謝麗姣

（南華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理與法學(xué)學(xué)院 湖南 衡陽 421001）

1 新《預(yù)算法》的預(yù)算管理目標(biāo)

我國于2018年、2020年兩次修訂《預(yù)算法》，新《預(yù)算法》將 “績效” 確立為預(yù)算管理的基本遵循原則，將績效目標(biāo)作為公共部門預(yù)算編制的依據(jù)，將預(yù)算績效審查作為預(yù)算審查的重要環(huán)節(jié)，確立了績效評(píng)價(jià)的法律地位，明確了績效評(píng)價(jià)的責(zé)任主體，明確要加強(qiáng)預(yù)算反饋和運(yùn)用績效評(píng)價(jià)的結(jié)果[1]。

新《預(yù)算法》，強(qiáng)調(diào)預(yù)算收入全覆蓋；不得擅自改變預(yù)算支出的用途，嚴(yán)格控制預(yù)算資金的調(diào)劑；定期向上一級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況并向社會(huì)公開；規(guī)范轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格債務(wù)管理；對(duì)違反預(yù)決算相關(guān)規(guī)定的，追究行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任等。

2 高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)有研究成果

預(yù)算績效管理，是將績效管理理念融入預(yù)算管理中，預(yù)算績效管理與傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式最大的不同在于目標(biāo)導(dǎo)向不同，傳統(tǒng)預(yù)算管理以投入為導(dǎo)向，預(yù)算績效管理則強(qiáng)調(diào)結(jié)果導(dǎo)向。

預(yù)算績效管理是高校財(cái)務(wù)管理的核心。近年隨著國家對(duì)預(yù)算績效管理的重視，產(chǎn)生了大量預(yù)算績效管理創(chuàng)新成果，比如：建立統(tǒng)一科學(xué)的績效評(píng)價(jià)體系，利用考評(píng)結(jié)果服務(wù)于預(yù)算分配和管理[2]；從組織的發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，使預(yù)算與戰(zhàn)略相統(tǒng)一[3]；培訓(xùn)各部門員工參與預(yù)算編制，確保預(yù)算精準(zhǔn)度；大力研制預(yù)算績效管理軟件，提高預(yù)算管理水平；采用滾動(dòng)預(yù)算編制法，使戰(zhàn)略目標(biāo)與年度預(yù)算緊密相連等等[4]。

3 高校預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀和不足

3.1 預(yù)算編制模式?jīng)]有根本改觀

高校各學(xué)院等預(yù)算單位，一般由院辦或處辦根據(jù)上年預(yù)算情況，填報(bào)預(yù)算收入、支出項(xiàng)目總額，而沒有從學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展角度，充分論證項(xiàng)目，把資金、資金來源、項(xiàng)目（事項(xiàng)）、目標(biāo)、完成支付時(shí)段有機(jī)結(jié)合起來。

3.2 校內(nèi)預(yù)算與上報(bào)部門預(yù)算仍未協(xié)調(diào)統(tǒng)一

預(yù)算兩張皮，一直是困擾各高校的一大難題，校內(nèi)預(yù)算是為了滿足校內(nèi)部門項(xiàng)目預(yù)算管理的需要，維持運(yùn)行和發(fā)展高校進(jìn)行資金分配而編制。而上報(bào)的部門預(yù)算，是根據(jù)國家財(cái)政管理的需要，對(duì)資金的來源及資金使用的內(nèi)、款、項(xiàng)進(jìn)行歸類進(jìn)行預(yù)算申報(bào)。這造成了高校編制預(yù)算耗時(shí)耗力，從校內(nèi)部門項(xiàng)目預(yù)算 “翻譯” 成上報(bào)部門預(yù)算，批示后又從上報(bào)的部門預(yù)算 “翻譯” 成校內(nèi)的部門項(xiàng)目預(yù)算，兩者不能很好地銜接統(tǒng)一。

3.3 資金結(jié)算未與預(yù)算編制管理有機(jī)結(jié)合

許多高校為已立項(xiàng)項(xiàng)目安排了資金，由于沒有跟蹤管理，到年底才發(fā)現(xiàn)，預(yù)算沒有執(zhí)行；對(duì)一些確實(shí)有變，無法執(zhí)行的項(xiàng)目，也不能及時(shí)叫停，重啟另外急需的發(fā)展項(xiàng)目[5]。高校預(yù)算編制是從院系處室→賬務(wù)→校務(wù)會(huì)→省廳，與資金結(jié)算中心沒有發(fā)生任何交集，預(yù)算是預(yù)算，結(jié)算是結(jié)算，互不相干，極可能造成預(yù)算資金剩余過多或有預(yù)算沒資金的現(xiàn)象，給高校發(fā)展造成不良影響。

3.4 沒有真正建立科學(xué)預(yù)算績效管理信息化平臺(tái)

現(xiàn)雖已開發(fā)出一些預(yù)算管理平臺(tái)軟件，但只滿足了校內(nèi)項(xiàng)目預(yù)算的基本填報(bào)，與高校對(duì)預(yù)算績效管理的需求還有一定距離。在預(yù)算績效管理具體落實(shí)、細(xì)化上，解決預(yù)算二張皮方面，軟件開發(fā)還有差距。

3.5 預(yù)算未真正公開

預(yù)算公開，從政策法律層面早就明確規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)層面并不盡如人意，起不到監(jiān)督的作用。

3.6 追責(zé)機(jī)制不完善

近年來高校責(zé)任意識(shí)有所加強(qiáng)，但由于預(yù)算評(píng)價(jià)體系、預(yù)算軟件技術(shù)輔助管理等不到位，預(yù)算績效評(píng)價(jià)難度大，給追責(zé)落實(shí)帶來極大障礙。

4 高校預(yù)算績效管理改進(jìn)措施

4.1 充分發(fā)揮高校教授管理委員會(huì)的作用

高校存在 “錢與事不匹配” 和 “權(quán)與責(zé)不對(duì)等” 的問題，這就導(dǎo)致高校爭取到的有限資源不能發(fā)揮最大效用[6]。高校一貫遵循黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治學(xué)、民主管理的原則，為了提高發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的精準(zhǔn)性，在立項(xiàng)階段，應(yīng)充分發(fā)揮校、院兩級(jí)教授委員會(huì)的作用，保證立項(xiàng)項(xiàng)目的科學(xué)性、前瞻性、實(shí)用性和可行性。高校教授委員會(huì)從學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展角度，對(duì)預(yù)立項(xiàng)發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，滾動(dòng)遴選，把有限的資金優(yōu)先用在高校發(fā)展的刀刃上，并對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。從而有助于對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行偏差進(jìn)行糾正，為后續(xù)投入提供參考。

4.2 建立高校戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)分配公示平臺(tái)

高校應(yīng)根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，結(jié)合本省本校實(shí)際，制定中長期戰(zhàn)略目標(biāo)，以戰(zhàn)略績效目標(biāo)引領(lǐng)預(yù)算[7]。對(duì)院系、機(jī)關(guān)各部門細(xì)分3―5年具體任務(wù)，并公示以加強(qiáng)公共監(jiān)督，任務(wù)分配示意表見表1。

表1 高校戰(zhàn)略任務(wù)分配示意表

4.3 制訂任務(wù)責(zé)任落實(shí)追究制度

高校應(yīng)制訂專門的任務(wù)責(zé)任落實(shí)追究制度，堅(jiān)決杜絕只要錢不保質(zhì)保量完成相應(yīng)任務(wù)的現(xiàn)象，對(duì)偏離預(yù)算績效目標(biāo)程度較大的學(xué)院部門領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人追究責(zé)任，營造花錢必問效、無效必問責(zé)的氛圍，為圓滿完成戰(zhàn)略目標(biāo)形成高校特有的文化合力[8]。

4.4 以建設(shè)預(yù)算績效管理信息化平臺(tái)為抓手，提高預(yù)算績效管理能力

預(yù)算績效管理信息化平臺(tái)，需滿足高校部門項(xiàng)目管理、資金收支時(shí)間流量管理、上級(jí)申報(bào)部門預(yù)算管理等要求，從而實(shí)現(xiàn)①高校內(nèi)部預(yù)算管理與上級(jí)申報(bào)預(yù)算管理順利切換，一次到位；②滿足高校資金流精準(zhǔn)管理；③滿足高校中長期戰(zhàn)略規(guī)劃需要，嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》，不擅自改變預(yù)算支出的用途，嚴(yán)格控制不同預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次或者項(xiàng)目間的預(yù)算資金的調(diào)劑；④利于及時(shí)獲得預(yù)算執(zhí)行報(bào)告和預(yù)算績效評(píng)價(jià)；⑤利于預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行效率效果公開；⑥利于預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究。

為此，預(yù)算績效管理平臺(tái)軟件開發(fā)單位，針對(duì)項(xiàng)目屬性，至少包含：項(xiàng)目承擔(dān)部門、收入或支出項(xiàng)目分類、項(xiàng)目代碼、名稱、負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目金額、資金性質(zhì)及來源（如財(cái)政或自籌，市撥、省撥、國家撥）、項(xiàng)目收支時(shí)段、項(xiàng)目金額所屬經(jīng)濟(jì)分類科目、其他管理屬性。還應(yīng)為學(xué)院、機(jī)關(guān)處室設(shè)定責(zé)任狀頁面，以利于后續(xù)的預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)和責(zé)任追究。以及用于定期公布預(yù)算完成結(jié)果的校內(nèi)公示頁面，以督促高校各院系部門認(rèn)真履行預(yù)算管理。

為達(dá)到預(yù)算管理平臺(tái)①～⑥的功能，還應(yīng)培訓(xùn)各學(xué)院、處室嚴(yán)格根據(jù)高校戰(zhàn)略任務(wù)分配情況來編制本學(xué)院、處室預(yù)算（含部門日常運(yùn)行及發(fā)展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)）。各編制單位編制預(yù)算在預(yù)算平臺(tái)填報(bào)時(shí)，需標(biāo)明各項(xiàng)任務(wù)（項(xiàng)目）的產(chǎn)出、目標(biāo)、金額計(jì)算依據(jù)、資金收入或支付時(shí)段、耗資的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)及各項(xiàng)目的資金來源。

為確保資金流的安全，高校結(jié)算中心需認(rèn)真梳理近三年收支基本時(shí)間點(diǎn)、流量及資金來源，結(jié)合當(dāng)年預(yù)算，修正各單位預(yù)算編制時(shí)對(duì)資金收支及來源的偏差，為高校緩解自有資金壓力、嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》提供支撐。通過軟件開發(fā)及網(wǎng)絡(luò)支持，最終提供表2、表3預(yù)算編制及執(zhí)行框架，并通過預(yù)算余額計(jì)算預(yù)算完成率。

表2 高校各單位填報(bào)預(yù)算收入示意表

表2、表3需同時(shí)填報(bào)三年，以便高校大型發(fā)展項(xiàng)目預(yù)算管理的連續(xù)性，實(shí)現(xiàn)高校項(xiàng)目、任務(wù)、資金、支付時(shí)間的統(tǒng)一，破解高校預(yù)算二張皮的狀況；與表2配合，確保高校預(yù)算收入全覆蓋的同時(shí)，科學(xué)安排資金，保證高校資金使用安全，改變過去只控制總額不控制明細(xì)的做法，充分利用計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對(duì)高校大型發(fā)展項(xiàng)目細(xì)化指標(biāo)，分解控制，使預(yù)算控制到明細(xì)科目、支出控制到經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，確保預(yù)算的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性。

表3 高校各單位填報(bào)預(yù)算支出示意表

除加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等軟件技術(shù)開發(fā)外，高校各院系、部門間的業(yè)務(wù)、人事、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等信息互聯(lián)互通也至關(guān)重要，從而打破 “信息數(shù)據(jù)孤島” ，促進(jìn)各部門信息的及時(shí)生成和反饋，為提高高校預(yù)算績效管理和治理能力打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[9]。