文/ 上海莘然環(huán)境管理有限公司 賈江雁

引言

隨著2019年國土空間規(guī)劃體系的建立，規(guī)劃到2035年基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局，同時(shí)明確在國土空間規(guī)劃的同時(shí)應(yīng)依法開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。但是，自2009年開展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)以來，受各種因素影響，實(shí)踐中規(guī)劃環(huán)評(píng)效用有限[1-2]。因此，如何使規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃有效融合并協(xié)同發(fā)展，成為了重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容及亟待解決的問題。通過規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展可以為公眾營造綠色健康的生產(chǎn)方式和生活方式，提供高品質(zhì)生活保障。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)針對(duì)實(shí)際問題制定具體措施，以確保協(xié)同發(fā)展工作順利完成。

1 國土空間規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)概述

國土空間規(guī)劃是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃“多規(guī)合一”的結(jié)果，是由“五級(jí)三類四體系”組成的一個(gè)完善的規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃要求對(duì)國土空間的開發(fā)保護(hù)形成“一張圖”，并且要“一張圖”做到底，不得朝令夕改從而使國土空間開發(fā)碎片化，確保國土空間在開發(fā)的同時(shí)可以得到有效的生態(tài)環(huán)境保護(hù)。但在既往的規(guī)劃中，部分地區(qū)為了提高社會(huì)發(fā)展速度，保證自身經(jīng)濟(jì)效益，在制定規(guī)劃策略時(shí)，經(jīng)常忽略生態(tài)環(huán)境問題，無底線利用土地資源和水資源，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。這就要求在未來的國土空間規(guī)劃中，要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，滿足各功能規(guī)劃的同時(shí)構(gòu)建生態(tài)廊道及生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，逐步推進(jìn)規(guī)劃區(qū)域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的保護(hù)和修復(fù)工作。

規(guī)劃環(huán)評(píng)是通過對(duì)規(guī)劃情景分析，進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)、資源環(huán)境承載力評(píng)估、規(guī)劃環(huán)境合理性論證，在此基礎(chǔ)上提出規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整建議及環(huán)境影響減緩措施，為規(guī)劃提供科學(xué)的決策依據(jù)，使規(guī)劃符合區(qū)域內(nèi)各類資源稟賦要求，滿足各環(huán)境要素環(huán)境容量要求，達(dá)到區(qū)域生態(tài)環(huán)境管控要求等。規(guī)劃環(huán)評(píng)可避免或減緩因規(guī)劃實(shí)施對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響。早在十九世紀(jì)末，就有學(xué)者提出將生態(tài)環(huán)境與規(guī)劃結(jié)合在一起。進(jìn)入新世紀(jì)，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，此操作的優(yōu)勢(shì)也逐步顯現(xiàn)，研究人員對(duì)其關(guān)注度不斷提高[3-5]?，F(xiàn)階段，規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃的有效融合并協(xié)同發(fā)展成為了社會(huì)發(fā)展必然趨勢(shì)。

2 國土空間規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評(píng)協(xié)同發(fā)展的問題

2.1 工作程序上規(guī)劃環(huán)評(píng)介入滯后

雖然研究人員對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃的有效融合及協(xié)同發(fā)展關(guān)注度不斷提高，但在以往實(shí)踐中，規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃似在兩個(gè)平行軌道上各自獨(dú)立運(yùn)行，往往是相關(guān)規(guī)劃已批復(fù)甚至落地，而規(guī)劃環(huán)評(píng)尚未介入。規(guī)劃編制作為對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境等各方面全局性的長遠(yuǎn)計(jì)劃，規(guī)劃環(huán)評(píng)與規(guī)劃的脫節(jié)導(dǎo)致審批落地后的規(guī)劃調(diào)整變更成本會(huì)非常高昂。實(shí)踐中，對(duì)于已批復(fù)的規(guī)劃中無法滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求的內(nèi)容，規(guī)劃環(huán)評(píng)能發(fā)揮的作用僅僅是提出在下一輪規(guī)劃中優(yōu)化調(diào)整的建議。這一情況導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)從實(shí)質(zhì)上成為“規(guī)劃環(huán)境影響后評(píng)價(jià)”，背離規(guī)劃環(huán)評(píng)實(shí)施初衷，無法從生態(tài)環(huán)境保護(hù)角度對(duì)規(guī)劃進(jìn)行有效的指導(dǎo)。

2.2 制度對(duì)接上規(guī)劃環(huán)評(píng)體系單一

國土空間規(guī)劃建立了完善的分級(jí)分類制度，分別從規(guī)劃層級(jí)、規(guī)劃內(nèi)容類型、規(guī)劃運(yùn)行三個(gè)方面對(duì)規(guī)劃要求進(jìn)行了說明，形成了“五級(jí)三類四體系”的完善構(gòu)架，是一個(gè)多層級(jí)多維度的規(guī)劃體系，不同層級(jí)不同維度的側(cè)重點(diǎn)和著力點(diǎn)均有不同程度的區(qū)別。國土空間規(guī)劃中的“五級(jí)”是指國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個(gè)行政管理級(jí)別，“三類”是指總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，“四體系”是指規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。而目前規(guī)劃環(huán)評(píng)的分類主要包括環(huán)境影響篇章或說明、環(huán)境影響報(bào)告書兩個(gè)類別，分別對(duì)應(yīng)綜合性規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃，體系單一，無法與現(xiàn)行國土空間規(guī)劃相對(duì)應(yīng)，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)在實(shí)踐中處處碰壁，不能更好地與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展。

2.3 技術(shù)能力上規(guī)劃環(huán)評(píng)有效性不足

（1）專業(yè)人才欠缺。規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃要融合并協(xié)同發(fā)展，就需要大量的規(guī)劃環(huán)評(píng)專業(yè)人員在規(guī)劃編制過程中進(jìn)行跟蹤與落實(shí)。目前，環(huán)評(píng)從業(yè)人員主要集中在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面。隨著“放管服”政策的深入落實(shí)，環(huán)評(píng)公司基數(shù)大幅提升，由于規(guī)劃環(huán)評(píng)具有周期長、數(shù)量少的特點(diǎn)，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)項(xiàng)目分散，不足以支撐市場(chǎng)化運(yùn)行的環(huán)評(píng)公司培養(yǎng)專業(yè)的規(guī)劃環(huán)評(píng)隊(duì)伍，從而使規(guī)劃環(huán)評(píng)在技術(shù)上沒有延展性和突破性。規(guī)劃環(huán)評(píng)專業(yè)人才的欠缺是各種因素相互作用的結(jié)果。

（2）評(píng)價(jià)方式單一。規(guī)劃環(huán)評(píng)是對(duì)規(guī)劃在較大的空間和時(shí)間尺度上進(jìn)行分析預(yù)測(cè)及評(píng)價(jià)，針對(duì)不同的環(huán)境要素結(jié)合具體情況，采用適當(dāng)?shù)募夹g(shù)手段及技術(shù)方法以滿足評(píng)價(jià)要求。在面對(duì)復(fù)雜的國土空間規(guī)劃體系時(shí)，固有的單一評(píng)價(jià)方式已不再適用。在實(shí)際操作層面，多數(shù)規(guī)劃環(huán)評(píng)受建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)工作思路限制，側(cè)重于定量分析，對(duì)定性分析內(nèi)容浮于表面，缺乏宏觀性和整體性思維，不能根據(jù)具體規(guī)劃內(nèi)容作出全面系統(tǒng)并具有可信度的綜合性評(píng)價(jià)結(jié)果，無法為規(guī)劃實(shí)施提出可操作性強(qiáng)且具有說服力的決策建議。

3 規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展措施

3.1 強(qiáng)化組織保障力量

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立，要求國土空間規(guī)劃開展的同時(shí)應(yīng)依法開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，這從頂層設(shè)計(jì)層面確定了規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的必然性。頂層設(shè)計(jì)需要底層行動(dòng)進(jìn)行積極呼應(yīng)。在規(guī)劃工作啟動(dòng)前期，規(guī)劃主管部門應(yīng)及時(shí)將規(guī)劃編制單位與規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位確定下來，針對(duì)規(guī)劃內(nèi)容成立一個(gè)由規(guī)劃相關(guān)各方組成的項(xiàng)目組。規(guī)劃主管部門應(yīng)充分發(fā)揮紐帶作用，將項(xiàng)目組各方緊密地聯(lián)系在一起，形成協(xié)同作業(yè)的日常溝通機(jī)制，使項(xiàng)目組內(nèi)可有效溝通以確保信息對(duì)稱。規(guī)劃編制階段充分吸納規(guī)劃環(huán)評(píng)編制單位意見，可有效避免規(guī)劃方案成熟后因生態(tài)環(huán)境問題而導(dǎo)致不必要的規(guī)劃調(diào)整，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展的作用。

3.2 優(yōu)化規(guī)劃環(huán)評(píng)體系

為適應(yīng)國土空間規(guī)劃分級(jí)分類制度，規(guī)劃環(huán)評(píng)應(yīng)根據(jù)國土空間規(guī)劃體系完善并豐富自身體系架構(gòu)。在實(shí)踐中，為了對(duì)一個(gè)地區(qū)、一個(gè)流域、一個(gè)省或者幾個(gè)省的規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，相關(guān)學(xué)者提出了戰(zhàn)略環(huán)評(píng)這一概念[6]。為推進(jìn)生態(tài)環(huán)境參與空間管制，區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)（即“三線一單”）于2018年應(yīng)運(yùn)而生。目前，國土空間規(guī)劃體系亦逐步成熟。戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)以及現(xiàn)階段的規(guī)劃環(huán)評(píng)均是針對(duì)國土空間規(guī)劃進(jìn)行生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)。因此，筆者認(rèn)為可以將規(guī)劃環(huán)評(píng)從廣義角度理解，即針對(duì)國土空間規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)、區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)和現(xiàn)階段的規(guī)劃環(huán)評(píng)概念進(jìn)行整合并重新定義。在此基礎(chǔ)上，對(duì)應(yīng)國土空間規(guī)劃體系進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評(píng)體系構(gòu)建?？缡∈屑?jí)國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，省市級(jí)國土空間總體規(guī)劃進(jìn)行區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃編制環(huán)境影響篇章或說明，各級(jí)別詳細(xì)規(guī)劃編制規(guī)劃環(huán)境影響報(bào)告書。

3.3 提升規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)能力

規(guī)劃環(huán)評(píng)要與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展，必須提升自身技術(shù)能力以解決有效性不足的問題，建議從以下三個(gè)方面開展。

（1）加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)。專業(yè)人才隊(duì)伍的建設(shè)是提升技術(shù)能力的關(guān)鍵因素。目前規(guī)劃環(huán)評(píng)主要由注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師承擔(dān)，規(guī)劃工作由注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃工程師承擔(dān)。建議從管理制度上提出倡導(dǎo)，優(yōu)先選擇具有注冊(cè)環(huán)評(píng)工程師和注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃工程師的雙證工程師來開展規(guī)劃環(huán)評(píng)工作。一方面從需求上倒逼規(guī)劃環(huán)評(píng)從業(yè)人員不斷提升自我專業(yè)能力；另一方面可以有效地對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)人才進(jìn)行整合，從而形成一只強(qiáng)有力的規(guī)劃環(huán)評(píng)專業(yè)人才隊(duì)伍，為規(guī)劃環(huán)評(píng)技術(shù)能力的提升提供人才保障。

（2）優(yōu)化技術(shù)方法。目前相對(duì)單一的評(píng)價(jià)方式導(dǎo)致從技術(shù)層面無法完善導(dǎo)則體系，而導(dǎo)則體系的不健全致使在實(shí)踐中依據(jù)導(dǎo)則采用的評(píng)價(jià)方式單一。要打破這一僵局，需要突破現(xiàn)有的環(huán)評(píng)技術(shù)手段。充分發(fā)揮3S技術(shù)在生態(tài)環(huán)境角度對(duì)空間進(jìn)行分析表達(dá)，利用互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫，在此基礎(chǔ)上完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，強(qiáng)化資源環(huán)境承載力評(píng)估和規(guī)劃環(huán)境合理性論證，同時(shí)推進(jìn)生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

（3）構(gòu)建公眾監(jiān)督體系。公眾監(jiān)督是發(fā)揮公眾力量的重要途徑，同時(shí)也是約束規(guī)劃行為的有效方式。同時(shí)，在接受公眾監(jiān)督的情況下，客觀上要求從業(yè)人員不斷提升自身技術(shù)水平。對(duì)照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的公眾參與制度，規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾參與制度尚處于起步階段。近10年建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)技術(shù)能力的大幅提升，很大程度上得益于2014年實(shí)施的信息公開制度。建議參照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)公眾參與制度，構(gòu)建有效的規(guī)劃環(huán)評(píng)公眾監(jiān)督體系。

4 結(jié)束語

隨著國土空間規(guī)劃的逐步推進(jìn)，從頂層設(shè)計(jì)角度對(duì)規(guī)劃環(huán)評(píng)提出需求。以往實(shí)踐中，由于各種因素相互作用導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃不能有效的協(xié)同發(fā)展，要打破規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展之間的壁壘，就需要生態(tài)環(huán)境主管部門、規(guī)劃主管部門、環(huán)評(píng)單位、規(guī)劃單位和公眾各方直面矛盾，共同努力。在新形勢(shì)下，加強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評(píng)與國土空間規(guī)劃協(xié)同發(fā)展，不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。