文/周黎安

引言

中華帝制時(shí)期的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的特征在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界存在不同的理論概括。比如費(fèi)孝通先生就指出，皇權(quán)統(tǒng)治所形成的“自上而下的單軌只筑到縣衙門(mén)就停止了，并不到每家人家大門(mén)前或大門(mén)之內(nèi)”，而鄉(xiāng)村社會(huì)是“地方自治的民主體制”，士紳在其中扮演關(guān)鍵角色，由此形成皇權(quán)與紳?rùn)?quán)的“雙軌政治”。溫鐵軍也提出，中國(guó)晚清以前的政治是“皇權(quán)不下縣”，概括起來(lái)就是“國(guó)權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”。以蕭公權(quán)、瞿同祖為代表的學(xué)者則明確否認(rèn)了中國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村在中央集權(quán)之下享有自治的說(shuō)法。也有學(xué)者提出國(guó)家與社會(huì)相互調(diào)適、密切互動(dòng)的觀點(diǎn)以及介于國(guó)家與社會(huì)之間的“第三領(lǐng)域”的理論概括。

上述學(xué)術(shù)爭(zhēng)論主要圍繞著國(guó)家權(quán)力對(duì)于社會(huì)的滲透和控制程度而形成不同的判斷。以邁克爾·曼為代表的西方學(xué)者則從資源汲取和動(dòng)員的國(guó)家能力視角提供了新的理論概括。根據(jù)這種觀點(diǎn)，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)屬于“專(zhuān)制性權(quán)力強(qiáng)、基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的治理形態(tài)，中央朝廷看似高度集權(quán)，擁有發(fā)號(hào)施令、生殺予奪的權(quán)力，但基礎(chǔ)性權(quán)力不足，難以滲透至社會(huì)基層繼而大規(guī)模汲取資源，例如稅賦占可征用的經(jīng)濟(jì)資源比例就很低。與曼的理論概括相對(duì)照，黃宗智提出了“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”的分析概念，強(qiáng)調(diào)中華帝制治理形態(tài)一方面是皇帝專(zhuān)制權(quán)力的集中性和絕對(duì)性，所有官員均由皇帝任命；但另一方面，皇權(quán)在基層治理上是高度簡(jiǎn)約的，利用準(zhǔn)官員和非正式制度治理社會(huì)，區(qū)別于現(xiàn)代國(guó)家的官僚政府依靠正式化的公文系統(tǒng)、規(guī)章制度和法律條文。例如在司法領(lǐng)域，傳統(tǒng)中國(guó)除了官方正式的司法判決之外，廣泛依賴(lài)半官半民的非正式調(diào)解制度。“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”在一定程度上“解構(gòu)”了曼所強(qiáng)調(diào)的“專(zhuān)制性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”之間的巨大張力，指出看似“基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的表征——如“皇權(quán)不下縣”、基層社會(huì)依靠準(zhǔn)官員和士紳治理——其實(shí)是王朝國(guó)家借助龐大的準(zhǔn)官員隊(duì)伍，以低成本、廣覆蓋的方式統(tǒng)治如此龐大的疆域。

關(guān)于國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的滲透方式，傅衣凌曾深刻揭示出中華帝制一元化與多樣性的奇妙結(jié)合。一方面是中央政權(quán)的高度集權(quán)和王權(quán)的絕對(duì)強(qiáng)制性，另一方面是國(guó)家權(quán)力介入基層社會(huì)的多樣性和包容性，如多元的財(cái)產(chǎn)所有形態(tài)（官田、族田、民田）、多元的司法權(quán)（如官方律例與法庭審判、宗族裁決審判、民間調(diào)解，以及政府的律例與民間族規(guī)、慣例并存，法庭裁決與民間調(diào)解、宗族裁決并存）。而且，用西歐模式看起來(lái)互相矛盾的各種現(xiàn)象，在中國(guó)這個(gè)多元的社會(huì)傳統(tǒng)社會(huì)奇妙地統(tǒng)一著，相安無(wú)事，甚至相得益彰。

基于以上的文獻(xiàn)梳理，關(guān)于中華帝制時(shí)期國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的特征描述，可謂眾說(shuō)紛紜?！笆考澴灾巍薄肮倜窈献鳌睉?yīng)該各自有其所適用的治理領(lǐng)域或特定歷史時(shí)期，那么是什么因素決定了這些特征在這些不同治理領(lǐng)域（或歷史時(shí)期）的大致分布呢？對(duì)于大致相似的國(guó)家治理形態(tài)（例如王權(quán)與基層社會(huì)看似松散的關(guān)系），學(xué)者賦予了很不相同的解釋?zhuān)ㄈ鐕?guó)家與社會(huì)之間的“雙軌政治”，“專(zhuān)制性權(quán)力強(qiáng)”與“基礎(chǔ)性權(quán)力軟”的組合，以及國(guó)家治理的一元性與多樣性和靈活性的結(jié)合）。我們究竟如何看待這些相關(guān)聯(lián)卻旨趣各異的理論概括呢？傅衣凌關(guān)于中華一元性與多樣性的概括非常具有洞察力，尤其放在中西對(duì)比的背景之下，更彰顯中華帝制國(guó)家治理形態(tài)的鮮明特色。但進(jìn)一步的問(wèn)題是，中華帝制的一元性與多樣性之間是什么關(guān)系？如傅衣凌所述的中華深層結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、統(tǒng)一性與表層結(jié)構(gòu)的多樣性、適變性又是如何連結(jié)起來(lái)的？其內(nèi)在的驅(qū)動(dòng)力量和治理邏輯是什么？

本文嘗試運(yùn)用行政發(fā)包制理論對(duì)中華帝制的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系進(jìn)行重新審視。相比如上概述的國(guó)家社會(huì)關(guān)系理論，筆者曾經(jīng)提出的行政發(fā)包制理論蘊(yùn)含了一個(gè)對(duì)于中華帝制國(guó)家治理的解釋性框架。它不僅通過(guò)“行政內(nèi)包”的視角理解從朝廷到州縣官的行政發(fā)包鏈條和具體形式，揭示國(guó)家從中央到地方的官僚體系的運(yùn)作特征，而且還從“行政外包”的視角透視國(guó)家與社會(huì)的連結(jié)部分，解釋行政外包的重要特征與內(nèi)在機(jī)理，探索官民互動(dòng)的諸種形式，包括國(guó)家組織邊界的伸縮（如從“官吏一體”到“官吏分流”）。該理論借鑒了威廉姆森的交易經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，將經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)（如科層制、市場(chǎng)關(guān)系或兩者混合形式）與經(jīng)濟(jì)交易的具體特征（如交易的不確定性、有限理性、資產(chǎn)專(zhuān)用性）聯(lián)系起來(lái)。在此基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為，從王朝國(guó)家的視角看，在不同的治理領(lǐng)域，如資源汲取和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、地方性公共產(chǎn)品供應(yīng)、民間內(nèi)部秩序維護(hù)，國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)關(guān)系面臨不同程度和范圍的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，政府處理這些關(guān)系也涉及不同規(guī)模的行政治理成本。王朝政權(quán)面臨的預(yù)算約束使得政府有動(dòng)機(jī)在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下盡量節(jié)約行政治理成本；在其他條件不變的情況下，預(yù)算約束越緊張，政府節(jié)約行政治理成本的動(dòng)機(jī)就越強(qiáng)烈。為此，政府迫于預(yù)算壓力將一系列公共事務(wù)“外包”給社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，具體的行政外包形式則依據(jù)公共事務(wù)和治理領(lǐng)域的特征而相機(jī)變化，國(guó)家—社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)“一體多面”、豐富多變的治理形態(tài)。

中華帝制時(shí)期的國(guó)家—社會(huì)關(guān)系：一個(gè)分析框架

在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)高的公共事務(wù)領(lǐng)域，如國(guó)防、征稅、社會(huì)穩(wěn)定或關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大型水利工程，政府傾向于直接參與，完全委托民間提供這些服務(wù)容易面臨多方協(xié)調(diào)的困難，也可能發(fā)生社會(huì)承包方打著官方名義恃強(qiáng)欺弱、過(guò)度搜刮老百姓而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。對(duì)于這一類(lèi)事務(wù)，政府直接供應(yīng)無(wú)疑耗資巨大（如建立行政機(jī)構(gòu)、雇傭政府人員、組建職業(yè)化軍隊(duì)等），但相比潛在的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)而言，這些成本付出也是值得的。即使在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)高、國(guó)家直接介入程度高的治理領(lǐng)域，國(guó)家也會(huì)有降低治理成本的動(dòng)機(jī)，尋求更加有效的官民組合方式。例如錢(qián)糧上繳和社會(huì)治安屬于州縣官兩大政績(jī)考核指標(biāo)，尤其是錢(qián)糧上繳每年都有硬性上繳任務(wù)。為了完成這些基本任務(wù)，我們看到的是王權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的強(qiáng)控制，編戶齊民、里甲制、魚(yú)鱗冊(cè)等統(tǒng)治工具深入每家每戶，鄉(xiāng)民之間的血緣關(guān)系和自然聚落關(guān)系被國(guó)家設(shè)定的“里甲制”“什伍制”“保甲制”進(jìn)行了人為的切割與組合，進(jìn)而在自然的社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)之上嵌入了反映國(guó)家意志的印記。這最接近于秦暉提出的“吏民社會(huì)”的情形。從這一個(gè)側(cè)面看，王權(quán)用自己的意志“塑造”了民間結(jié)構(gòu)與秩序，通過(guò)鄉(xiāng)里制深入鄉(xiāng)村汲取稅源，派發(fā)徭役，支撐朝廷和地方政府的財(cái)政運(yùn)行?？h以下的鄉(xiāng)村行政建制則依情況而變，例如秦漢時(shí)期盛行的鄉(xiāng)官制到唐宋之后就變成了職役制。鄉(xiāng)官作為國(guó)家正式官吏，享受?chē)?guó)家正式薪俸，履行政府職責(zé)，屬于典型的“行政內(nèi)包”；而職役（如里正）一方面是官方任命，承擔(dān)政府指定的公共職責(zé)，但同時(shí)又是農(nóng)民身份，花費(fèi)自己的時(shí)間和金錢(qián)為政府“勾攝公事”，屬于典型的“行政外包”，可以稱(chēng)之為“準(zhǔn)官員”。

在統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)總體不高的領(lǐng)域，如區(qū)域性的公共產(chǎn)品提供（道路、水利、救助），國(guó)家就會(huì)尋求更加開(kāi)放、多樣和靈活的“行政外包”方式，以減少?lài)?guó)家的行政和財(cái)政負(fù)擔(dān)。但即便在這樣的場(chǎng)合，國(guó)家并非“撒手不管”，而是仍然保留行政的相機(jī)控制權(quán)，猶如一只隱性之手，視情況隨時(shí)準(zhǔn)備干預(yù)，民間社會(huì)只有在不威脅國(guó)家政權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的情況下（此時(shí)國(guó)家不干預(yù)）才能享受“自主性”。另外，視政府財(cái)力情況，官府仍然選擇程度不同地參與地方公共產(chǎn)品的提供。這個(gè)治理領(lǐng)域最接近于文獻(xiàn)所強(qiáng)調(diào)的“官民合作”的情形。在水利、賑災(zāi)方面，當(dāng)國(guó)家財(cái)力充裕的時(shí)候，政府會(huì)直接組織動(dòng)員，主要以“官辦”形式興修工程和提供救災(zāi)設(shè)施，保證社會(huì)免受水患、災(zāi)荒的困擾；但如果財(cái)力緊張，則更可能外包給民間力量，政府只是負(fù)責(zé)引導(dǎo)和監(jiān)管。

民間內(nèi)部秩序的維護(hù)與管理，如三老、鄉(xiāng)約、宗族、商人會(huì)館等，主要涉及村莊內(nèi)部的禮儀教化、民間組織的日常管理。因?yàn)榫窒抻谝粋€(gè)相對(duì)更小的群體范圍（如同俱樂(lè)部產(chǎn)品一樣），單一村落或宗族的失序?qū)τ趪?guó)家來(lái)說(shuō)威脅不大。從州縣官的角度看，一個(gè)縣所面臨的村莊聚落、宗族數(shù)量之多，遠(yuǎn)超縣衙門(mén)的監(jiān)管能力，因此只能委托（外包）給這些民間組織自我管理，采取“官督民辦”的治理模式。這是最接近于費(fèi)孝通等學(xué)者所強(qiáng)調(diào)的“士紳自治”的領(lǐng)域了，但我們很難將這種“自我管理”看做是“士紳自治”狀態(tài)。原因很簡(jiǎn)單，且不論三老、鄉(xiāng)約（約正）本身就是官方授權(quán)、且享有半官半民的身份，即使宗族和會(huì)館的內(nèi)部管理也只是一種政府相機(jī)控制下的自主管理。

需要指出的是，“行政外包”的概念特別適合分析中華帝制時(shí)期國(guó)家—社會(huì)關(guān)系。原因在于，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“大一統(tǒng)”和“一元化”權(quán)力使得王朝政權(quán)面臨“無(wú)限治理責(zé)任”，所有涉及政權(quán)穩(wěn)定的事物都是政府關(guān)心的事務(wù)，王朝國(guó)家以相機(jī)控制權(quán)為基礎(chǔ)，向官僚體制之外、滿足一定“資質(zhì)”條件的社會(huì)團(tuán)體（個(gè)人）外包政府事務(wù)，賦予后者“半官方”身份，并給予必要的引導(dǎo)、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲。在此過(guò)程中，不同領(lǐng)域的公共事務(wù)的治理特征決定了“行政性”機(jī)制與“外包”機(jī)制之間的組合配置，塑造相應(yīng)的治理模式特征，由此形成了國(guó)家治理所呈現(xiàn)的“一體多面”的總體格局。

本文的貢獻(xiàn)

借助行政發(fā)包制理論及本文的拓展分析，我們也可以對(duì)西方學(xué)者關(guān)于中華帝制國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的一些理論概括進(jìn)行重新評(píng)價(jià)。例如曼關(guān)于“專(zhuān)制性權(quán)力強(qiáng)”與“基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的概括只是注意到了在中華帝制時(shí)期國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的“行政”與“外包”兩個(gè)極端情形：在國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的“行政”這一端是等級(jí)權(quán)力、強(qiáng)力控制等特征，在國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的“外包”這一端，尤其在涉及民間內(nèi)部秩序，是民間自主管理的特征。而中華帝制的國(guó)家治理最奇妙的地方恰恰是聯(lián)結(jié)和整合“行政”與“外包”的豐富多變的治理機(jī)制，忽略這些處于中間地帶的聯(lián)結(jié)整合機(jī)制顯然無(wú)法真正理解國(guó)家社會(huì)關(guān)系的性質(zhì)和特征。再例如，西方歷史學(xué)家經(jīng)常感嘆于中國(guó)王朝政權(quán)僅僅依靠一支規(guī)模很小的官僚隊(duì)伍治理了一個(gè)如此幅員廣闊的疆域。有學(xué)者把明清時(shí)期的中國(guó)與同一時(shí)期的英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)做比較，發(fā)現(xiàn)中國(guó)官民比所反映的政府規(guī)模之小是驚人的，簡(jiǎn)直就是一個(gè)悖論。這些西方學(xué)者顯然只聚焦于中國(guó)正式的官僚體制以及國(guó)家權(quán)力對(duì)于社會(huì)的直接滲透，而明顯忽略了正式官吏系統(tǒng)之外龐大的準(zhǔn)官員隊(duì)伍以及由此推動(dòng)的形式多樣的“行政外包”和官民互動(dòng)過(guò)程。在這個(gè)意義上，黃宗智的“第三領(lǐng)域”理論突破了傳統(tǒng)上將國(guó)家與社會(huì)二元對(duì)立的分析范式，有助于引導(dǎo)人們關(guān)注真正具有中國(guó)特色且反映中國(guó)傳統(tǒng)治理奧秘的國(guó)家—社會(huì)互動(dòng)關(guān)系。但是，“第三領(lǐng)域”以及“集權(quán)的簡(jiǎn)約治理”理論更接近一種特征描述，并未給出關(guān)于官民互動(dòng)的內(nèi)在機(jī)理的系統(tǒng)分析。例如在賦役、司法判決、道路水利和宗族管理等不同領(lǐng)域，國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)方式顯然不同，鄉(xiāng)村治理的簡(jiǎn)約程度和具體形態(tài)亦有顯著差異，集權(quán)與簡(jiǎn)約治理的連結(jié)與互動(dòng)機(jī)制仍然有待進(jìn)一步的分析。事實(shí)上，目前關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的研究當(dāng)中描述性、概括性的理論偏多，而真正提供解釋性的分析理論偏少。本文旨在提供一種解析性理論，揭示國(guó)家與社會(huì)、官與民互動(dòng)關(guān)系的內(nèi)在治理邏輯和運(yùn)行特征，剖析中華帝制國(guó)家治理的“一元性”與“多樣性”的內(nèi)在關(guān)系與作用機(jī)制。這是本文的一個(gè)重要貢獻(xiàn)。

本文的另外一個(gè)貢獻(xiàn)在于，提供一個(gè)新的視角看待國(guó)家權(quán)力與社會(huì)團(tuán)體自主性之間的關(guān)系特征。目前考察國(guó)家—社會(huì)關(guān)系的文獻(xiàn)深受西方國(guó)家建構(gòu)理論的影響，傾向于將國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的直接控制力與可滲透性作為分析的焦點(diǎn)，經(jīng)常將國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)弱與社會(huì)團(tuán)體的自主與否置于二元對(duì)立或零和博弈的狀態(tài)。筆者認(rèn)為，這種關(guān)于國(guó)家權(quán)力的傳統(tǒng)觀點(diǎn)直接或間接地影響了學(xué)術(shù)界關(guān)于中華帝制的國(guó)家社會(huì)關(guān)系的研究。本文提出的“行政外包”的理論視角，提出了關(guān)于國(guó)家權(quán)力的另一種解析視角，強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力在支配和強(qiáng)制的基礎(chǔ)上作為一種資源配置手段的意義；這類(lèi)似于科斯提出，區(qū)別于以契約為中心的市場(chǎng)，企業(yè)通過(guò)行政權(quán)力的協(xié)調(diào)功能優(yōu)化資源配置。按照這個(gè)觀點(diǎn)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系所涉及的國(guó)家行政控制與基層社會(huì)自主管理如同一個(gè)權(quán)威組織（王朝國(guó)家）內(nèi)部的“行政管理”過(guò)程，國(guó)家與社會(huì)的權(quán)力配置旨在節(jié)約行政成本，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理目標(biāo)，而非以追求國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)力滲透和直接控制為目標(biāo)。這對(duì)應(yīng)著在中華帝制的“大一統(tǒng)”結(jié)構(gòu)內(nèi)部，一元化和中心化的王朝政權(quán)將行政和社會(huì)事務(wù)“外包”給處于從屬地位的社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人，并施加一定的行政性約束和相機(jī)性控制。國(guó)家權(quán)力的控制與社會(huì)團(tuán)體的自主性在各個(gè)治理領(lǐng)域的不同搭配組合不是以國(guó)家支配力、控制力或滲透性的最大化為目標(biāo)，而是為了節(jié)約稀缺的國(guó)家治理資源，更加有效地實(shí)現(xiàn)王朝政權(quán)的治理目標(biāo)。在一些官民利益沖突明顯的領(lǐng)域（如賦役和治安）國(guó)家控制相對(duì)嚴(yán)格；但在更多的官民利益兼容的領(lǐng)域，如區(qū)域性公共產(chǎn)品（如道路、水利、撫恤、鄉(xiāng)勇）和民間內(nèi)部秩序維護(hù)（如鄉(xiāng)約、宗族、會(huì)館）領(lǐng)域，國(guó)家的相機(jī)性控制與民間自主管理相互促進(jìn)，相得益彰，而不是你進(jìn)我退、此消彼長(zhǎng)的二元對(duì)立。