文/郝荻

問(wèn)題的緣起

非互惠（non-reciprocity）一詞通常在國(guó)際經(jīng)貿(mào)背景下運(yùn)用，可以形容一國(guó)（或締約方）單方面給予另一國(guó)的利益或優(yōu)惠，抑或國(guó)家雙方或多方相互給予的不對(duì)等的利益或優(yōu)惠。國(guó)際經(jīng)貿(mào)背景下的非互惠以互惠為邏輯基礎(chǔ)。隨著國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則從規(guī)制邊境措施轉(zhuǎn)向邊境后措施，互惠的主要內(nèi)涵由對(duì)等削減關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘，過(guò)渡到規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一適用；因而非互惠也隨之意味著差異化的權(quán)利義務(wù)配置。

多邊貿(mào)易體制中的非互惠既可以形容發(fā)展中成員享有額外的優(yōu)惠，也包含世界貿(mào)易組織（WTO）成員間義務(wù)承擔(dān)差異化的狀態(tài)。它不但囊括了現(xiàn)有的特殊與差別待遇條款（S&D）條款，還以新成員加入WTO議定書、諸邊協(xié)定、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定等體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)差異化的文本為具體表現(xiàn)形式；且不同于S&D的適用主體只局限于發(fā)展中國(guó)家，多邊貿(mào)易體制中的非互惠并沒(méi)有適用主體上的局限性。由于實(shí)力與需求的差異在WTO成員之間廣泛、客觀存在，多邊貿(mào)易體制中的非互惠在理論上能夠嵌入到多邊貿(mào)易規(guī)則之中，增強(qiáng)規(guī)則的發(fā)展導(dǎo)向性。

現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制中體現(xiàn)非互惠理念的規(guī)則和條款未能充分、有效地滿足發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展需求。對(duì)等開放盡管已越發(fā)在主要貿(mào)易大國(guó)之間成為一種趨勢(shì)，兼顧規(guī)則適用普遍性與成員利益包容性的非互惠制度安排有利于促進(jìn)漸進(jìn)式開放，未來(lái)將必不可少地體現(xiàn)在多邊貿(mào)易機(jī)制組成和規(guī)則設(shè)計(jì)當(dāng)中。本文旨在對(duì)多邊貿(mào)易體制中的非互惠進(jìn)行研究，以揭示多邊貿(mào)易體制中的非互惠治理困境及其成因，并提出相關(guān)完善方案。

多邊貿(mào)易體制中非互惠的治理困境

多邊貿(mào)易體制中非互惠的治理困境不僅影響著已有的非互惠條款的效力，更阻礙了未來(lái)以發(fā)展為導(dǎo)向的多邊貿(mào)易規(guī)則的形成。

（一）S&D條款缺乏充分的法律效力

多邊貿(mào)易體制中非互惠治理困境最為直觀的體現(xiàn)，就是S&D條款的效力缺失。許多S&D條款缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施依據(jù)，因而嚴(yán)重缺乏法律約束力。S&D條款的一個(gè)顯著特征是將給予優(yōu)惠的主動(dòng)權(quán)置于給惠方手中，僅僅為發(fā)達(dá)成員提供了給惠的行動(dòng)自由，卻未為其設(shè)定義務(wù)，未能全面考慮和評(píng)估發(fā)展中國(guó)家的執(zhí)行能力和發(fā)展關(guān)注。

（二）諸邊協(xié)定缺乏對(duì)發(fā)展問(wèn)題的關(guān)注

諸邊協(xié)定雖能推動(dòng)新規(guī)則的生成，卻也會(huì)引發(fā)有關(guān)發(fā)展赤字問(wèn)題的新?tīng)?zhēng)議。諸邊協(xié)定允許志同道合的成員先行合作創(chuàng)設(shè)規(guī)則，從而有利于緩解WTO規(guī)則生成危機(jī)，但其弊端在于缺乏對(duì)非締約方，特別是發(fā)展中國(guó)家權(quán)益的維護(hù)。大部分諸邊協(xié)定不關(guān)注非締約方對(duì)于條約義務(wù)的執(zhí)行，也不包含配套的能力建設(shè)條款，因而加大了一些發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際貿(mào)易新規(guī)則的難度。發(fā)展中成員難以對(duì)諸邊協(xié)定規(guī)則的形成施加影響力，一旦這些成員在未來(lái)想要加入諸邊協(xié)定，他們將不得不全盤接受未經(jīng)自身充分參與制定的規(guī)則。諸邊協(xié)定對(duì)于發(fā)展問(wèn)題的忽視導(dǎo)致其更容易遭受來(lái)自發(fā)展中國(guó)家的阻礙。

（三）WTO加入承諾加重新成員義務(wù)

因WTO已有成員與新加入成員之間非對(duì)稱的相互依賴，加入談判普遍加重了新加入成員的義務(wù)，繳納WTO“入門費(fèi)”已成為慣例。以我國(guó)為代表的一些新加入成員還做出了明顯具有歧視性的承諾。加入WTO議定書和工作組報(bào)告相當(dāng)于新加入成員做出的單方承諾，本應(yīng)成為個(gè)性化處理發(fā)展中國(guó)家貿(mào)易與發(fā)展關(guān)系問(wèn)題的最佳機(jī)會(huì)，卻成為加入工作組成員權(quán)力運(yùn)用的途徑。

（四）區(qū)域貿(mào)易協(xié)定呈現(xiàn)排他性演進(jìn)趨勢(shì)

在WTO面臨規(guī)則生成危機(jī)之際，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定呈現(xiàn)迅猛發(fā)展的趨勢(shì)。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展打破了規(guī)則統(tǒng)一適用的局面，在不同WTO成員之間創(chuàng)造了權(quán)利義務(wù)的差異性，故也可歸為多邊貿(mào)易體制中的非互惠表現(xiàn)形式。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定為國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的創(chuàng)設(shè)提供了可行路徑，在一定程度上迎合了共同治理及多元化治理的趨勢(shì)。然而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定在發(fā)展過(guò)程中也顯現(xiàn)出一定排他性和碎片化特征。大國(guó)間展開的制度競(jìng)爭(zhēng),一旦走向排他性多邊主義的極端形態(tài)，將會(huì)有撕裂世界經(jīng)貿(mào)秩序的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）非互惠的治理機(jī)制存在顯著滯后性

多邊貿(mào)易體制中非互惠治理困境不僅體現(xiàn)在條款層面，也體現(xiàn)在機(jī)制層面。非互惠的治理機(jī)制不僅不完善，且未能與時(shí)俱進(jìn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利義務(wù)的動(dòng)態(tài)分配。多邊貿(mào)易體制需要建立完善的非互惠機(jī)制來(lái)落實(shí)非互惠的理念。WTO成員需要解決的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題，就是非互惠需要實(shí)現(xiàn)到何種程度才能確保正義，且不會(huì)制造新的不正義。非互惠標(biāo)準(zhǔn)的不完善不僅僅導(dǎo)致已有的非互惠條款缺乏效力，也體現(xiàn)為規(guī)則談判結(jié)果的權(quán)利義務(wù)不平衡，不僅影響已有的貿(mào)易規(guī)則談判，也關(guān)系到未來(lái)貿(mào)易規(guī)則的形成。

非互惠治理困境的結(jié)構(gòu)性成因分析

引發(fā)多邊貿(mào)易體制非互惠治理困境的根本原因是結(jié)構(gòu)性的?；セ菖c非互惠之間的張力持續(xù)伴隨著非對(duì)稱的成員驅(qū)動(dòng)模式和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（一）WTO體制中的非互惠與互惠的結(jié)構(gòu)性脫嵌

多邊貿(mào)易體制中的非互惠并沒(méi)有嵌入到多邊規(guī)則體系之中，而是與以互惠為基礎(chǔ)的規(guī)則相脫嵌?！懊撉丁钡慕Y(jié)果是，游離于互惠原則之外的非互惠變成了發(fā)達(dá)成員對(duì)發(fā)展中成員附帶條件的“恩惠”與“施舍”，發(fā)展中國(guó)家對(duì)非互惠優(yōu)惠待遇的具體提供過(guò)程缺乏參與。多邊貿(mào)易體制中互惠與非互惠的脫嵌還體現(xiàn)在互惠與非互惠之間主體與邊緣化的關(guān)系上。WTO體現(xiàn)非互惠的條款多以例外、附屬規(guī)則的形式呈現(xiàn)，WTO沒(méi)能將成員間的政策分歧反映在多邊貿(mào)易規(guī)則的具體設(shè)計(jì)上，而是在保留了互惠原則的主導(dǎo)地位的同時(shí)，將非互惠特殊化與邊緣化了。

（二）互惠與非互惠背后的非對(duì)稱性成員驅(qū)動(dòng)

非互惠的治理困境還緣于WTO成員非對(duì)稱的驅(qū)動(dòng)力。發(fā)展中成員參與多邊貿(mào)易治理的邊緣化地位間接導(dǎo)致了非互惠的制度空間受到擠壓，而非互惠的邊緣化又反向加劇了WTO發(fā)展赤字與治理結(jié)構(gòu)的失衡。WTO內(nèi)部治理具有非對(duì)稱性的等級(jí)制特征?！爸鲗?dǎo)國(guó)利用其權(quán)威建立起一種互惠但不平等的秩序”，互惠概念的內(nèi)在模糊性、多層次性和使用方式的多樣性使之具有了雙重特征：互惠既是多邊貿(mào)易體制形成和演進(jìn)的基石，同時(shí)也為主導(dǎo)國(guó)控制國(guó)際貿(mào)易規(guī)則走向提供了權(quán)力運(yùn)作空間。而非互惠理念的提出是對(duì)WTO結(jié)構(gòu)性不平等的反思，它既從貿(mào)易合作權(quán)益的分配方面矯正了失衡的分配格局，又在維護(hù)國(guó)家貿(mào)易政策規(guī)制權(quán)方面給予發(fā)展中國(guó)家足夠的政策空間；既干擾了規(guī)則反哺權(quán)力的鏈條，又打破了西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)規(guī)則的壟斷局面。隨著新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的崛起，全球治理結(jié)構(gòu)加速變化，多邊貿(mào)易體制中非互惠與互惠之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

（三）WTO缺乏反映實(shí)力變化的差異化治理機(jī)制

WTO結(jié)構(gòu)性危機(jī)的邏輯歸宿就是國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的差異化演進(jìn)。無(wú)論是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或諸邊協(xié)定，均是規(guī)則差異化演進(jìn)與制度變遷的具體體現(xiàn)。差異化現(xiàn)象反映了發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)化國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則話語(yǔ)權(quán)的斗爭(zhēng)，也體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家重新定位國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則生成的基本路徑。國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的差異化承載了國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作離心力與向心力之間的博弈，因而其影響是雙面的。一方面，差異化是實(shí)現(xiàn)有限度一體化的重要途徑，即通過(guò)一定程度的靈活性以確保多邊國(guó)際合作的完整性與持續(xù)性。另一方面，不加節(jié)制地利用差異化可能導(dǎo)致主要經(jīng)濟(jì)體間秩序距離的擴(kuò)大，甚至多邊國(guó)際合作的解體。鑒于此，具有成熟治理能力的國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)差異化的動(dòng)態(tài)調(diào)整與管控。

多邊貿(mào)易體制中非互惠的治理困境既是WTO結(jié)構(gòu)性危機(jī)的重要體現(xiàn)，也反映了WTO體制對(duì)于規(guī)則一致性與差異化的動(dòng)態(tài)調(diào)整能力的缺失。在包含較多成員數(shù)量的大型貿(mào)易協(xié)定或國(guó)際組織中，非互惠應(yīng)當(dāng)成為聯(lián)結(jié)不同訴求的黏合劑，以實(shí)現(xiàn)有差異性的全球一體化安排。而WTO對(duì)差異化的動(dòng)態(tài)規(guī)制的缺失，不僅未能使非互惠服務(wù)于發(fā)展中國(guó)家的權(quán)益，反而擴(kuò)大了發(fā)展鴻溝，使WTO在新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則治理的進(jìn)程中逐漸被邊緣化。

多邊貿(mào)易體制中非互惠的制度完善

本文試提出多邊貿(mào)易體制中非互惠制度完善的若干路徑，以化解多邊貿(mào)易體制結(jié)構(gòu)性危機(jī)，增強(qiáng)多邊貿(mào)易規(guī)則的發(fā)展導(dǎo)向性。

（一）在包容性的互惠原則下構(gòu)建非互惠機(jī)制

在包容性互惠原則下構(gòu)建非互惠機(jī)制是多邊貿(mào)易體制中非互惠制度完善的一項(xiàng)重要的宏觀思路。與國(guó)際環(huán)境法中“共同但有差別的責(zé)任原則”相吻合，非互惠與互惠原則的相嵌能夠?qū)⒎腔セ輽?quán)利義務(wù)鎖定在多邊貿(mào)易體制框架范圍內(nèi)。

具有包容性的互惠原則在給所有WTO成員施加義務(wù)的同時(shí)，承認(rèn)不同經(jīng)濟(jì)體之間相對(duì)的實(shí)力差距，有助于推動(dòng)WTO成員的共同治理，并能夠推動(dòng)具體的非互惠由單邊自主設(shè)定向合作談判設(shè)定的方向轉(zhuǎn)變，在多邊貿(mào)易規(guī)則適用的“普遍性”與對(duì)成員利益多元化的“包容性”間取得平衡。

（二）完善多邊貿(mào)易體制“嵌入式”非互惠標(biāo)準(zhǔn)

非互惠標(biāo)準(zhǔn)的確定是非互惠制度建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。未來(lái)的多邊貿(mào)易談判可以考慮容納以成員方為單位的差異化權(quán)利義務(wù)，以附件的形式列舉履行特定條約義務(wù)的正面或負(fù)面清單。對(duì)于可量化的貿(mào)易壁壘削減義務(wù)，可基于預(yù)先設(shè)定的客觀標(biāo)準(zhǔn)，依成員經(jīng)濟(jì)實(shí)力做出分級(jí)減讓或線性減讓承諾。預(yù)先設(shè)定分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)差異化方案，能夠?qū)⒎腔セ蒉D(zhuǎn)化為有法律約束力的權(quán)利義務(wù)，有針對(duì)性地回應(yīng)不同發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展需求，使得成員做出承諾的水平符合自身的經(jīng)濟(jì)能力。設(shè)立普遍差異化的非互惠標(biāo)準(zhǔn)兼顧了談判效率與確定性，在未來(lái)談判中具有一定的可適用空間。

未來(lái)多邊貿(mào)易體制還應(yīng)重視成員履行義務(wù)的過(guò)渡期建設(shè)?，F(xiàn)有的大型區(qū)域及諸邊貿(mào)易協(xié)定對(duì)此已有初步的成功經(jīng)驗(yàn)。例如《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）在海關(guān)程序和貿(mào)易便利化章節(jié)的附件中，詳細(xì)地列舉了各締約方履行承諾的過(guò)渡期。采用的形式是以締約方為單位，分別列舉了每個(gè)國(guó)家履行特定義務(wù)所需要的過(guò)渡期期限，最終體現(xiàn)為“國(guó)家＋具體條款＋過(guò)渡期”模式。未來(lái)多邊貿(mào)易體制中過(guò)渡期條款的建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)過(guò)渡期期限與發(fā)展中成員履行協(xié)定能力的關(guān)聯(lián)性。

（三）強(qiáng)化多邊貿(mào)易體制對(duì)差異性的動(dòng)態(tài)管控

當(dāng)多邊貿(mào)易體制中成員力量格局發(fā)生變化，對(duì)差異性的動(dòng)態(tài)管控可以及時(shí)調(diào)整吸收不穩(wěn)定元素，是多邊貿(mào)易治理不可或缺的組成部分。WTO成員未來(lái)可推動(dòng)諸邊協(xié)定作為多邊貿(mào)易規(guī)則生成的重要路徑，以緩解WTO的規(guī)則生成危機(jī)。未來(lái)應(yīng)在多邊層面加強(qiáng)對(duì)諸邊協(xié)定及其談判過(guò)程的規(guī)制，以強(qiáng)化諸邊規(guī)則生成路徑的發(fā)展導(dǎo)向性。在談判過(guò)程的透明度方面，委員會(huì)應(yīng)保障非締約方的談判參與權(quán)，積極為發(fā)展中成員爭(zhēng)取過(guò)渡性安排。在加入條款的設(shè)計(jì)方面，應(yīng)確保非締約方在滿足協(xié)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以自由加入，加速推動(dòng)諸邊協(xié)定的多邊化進(jìn)程。

多邊貿(mào)易體制還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的監(jiān)管，以協(xié)調(diào)區(qū)域貿(mào)易治理的分化與整合。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的多邊監(jiān)管既要努力避免不同治理機(jī)制之間陷入對(duì)抗或分裂的局面，還應(yīng)保障良性競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)成功的區(qū)域治理元素被選擇、擴(kuò)散或升級(jí)，從而實(shí)現(xiàn)不同制度間的正向激勵(lì)與協(xié)同發(fā)展。對(duì)此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)WTO區(qū)域貿(mào)易委員會(huì)的職能：可以在多邊層面限制“毒丸條款”等對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序有分裂影響的制度設(shè)計(jì)；在各區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中主動(dòng)尋找利益交換點(diǎn)，將能夠達(dá)成共識(shí)的元素融入多邊貿(mào)易體制，引導(dǎo)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與現(xiàn)有核心多邊制度建立正式的制度間聯(lián)系，同時(shí)實(shí)現(xiàn)多元化制度競(jìng)爭(zhēng)與合作。

另外，考慮到WTO成員經(jīng)濟(jì)實(shí)力與發(fā)展需求一直處于動(dòng)態(tài)變化之中，多邊貿(mào)易體制中的非互惠可考慮建立常態(tài)化運(yùn)作的非互惠監(jiān)督機(jī)制，審核成員承擔(dān)的義務(wù)水平是否與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。非互惠監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置應(yīng)成為整個(gè)非互惠制度安排中必不可少的組成部分，在增強(qiáng)非互惠條款的法律約束力的同時(shí)，防止成員權(quán)力濫用。

（四）中國(guó)推動(dòng)非互惠制度完善的基本立場(chǎng)

在國(guó)家利益多元化、議題復(fù)雜化的今天，多組合、多速度的開放模式是未來(lái)貿(mào)易自由化的可行方式。中國(guó)應(yīng)注重維護(hù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)于國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理的參與權(quán)，既爭(zhēng)取對(duì)所有成員適用統(tǒng)一的多邊法律框架，又維護(hù)承擔(dān)義務(wù)的非互惠模式。中國(guó)可以通過(guò)支持非互惠制度建設(shè)，推動(dòng)“真正的多邊主義”，特別注重維持區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的開放性，反對(duì)具有濃厚的意識(shí)形態(tài)色彩及排他性的小多邊主義。

中國(guó)支持國(guó)際貿(mào)易體制中的非互惠制度安排，不是以享受非互惠優(yōu)惠待遇為主要目的，也并非利用非互惠規(guī)避改革。中國(guó)支持非互惠的初衷在于，打破發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于規(guī)則的壟斷，調(diào)整現(xiàn)有國(guó)際經(jīng)貿(mào)體制的治理結(jié)構(gòu)失衡，使國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作與改革符合漸進(jìn)式的客觀規(guī)律。中國(guó)可利用多邊貿(mào)易體制中的非互惠維護(hù)自身在對(duì)外開放過(guò)程中的自主性，為積極參與全球治理體系的變革提供契機(jī)。對(duì)于中國(guó)自身而言，對(duì)等開放水平的提升必須是主動(dòng)且理智的，而不是“混亂、無(wú)限制的開放”。中國(guó)正處于對(duì)外開放的新發(fā)展階段，既需要對(duì)等開放提供深化改革的動(dòng)力，也需要非互惠確保充分的發(fā)展空間。中國(guó)應(yīng)在努力實(shí)現(xiàn)對(duì)等削減貿(mào)易投資壁壘的同時(shí)，注重維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和補(bǔ)足產(chǎn)業(yè)鏈短板等方面的需求，將維護(hù)國(guó)內(nèi)改革自主性和參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)治理二者置于可控而平衡的互動(dòng)進(jìn)程之中。中國(guó)也可以在區(qū)域經(jīng)貿(mào)一體化的進(jìn)程中，給予其他發(fā)展中國(guó)家以必要的非互惠優(yōu)惠，確保實(shí)力較弱的發(fā)展中國(guó)家參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作的積極性，增強(qiáng)國(guó)家間經(jīng)貿(mào)合作的凝聚力。