)定和有序。這是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效最理想的一個(gè)狀態(tài)。甘肅景泰縣組織馬拉松比賽的過程中顯然沒有達(dá)到這種狀態(tài)。

第二,“打折”的正向自組織能力與公共安全風(fēng)險(xiǎn)的醞釀、集聚。當(dāng)系統(tǒng)內(nèi)或個(gè)體的正向自組織能力無法保持絕對(duì)的主導(dǎo)地位,在系統(tǒng)動(dòng)能輸出過程中,正向自組織能力開始“打折”,系統(tǒng)自身的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性在集聚、醞釀。原來的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效就會(huì)弱化、消減。如果社會(huì)生活存在“本可以做好,本應(yīng)該做好,卻沒有做好”的情景,就會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)和不確定性得以生成并醞釀、集聚。案例中,依照國家相關(guān)規(guī)定,舉辦大型戶外越野賽事,應(yīng)強(qiáng)制運(yùn)動(dòng)員攜帶沖鋒衣、沖鋒褲等專業(yè)裝備,防止極端惡劣天氣,然而相關(guān)規(guī)定未得到堅(jiān)決執(zhí)行,運(yùn)動(dòng)員自身也沒有主動(dòng)配備。所有這些都使得風(fēng)險(xiǎn)和不確定性在集聚,系統(tǒng)的不穩(wěn)定性在增加,公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效在相對(duì)減少。

第三,急劇強(qiáng)化的負(fù)向自組織能力與公共安全風(fēng)險(xiǎn)的惡化、擴(kuò)散。隨著系統(tǒng)自身的不穩(wěn)定性增強(qiáng),系統(tǒng)內(nèi)部的負(fù)向自組織動(dòng)能不斷得到強(qiáng)化,并有效抑制正向自組織能力時(shí),自組織能力就發(fā)生質(zhì)變(從正向負(fù)的轉(zhuǎn)變),公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效也轉(zhuǎn)為負(fù)績效。案例中,極端天氣發(fā)生后,部分人依然堅(jiān)持比賽,這為賽事注入了更大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。系統(tǒng)內(nèi)的正向自組織能力嚴(yán)重失靈,公共安全風(fēng)險(xiǎn)和不確定性開始惡化、擴(kuò)散,最終也釀成了風(fēng)險(xiǎn)事故。

第四,“復(fù)蘇”的正向自組織能力與公共安全風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的恢復(fù)、重建。事件發(fā)生后,地方政府的道歉,社會(huì)公眾的全面反思,又使得人們重新定義和審視風(fēng)險(xiǎn)及其治理問題,不斷調(diào)整著自身行為以應(yīng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。整個(gè)社會(huì)的正向自組織能力又處在一個(gè)逐步復(fù)蘇的上升通道中,公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效在相對(duì)改善。

通過以上分析,我們可以看出,自組織能力的變化,直接驅(qū)動(dòng)著公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效的“波浪式”變化,從另一個(gè)層面也驗(yàn)證了,自組織能力的研究對(duì)于公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升具有極為重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

四、中國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)向的基礎(chǔ)條件

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的話語轉(zhuǎn)向是一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)過程,它需要政府、社會(huì)和普通的公民不斷調(diào)整自己的自組織能力,重構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)治理的行為邊界,從“他組織”為主的風(fēng)險(xiǎn)治理范式向“他組織與自組織有機(jī)融合”的范式轉(zhuǎn)變,逐步為這種話語轉(zhuǎn)向創(chuàng)造條件。

1. 治理理念的轉(zhuǎn)變:從強(qiáng)調(diào)他組織到注重自組織的轉(zhuǎn)變

治理理念是人們?cè)陂L期的社會(huì)生活中所形成的針對(duì)特定議題的一種相對(duì)穩(wěn)定的認(rèn)知、態(tài)度等要素的集合。它是自組織能力的重要內(nèi)容,決定著人們?nèi)绾卫斫夂驼J(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)問題,進(jìn)而影響人的行為決策。認(rèn)知中的供求高于事實(shí)中的供求,會(huì)催生或強(qiáng)化自組織活動(dòng),反之則會(huì)延緩或削減自組織活動(dòng)[22]。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)向的一個(gè)重要社會(huì)條件就是治理理念更新,它有助于彌補(bǔ)人們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知赤字(2)認(rèn)知赤字是指由于專業(yè)知識(shí)、技術(shù)背景等的差異所引致的人類對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)及其危害程度的認(rèn)知盲區(qū)。為有效提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效,人類必須盡可能縮小自己在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知方面的盲區(qū)。。不同風(fēng)險(xiǎn)治理主體需要更新自己的風(fēng)險(xiǎn)治理理念。理念是先導(dǎo),它有助于治理主體的行為修正,避免出現(xiàn)“兩次踏進(jìn)同一條河流”的現(xiàn)象。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理政策和技術(shù)有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),但我們有必要強(qiáng)化以自組織為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)研究,從思想觀念、行為以及偏好等層面去理解和把握風(fēng)險(xiǎn)。這對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的話語轉(zhuǎn)向具有重要的理論價(jià)值,也為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升提供了重要支持。

2. 治理重心的轉(zhuǎn)變:從以“風(fēng)險(xiǎn)”為中心到以“行為”為中心

公共安全風(fēng)險(xiǎn)日益復(fù)雜化和多元化,公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究必須充分積極回應(yīng)這種變化:從“風(fēng)險(xiǎn)”到“行為”的轉(zhuǎn)變。公共安全風(fēng)險(xiǎn)的整體性治理客觀上要求傳統(tǒng)的以“風(fēng)險(xiǎn)”為中心的治理模式向以“行為-風(fēng)險(xiǎn)”為中心的治理模式轉(zhuǎn)變。風(fēng)險(xiǎn)治理的政策和治理工具都要依賴于具體行為,政策制度和治理工具只有與人們內(nèi)在的行為、動(dòng)機(jī)和意愿實(shí)現(xiàn)有機(jī)耦合時(shí),方能有效提升公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的績效。風(fēng)險(xiǎn)治理的話語轉(zhuǎn)向意味著“行為-風(fēng)險(xiǎn)”的治理范式應(yīng)逐步成為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的主軸,通過自組織能力的提升有效防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。這種自組織研究在實(shí)踐中有很強(qiáng)的可操作性,比如,疫情背景下人們只要采取佩戴口罩、保持社交距離等防疫措施,就能有效提升疫情防控效果。當(dāng)然這有賴于我們對(duì)人類行為的精細(xì)化研究,它對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效改進(jìn)具有重要的價(jià)值。

3. 治理工具的轉(zhuǎn)變:從“政策和制度”向“行為和偏好”轉(zhuǎn)變

風(fēng)險(xiǎn)治理工具是實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展的所有手段的總稱。治理工具的研究與開發(fā)本身就是風(fēng)險(xiǎn)治理話語和績效提升的要件之一。首先,不同治理工具的績效貢獻(xiàn)具有差異性,因此,有必要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理需要精準(zhǔn)配置治理工具。其次,要重視行為研究與治理工具運(yùn)用之間的有機(jī)耦合。治理工具效能的開發(fā)有賴于人類風(fēng)險(xiǎn)治理理念的更新以及人對(duì)于治理工具的高效利用。也就是說,他組織性質(zhì)的工具和策略有賴于人自組織能力的發(fā)揮。他組織與自組織的有機(jī)融合才是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升的決定性要件。最后,要科學(xué)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)治理工具。工具的選擇、組合與創(chuàng)新影響著風(fēng)險(xiǎn)治理過程中資源的配置和權(quán)力的使用,進(jìn)而影響著風(fēng)險(xiǎn)治理績效的提升。以健康碼為例,盡管有這樣那樣的不足,但是,我們必須承認(rèn)其對(duì)疫情防控的績效貢獻(xiàn)。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理工具的創(chuàng)新與改造應(yīng)該以自組織能力為基礎(chǔ),創(chuàng)造性地提升風(fēng)險(xiǎn)治理工具運(yùn)用的整體績效。

4. 治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變:從政府主導(dǎo)向政府-社會(huì)協(xié)同預(yù)控風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變

風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制本質(zhì)上是治理主體對(duì)因應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)的過程及其相關(guān)的組織、溝通、協(xié)調(diào)等機(jī)制所作的一種整體性和系統(tǒng)性的制度安排。治理機(jī)制的創(chuàng)新對(duì)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升的重要性不言而喻。 公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的話語體系轉(zhuǎn)向需要更加注重政府與社會(huì)的協(xié)同、合作。對(duì)公眾而言,政府的規(guī)制本質(zhì)上屬于一種他組織方式;政府要充分引導(dǎo)公眾的自組織動(dòng)能,將政府的政策、制度等內(nèi)化為人們的一種行動(dòng)自覺。政府要高度重視風(fēng)險(xiǎn)治理過程的整合,從總體上把握公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理的整體性、系統(tǒng)性。政府與社會(huì)在自組織能力提升基礎(chǔ)上形成高質(zhì)量的合作治理機(jī)制,這也構(gòu)成公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語體系最重要的運(yùn)行條件,它注重行為研究、政策研究和技術(shù)工具三種治理范式之間的耦合,強(qiáng)調(diào)三者之間的整合與系統(tǒng)提升。這是我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升的運(yùn)行保障。

五、公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)向下的績效改進(jìn)策略

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的話語轉(zhuǎn)向是一個(gè)長期的社會(huì)過程,這種話語轉(zhuǎn)向必須以風(fēng)險(xiǎn)治理績效的有效提升為基本導(dǎo)向,這種轉(zhuǎn)向不是對(duì)傳統(tǒng)政策制度和技術(shù)工具的否定,相反是它們的有益補(bǔ)充。它試圖從新的研究范式上重新審視公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效改進(jìn)的策略。

1. 強(qiáng)化國民的風(fēng)險(xiǎn)教育,提升公眾自身的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)是指對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和態(tài)度,樹立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),提高人們的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)水平,是整個(gè)社會(huì)良性運(yùn)行不可或缺的重要因素[23]。風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)特別是預(yù)防預(yù)控意識(shí)需要通過系統(tǒng)教育而習(xí)得。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)換或治理機(jī)制創(chuàng)新的關(guān)鍵就在于對(duì)人類自組織能力的再定義和“改造”。家庭、學(xué)校和社會(huì)要通過不同形式有意識(shí)地對(duì)青少年進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)教育,將風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)嵌入到整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)、生活中,逐步形成一種公眾“主動(dòng)學(xué)習(xí)、自我強(qiáng)化、自我組織、積極預(yù)防”的社會(huì)氛圍;每個(gè)公民都應(yīng)學(xué)會(huì)正確認(rèn)知風(fēng)險(xiǎn)并將風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)控觀念嵌入自己的行為決策中,努力培養(yǎng)一種積極、主動(dòng)、自覺預(yù)控防范風(fēng)險(xiǎn)的行為習(xí)慣;在社會(huì)活動(dòng)中,人們應(yīng)該注重對(duì)于自我行為的規(guī)范和約束,強(qiáng)調(diào)通過自身行為的調(diào)試與修正,以“安全發(fā)展”作為行為決策的基本導(dǎo)向,強(qiáng)化人們風(fēng)險(xiǎn)防控的自覺性和主動(dòng)性,積極應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)與不確定性,逐步形成風(fēng)險(xiǎn)治理績效改進(jìn)的社會(huì)支持系統(tǒng)。這是我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)向與績效提升的最基本要求。

2. 優(yōu)化政府的行政生態(tài),營造他組織與自組織協(xié)同發(fā)展的良好氛圍

自組織能力強(qiáng)調(diào)人類針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的自適應(yīng)與自我修正能力,但是,這并未否認(rèn)他組織的功能,二者的有機(jī)耦合是風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)向和提升風(fēng)險(xiǎn)治理績效的應(yīng)有之義。公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中,政府不僅要主動(dòng)負(fù)責(zé),更需要科學(xué)擔(dān)責(zé)[24]。政府要?jiǎng)?chuàng)造條件,強(qiáng)化與其他社會(huì)主體之間的風(fēng)險(xiǎn)溝通,就公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理達(dá)成廣泛共識(shí)。首先,政府要營造良好的行政生態(tài)環(huán)境。要從制度上保障公眾的有效參與,提升公眾的自組織能力。政府要有意識(shí)地積極引導(dǎo)、培育。其次,政府要積極建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò),明確政府與其他主體之間的“伙伴關(guān)系”,為公眾的自組織與政府的他組織有機(jī)融合創(chuàng)造條件。最后,政府要明確安全發(fā)展的價(jià)值取向,強(qiáng)化政府的政策導(dǎo)向。政府要通過資源整合,使得整個(gè)社會(huì)建構(gòu)一種既重視他組織,同時(shí)也重視自組織的行政生態(tài)和社會(huì)環(huán)境,促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理不同主體之間的無縫銜接,夯實(shí)風(fēng)險(xiǎn)合作治理的根基,促進(jìn)他組織和自組織在風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中的有機(jī)耦合,實(shí)現(xiàn)安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)的高質(zhì)量發(fā)展。

3. 深化自組織理論研究,完善公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理論基礎(chǔ)

自組織理論注重自組織行為與能力研究,豐富了我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理論體系,為我國的安全發(fā)展和破解公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理過程中的堵點(diǎn)和難點(diǎn),提供了新的理論支撐。它是對(duì)已有的主要以“他組織”研究為主的理論體系的補(bǔ)充和完善。目前,針對(duì)我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的自組織理論研究還比較薄弱。國家應(yīng)該鼓勵(lì)相關(guān)機(jī)構(gòu)針對(duì)“自組織能力、行為與風(fēng)險(xiǎn)治理的內(nèi)在理論關(guān)聯(lián)”展開系統(tǒng)研究。研究內(nèi)容要注意分類,要以“風(fēng)險(xiǎn)決策和行為研究”為中心開展風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展規(guī)律的研究。此外,可以著眼于風(fēng)險(xiǎn)治理的整體績效,就風(fēng)險(xiǎn)治理過程中自組織與他組織之間的融合機(jī)制與路徑開展系統(tǒng)研究。自組織理論與他組織理論的研究應(yīng)該成為我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“兩翼”,共同構(gòu)筑起完整的公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的理論體系,為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理話語轉(zhuǎn)向提供扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。

4. 重視風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防預(yù)控,促進(jìn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)治理

風(fēng)險(xiǎn)治理最理想的狀態(tài)是將風(fēng)險(xiǎn)控制在萌芽狀態(tài),避免潛在風(fēng)險(xiǎn)外顯給社會(huì)。他組織和自組織就猶如公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的“兩翼”:他組織為風(fēng)險(xiǎn)治理主體確立了行為邊界和責(zé)任范圍,通過有效管制和約束相關(guān)治理主體的行為邊界,達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)、提升風(fēng)險(xiǎn)治理績效的目的;自組織則為公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理打開了一種新的視野,它更加強(qiáng)調(diào)主體的主動(dòng)性、自覺性和積極性,通過治理主體的自組織動(dòng)能的發(fā)揮進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范和化解。建立在以上兩種能力基礎(chǔ)上的整體治理才能有效回應(yīng)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理績效提升的問題[25]。從這種意義上講,這種內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)治理動(dòng)能高度統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)治理模式“含金量”更高。風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中,這種模式更加注重充分挖掘自組織所產(chǎn)生的“內(nèi)部”動(dòng)能,與公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的以他組織為主要特征的“外部”動(dòng)能相得益彰,嵌入到風(fēng)險(xiǎn)生成和發(fā)展的整個(gè)過程中,構(gòu)筑新時(shí)期公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的新動(dòng)能,促進(jìn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

5. 明確行為邊界,建立對(duì)社會(huì)主體行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制

行為與風(fēng)險(xiǎn)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)決定了行為研究在風(fēng)險(xiǎn)績效治理提升過程中的重要性。 自組織能力的失靈與錯(cuò)誤的認(rèn)知有關(guān), 也與其行為成本比較低有關(guān)。 國家有必要針對(duì)那些給社會(huì)造成嚴(yán)重事故和損失的失范、失當(dāng)行為建立相應(yīng)的懲戒機(jī)制。 借助行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制倒逼人們不斷提升自組織能力。 不妨將人們的“負(fù)面行為清單”與“個(gè)人信用”掛鉤,所有的負(fù)面、不安全的行為都要記錄到自己的個(gè)人信用銀行中。 比如公共場(chǎng)域的危險(xiǎn)駕駛、安全生產(chǎn)責(zé)任事故等都要和人們的信用掛鉤,并建立信用積分的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。 另外可建立類似于“紅黃綠”的分級(jí)機(jī)制,規(guī)范和約束人的行為, 對(duì)綠色區(qū)域主動(dòng)積極預(yù)控防范風(fēng)險(xiǎn)的行為給予獎(jiǎng)勵(lì), 對(duì)黃色區(qū)域存在隱患或可能誘發(fā)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)行為予以預(yù)警或警告,避免潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn), 而對(duì)紅色區(qū)域的可能誘發(fā)二次風(fēng)險(xiǎn)或使得風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)惡化的行為則采取嚴(yán)格懲戒舉措, 并及時(shí)制止, 避免風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化或復(fù)雜化。 行為機(jī)制的優(yōu)化, 可以培育與重塑人的自組織能力, 進(jìn)而促進(jìn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理能力的提升。

六、 結(jié) 語

公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程,新時(shí)期,公共安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)了諸多的新特征。風(fēng)險(xiǎn)是人類選擇和創(chuàng)造的過程,幾乎所有的公共安全風(fēng)險(xiǎn)都可以用自組織理論去解釋和說明。風(fēng)險(xiǎn)治理的話語轉(zhuǎn)向需要更關(guān)注自組織的研究,強(qiáng)化自組織能力與風(fēng)險(xiǎn)治理的關(guān)系研究,建構(gòu)以自組織為基礎(chǔ)的,自組織與他組織相互融合的風(fēng)險(xiǎn)治理話語體系,這是公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理研究的新趨勢(shì)。 自組織與他組織之間的有機(jī)融合將成為主軸。風(fēng)險(xiǎn)治理要以績效提升為導(dǎo)向,注重系統(tǒng)治理與整體性治理,強(qiáng)調(diào)自組織與他組織的有機(jī)耦合,促進(jìn)我國公共安全風(fēng)險(xiǎn)治理的話語轉(zhuǎn)換,實(shí)現(xiàn)公共安全風(fēng)險(xiǎn)的中國之治。