《內(nèi)蒙古發(fā)展要素外流破解機制研究》課題組

在所有影響發(fā)展的因素中，人才無疑是最具決定性的因素。深入實施新時代人才強國戰(zhàn)略，加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，這是新時代人才強國建設(shè)的鮮明主題，也是當前和今后若干年人才強國建設(shè)的方向、任務(wù)、標的。十八大以來，內(nèi)蒙古全面貫徹落實中央人才工作會議精神，深入貫徹習近平總書記關(guān)于做好新時代人才工作的重要指示精神，堅持人才引領(lǐng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位，大力實施人才強區(qū)戰(zhàn)略。2020年制定了《關(guān)于構(gòu)建“一心多點”人才工作新格局的指導意見》，有力地推動了人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略,推進了全區(qū)人才工作轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效。

一、內(nèi)蒙古人才工作取得的成績

黨的十八大以來的10年，是內(nèi)蒙古認真落實習近平總書記關(guān)于人才工作重要指示精神的10年，也是大力推進“人才強區(qū)”戰(zhàn)略的10年，為自治區(qū)勾畫了人才發(fā)展藍圖，創(chuàng)新了人才發(fā)展政策，優(yōu)化人才了發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建高層次人才引進、培養(yǎng)、激勵、服務(wù)長效機制。

一是人才工作體制機制進一步健全。以自治區(qū)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的實施意見》為總綱，推動廳局出臺12項配套政策文件，帶動盟市和高校、科研院所、醫(yī)院等用人主體制定各具特色的人才政策舉措，逐步形成了多層次的人才引育新格局，全方位的“1+N+X”特色人才政策體系初步形成。

二是人才工作思路理念進一步聚焦，“一心多點”人才工作整體思路得到深化。立足新時期人才工作新形勢新要求，以及內(nèi)蒙古欠發(fā)達區(qū)情實際，自治區(qū)創(chuàng)新性地提出以首都、首府、黨管人才為中心的人才工作思路。通過扎實有力工作，著力構(gòu)建“一心多點”人才工作新格局，力爭到“十四五”期末，新增人才資源80萬人，人才資源總量占人口比重達到全國平均水平。人才發(fā)展總體水平步入西部省區(qū)前列。

三是人才培養(yǎng)選拔質(zhì)量進一步提升。明確了推進“一心多點”人才工作的8項重點工作計劃，以“草原英才”工程為抓手，各盟市“青城英才”“鹿城英才”“玉龍人才”等人才工程全面推開，多渠道多形式培養(yǎng)選拔人才。2010-2021年，累計選拔自治區(qū)層面“草原英才”1835名，優(yōu)化了高層次人才隊伍。同時，培育自治區(qū)級產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團隊762個，高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地82個，人才引領(lǐng)支持項目93個，38人入選國家重大人才計劃。人才隊伍結(jié)構(gòu)、布局和創(chuàng)新能力與自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要逐步相適應(yīng)。

二、內(nèi)蒙古人才外流現(xiàn)狀

人才外流，特別是高端人才外流，是一個多年困擾內(nèi)蒙古的問題。從20世紀八九十年代的“孔雀東南飛”，到近年來的“一江春水向東流”，內(nèi)蒙古的人才流失一直比較嚴重。內(nèi)蒙古的人才外流主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是基礎(chǔ)性人才外流。內(nèi)蒙古處于京津冀虹吸效應(yīng)的輻射區(qū)，近十多年來，內(nèi)蒙古參加高考總分在600分以上的考生絕大多數(shù)選擇到外省市上學，并且在畢業(yè)后很少回到內(nèi)蒙古工作。另外，畢業(yè)的碩士以上學生更傾向于區(qū)外城市就業(yè)，由此導致基礎(chǔ)性人才大量流失。未來內(nèi)蒙古在新一輪人才爭奪中面臨的形勢將更加嚴峻。隨著人口紅利消逝，人才價值日益凸顯。2021年中國最具人才吸引力城市100強顯示：人才吸引力指數(shù)排名中京滬深居前三，呼和浩特、鄂爾多斯、包頭分別為47、56、63。應(yīng)屆生和碩士及以上人才更傾向往一二線城市集聚，人才流失傾向明顯。據(jù)統(tǒng)計，2021年自治區(qū)有1/3應(yīng)屆生、碩士及以上人才將簡歷投向一線城市。

二是高端人才外流①李春林.走人才引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的新路子[N].內(nèi)蒙古日報，2020年08月20日第5版.。隨著全國高校之間人才競爭的日趨激烈，內(nèi)蒙古人才流失現(xiàn)象十分嚴重②內(nèi)蒙古政協(xié)委員馬占新：不斷優(yōu)化內(nèi)蒙古高校人才成長環(huán)境助力高層次人才成長[EB/OL]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1722817667044783100&wfr=spider&for=pc。這在一定程度上影響了內(nèi)蒙古人才建設(shè)和自治區(qū)高等教育的發(fā)展。據(jù)課題組不完全統(tǒng)計，自治區(qū)每年正高級工程師、教授等領(lǐng)軍人才外流到區(qū)外的數(shù)量為100人左右。值得注意的是，隨著博士研究生的不斷擴招，雖然也有大量的人才流入，但是他們需要經(jīng)過數(shù)十年的培養(yǎng)，方可成為正高級工程師、教授等領(lǐng)軍人才。

三、內(nèi)蒙古人才外流原因

（一）創(chuàng)新環(huán)境不佳

建設(shè)科技強國，人才是關(guān)鍵，激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力是重要支撐，這離不開優(yōu)良的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。對標全國創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展水平，內(nèi)蒙古整體科技基礎(chǔ)、科技創(chuàng)新能力存在明顯差距。根據(jù)研發(fā)經(jīng)費（R&D）投入強度可知，自治區(qū)的強度僅在0.7-0.9之間，而這僅是全國平均水平的1/3，存在明顯的短板。另外，2020年全區(qū)民營企業(yè)100強中有49家沒有研發(fā)投入，全區(qū)規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)有研發(fā)活動的僅占10%，研發(fā)投入偏低，低于全國18個百分點。

（二）高校學科設(shè)置和學位管理制度不合理

內(nèi)蒙古高等教育發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，辦學質(zhì)量相對偏低。全區(qū)現(xiàn)有高校54所，為全國高校數(shù)量的倒數(shù)第5。在全國高校第4輪學科評估中，內(nèi)蒙古排名在全國倒數(shù)第6位，參評學科中沒有一個學科進入全國同類學科前10%，僅有2個學科進入前20%，進入前70%的學科只占全國總數(shù)的0.78%。差距主要體現(xiàn)在學科聲譽、科研成果和生源質(zhì)量等方面。

（三）統(tǒng)籌使用激勵各類人才方面存在缺陷

內(nèi)蒙古人才培養(yǎng)、科學研究、產(chǎn)業(yè)化協(xié)同發(fā)展相對脫節(jié)。例如，跨部門跨單位的合作度低，全區(qū)有限的平臺資源不能共享共建，有著深厚工作基礎(chǔ)、熟悉內(nèi)蒙古區(qū)情的優(yōu)秀中老年人才未得以充分發(fā)揮作用。如自治區(qū)的農(nóng)科院、社科院、科學技術(shù)研究院等科研單位沒有研究生培養(yǎng)授權(quán)，相關(guān)科研人員也大多數(shù)不在學校帶研究生。

（四）科研成果轉(zhuǎn)化機制不夠健全

一是自治區(qū)內(nèi)可以轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的成果少，溯其源，成果轉(zhuǎn)化的利益機制不暢，法律和政策規(guī)定的內(nèi)容難以落實。如《中華人民共和國專利法》明確規(guī)定，發(fā)明專利可以“從其約定”，即利用公共資源和條件所產(chǎn)生的專利，如果雙方事先有約定，可以從其約定。二是在科技合作中，事先對成果使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)沒有約定，無法進行成果轉(zhuǎn)化，甚至一些重大科技合作成果因排名前后長期爭執(zhí)不下，影響合作。

四、破解內(nèi)蒙古人才要素外流的重點思路和對策措施

（一）積極爭取差別化人才政策

首先，積極爭取在編制上給予松綁，允許內(nèi)蒙古根據(jù)本地的實際情況確定本地區(qū)的編制指標或在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上把編制總額上浮20%以上，并且允許在本地區(qū)內(nèi)部調(diào)劑使用，便于在自治區(qū)的各個市縣區(qū)和部門行業(yè)實行差別化政策。其次，對內(nèi)蒙古的高等院校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)等實施高級職稱比例適當放寬政策。最后，“破五唯”，堅持“以用為本”。允許內(nèi)蒙古打破體制內(nèi)外和所有制的限制，突破地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及干部工人身份之間的界限，形成不拘一格選才用人的良好局面。

（二）加大對學校學科和創(chuàng)新平臺建設(shè)的支持力度

首先，重點布局和特殊扶持高校“雙一流”建設(shè)。建議要緊密結(jié)合內(nèi)蒙古地區(qū)的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和已有基礎(chǔ)，布局一批重點院校和重點學科，并實施特殊扶持政策，促其迅速發(fā)展壯大。其次，圍繞符合國家戰(zhàn)略定位和生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展大局，緊扣產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈部署創(chuàng)新鏈，在內(nèi)蒙古布局一批國家級的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地和科技創(chuàng)新中心，不斷提升欠發(fā)達地區(qū)科技支撐能力。如，國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地、種子研發(fā)基地、清潔能源基地、稀土研發(fā)中心、石墨烯研發(fā)中心、云計算與大數(shù)據(jù)研究中心、草原研究中心、蒙醫(yī)藥研發(fā)中心等。最后，加大人才待遇傾斜。針對內(nèi)蒙古人才待遇遠低于發(fā)達地區(qū)的嚴峻現(xiàn)實，建議實行中央財政支持政策和國家人才工程傾斜政策，落實崗位與薪酬匹配制度。

（三）結(jié)對幫帶、共建共享，提升基礎(chǔ)創(chuàng)新和人才培養(yǎng)能力

首先，建設(shè)地區(qū)之間結(jié)對幫扶的合作關(guān)系。要繼續(xù)推動京蒙合作，并根據(jù)形勢任務(wù)要求，加大人才和科技、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生的對接，形成以北京為“一心”、呼和浩特市、包頭市、赤峰市、通遼市等為“多點”的人才工作格局。再比如，把“研發(fā)中心”“研究基地”建在中心城市，實現(xiàn)諸如研發(fā)在北京、上海、廣州、深圳等發(fā)達地區(qū)，轉(zhuǎn)化在內(nèi)蒙古等。其次，加大高校之間結(jié)對帶培或結(jié)對幫帶共建。推動北京大學、清華大學、中央民族大學與內(nèi)蒙古大學、內(nèi)蒙古工業(yè)大學、內(nèi)蒙古民族大學分別形成結(jié)對培帶共建關(guān)系，實現(xiàn)以強帶弱，既解決欠發(fā)達地區(qū)大學人才不足、創(chuàng)新能力不強等突出問題，也幫助和支持這些地區(qū)辦好大學，培養(yǎng)更多本地區(qū)留得住、用得上的各類人才。最后，推進科研院所對接合作。積極推動國家級科研院所、研發(fā)中心與內(nèi)蒙古的地方科研院所、研發(fā)中心對接合作，發(fā)揮國家隊的傳幫帶作用，帶動和幫助欠發(fā)達地區(qū)科研院所、研發(fā)中心成長發(fā)展、產(chǎn)出高質(zhì)量成果、服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

（四）堅持全國一盤棋，著力構(gòu)建區(qū)域性人才開發(fā)區(qū)

首先，重點深化區(qū)域間的互認互聯(lián)互通、完善區(qū)域間的利益分享機制，推動人力資本“云共享”和“云聯(lián)動”，減少“搶人大戰(zhàn)”的內(nèi)耗，推進“產(chǎn)業(yè)飛地”與“人才飛地”的協(xié)同建設(shè)，在區(qū)域一體化發(fā)展中實現(xiàn)“一心多點”的互動，全面推動人才開發(fā)。如“包頭·上海張江”科創(chuàng)飛地、“包頭·北京中關(guān)村”科創(chuàng)基地、浙江大學—北方稀土聯(lián)合研發(fā)中心暨包頭稀土研究院杭州分院。其次，進一步完善人才評價和激勵機制。體制順、機制活，則人才聚、事業(yè)興。向用人主體授權(quán)、為人才松綁，是人才發(fā)展體制機制改革的核心內(nèi)容。黨的十八大以來，黨中央將人才發(fā)展體制機制改革擺在新時代人才工作的突出位置，健全以創(chuàng)新能力、質(zhì)量、實效、貢獻為導向的科技人才評價體系。制定實施《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機制改革的意見》，大力破解人才工作體制機制障礙。各地區(qū)各部門從完善人才管理制度、深化科研經(jīng)費管理和科研項目管理改革、優(yōu)化整合人才計劃等方面入手，著力在服務(wù)、支持、激勵上下功夫，把人才從各種體制機制束縛中解放出來，人才發(fā)展環(huán)境不斷優(yōu)化，人才活力進一步增強。

（五）推進人才市場化，成立專門的人才引進機構(gòu)

當前的城市“人才爭奪戰(zhàn)”實際上是政府直接出手搶人才，企業(yè)用人卻無所作為，是有違人才市場化體制機制改革方向的。而且有些人才也并不是政府可以直接引進的。因此，城市人才競爭愈演愈烈。而各地悄然興起“人才集團”新模式，正在成為人才競爭新的“秘密武器”。

根據(jù)先進地區(qū)的經(jīng)驗來看，人才發(fā)展集團具備自身的優(yōu)勢，能夠通過市場化和企業(yè)化運作，彌補政府引進人才的不足之處。2021年以來，武漢、廣州、青島、無錫、深圳、福州、長沙等地成立了各具特色的人才集團。2022年7月12日，內(nèi)蒙古人才發(fā)展集團有限公司在包頭成立，這意味著包頭市人才工作市場化邁出重要一步。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前各地建立的人才集團已達50多個。這些新成立的人才集團使命很明確，就是打造“城市HR”，充分發(fā)揮市場在人才資源配置中的決定性作用，最大限度激發(fā)人才創(chuàng)新創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)活力，全面提升區(qū)域人才工作整體水平。

（六）以乳業(yè)、稀土、煤化工強勢產(chǎn)業(yè)為“心”，留住高端人才

2021年內(nèi)蒙古發(fā)布《2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)重點產(chǎn)業(yè)急需緊缺人才需求目錄》。但是，這是一個根據(jù)產(chǎn)業(yè)確定的急需人才目錄，需要進一步明確更高層次的科技領(lǐng)軍人才引進計劃。根據(jù)內(nèi)蒙古“兩個屏障”“兩個基地”“一個橋頭堡”的戰(zhàn)略定位，制定更高層次的高端領(lǐng)軍人才需求目錄。如“中國乳都”呼和浩特乳業(yè)領(lǐng)軍人才、“稀土之都”包頭稀土領(lǐng)軍人才、“中國煤都”鄂爾多斯煤化工領(lǐng)軍人才，在全國樹立起內(nèi)蒙古的人才標識、品牌代言人。為全面貫徹落實中央和自治區(qū)黨委人才工作會議精神，構(gòu)建更加開放的科技人才引育新格局。2022年6月15日，自治區(qū)科技廳發(fā)布了《科技人才激勵政策十五條》，這是“十四五”時期的人才工作的重要任務(wù)，有利于全面優(yōu)化科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，激發(fā)科技人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。

（七）為外國高端人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)開辟“綠色通道”

首先，落實外國人來華工作許可制度。為外國高端人才來內(nèi)蒙古工作、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)開辟“綠色通道”，將外國留學生在內(nèi)蒙古就業(yè)納入外國人來華工作許可管理范圍。重點引進“高精尖缺”外國人才，落實“告知+承諾”和“容缺受理”等便利服務(wù)，推進外國人來內(nèi)蒙古工作許可屬地辦理。其次，通過加強與外籍高端人才的對話，建立人才定期聯(lián)系機制，把地方經(jīng)濟發(fā)展的方針政策與外籍高端人才的想法結(jié)合起來，做到取長補短，才能為外籍高端人才提供更加精準的服務(wù)。最后，完善外國人才評價標準。制定內(nèi)蒙古鼓勵性加分標準，將人才簽證發(fā)放范圍擴大為外國高端人才（A類）。對符合條件的外國人，簽發(fā)長期（5年）多次往返簽證，并可憑簽證辦理最長有效期5年的工作許可、申請工作類居留證件。