廣西大學(xué) 李思雨

一、案例概述

2020年1月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見》明確，到2023年，要基本建成覆蓋政府行政執(zhí)行和政務(wù)服務(wù)全過(guò)程的全國(guó)統(tǒng)一的基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)體系，要使基層政務(wù)公開的機(jī)制更加健全，政務(wù)公開的能力和水平顯著提升。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)政務(wù)公開的戰(zhàn)略布局籌劃已久。2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《開展基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)工作方案》中就要求在全國(guó)15個(gè)省市、區(qū)選取100個(gè)縣市、區(qū)作為試點(diǎn)，開展政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化工作，以全國(guó)為范圍的全面施行積累數(shù)據(jù)、奠定基礎(chǔ)。

信陽(yáng)市潢川縣作為河南省8個(gè)試點(diǎn)縣之一，抓住機(jī)遇，高效開展工作，不斷加強(qiáng)實(shí)踐創(chuàng)新，最終全面實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)試點(diǎn)任務(wù)目標(biāo)，并且探索建立了具有自身特色的潢川模式。本文擬通過(guò)對(duì)潢川縣的案例研究，分析其在試點(diǎn)政策執(zhí)行中的影響因素，總結(jié)“潢川經(jīng)驗(yàn)”，進(jìn)而為全國(guó)全面推進(jìn)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策提供有價(jià)值的執(zhí)行參考。

二、史密斯模型的理論闡述

在一個(gè)政策系統(tǒng)中，政策執(zhí)行是非常重要的一環(huán)，同時(shí)執(zhí)行的過(guò)程也非常復(fù)雜。一直以來(lái)，西方尤其是美國(guó)的政策科學(xué)研究學(xué)者們?cè)噲D從多種角度對(duì)公共政策執(zhí)行的影響因素進(jìn)行研究，建立起多個(gè)政策執(zhí)行的理論模型，用于解析和提高公共政策執(zhí)行能力，托馬斯·史密斯提出的史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型就是其中最具有代表性的一個(gè)。在該模型中，政策執(zhí)行的影響因素主要有四個(gè)：第一，理想化的政策。政策本身要合理、正確，具有可操作性，具體包括政策形式、領(lǐng)域和社會(huì)形象等。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)，也就是政策執(zhí)行的單位，內(nèi)容包含執(zhí)行單位的組織架構(gòu)與人力資源和執(zhí)行者的領(lǐng)導(dǎo)方法、專業(yè)技能、執(zhí)行能力和精神信念等。第三，目標(biāo)群體，也就是政策客體，政策執(zhí)行的作用對(duì)象，具體內(nèi)容包含組織或制度化的水平、歷史的政策經(jīng)歷、教訓(xùn)等。第四，環(huán)境因素，即外部要素，政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等。此外，在該模型中，這四個(gè)影響因素之間動(dòng)態(tài)平衡。四個(gè)變量互相關(guān)聯(lián)、互相作用、彼此制約。總體來(lái)說(shuō)，在整個(gè)公共政策的執(zhí)行過(guò)程中，各影響因素之間一旦產(chǎn)生了負(fù)面作用，就會(huì)造成“緊張”的狀況，這時(shí)就需要及時(shí)對(duì)這種狀況進(jìn)行反應(yīng)，也就是“處理”，經(jīng)過(guò)“處理”，消除沖突，把“緊張”的狀態(tài)轉(zhuǎn)換到平和狀態(tài)，再將政策執(zhí)行成果“反饋”到政策的制定過(guò)程中。整個(gè)動(dòng)態(tài)流程不斷作用、調(diào)整，從而實(shí)現(xiàn)政策的完善（見圖1）。[1]

在我國(guó)，政策執(zhí)行的形式大多是自上而下的，推進(jìn)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化執(zhí)行也是如此，它是由國(guó)務(wù)院牽頭制定的政策，自上而下地貫徹執(zhí)行。而史密斯模型的研究途徑采取的也是“自上而下”，因此，用該模型工具來(lái)分析本案例政策的執(zhí)行過(guò)程具有一定的適用性。本文旨在通過(guò)運(yùn)用史密斯模型的研究方法和研究框架，厘清我國(guó)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策執(zhí)行過(guò)程中的影響因素及相互關(guān)系，并嘗試給出合理的建議，希望能對(duì)該政策執(zhí)行效果的提升有所助益。

三、基于史密斯模型的潢川縣政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)政策執(zhí)行研究

（一）理想化的政策

1.政策的合法性

基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策是由國(guó)家制定出臺(tái)后，地方政府在明確上級(jí)精神的前提下結(jié)合地方的實(shí)際情況，制定符合地方的相關(guān)政策方案，具有法律和規(guī)章制度上的效力?，F(xiàn)將中央、省、地方發(fā)布的政策方案部分整理，見表1。

表1 政務(wù)公開相關(guān)政策方案①

2.政策的合理性

政務(wù)公開是當(dāng)今社會(huì)民主政治的發(fā)展要求，也是我國(guó)打造服務(wù)型政府、創(chuàng)建和諧社會(huì)的要求。近年來(lái)，在中央的倡導(dǎo)下，我國(guó)各基層政府對(duì)于政務(wù)公開工作的重視度不斷提高，但不同地區(qū)政務(wù)公開的水平參差不齊，更欠缺統(tǒng)一的公開標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，人民群眾參政、議政的意識(shí)在增強(qiáng)，對(duì)政府政務(wù)公開的訴求也越來(lái)越高。正因如此，采取標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開，毫無(wú)疑問是個(gè)更科學(xué)、合理的政策創(chuàng)新。[3]

河南省潢川縣自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，始終堅(jiān)持富民強(qiáng)縣的目標(biāo)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。在河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的“四大樣本”中，潢川縣位列其中，其城市化水平已達(dá)51.5%，也被稱為信陽(yáng)市副中心。因此，在潢川縣推行試點(diǎn)工作，一方面可以優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升政府公信力，助力“放管服”改革，進(jìn)一步推動(dòng)潢川縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，也為豐富試點(diǎn)成果，進(jìn)一步在全國(guó)全面復(fù)制推廣提供“潢川”版本，分享“潢川”經(jīng)驗(yàn)。

3.政策的可行性

潢川縣較早就開始著手網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的籌劃和布局。如積極創(chuàng)建“寬帶中原”模范縣，實(shí)現(xiàn)全縣網(wǎng)絡(luò)全覆蓋；推動(dòng)LTE網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工程，加速網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化升級(jí)；積極建設(shè)“智慧城市”，完善本地區(qū)的信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大力推動(dòng)城市公共信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，著力實(shí)施信息惠民；深入推進(jìn)數(shù)據(jù)庫(kù)、智能化、信息化技術(shù)的研發(fā)，充分延伸其在政府行政、促進(jìn)民生等范圍的應(yīng)用；進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)與信息安全綜合管控平臺(tái)的建設(shè)和通信網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急智慧調(diào)度系統(tǒng)的升級(jí)改造，完善安全應(yīng)急裝備，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)與信息安全的保障體系等。這些都為潢川縣試點(diǎn)工作的展開提供了有力的硬件保障，使政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策的執(zhí)行更加順利、可行。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)

1.組織架構(gòu)

潢川縣被國(guó)務(wù)院列為全國(guó)試點(diǎn)縣后，縣政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視，迅速行動(dòng)，立即成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面統(tǒng)籌和落實(shí)試點(diǎn)工作；領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)推進(jìn)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查；縣編辦、發(fā)展改革委、財(cái)務(wù)局、民政局等配合做好梳理事項(xiàng)、編制清單、規(guī)范流程等工作并加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作支持。

2.機(jī)制保障

潢川縣為保證試點(diǎn)工作的有序推進(jìn)，進(jìn)一步明確責(zé)任，強(qiáng)化機(jī)制保障。第一，增加縣政府網(wǎng)絡(luò)信息中心的人員編制，明確由縣政府網(wǎng)絡(luò)信息中心負(fù)責(zé)組織、執(zhí)行試點(diǎn)創(chuàng)建的相關(guān)工作。第二，健全工作機(jī)制，明確各責(zé)任單位的試點(diǎn)工作分工和進(jìn)度安排，由各相關(guān)責(zé)任單位的主要領(lǐng)導(dǎo)親自研究部署，確定一名分管領(lǐng)導(dǎo)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。由小組統(tǒng)籌，信息中心協(xié)調(diào)，相關(guān)各部門分工配合，做到任務(wù)清晰、責(zé)任到人、密切協(xié)作。第三，建立監(jiān)督考核體系，將試點(diǎn)工作加入到年度工作考核中，并由縣紀(jì)委等相關(guān)部門實(shí)時(shí)監(jiān)督指導(dǎo)。

（三）目標(biāo)群體

1.目標(biāo)群體的認(rèn)知參與度

在此次政策執(zhí)行的公開事項(xiàng)梳理中，涉及試點(diǎn)工作的就業(yè)、社保、醫(yī)療等8個(gè)領(lǐng)域的相關(guān)單位共梳理出了公開事項(xiàng)32大類608項(xiàng)，并對(duì)每一項(xiàng)的內(nèi)容分條細(xì)化、逐項(xiàng)完善。②可以看出，潢川縣各級(jí)政府部門和相關(guān)單位的政策認(rèn)知參與度較高，各級(jí)政府部門積極配合執(zhí)行，政務(wù)公開的試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。

2.目標(biāo)群體的自身能力

潢川縣的試點(diǎn)工作從2017年到2018年取得了很大的成效。平臺(tái)建設(shè)方面，潢川縣上線了河南省首個(gè)縣級(jí)黨建云平臺(tái)“潢川紅云”，該平臺(tái)集合組織工作管理、信息咨詢和網(wǎng)上辦事三大服務(wù)功能，全縣22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）、250余個(gè)村成功實(shí)現(xiàn)事項(xiàng)審批、流程查詢、辦理結(jié)果“一鍵式”完成；信息公開方面，在基層政務(wù)公開專欄中各單位部門主動(dòng)依據(jù)規(guī)范公開的各類信息共計(jì)8000多條，在政府官網(wǎng)和政務(wù)官方微信上，主動(dòng)公開的政府信息共計(jì)10000多條；在政務(wù)服務(wù)方面，150多項(xiàng)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“一次辦妥”，清理減少辦事各項(xiàng)證明120多項(xiàng)，人民群眾的滿意度和幸福感顯著提高。[4]由此可以看出潢川縣政府政務(wù)公開信息的數(shù)量在不斷增加，其自身能力也在不斷提高，基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化政策的執(zhí)行效果穩(wěn)步提升。

（四）環(huán)境因素

1.政治環(huán)境

全面推進(jìn)基層政務(wù)公開工作、持續(xù)提升政務(wù)公開工作質(zhì)量一直以來(lái)始終是黨中央、國(guó)務(wù)院的重要戰(zhàn)略部署。③2017年，試點(diǎn)政策的推行為潢川縣的政務(wù)公開提供了發(fā)展機(jī)遇和政策支持。潢川縣在國(guó)家、省、市的統(tǒng)一要求部署下，深入執(zhí)行，積極探索，從政策實(shí)施方案制定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員培訓(xùn)、政策宣傳等方向全面展開工作，多管齊下為試點(diǎn)政策的順利執(zhí)行營(yíng)造了一個(gè)優(yōu)良的政治環(huán)境。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

政務(wù)公開試點(diǎn)政策在潢川縣的實(shí)行也依托于良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，在平臺(tái)建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等相關(guān)軟硬件設(shè)施上的財(cái)政投入以及完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，都為實(shí)施試點(diǎn)政策提供了重要經(jīng)濟(jì)保障。

3.文化環(huán)境

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活水平的提高以及互聯(lián)網(wǎng)和新媒體的不斷壯大，潢川縣人民群眾對(duì)于政務(wù)公開的認(rèn)知以及參政議政的意識(shí)在不斷提高，對(duì)政務(wù)公開的訴求也越來(lái)越高。而潢川縣政府部門隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，也愈加意識(shí)到政務(wù)公開的重要性，服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，對(duì)試點(diǎn)政策的接受度、支持度和參與度都在不斷地提高，政務(wù)服務(wù)水平也得到了明顯的提升。潢川縣“陽(yáng)光政務(wù)”、服務(wù)型政府的社會(huì)氛圍正在逐漸形成。

四、全面推進(jìn)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化政策執(zhí)行的優(yōu)化建議

（一）完善政策體系

史密斯模型認(rèn)為，一個(gè)完整的政策過(guò)程需要完善的反饋機(jī)制，在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)問題時(shí)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正。在政策的執(zhí)行過(guò)程中，各變量從“緊張”狀態(tài)通過(guò)及時(shí)地“處理”轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)平和，再加以“反饋”重新作用于政策的調(diào)整，如此繼續(xù)循環(huán)下去。[5]正因如此，在政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化政策的執(zhí)行過(guò)程中，要不斷優(yōu)化、完善政策體系。一是要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)；二是要加快配套政策和相關(guān)法律制度的建立；三是要在分析試點(diǎn)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府更多的自主權(quán)，制定符合地方自身發(fā)展的政策執(zhí)行方案；四是，政策方案、法律制度之間要具有系統(tǒng)性，相輔相成，從而能夠形成政策合力，保障政策更加有效地執(zhí)行。

（二）提升執(zhí)行機(jī)構(gòu)的執(zhí)行力，完善政策執(zhí)行機(jī)制

一方面，要合理配置人力資源，尤其對(duì)于基層政府部門，必要時(shí)可以適當(dāng)?shù)卦黾尤藛T編制。另一方面，要建立健全執(zhí)行機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合和信息交流，同時(shí)把推動(dòng)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化工作納入政績(jī)考核體系。此外，還要完善執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，包括政府內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，明確相關(guān)責(zé)任部門及時(shí)對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行督導(dǎo)，同時(shí)廣泛聽取民眾、媒體以及專業(yè)人士的意見和建議。公共政策監(jiān)督是公共政策系統(tǒng)中不可或缺的部分，其在政策執(zhí)行過(guò)程的積極作用也不容忽視，但只有將監(jiān)督行為落實(shí)到工作實(shí)處，才能有效地提升公共政策監(jiān)督的執(zhí)行效果。[6]

（三）增強(qiáng)目標(biāo)群體的參與意識(shí)，重視目標(biāo)群體差異問題

一方面，要引導(dǎo)各級(jí)政府尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)干部的正確政策認(rèn)知，使他們切實(shí)地感受到建立政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對(duì)于提高工作效率、提升工作水平以及增強(qiáng)政府公信力具有非常積極的促進(jìn)作用，進(jìn)而增加對(duì)政策的認(rèn)同感。另一方面，各地區(qū)、各層級(jí)政府部門的執(zhí)行能力存在差異，要加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的培訓(xùn)，提高執(zhí)行人員的素質(zhì)。

（四）優(yōu)化政策執(zhí)行的環(huán)境

首先，政策的有效執(zhí)行需要調(diào)動(dòng)多方資源，要保障政策資源的充足，尤其要加大對(duì)基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化工作的財(cái)政投入，如平臺(tái)建設(shè)等。

其次，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)推動(dòng)國(guó)家政策的制定和完善，一個(gè)政策的執(zhí)行背后需要有強(qiáng)大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)支撐。

再次，要推動(dòng)各地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是基層農(nóng)村、落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施完善，補(bǔ)齊公共服務(wù)短板。

最后，營(yíng)造良好的社會(huì)文化氛圍，通過(guò)政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，提升政務(wù)服務(wù)水平，提高政府公信力，促進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)人民群眾的幸福感。

注釋

①數(shù)據(jù)來(lái)源:潢川縣人民政府網(wǎng)站www.huangchuan.gov.cn.

②政府辦.潢川縣2018年政府信息公開工作年度報(bào)告[OL].2019年3月7日.2020年8月.

③潢川縣2018年政府信息公開工作年度報(bào)告[OL].2019年3月7日.2020年8月.