郭嘉輝

近年來，在民法典編纂、頒布并實(shí)施的影響下，各部門法都在積極推進(jìn)本領(lǐng)域法律的體系化進(jìn)程，探索其部門法法典化的必要性和可行性，尋求本領(lǐng)域法律法典化的可能進(jìn)路。2021年，全國(guó)人大常委會(huì)在年度立法工作計(jì)劃中明確提出，研究啟動(dòng)教育法典編纂工作。至此，教育法典的編纂工作擁有了政治基礎(chǔ)、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。在編纂教育法典理論研究中，學(xué)者對(duì)《職業(yè)教育法》的重視程度不足以及相關(guān)研究成果較少成為制約教育法典職業(yè)教育法分編理論發(fā)展的障礙。習(xí)近平總書記高度重視職業(yè)教育工作，多次對(duì)職業(yè)教育工作作出重要指示，要求進(jìn)一步推進(jìn)和完善我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育體系，為社會(huì)主義建設(shè)培養(yǎng)更多高素質(zhì)技能型人才。2022年新修訂的《職業(yè)教育法》生效后，在教育法法典化背景下，應(yīng)當(dāng)以此為契機(jī)推進(jìn)職業(yè)教育法律制度的完善，使其積極融入我國(guó)教育法法典化和中國(guó)式教育現(xiàn)代化進(jìn)程之中。本研究通過對(duì)職業(yè)教育相關(guān)法律規(guī)范的緣起和發(fā)展進(jìn)行探析，對(duì)職業(yè)教育法的重要性和現(xiàn)實(shí)價(jià)值進(jìn)行回顧，進(jìn)而總結(jié)和凝練我國(guó)職業(yè)教育法律規(guī)范體系發(fā)展的歷史脈絡(luò)。

一、《職業(yè)教育法》的緣起及發(fā)展

我國(guó)職業(yè)教育范式可以溯源至學(xué)徒制，我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育既來源于學(xué)徒制又和傳統(tǒng)學(xué)徒制有較大區(qū)別。職業(yè)教育相關(guān)立法與職業(yè)教育發(fā)展緊密相關(guān)[1]，我國(guó)大力支持和發(fā)展職業(yè)教育，積極探索職業(yè)教育相關(guān)立法，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的立法調(diào)研和起草工作才使得《職業(yè)教育法》成功問世?！堵殬I(yè)教育法》的制定和修改是對(duì)我國(guó)教育立法的積極探索和完善，同時(shí)制定和修改的不易也從側(cè)面反映了發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的重要性。

（一）緣起：從《短期職業(yè)中學(xué)試辦章程》到《職業(yè)教育法》

職業(yè)教育是指教授受教育者從事某種特定職業(yè)所必備技能的實(shí)踐教育活動(dòng)。職業(yè)教育的核心就是對(duì)受教育者進(jìn)行技能培訓(xùn)，同時(shí)培養(yǎng)其一定的理論知識(shí)，使其成為高素質(zhì)技能型人才[2]。從這一意義來講，我國(guó)職業(yè)教育源于現(xiàn)代學(xué)徒制?，F(xiàn)代學(xué)徒制是由學(xué)校和用人企業(yè)共同培養(yǎng)人才的一種教育模式[3]。我國(guó)職業(yè)教育既是對(duì)學(xué)徒制的繼承和發(fā)揚(yáng)，又是對(duì)學(xué)徒制的變革和更新。自中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來，就十分重視職業(yè)教育。1934年，中國(guó)共產(chǎn)黨人領(lǐng)導(dǎo)起草并頒行的第一個(gè)大力發(fā)展職業(yè)教育的規(guī)范性文件是《短期職業(yè)中學(xué)試辦章程》[4]。這個(gè)文件被認(rèn)為是我黨發(fā)展職業(yè)教育并給予其制度規(guī)范性保障的起點(diǎn)。改革開放以后，1985年中央出臺(tái)《關(guān)于教育體制改革的決定》，現(xiàn)代職業(yè)教育的改革由此開始。在《關(guān)于教育體制改革的決定》中明析了職業(yè)教育的范圍，確定了職業(yè)教育的培養(yǎng)重點(diǎn)和目標(biāo)。提出有計(jì)劃地將一部分普通高中轉(zhuǎn)變?yōu)槁殬I(yè)高中，由此大量職業(yè)高中開始涌現(xiàn)，職業(yè)高中成為職業(yè)教育的組成部分。與此同時(shí)，發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育成為教育體制改革的重要組成部分。在1986年召開的第一次全國(guó)職業(yè)技術(shù)教育工作會(huì)議上，首次明確了高等職業(yè)教育的概念。其后，在行政法規(guī)《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》中將高等職業(yè)學(xué)校納入普通高等教育的范圍。由此，職業(yè)教育的范圍涵蓋中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育。20世紀(jì)80年代末，教育主管部門成立包括學(xué)術(shù)界、理論界和實(shí)務(wù)界專家組成的《職業(yè)技術(shù)教育條例》立法調(diào)研小組。與此同時(shí)，1991年《職業(yè)教育法》被列入全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃之中，這也為《職業(yè)教育法》的制定和起草提供了動(dòng)力源泉和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。在經(jīng)過近3年的調(diào)研和起草工作后，終于完成《職業(yè)技術(shù)教育條例》草案初稿的制定工作。在此基礎(chǔ)上，為了學(xué)習(xí)和借鑒域外職業(yè)教育立法的成功經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大常委會(huì)教科文衛(wèi)委員會(huì)組織專家親赴德國(guó)進(jìn)行立法調(diào)研。以《職業(yè)技術(shù)教育條例》為基礎(chǔ)，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研、修改和打磨，最終形成《職業(yè)教育法》草案稿并交由國(guó)務(wù)院報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行審議。在1996年全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上審議通過了《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》，我國(guó)終于完成了首部職業(yè)教育法的制定。從《職業(yè)技術(shù)教育條例》立法調(diào)研開始到1996年《職業(yè)教育法》正式頒布并實(shí)施，《職業(yè)教育法》的制定工作歷經(jīng)十多年時(shí)間，這是一部經(jīng)過充分調(diào)研、科學(xué)立法和精心打磨的職業(yè)教育領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律規(guī)范。《職業(yè)教育法》以法律的固定形式為我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展提供了制度保障。這部法律也推動(dòng)了各地方在職業(yè)教育領(lǐng)域的相關(guān)地方性立法工作，北京、云南、山西、海南等多地結(jié)合各自的實(shí)際情況先后出臺(tái)了《職業(yè)教育法》的實(shí)施辦法。職業(yè)教育從此進(jìn)入有法可依、有法必依的新發(fā)展階段。從《短期職業(yè)中學(xué)試辦章程》到《職業(yè)教育法》，這是對(duì)教育立法的探索，同時(shí)也是中國(guó)共產(chǎn)黨大力發(fā)展職業(yè)教育的真實(shí)寫照。

（二）發(fā)展：適應(yīng)中國(guó)式教育現(xiàn)代化的新《職業(yè)教育法》頒布實(shí)施

《職業(yè)教育法》的頒布實(shí)施并不意味著現(xiàn)代職業(yè)教育法律制度已經(jīng)完全制度化和體系化，相反這僅僅證明現(xiàn)代職業(yè)教育相關(guān)法律規(guī)范的制定和修改邁出了第一步。隨著生產(chǎn)力和生產(chǎn)水平的提高，職業(yè)教育也迎來了新的挑戰(zhàn)，職業(yè)教育如何更好地與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)成為新難題。中、高等職業(yè)院校不斷增多，職業(yè)教育學(xué)生數(shù)量也急速增加，但職業(yè)教育的許多問題也隨之而來，如各地方對(duì)于職業(yè)教育的重要性認(rèn)識(shí)不足、辦學(xué)條件較差、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足、管理體制和辦學(xué)體制與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)等。就此，2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，在科教興國(guó)戰(zhàn)略背景下職業(yè)教育的重要性被再次肯定。在我國(guó)加入世界貿(mào)易組織和經(jīng)濟(jì)全球化的雙重背景下，工作崗位對(duì)勞動(dòng)者的技能和素質(zhì)提出了更高要求，這也是職業(yè)教育快速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力之一。2005年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》。在此文件推動(dòng)下，職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入持續(xù)擴(kuò)大，職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量穩(wěn)步提升。國(guó)務(wù)院針對(duì)職業(yè)教育改革的頂層設(shè)計(jì)為我國(guó)此后10年的職業(yè)教育發(fā)展描繪藍(lán)圖，同樣為職業(yè)教育相關(guān)法律法規(guī)的完善指明了方向。十一屆全國(guó)人大常委會(huì)的5年立法重點(diǎn)工作之一是修改《職業(yè)教育法》，這也是教育領(lǐng)域立法中唯一被列入重點(diǎn)立法工作的法律。由此，《職業(yè)教育法》修訂正式被提上日程，此后由教育部根據(jù)國(guó)務(wù)院的立法安排具體負(fù)責(zé)修訂工作。在教育行政部門的主導(dǎo)下，對(duì)于職業(yè)教育的地位和作用，現(xiàn)代職業(yè)教育體系的范圍和主要內(nèi)容，教育及相關(guān)工作部門實(shí)施職業(yè)教育的責(zé)任和義務(wù)以及職業(yè)教育的行政執(zhí)法主體和法律責(zé)任進(jìn)一步得到明確。2011年，教育行政部門完成了《職業(yè)教育法》修改稿并提交國(guó)務(wù)院法制辦公開征求意見。最后由于各方爭(zhēng)議較大，沒有形成統(tǒng)一意見，修法之路就此止步。盡管《職業(yè)教育法》的修改沒有被全國(guó)人大常委會(huì)審議通過，但引起了立法者和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，這為此法的發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。2014年，習(xí)近平總書記對(duì)加快職業(yè)教育作出重要指示，國(guó)務(wù)院再一次頒布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，相關(guān)部門出臺(tái)《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃（2014-2020年）》。中央對(duì)職業(yè)教育提出了新的要求，法律應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，修法的呼聲越來越大，在此背景下，《職業(yè)教育法》修訂被再一次提上議程，新一輪修法也正式重啟。此次修訂由全國(guó)人大牽頭，教育部、人力資源和社會(huì)保障部等多部門參與，充分聽取各方對(duì)修改《職業(yè)教育法》的意見并認(rèn)真梳理。2019年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》，明確職業(yè)教育現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化的重要組成部分。2021年《職業(yè)教育法》修訂草案提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，并對(duì)外征求意見，標(biāo)志著時(shí)隔25年的《職業(yè)教育法》修法有了實(shí)質(zhì)性突破。2022年4月20日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過新修訂的《職業(yè)教育法》。此修訂中有許多亮點(diǎn)，如首次明確職業(yè)教育的定位，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系等。體系的建設(shè)需要法律制度的保障，構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育體系離不開構(gòu)建現(xiàn)代職業(yè)教育法律制度。雖然我國(guó)《職業(yè)教育法》的制定和修改歷經(jīng)坎坷，但每一步都為推動(dòng)現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展打下基礎(chǔ)。在教育現(xiàn)代化和教育法法典化的背景下，一部適應(yīng)中國(guó)式教育現(xiàn)代化的《職業(yè)教育法》應(yīng)運(yùn)而生。

二、《職業(yè)教育法》的重要性及現(xiàn)實(shí)價(jià)值

《職業(yè)教育法》的法律層級(jí)決定其是職業(yè)教育制度的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)也是職業(yè)教育現(xiàn)代化的立法保障。《職業(yè)教育法》的修訂對(duì)職業(yè)教育發(fā)展具有舉足輕重的作用，是解決職業(yè)教育發(fā)展難題的助推器，同時(shí)亦是對(duì)國(guó)家職業(yè)教育相關(guān)政策落實(shí)的立法回應(yīng)。

（一）重要性：現(xiàn)代職業(yè)教育制度的頂層設(shè)計(jì)與編纂教育法典的現(xiàn)實(shí)需求

《職業(yè)教育法》是現(xiàn)代職業(yè)教育制度的頂層設(shè)計(jì)。根據(jù)法律效力的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)法律層級(jí)分為憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章，《職業(yè)教育法》的法律效力低于憲法高于行政法規(guī)。根據(jù)法律層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，由于我國(guó)《職業(yè)教育法》的制定機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律是一般法，所以《職業(yè)教育法》屬于法律中的一般法。在法律效力和層級(jí)上，《職業(yè)教育法》的地位應(yīng)當(dāng)是職業(yè)教育領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律?，F(xiàn)代職業(yè)教育制度應(yīng)當(dāng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)[5]，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者，使其成為具備某個(gè)職業(yè)嫻熟技能的能工巧匠。在橫向配置上，現(xiàn)代職業(yè)教育制度應(yīng)當(dāng)是由職業(yè)教育、普通高等教育、繼續(xù)教育相互協(xié)調(diào)、共同構(gòu)成的一套教育制度[6]。在縱向配置上，現(xiàn)代職業(yè)教育制度應(yīng)當(dāng)包括中等職業(yè)教育、?？坡殬I(yè)教育、本科職業(yè)教育和研究生職業(yè)教育[7]。尤為值得關(guān)注的是研究生職業(yè)教育，其既包括碩士研究生職業(yè)教育也包括博士研究生職業(yè)教育，通常稱為專碩和專博。在研究生招生規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，專業(yè)碩士成為研究生招生擴(kuò)招的主力軍。與此同時(shí)，各大高等院校也在對(duì)專業(yè)博士的設(shè)置和培養(yǎng)上不斷發(fā)力。每一個(gè)不同專業(yè)博士學(xué)位都是一個(gè)不同的職業(yè)，在大力發(fā)展專業(yè)學(xué)位教育和職業(yè)教育的背景下，未來會(huì)有更多的專業(yè)博士方向。我國(guó)對(duì)現(xiàn)代職業(yè)教育制度的積極探索和深化改革是完善現(xiàn)代職業(yè)教育體系和職業(yè)教育現(xiàn)代化的必然要求。我國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育制度基本成形，應(yīng)當(dāng)在法律層面進(jìn)行謀篇布局。因此，《職業(yè)教育法》的地位就決定了其對(duì)職業(yè)教育的具體規(guī)定及相關(guān)法律條款是現(xiàn)代職業(yè)教育制度的頂層設(shè)計(jì)。

完善職業(yè)教育法律制度是教育立法體系化建構(gòu)和完善的重要組成部分，同時(shí)也是推進(jìn)教育法法典化進(jìn)程、進(jìn)而編纂教育法典的現(xiàn)實(shí)需求。教育立法體系化建構(gòu)和完善是實(shí)現(xiàn)教育法治的重要環(huán)節(jié)。教育法治要求將法治思維不僅運(yùn)用到教育執(zhí)法和教育司法中，更要體現(xiàn)在教育立法中。職業(yè)教育是教育體系中不可忽視的一部分[8]，關(guān)于職業(yè)教育的法律及其相關(guān)法規(guī)、規(guī)章的制定、修改和完善是教育立法體系化建構(gòu)和完善過程中必不可少的組成部分。《職業(yè)教育法》是職業(yè)教育專門立法中效力最高的法律，其在職業(yè)教育相關(guān)立法中起統(tǒng)領(lǐng)性作用。一個(gè)專門領(lǐng)域中缺少基礎(chǔ)性法律，其他法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件將失去上位法依據(jù)。因此，《職業(yè)教育法》對(duì)教育立法體系化構(gòu)建和完善的重要性，甚至于對(duì)教育法治、教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要性不言而喻。2021年全國(guó)人大常委會(huì)明確提出，要適時(shí)啟動(dòng)教育法典編纂工作，法典的編纂不是一蹴而就的事情，教育法典的編纂亦應(yīng)如此。教育法典的編纂重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促使其調(diào)整范圍內(nèi)的法律體系化程度不斷提高和完善，深化法律之間的協(xié)調(diào)性并加強(qiáng)法律之間的銜接。職業(yè)教育是實(shí)踐性極強(qiáng)的一種教育[9]，因此《職業(yè)教育法》需要尤為注意加強(qiáng)法律的可操作性。一部成熟的法典要求其內(nèi)容豐富、體例合理、邏輯清晰，并且法之內(nèi)容豐富是其能否稱之為典的關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)?！堵殬I(yè)教育法》作為教育領(lǐng)域的一部專門立法，其理應(yīng)在教育法典中得以體現(xiàn)。因此，《職業(yè)教育法》是教育法典的重要組成部分，亦是教育法法典化進(jìn)程中理論研究的重要陣地。

（二）現(xiàn)實(shí)價(jià)值：教育政策的立法回應(yīng)與職業(yè)教育發(fā)展的破冰器

完成《職業(yè)教育法》修訂是進(jìn)一步貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于職業(yè)教育重要指示的立法回應(yīng)。黨和政府應(yīng)當(dāng)善于將黨的主張和政策經(jīng)過法定程序上升為人民意志，使之成為固定的法律形式，這是執(zhí)政能力不斷提升的表現(xiàn)，也是法治國(guó)家建設(shè)的應(yīng)有之義，更是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。習(xí)近平總書記多次對(duì)職業(yè)教育發(fā)展作出重要指示，政府持續(xù)對(duì)職業(yè)教育發(fā)展進(jìn)行政策性鼓勵(lì)和支持，體現(xiàn)了黨和政府全面推進(jìn)職業(yè)教育改革的決心和信心[10]。全國(guó)人大持續(xù)大力推動(dòng)《職業(yè)教育法》的修訂工作，多次組織專家與相關(guān)職能部門、職業(yè)院校師生以及相關(guān)企業(yè)代表進(jìn)行面對(duì)面交流，充分調(diào)研現(xiàn)實(shí)中存在的問題、難題并且積極聽取社會(huì)的意見和建議。

《職業(yè)教育法》修訂是解決職業(yè)教育發(fā)展困境的破冰器，對(duì)推進(jìn)職業(yè)教育體系建構(gòu)和職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)揮著制度性設(shè)計(jì)作用，進(jìn)而為教育法典編纂中現(xiàn)代職業(yè)教育相關(guān)條款設(shè)計(jì)提供理論基礎(chǔ)。第一，逐步建立職業(yè)教育發(fā)展基金制度。職業(yè)教育的教育教學(xué)經(jīng)費(fèi)除國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)的投入外還有企業(yè)捐贈(zèng)等其他形式的收入。教育是一項(xiàng)國(guó)家公益性事業(yè)[11]，因其不具有營(yíng)利性，所以導(dǎo)致其無法自給自足，國(guó)家是否進(jìn)行財(cái)政撥款支持其辦學(xué)成為制約學(xué)校改善辦學(xué)條件的重要因素。相對(duì)于普通高等教育，我國(guó)職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)撥款相對(duì)偏低[12]。政府應(yīng)當(dāng)持續(xù)加大財(cái)政支持力度，并且完善職業(yè)教育財(cái)產(chǎn)投入的長(zhǎng)效機(jī)制。鼓勵(lì)和支持企業(yè)和學(xué)校深化合作[13]，完善職業(yè)教育發(fā)展基金制度。第二，完善職業(yè)教育教師教學(xué)技能培訓(xùn)機(jī)制。名師出高徒，職業(yè)教育教師教學(xué)水平直接影響學(xué)生的技術(shù)技能水平[14]。職業(yè)教育是培養(yǎng)既有一定理論知識(shí)又有較為豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的高素質(zhì)人才的教育模式。這就要求職業(yè)教育教師不僅應(yīng)當(dāng)具備理論知識(shí)，更重要的是具有深入職業(yè)工作一線的豐富經(jīng)驗(yàn)，必須將二者結(jié)合融入日常的職業(yè)教育教學(xué)活動(dòng)中[15]。教師具有較強(qiáng)的教學(xué)能力是保障高質(zhì)量職業(yè)教育教學(xué)活動(dòng)的關(guān)鍵[16]。相關(guān)職能部門應(yīng)當(dāng)組織學(xué)校和企業(yè)，完善職業(yè)教育教師教學(xué)技能培訓(xùn)機(jī)制，將其結(jié)果納入對(duì)教師的綜合測(cè)評(píng)中。第三，對(duì)職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系和標(biāo)準(zhǔn)予以細(xì)化[17]。職業(yè)教育法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)促使職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系實(shí)現(xiàn)縱向上的貫通[18]。目前職業(yè)教育的主體主要集中在中專和大專層次。在高等教育普及化背景下，應(yīng)逐漸提高職業(yè)教育學(xué)歷層次，促進(jìn)本科層次職業(yè)教育發(fā)展。對(duì)理論性和技能性要求更高的職業(yè)，應(yīng)當(dāng)完善研究生職業(yè)教育，促使職業(yè)教育建立從中專、大專、本科、碩士研究生甚至博士研究生的完整職業(yè)教育體系，打通職業(yè)教育學(xué)生的升學(xué)通道。第四，提高職業(yè)教育社會(huì)認(rèn)同度和滿意度。法律的重要功能之一就是為公民提供價(jià)值指引。長(zhǎng)期以來，社會(huì)公眾在思想上對(duì)職業(yè)教育和職業(yè)院校存在偏見，在職業(yè)教育法中規(guī)定職業(yè)教育相關(guān)宣傳工作，讓社會(huì)充分認(rèn)識(shí)職業(yè)教育，突出職業(yè)教育實(shí)踐性強(qiáng)的特點(diǎn)和為社會(huì)急需崗位培養(yǎng)畢業(yè)即上手的緊缺優(yōu)秀人才的目標(biāo)。立法為改革提供法律依據(jù)，《職業(yè)教育法》中對(duì)職業(yè)教育具體法律制度的設(shè)計(jì)將會(huì)成為職業(yè)教育改革的依據(jù)表和助推器。

三、教育法法典化中《職業(yè)教育法》與相關(guān)法的銜接

教育法法典化的過程就是教育立法體系化程度不斷加強(qiáng)的過程，教育法典是教育立法體系化的最終成果?！堵殬I(yè)教育法》應(yīng)當(dāng)積極融入我國(guó)教育法法典化進(jìn)程中，同時(shí)注意與其他單行教育法相銜接，避免法律之間的重復(fù)性規(guī)定和沖突。

（一）依據(jù)和細(xì)化：《職業(yè)教育法》與《教育法》的銜接

《教育法》是《職業(yè)教育法》的母法，亦是其制定的依據(jù)和理論基礎(chǔ)?！胺ǚㄣ暯印币恢笔橇⒎ㄖ嘘P(guān)注的重點(diǎn)問題[19]，《教育法》和《職業(yè)教育法》都是教育法典調(diào)整范圍內(nèi)的重點(diǎn)法律，因此兩部法律的銜接應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖匾匾?。兩部法律的銜接首先需要從不同角度明確二者之間的關(guān)系。在法律的調(diào)整范圍方面，《教育法》的調(diào)整范圍是所有教育活動(dòng)，《職業(yè)教育法》的調(diào)整范圍是職業(yè)教育領(lǐng)域的教育活動(dòng)，因此《教育法》的調(diào)整范圍涵蓋《職業(yè)教育法》的調(diào)整范圍，二者應(yīng)該是一般法與特殊法的關(guān)系。在法律層級(jí)方面，《教育法》的制定機(jī)關(guān)是全國(guó)人大，《職業(yè)教育法》的制定機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大制定法律是基本法，全國(guó)人大常委會(huì)制定法律是一般法，因此《教育法》應(yīng)當(dāng)是《職業(yè)教育法》的上位法，法律層級(jí)和效力更高。由于二者之間是一般法與特殊法、基本法與一般法、上位法與下位法的關(guān)系，因此二者之間的“法法銜接”應(yīng)當(dāng)是《職業(yè)教育法》主動(dòng)對(duì)接、細(xì)化和落實(shí)《教育法》中的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容。例如，在1996年通過的《職業(yè)教育法》中，第一條就規(guī)定根據(jù)《教育法》制定《職業(yè)教育法》，這一條明確了《職業(yè)教育法》的制定依據(jù)。在教育法典編纂中，職業(yè)教育相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)是對(duì)《教育法》規(guī)定的原則予以細(xì)化和落實(shí)，不能與其立法原則和理念相違背和沖突。

（二）劃分和厘定：《職業(yè)教育法》與《高等教育法》的銜接

《職業(yè)教育法》和《高等教育法》應(yīng)相互銜接，但又要保持其各自獨(dú)立性[20]。在法律位階和層級(jí)方面，二者都是全國(guó)人大常委會(huì)制定的一般法。由于兩部法律都明確規(guī)定依據(jù)《教育法》制定本法，因此兩部法律的屬性都是教育法律規(guī)范中單獨(dú)的部門法。二者調(diào)整的范圍、對(duì)象和規(guī)范內(nèi)容方面，兩部法律都有其獨(dú)特性。在新《職業(yè)教育法》中，第二條明確職業(yè)教育是使受教育者具備從事某種職業(yè)或者職業(yè)發(fā)展所需綜合素質(zhì)而實(shí)施的教育活動(dòng)，同時(shí)第三條規(guī)定職業(yè)教育和普通教育屬于不同教育類型但具有同等重要地位?！陡叩冉逃ā返诙l明確高等教育是指在完成高中教育基礎(chǔ)上實(shí)施的教育。雖然二者各有其獨(dú)有的規(guī)范內(nèi)容，但是亦有交叉和重合。目前，我國(guó)職業(yè)教育主要集中在大專層次，其部分受教育者亦是經(jīng)過高考后被正式錄取。大專層次的職業(yè)教育既是《高等教育法》中規(guī)定和規(guī)范的內(nèi)容，同時(shí)也是《職業(yè)教育法》中調(diào)整的范圍，職業(yè)教育與普通高等教育在此方面的規(guī)定存在交叉。由于兩部法律具有相同的效力和層級(jí)，所以在具體適用法律時(shí)會(huì)出現(xiàn)適用不統(tǒng)一的問題。在教育法法典化進(jìn)程中，二者應(yīng)當(dāng)予以進(jìn)一步劃定和厘清。教育法典是一個(gè)高度體系化的規(guī)范體系，各部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)相互銜接才能形成科學(xué)完備、邏輯清晰的法典。

（三）協(xié)調(diào)和明晰：《職業(yè)教育法》與《民辦教育促進(jìn)法》的銜接

隨著現(xiàn)代職業(yè)教育的發(fā)展，職業(yè)教育需要更多的社會(huì)力量參與其中[21]。職業(yè)教育的最終目的是為社會(huì)、企業(yè)培養(yǎng)高素質(zhì)技能型人才，因此企業(yè)提前介入職業(yè)教育的人才培養(yǎng)過程十分必要，這更有利于學(xué)校培養(yǎng)適應(yīng)企業(yè)需求的學(xué)生。新《職業(yè)教育法》鼓勵(lì)企業(yè)積極參與職業(yè)教育，讓企業(yè)在職業(yè)教育人才培養(yǎng)中發(fā)揮作用。首先，明確職業(yè)教育的校企合作和產(chǎn)教融合。在職業(yè)教育人才培養(yǎng)過程中，校企合作有利于人才培養(yǎng)質(zhì)量的提升。國(guó)家充分發(fā)揮企業(yè)的辦學(xué)主體作用，支持企業(yè)創(chuàng)辦符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)人才需求的職業(yè)教育。其次，企業(yè)和學(xué)校聯(lián)合培養(yǎng)學(xué)生，職業(yè)學(xué)校、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和企業(yè)共同舉辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)。對(duì)于符合要求且積極參與職業(yè)教育的企業(yè)，可以進(jìn)行政策性照顧，按照相關(guān)規(guī)定享受一定的國(guó)家補(bǔ)貼和稅收減免優(yōu)惠。鼓勵(lì)企業(yè)參與舉辦職業(yè)教育，離不開《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)范內(nèi)容和具體規(guī)制。企業(yè)舉辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)，其法律地位屬于民辦教育，但職業(yè)教育機(jī)構(gòu)同時(shí)又是《職業(yè)教育法》所調(diào)整的主體，因此兩部法律的關(guān)系和銜接問題成為企業(yè)如何依法依規(guī)深度參與職業(yè)教育的重點(diǎn)。兩部法律既不是上位法與下位法的關(guān)系，也不是一般法與特殊法的關(guān)系，二者的法律關(guān)系應(yīng)當(dāng)是平行的，并且同屬于全國(guó)人大常委會(huì)制定的一般法。由于兩部法律的關(guān)系是平行的，所以決定其“法法銜接”不是依據(jù)與細(xì)化而應(yīng)當(dāng)是分工明確、權(quán)限明晰且相互協(xié)調(diào)。

四、《職業(yè)教育法》在教育法典中的地位

編纂教育法典首要的問題就是要明確教育法典的體例安排、法律邏輯及其結(jié)構(gòu)組成。對(duì)目前學(xué)界對(duì)教育法典體例安排的不同觀點(diǎn)和意見建議進(jìn)行梳理，以期探尋到更為合理的教育法典體例安排。《職業(yè)教育法》是教育法典的重要組成部分，在教育法法典化背景下，應(yīng)當(dāng)明確《職業(yè)教育法》在教育法典中處于何種地位，并且探究其內(nèi)容應(yīng)當(dāng)如何被科學(xué)合理地安排在教育法典之中。

（一）“總則加分則”的教育法典體例安排符合中國(guó)教育立法實(shí)踐

教育法典體例安排與立法模式的選擇息息相關(guān)。一部法典的編纂首先需要明確其制定的必要性和可行性[22]，其次法典編纂的核心是立法模式和體例安排問題，我國(guó)學(xué)者對(duì)立法模式和體例安排開展了相關(guān)研究，并且提出了各自的建議和意見。在世界范圍內(nèi)，教育法典編纂的立法模式主要有三種，分別是以美國(guó)為代表的集合式立法、以日本為代表的基本法立法和以德國(guó)為代表的系統(tǒng)化立法。有學(xué)者將以美國(guó)為代表的教育法典立法模式稱為法律匯編立法模式、匯編式。這種模式的教育法典就是將本國(guó)和教育相關(guān)法律全部集合在一起形成一個(gè)領(lǐng)域法律的集合體。這種模式的法律集合僅僅是技術(shù)層面的收納，并不需要立法者按照一定的邏輯將現(xiàn)有教育立法進(jìn)行系統(tǒng)化的完善[23]。集合式教育法典的優(yōu)點(diǎn)是立法體量巨大、內(nèi)容豐富、覆蓋面廣。正是其體量巨大、內(nèi)容豐富和覆蓋面廣的優(yōu)點(diǎn)使得教育法典足以成典。但是這種立法模式亦有其缺點(diǎn)，比如存在各組成部門之間法條的競(jìng)合、沖突，教育法典整體編纂的體系化程度不夠、邏輯性不強(qiáng)等問題。有學(xué)者將以日本為代表的單行基本法立法模式稱為總則立法模式，亦稱作“基本法加單行法”模式[24]。這種教育法典立法模式是將教育領(lǐng)域中基本的理念、原則和各教育單行法中共同的原理提取出來形成教育基本法，以此來對(duì)其他教育單行法起到統(tǒng)領(lǐng)性作用。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是體系化程度較高，但缺點(diǎn)是沒有形成一個(gè)統(tǒng)一的文本將各部門內(nèi)容集合在一起，不像集合式的教育法典一樣易于“找法”。有學(xué)者將以德國(guó)為代表的系統(tǒng)化立法模式稱為統(tǒng)一立法模式、體系化模式[25]。這種教育法典模式力圖使法律高度體系化促使形成一個(gè)邏輯清晰、結(jié)構(gòu)編排合理的法典。這種立法模式的優(yōu)點(diǎn)是其體量夠大足以成典，各部門法之間的邏輯性較強(qiáng)以及法條之間具有較強(qiáng)的統(tǒng)一性。但同時(shí)這種立法模式的缺點(diǎn)是法典編纂過程中編纂工作難度較大，需要花費(fèi)立法機(jī)關(guān)大量的時(shí)間和精力。通過梳理可以將這三種模式的優(yōu)缺點(diǎn)總結(jié)和歸納，每種模式之間沒有好與不好的定性，不同國(guó)家因其國(guó)情和歷史發(fā)展問題適用不同的立法模式，只能探討何種模式更適合本國(guó)。目前，我國(guó)對(duì)統(tǒng)一、體系化的教育法典立法模式呼聲最高，意見較為統(tǒng)一。這種模式的選擇與我國(guó)《民法典》制定并頒行有很大關(guān)系。

教育法典的體例安排是教育法典編纂工作展開的重要環(huán)節(jié)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)《民法典》編纂的成功經(jīng)驗(yàn)，教育法典的體例結(jié)構(gòu)也采取“總則和分則”的模式[26]。總則在教育法典中起統(tǒng)領(lǐng)性作用，分則應(yīng)在總則規(guī)定的基礎(chǔ)上為各種教育制度的具體構(gòu)建進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。關(guān)于教育法典的總則如何制定，較為成熟的觀點(diǎn)是以現(xiàn)行《教育法》為基礎(chǔ)制定教育法典的總則編，這一觀點(diǎn)逐漸成為學(xué)界制定教育法典總則編的共識(shí)。在體例安排方面，關(guān)于分編的構(gòu)成及立法邏輯和立法主線存在較大分歧。有學(xué)者認(rèn)為，按照教育類型的立法邏輯展開，主張依據(jù)從家庭教育再到社會(huì)教育的體例安排。有學(xué)者認(rèn)為，教育法典分則應(yīng)當(dāng)遵循“主體—行為—責(zé)任”的立法邏輯。依據(jù)這樣的立法邏輯，在教育法典分則中先規(guī)定教育主體編，其次是教育行政行為編，最后是教育法律責(zé)任編。在理論層面，這樣的立法邏輯是法律制定的常見邏輯且較為成熟。但是，理論界對(duì)于教育行政行為的研究還不是很成熟，目前的研究還不足以支撐教育法典中教育行政行為編的制定。在實(shí)踐層面，教育主體較為清晰和明確，但是教育行政行為和教育法律責(zé)任還較為模糊。例如，相關(guān)機(jī)構(gòu)實(shí)施的教育督導(dǎo)、教育評(píng)估、學(xué)區(qū)劃分等行為是否是教育行政行為，教育法典中是否應(yīng)當(dāng)對(duì)這些行為予以規(guī)制。有學(xué)者認(rèn)為，教育法典分則可以按照教育學(xué)段的立法邏輯展開。分則編包括學(xué)前教育編、義務(wù)教育編、高等教育編、終身教育編等。按照這樣的立法邏輯進(jìn)行體例安排會(huì)導(dǎo)致許多重要教育法內(nèi)容無法涵蓋。由于每一種觀點(diǎn)都有優(yōu)劣，筆者認(rèn)為，教育法典分則編應(yīng)該遵循兩種立法邏輯。在教育學(xué)段方面，從學(xué)前、中小學(xué)到大學(xué)；在規(guī)范內(nèi)容方面，從教育主體、教育行政行為到教育法律責(zé)任。教育法典分則擁有兩種立法邏輯，可以涵蓋更多的教育法內(nèi)容，并且實(shí)現(xiàn)其分則編自身的邏輯自洽。

（二）我國(guó)未來教育法典中《職業(yè)教育法》應(yīng)獨(dú)立成編

職業(yè)教育的地位和教育類型決定《職業(yè)教育法》在教育法典中應(yīng)當(dāng)獨(dú)立成編。2022年4月20日十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十四次會(huì)議通過新的《職業(yè)教育法》，這是本法自1996年制定以來第一次修改。《職業(yè)教育法》的內(nèi)容由1996年的五章四十條激增到八章六十九條，從法條的數(shù)量變化上看，此次修法可謂是對(duì)《職業(yè)教育法》的全面修訂。新《職業(yè)教育法》第三條明確職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型。本條規(guī)定是對(duì)職業(yè)教育的地位和形態(tài)予以明確，首先明確職業(yè)教育的地位和普通教育一樣，其次明確職業(yè)教育是一個(gè)和普通教育并列的教育類型。按照上述學(xué)界對(duì)教育法典分則體例安排的邏輯，如果按照教育學(xué)段來劃分，職業(yè)教育既不屬于學(xué)前教育和義務(wù)教育，又不完全屬于高等教育，因此職業(yè)教育相關(guān)法律就無法依此獨(dú)立成編?！堵殬I(yè)教育法》中對(duì)職業(yè)教育的內(nèi)涵、地位和教育形態(tài)已經(jīng)作出詳細(xì)規(guī)定，既然職業(yè)教育和普通教育地位一樣且是一個(gè)和普通教育平行的教育類型，那么在教育法典中對(duì)各分編進(jìn)行設(shè)定時(shí)就應(yīng)當(dāng)對(duì)職業(yè)教育予以充分考慮，否則在《職業(yè)教育法》中對(duì)職業(yè)教育的規(guī)定將流于形式而無法起到真正的作用。這將不利于職業(yè)教育的發(fā)展，違背《職業(yè)教育法》制定的宗旨和目的。新《職業(yè)教育法》為職業(yè)教育在教育法典中獨(dú)立成編提供強(qiáng)有力的法律支撐，促使《職業(yè)教育法》的獨(dú)立成編在理論和實(shí)踐層面成為可能。

學(xué)者、專家和立法者應(yīng)當(dāng)完成從《職業(yè)教育法》到教育法典職業(yè)教育編的立法理念轉(zhuǎn)變。在教育法法典化的背景下，時(shí)隔26年對(duì)《職業(yè)教育法》進(jìn)行全面修訂是對(duì)職業(yè)教育發(fā)展過程中具體法律制度的構(gòu)建和完善。在教育法典編纂過程中，并不意味著不需要對(duì)現(xiàn)行教育法律規(guī)范進(jìn)行修改、完善和廢止，將一些較為成熟的法律制度及時(shí)在法律層面予以明確也是為教育法典編纂奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在新《職業(yè)教育法》生效后，學(xué)者、專家和立法者應(yīng)當(dāng)加快轉(zhuǎn)變對(duì)《職業(yè)教育法》的認(rèn)識(shí)和定位，進(jìn)而完成從單行法到教育法典職業(yè)教育編的理念轉(zhuǎn)變。職業(yè)教育單行法的制定和實(shí)施在某種程度上可以被認(rèn)為是教育法典職業(yè)教育編謀篇布局的“試驗(yàn)田”。《職業(yè)教育法》獨(dú)立成編有利于豐富教育法典內(nèi)容、完善教育法典體系。新《職業(yè)教育法》的內(nèi)容有了極大豐富，這也為教育法典中職業(yè)教育編的制定提供大量更為成熟的參考，進(jìn)而為教育法典制定中《職業(yè)教育法》獨(dú)立成編提供理論和實(shí)踐儲(chǔ)備?，F(xiàn)代職業(yè)教育經(jīng)過多年的發(fā)展，職業(yè)教育學(xué)校體量和學(xué)生數(shù)量巨大，現(xiàn)已成為我國(guó)教育體系的重要組成部分[27]?！堵殬I(yè)教育法》獨(dú)立成編是職業(yè)教育作為一種長(zhǎng)期發(fā)展的教育類型所應(yīng)有的法治保障。對(duì)《職業(yè)教育法》獨(dú)立成編的理論研究會(huì)不斷擴(kuò)展教育法典的內(nèi)涵和外延，推動(dòng)教育法典的體系化。