編譯 李軍平

彼得森國際經(jīng)濟研究所（PIIE）發(fā)布的《美國50年產(chǎn)業(yè)政策評估（1970―2020）》（Scoring 50 Years US Industrial Policy，1970―2020）報告，回顧了美國過去50年實行的產(chǎn)業(yè)政策及其影響，并提出未來政策制定建議。產(chǎn)業(yè)政策建議恰逢其時，如今中美競爭愈發(fā)激烈，美國國會及政府領導層再次將目光投向了產(chǎn)業(yè)。美國試圖擴大核心技術產(chǎn)品（半導體、電池、太陽能組件等）的本土產(chǎn)能，但報告的研究結果表明要適度、謹慎地發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)。

在過去的半個世紀里，聯(lián)邦及州政府援引了多項論據(jù)來證明產(chǎn)業(yè)政策的合理性：振興傳統(tǒng)工業(yè)，如鋼鐵、紡織和服裝業(yè)等；應對外部因素，尤其是能源領域；促進發(fā)展及就業(yè)，如汽車行業(yè)；推動前沿科技發(fā)展，尤其是國家安全領域。

本研究對1970年到2020年實施的18項美國產(chǎn)業(yè)政策進行了調(diào)查，將其分為三大類：貿(mào)易措施封鎖美國市場或開放國際市場；聯(lián)邦或州政府針對特定公司進行補貼；資助公共和私人研發(fā)推進技術發(fā)展。每項政策成果通過三個標準進行評分：對美國在全球市場（或在某些情況下在本土市場）競爭力的影響；挽救每個現(xiàn)有工作崗位或創(chuàng)造每個新工作崗位的年度成本是否合理（如不超過當時平均工資水平）；是否推動了前沿科技發(fā)展。評分D代表政策實施失敗，評分A代表政策實施成功，評分B或C代表中間結果。表1根據(jù)評分標準對政策得分情況進行了匯總。一些政策取得全面或部分成功，而一些政策施行則完全失敗。

通過貿(mào)易措施制定產(chǎn)業(yè)政策

聯(lián)邦政府通常使用貿(mào)易措施來執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，部分原因為此類措施不在預算范圍內(nèi)。由此也付出了巨大成本，但通常被家庭和企業(yè)用戶高支出水平掩蓋。我們研究了五個案例，這些案例涉及促進美國鋼鐵、紡織和服裝、汽車、半導體和太陽能電池板產(chǎn)業(yè)發(fā)展的貿(mào)易措施。

評估競爭成果的經(jīng)典測試方法很簡單：如果沒有持續(xù)的進口保護政策，該行業(yè)能否繁榮發(fā)展、實現(xiàn)大量出口銷售？在此項測試中，只有汽車組裝從貿(mào)易措施中獲利。自愿限制協(xié)議加速了日本汽車生產(chǎn)商向美國本土的遷移，帶來了卓越的產(chǎn)品設計及高效生產(chǎn)方法。由于與日本汽車裝配公司的供應鏈聯(lián)系，汽車零部件行業(yè)獲得了成功（B分）。20世紀80到90年代，由于日本市場對外開放，美國半導體也在出口方面取得了成功。

然而其他貿(mào)易案例沒有通過經(jīng)典競爭測試。對鋼鐵、紡織和服裝、半導體（反傾銷稅階段）和太陽能電池板產(chǎn)業(yè)施行的保護政策并沒有能夠良好應對外國競爭。例如，鋼鐵行業(yè)繼續(xù)要求進口保護，在1970年至2019年期間的出口量仍然停留在國內(nèi)產(chǎn)量的8%左右，主要銷往墨西哥和加拿大的相關公司。我們的結論是進口保護很少帶來成功的行業(yè)競爭。在某些情況下，開放外國市場反而會增強美國公司競爭地位。

第二項標準即目標行業(yè)是否以合理成本挽救或創(chuàng)造了就業(yè)機會，可粗略地定義為納稅人或消費者成本不超過當年的工資水平。這一標準不考慮下游行業(yè)的工作崗位流失。然而在某些情況下，經(jīng)濟發(fā)展大環(huán)境中失去的工作機會遠超在目標行業(yè)中挽救的工作機會。涉及貿(mào)易措施的產(chǎn)業(yè)政策案例中，有幾項政策符合了我們提出的標準：汽車組裝、開放日本半導體市場以及對太陽能板的稅收減免和保護。對于鋼鐵、紡織和服裝以及反傾銷稅下的半導體行業(yè)而言，每個工作崗位所節(jié)省的消費者成本非常高?？偟膩碚f，考慮到下游行業(yè)失去的就業(yè)機會，貿(mào)易保護無法為美國經(jīng)濟創(chuàng)造更多就業(yè)機會。前總統(tǒng)特朗普對來自中國制造業(yè)進口產(chǎn)品再次征收大規(guī)模關稅，可事實上貿(mào)易保護政策扼殺了大量就業(yè)機會。

通過補貼特定公司的產(chǎn)業(yè)政策

我們研究了政府補貼特定公司而非整個產(chǎn)業(yè)（產(chǎn)業(yè)政策貿(mào)易措施針對對象）的六個案例。在其中的三個案例中，聯(lián)邦政府支持專門的能源公司，授權其推進前沿技術：合成燃料公司、索林德拉和新月沙丘。從競爭力、創(chuàng)造每個工作崗位的成本或技術成就判斷，這三個公司均以令人震驚的失敗告終。采集的樣本有可能忽略了政府資助創(chuàng)新企業(yè)（相當于曼哈頓項目的商業(yè)化）獲得的成就。但更可能的解釋是，前沿技術被定義為是高風險行業(yè)，將公共資金集中在一兩家公司，可能會忽視由不同科技或商業(yè)領袖倡導的其他創(chuàng)新高效解決方案。盡管有公眾的支持，這三個能源企業(yè)未能達到合同規(guī)定的生產(chǎn)水平，最終被關閉，對能源技術沒有任何貢獻。

另外三個截然不同的案例產(chǎn)生的結果也大相徑庭，分別是亞拉巴馬州對梅賽德斯-奔馳工廠的支持，聯(lián)邦對克萊斯勒的支持，以及威斯康星州對富士康工廠的支持。梅賽德斯和富士康案例是各州政府為吸引老牌企業(yè)在州內(nèi)設立新工廠所采取的無數(shù)次類似措施中的典型代表。國家激勵措施目標很少是為了推動技術前沿的發(fā)展。同樣國際市場競爭被置于次要位置，很少跟進其發(fā)展。相反，成功企業(yè)核心目標是就業(yè)、就業(yè)、就業(yè)。最近施行這種產(chǎn)業(yè)政策的案例是，弗吉尼亞州成功地吸引亞馬遜在華盛頓郊區(qū)建立一個主要設施。紐約提供的支持雖然很慷慨（30億美元），但卻面臨著激烈的政治反對，這與弗吉尼亞小額支持（8億美元）不同。也許亞馬遜也看到了弗吉尼亞州靠近國會和聯(lián)邦機構可能帶來的價值。

在梅賽德斯-奔馳案例中，這家德國汽車制造商在亞拉巴馬州建廠時獲得了大額州政府補貼，而每個崗位年補貼額低于梅賽德斯的平均工資。產(chǎn)生的效應是梅賽德斯在美國豪華車市場上變得更有競爭力，而且很可能從德國向亞拉巴馬州引進先進技術。

與州立大學的科學、技術、工程 與數(shù)學（STEM）項目相比，梅賽德斯或富士康獲得的國家補貼是否意味著國家資金得以更好地使用，仍值得深入探討。很多學者對各州之間為吸引目標公司而進行競爭的想法表達了質(zhì)疑。從國家的角度很難證明州與州之間的工業(yè)競爭是明智的，但州一級政府所獲得的直接高額回報無可置疑。

通過公共和私人支持研發(fā)的產(chǎn)業(yè)政策

一些產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先考慮支持研發(fā)以推進技術前沿；次要考量為創(chuàng)造新的產(chǎn)業(yè)，制造有競爭力的商品和服務。我們對7個產(chǎn)業(yè)政策施行進行回顧：美國國防部高級研究計劃局（DARPA）、可再生能源計劃、半導體制造技術戰(zhàn)略聯(lián)盟、佛羅里達州生物技術中心、先進技術車輛制造（ATVM）貸款計劃、曲速行動和北卡羅來納州三角研究園（RTP），其中五個是聯(lián)邦倡議。

在這一組甚至是在整個研究中，DARPA取得了令人矚目的成功。DARPA項目以相對較低的成本，不僅將美國軍事技術保持在世界前沿水平，而且在數(shù)字和其他領域為美國高科技公司帶來了大量外溢效應。從具有國際競爭力的公司、大量新的就業(yè)機會和前沿商業(yè)技術這三個標準來看取得的回報是巨大的。

其他聯(lián)邦部門也試圖效仿DARPA的成功，但預算要少得多，成就也不那么引人注目。皮埃爾·阿祖萊（Pierre Azoulay）及其同事2019年總結了“DARPA模式”的要素，他們的分析表明，在其他領域——如高級能源研究計劃局（ARPA-E）或霍華德-休斯醫(yī)學研究所——復制這種運作模式存在重大挑戰(zhàn)，但并非不可克服。拜登總統(tǒng)在2021年4月28日國會講話中贊揚了“DARPA模式”，對未來一代產(chǎn)業(yè)政策倡議釋放了積極信號。

蘇軾被排擠出京城以后，并沒有停止抵制王安石變法，他用自己親眼看到的事實向朝廷反映變法后的真實情況，申述自己的觀點。熙寧四年(1071)十一月，蘇軾外放到杭州任通判時，親眼看到王安石變法給人民帶來的災難，再次《上神宗皇帝書》，他說:“天下莫危于人主也。聚則為君民，散則為仇讎，聚散之間，不容毫厘。故天下歸往謂之王，人各有心謂之獨夫，人心之于人主也，如木之有根，如燈之有膏，如魚之有水。木無根則槁，燈無膏則滅，魚無水則死，人主失人心則亡?！碧K軾認為，民心的得失是國家興亡的頭等大事，得人心者為“王”，失人心者為“獨夫”。

在其他研發(fā)案例中，半導體制造技術戰(zhàn)略聯(lián)盟只取得了中等水平，原因有二。領先的美國半導體公司在幾年后認為，內(nèi)部研發(fā)比通過半導體制造技術戰(zhàn)略聯(lián)盟共享研發(fā)更有價值。同時，這些公司決定在他們的美國研發(fā)中心專注于先進設計研究，而將生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移到海外，充分利用較低的工資和外國工業(yè)補貼。美國半導體公司蓬勃發(fā)展，但本土產(chǎn)量卻沒有那么多。

聯(lián)邦可再生能源計劃并沒有創(chuàng)造出能夠在世界市場上一較高下的太陽能電池板或風力渦輪機，但確實以合理成本創(chuàng)造了就業(yè)機會，推動了可再生能源技術的發(fā)展。由喬治·布什（George W.Bush）總統(tǒng)發(fā)起的先進技術車輛制造貸款計劃在早期孕育了特斯拉，在生產(chǎn)、就業(yè)和技術方面取得了矚目成就。曲速行動是前總統(tǒng)特朗普為快速生產(chǎn)新冠病毒疫苗而推出的產(chǎn)業(yè)政策工具，也應列入研發(fā)成功名冊。幾家制藥公司通過激勵合同參與疫苗研發(fā)，并生產(chǎn)了數(shù)百萬瓶疫苗。并非所有制藥公司都能功成名就，只有三家在創(chuàng)紀錄時間內(nèi)獲得了成功。

談到州立企業(yè)，佛羅里達州生物技術中心并沒有以合理成本創(chuàng)造就業(yè)機會，根據(jù)我們對每個工作年納稅人支出設定的門檻，它確實促進了世界級公司頂尖技術的發(fā)展。北卡羅來納州三角研究園用非常有限的公共支持在所有標準上都取得了成功。

與中國競爭

中國對高科技發(fā)展的大力支持引起了美國的關注，其五年計劃也為包括人工智能、量子信息和半導體在內(nèi)的高科技領域制定了發(fā)展目標。

巴里·諾頓（Barry Naughton）曾記錄，1978年后，中國產(chǎn)業(yè)政策從不一致的規(guī)劃演變?yōu)閷崿F(xiàn)宏觀的技術產(chǎn)業(yè)目標，然后專注于特定的產(chǎn)業(yè)政策（創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略）。政府產(chǎn)業(yè)引導基金旨在幫助私營企業(yè)迅速擴大規(guī)模以運行大型項目，為重大舉措提供資金，2014年至2020年期間累計支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展約1.6萬億美元。包括工業(yè)機器人、自動駕駛汽車（商業(yè)和軍事）、半導體和人工智能在內(nèi)的高科技產(chǎn)業(yè)，占產(chǎn)業(yè)引導基金總撥款的50%。

特朗普針對中國的挑戰(zhàn)推出了貿(mào)易政策，對進口產(chǎn)品豎起了關稅墻，將中國企業(yè)列入黑名單，并限制高科技產(chǎn)品和技術商業(yè)化。2021年2月，拜登總統(tǒng)發(fā)布了一項行政命令，要求對四個與中國有聯(lián)系的供應鏈進行100天的審查：藥品、半導體、高容量電池和戰(zhàn)略材料（如稀土）。為了確保供應鏈具有彈性，美國正在制定一批新的產(chǎn)業(yè)政策。供應鏈彈性并不是本研究中所考察2020年前的案例的目標，但為了應對中國崛起和新冠疫情，供應鏈彈性已經(jīng)成為未來的一個發(fā)展目標。美國供應鏈審查的核心建議是重建關鍵產(chǎn)品的國內(nèi)生產(chǎn)和創(chuàng)新能力（如剛才提到的四個產(chǎn)業(yè)），并通過補貼、稅收優(yōu)惠和貸款計劃加強政府在購買和投資此類產(chǎn)品方面的參與。

除了供應鏈，技術競爭將推動美國對中國發(fā)展的回應。2021年6月8日，參議院通過了《美國創(chuàng)新與競爭法》，在2 500億美元的總體預算中為半導體研發(fā)和制造提供約520億美元的撥款，加強該產(chǎn)業(yè)與中國競爭的能力。與蘇聯(lián)，曾是一場軍備競賽；與中國，這是一場技術競賽。

東亞產(chǎn)業(yè)政策

世界銀行發(fā)布的《東亞奇跡：經(jīng)濟增長與公共政策》（1993）廣受業(yè)內(nèi)贊譽，其承認了產(chǎn)業(yè)政策所處的重要地位，同時強調(diào)健全的宏觀經(jīng)濟政策（后被稱為“華盛頓共識”）、卓越的教育和土地改革是驅(qū)動中國香港和臺灣等地區(qū)，以及日本、韓國、新加坡等國家顯著增長的動力。查默斯·約翰遜（Chalmers Johnson）出版了《通產(chǎn)省與日本奇跡——產(chǎn)業(yè)政策的成長（1925—1975）》（1982），將戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的驚人增長歸功于政府對特定公司和產(chǎn)業(yè)政策的支持。這兩本書開啟了學界關于產(chǎn)業(yè)政策在東亞經(jīng)濟繁榮中所起作用的長期爭論。眾多學術文章和書籍已經(jīng)剖析了各種因素，我們對以往的研究進行了粗略回顧。

1950年至1990年期間，東亞明星經(jīng)濟體實際出口普遍增長，GDP增速飆升，人均收入大幅縮小與美國的差距。產(chǎn)業(yè)政策倡導者認為政府干預（貿(mào)易保護、寬松信貸、各種補貼、卡特爾聯(lián)盟）與這些經(jīng)濟發(fā)展之間存在因果關系。香港曾在英國治下實行自由放任經(jīng)濟模式，新加坡的主要“干預”政策使其成為對外國跨國公司頗具有吸引力的寶地。日本、韓國以及中國臺灣地區(qū)是產(chǎn)業(yè)政策實行的代表典范。

2003年，馬庫斯·諾蘭（Marcus Noland） 和 霍 華 德·帕 克（Howard Pack）出版了《全球化時代的產(chǎn)業(yè)政策——亞洲經(jīng)驗》。該書對比了三個經(jīng)濟體戰(zhàn)后復蘇和隨后宏觀政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展。他們很大程度上依賴于量化措施進行分析，而不是對政府政策或具體公司崛起進行敘述，如三菱、豐田、韓國浦項制鐵公司、三星或臺積電等。

分析日本和韓國的產(chǎn)業(yè)增長、附加值、資本積累和全要素生產(chǎn)率時，諾蘭和帕克2003年發(fā)現(xiàn)量化結果與各種產(chǎn)業(yè)政策指標如關稅、稅率和政府貸款之間幾乎沒有任何關聯(lián)。另一方面，他們發(fā)現(xiàn)每個工人的物質(zhì)資本、教育和全要素生產(chǎn)率的增長解釋了韓國和中國臺灣地區(qū)每個工人產(chǎn)出顯著增長的原因。這些因素在拉丁美洲和南亞影響力要弱得多，這兩個地區(qū)傾向于實施產(chǎn)業(yè)政策，但在東亞奇跡時代表現(xiàn)不佳。東亞和其他兩個地區(qū)的不同命運要歸功于東亞的政治和經(jīng)濟穩(wěn)定，實施了卓越的宏觀經(jīng)濟和教育政策：幾乎沒有政變發(fā)生，通貨膨脹率相對較低，儲蓄率高，預算赤字不大，中等和高等教育率高。作者總結：“總的來說，從這些經(jīng)濟體的計量經(jīng)濟學和投入產(chǎn)出研究中得出的證據(jù)表明產(chǎn)業(yè)政策對亞洲經(jīng)濟增長貢獻相當有限?！?/p>

后來的學者們重新采用約翰遜的研究方法：關注特定的產(chǎn)業(yè)政策和個別亞洲公司的成功。例如，納坦·朗（Nathan Lane）2021年復盤了韓國產(chǎn)業(yè)政策的重工業(yè)和化學產(chǎn)業(yè)政策，記錄了其對產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出和下游利益的貢獻。喬斯坦·霍格（Jostein Hauge）2020年主張采用“發(fā)展主義框架”，對產(chǎn)業(yè)政策對韓國和中國臺灣地區(qū)在1960年至1990年間經(jīng)濟發(fā)展所做的貢獻給予適當肯定。另一方面，鄭敦仁（Cheng Tun-jen）2001年強調(diào)了美國倡導市場改革對戰(zhàn)后中國臺灣發(fā)展起到的作用。這些文章都沒有推翻諾蘭和帕克2003年的結論，即所有五個經(jīng)濟體的宏觀經(jīng)濟政策對東亞奇跡的貢獻遠遠大于產(chǎn)業(yè)政策。

報告結果表明，如果產(chǎn)業(yè)政策只對東亞做出了微小貢獻，那么無法指望產(chǎn)業(yè)政策能塑造美國經(jīng)濟命運。也就是說，公共資源無論是否分配給有針對性的產(chǎn)業(yè)政策，都必須以最明智的方式貫徹落實。

政策觀察

拜登政府期間，產(chǎn)業(yè)政策激增似乎不可避免。美國國家經(jīng)濟委員會主任布賴恩·迪斯（Brian Deese）呼吁支持積極產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，以減少供應鏈脆弱性，并與中國競爭。在疫情救濟之后，美國已花費大約3萬億美元公共資金支持受疫情影響的家庭和公司，公眾對“大政府”的接受度大幅提高。許多學者雖認可這一情況，但仍有一些警告。對“大政府”的支持并不是產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的先決條件，可參考里根政府時期（排斥大政府）和南方保守州時期政策實施情況。2021年，原本意見嚴重分裂的國會兩黨和兩院對迪斯立法倡議表達了強烈支持，加強與中國競爭、確保供應鏈安全（表2）。重大公共開支可推動產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展，而預算限度、私人反對最終會限制其發(fā)展。相對于國內(nèi)生產(chǎn)總值，美國無法與20世紀60年代到90年代東亞支持的規(guī)模一樣。

考慮到這些因素，我們從18個產(chǎn)業(yè)政策案例研究中提煉了四個政策建議。

產(chǎn)業(yè)政策可以挽救或創(chuàng)造就業(yè)機會，但往往要付出高昂的代價。產(chǎn)業(yè)政策主要政治賣點在于挽救或創(chuàng)造特定行業(yè)、區(qū)域的就業(yè)機會。在樣本中約有一半是以低于納稅人的現(xiàn)行工資或消費者成本實現(xiàn)的。但計算結果并沒有反映出下游工作崗位的損失，在許多情況下每個工作的年度成本大大超過了現(xiàn)行工資。在一個州創(chuàng)造的就業(yè)機會往往是以犧牲在另一個州可能創(chuàng)造的類似就業(yè)機會為代價的（如亞拉巴馬州梅賽德斯案例；威斯康星州富士康案例）。國家層面可以制定更佳的政策創(chuàng)造就業(yè)機會，如培訓計劃和所得稅減免等。

進口保護政策鮮有回報。在大多數(shù)情況下，進口保護并不能創(chuàng)造一個有競爭力的美國產(chǎn)業(yè)，卻提高了每個工作的年度成本。一個例外是：實際或潛在壁壘舉措促使一個世界級企業(yè)在美國開業(yè)，如20世紀80年代的豐田以及現(xiàn)今的臺積電。專注于開放市場的貿(mào)易政策是更好的選擇。

指定一家企業(yè)來推動技術發(fā)展不盡如人意。研究沒有發(fā)現(xiàn)任何一家公司案例可以與曼哈頓計劃取得成就相提并論。也許這種案例確實存在，但當政府將其支持限制在單一公司來推進前沿技術時，就排除了不同科技或商業(yè)領袖倡導的其他解決方案。資助多家公司能帶來更好的效果。曲速行動的成功模式表明企業(yè)競爭才能代表美國力量。

研發(fā)類產(chǎn)業(yè)政策目前取得了最為矚目的成就。在18個案例中，DARPA案例取得的成就最為突出。DARPA模式可對科技和工程專家進行廣泛指導，在沒有政治干預的情況下，為有發(fā)展前景但存在高風險的研發(fā)工作提供撥款。當公共研發(fā)獲得成功時，私人公司就會介入，將研發(fā)成果商業(yè)化。這種模式得到了拜登政府和國會的青睞。事實上，拜登政府已經(jīng)提出其他項目，試圖復刻DARPA模式，如高級健康研究計劃局（ARPA-Health）和高級氣候研究計劃局（ARPA-Climate）等。可再生能源研發(fā)、佛羅里達州生物技術中心和北卡羅來納州三角研究院案例都證明了這種產(chǎn)業(yè)政策的實施效果。

資料來源 PIIE