文李曉琴

20世紀(jì)90年代以來，受計(jì)劃生育政策和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)迅猛發(fā)展的影響，我國人口出生率和死亡率有所下降，人口預(yù)期壽命不斷提高，使得我國人口老齡化進(jìn)程加速，呈現(xiàn)出未富先老的局面。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國老年人口以持續(xù)與加速的態(tài)勢(shì)增長。據(jù)全國老齡辦預(yù)測(cè)，隨著老齡化持續(xù)增長的趨勢(shì)，到了2050年，我國老年人口撫養(yǎng)比將達(dá)到27.9%。老齡化形勢(shì)的不斷發(fā)展，不僅加劇了家庭和社會(huì)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，也給我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的挑戰(zhàn)。然而，在我國人口老齡化加速和老年人對(duì)生活水平有更高要求的背景下，我國現(xiàn)行的社區(qū)居家養(yǎng)老模式和企業(yè)養(yǎng)老模式的問題開始凸顯，比如相關(guān)的法律法規(guī)缺失，資源整合度低，效率不高，專業(yè)化服務(wù)水平低等。所以無論是從模式上、數(shù)量上還是質(zhì)量上來看，都已經(jīng)不能夠滿足老年群體逐漸提高的養(yǎng)老需求，不能適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化的要求。

一、企業(yè)養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)與不足

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，是指專門為老年人提供集中居住和照料服務(wù)的機(jī)構(gòu)。它可以是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，也可以是附屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或其他組織、綜合性社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的一個(gè)部門或者分支機(jī)構(gòu)。而本文中的企業(yè)養(yǎng)老是指公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以外的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要由私營企業(yè)、民營企業(yè)等非公有制經(jīng)濟(jì)組織所經(jīng)營。企業(yè)養(yǎng)老加入我國的養(yǎng)老市場(chǎng)，增加了養(yǎng)老所需床位，有效地解決了一部分人的養(yǎng)老問題。而且企業(yè)養(yǎng)老還帶動(dòng)了更多的人就業(yè)，促進(jìn)了養(yǎng)老市場(chǎng)發(fā)展，很好地分擔(dān)了我國的養(yǎng)老壓力。雖然企業(yè)養(yǎng)老在一定程度上能夠緩解城市的養(yǎng)老壓力，但是它在本質(zhì)上是一個(gè)營利組織，所具有的公益性程度肯定低于公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。企業(yè)在金錢的驅(qū)使下，為了追求經(jīng)濟(jì)效益，會(huì)盡可能提高養(yǎng)老床位的價(jià)錢或降低相關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量，以此來壓縮成本。在許多規(guī)模中等或中等偏下的企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，機(jī)構(gòu)為了降低經(jīng)營成本，除了雇傭一些必要的專業(yè)人員，其余所聘請(qǐng)的護(hù)工大部分是文化素質(zhì)比較低的中年婦女，養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化水平低，提供的服務(wù)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)。在個(gè)別合法或不合法的企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，甚至出現(xiàn)虐待老人等惡劣行為。隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，老年人對(duì)養(yǎng)老的需求也隨之提高，由以前的以物質(zhì)需求為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的物質(zhì)和精神需求并重，而企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往不能較好地滿足他們的需求。

二、社區(qū)居家養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)與不足

在我國，城市養(yǎng)老主要以社區(qū)居家養(yǎng)老和企業(yè)養(yǎng)老為主，其中社區(qū)居家養(yǎng)老模式所占比例較高。所謂的社區(qū)居家養(yǎng)老，是指老年人按照生活習(xí)慣，選擇在家中安度晚年生活，但社區(qū)會(huì)給予一定的照顧和支持。根據(jù)老年人的生活習(xí)慣，將社區(qū)作為養(yǎng)老服務(wù)中心，整合社區(qū)的可利用資源，為老年人提供日間照料服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、心理咨詢服務(wù)、衛(wèi)生醫(yī)療保健服務(wù)等上門或社區(qū)照料服務(wù)，讓老年人能夠在熟悉的社區(qū)中安度晚年。社區(qū)居家養(yǎng)老的方式讓老年人在家就可以享受養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，不僅解決了他們遠(yuǎn)離家庭養(yǎng)老所產(chǎn)生的心理落差問題，如精神空虛，無法得到慰藉，也解決了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老導(dǎo)致的親情淡薄的問題。與企業(yè)養(yǎng)老一樣，這種養(yǎng)老模式在近些年確實(shí)起到了很大的作用，也緩解了家庭與社會(huì)養(yǎng)老的壓力。但隨著人們生活水平的提高，社區(qū)居家養(yǎng)老的缺點(diǎn)開始顯現(xiàn)，它的運(yùn)作成本主要來源于政府和自費(fèi)，其中政府出資處于主導(dǎo)地位，養(yǎng)老資金的來源渠道單一且受政府財(cái)政影響較大。而如今由于資金的不足，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目不足，供需失衡，無法滿足當(dāng)前老年人對(duì)養(yǎng)老規(guī)模和質(zhì)量的高要求。而企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為盈利組織，可以通過社會(huì)融資來減少自身的運(yùn)營資本。

根據(jù)以上分析，結(jié)合我國養(yǎng)老領(lǐng)域的實(shí)際狀況與城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題，我們發(fā)現(xiàn)，如果在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中尋找一種新的發(fā)展模式，一種政府和社會(huì)資本能夠相互合作，滿足多方需求，使資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)的養(yǎng)老模式，即PPP（Public-Private-Partnership)模式，也被稱為公私合營模式，這種模式將會(huì)更好地解決當(dāng)前社會(huì)中存在的養(yǎng)老問題。

三、PPP模式的概念及發(fā)展

PPP模式是目前我國政府在各大領(lǐng)域極力推行，十分重視且扶持力度較大的一種新型模式。所謂PPP模式，主要分為狹義PPP模式和廣義PPP模式。狹義的PPP模式是指包含 BOT、TOT、PFI 等項(xiàng)目合作模式以及融資方式的模式組合，強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的衡工量值原則。而廣義的PPP模式，也是本文主要探討的模式。作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，是指政府公共部門與非公共部門之間，為了提供某種公共物品或提高公共服務(wù)的效率，以簽訂合同的方式為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種“有福同享，有難同擔(dān)”伙伴式的合作關(guān)系，最后達(dá)到政府公共部門能夠順利實(shí)現(xiàn)職能，非公共部門能夠獲得一定投資效益的預(yù)期結(jié)果。PPP模式在我國發(fā)展有將近20年的歷史，但初期的發(fā)展比較緩慢，屬于摸索階段、試驗(yàn)階段，直到2014年我國財(cái)政部門才正式地全面部署推廣這種模式，并針對(duì)此模式頒布一系列的法律法規(guī)。如《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》(財(cái)金[2014]156號(hào))，以此來鼓勵(lì)并推動(dòng)PPP模式在我國的規(guī)模性發(fā)展。財(cái)政部金融司司長孫曉霞曾在“政府和社會(huì)資本合作專題培訓(xùn)班”說道，“在PPP試點(diǎn)初期，最好是選取價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定，并且以‘使用者付費(fèi)’為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項(xiàng)目。”“這類項(xiàng)目的運(yùn)作方式和合同式樣相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐起來相對(duì)‘好上手’一些，也可以為后續(xù)推廣工作積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！彼栽诮Y(jié)合我國PPP模式起點(diǎn)高、重創(chuàng)新、強(qiáng)基礎(chǔ)的三大特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，我國政府推行的PPP模式主要投資于規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，如交通、建筑、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身和文化設(shè)施等行業(yè)。

四、PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域的具體運(yùn)用

PPP模式是否適合在我國的養(yǎng)老領(lǐng)域推行呢？我國的養(yǎng)老項(xiàng)目前期投入大，運(yùn)營周期長，大多為20-30年，且我國老年人口多，呈現(xiàn)不斷增長的態(tài)勢(shì)，所以養(yǎng)老市場(chǎng)需求大，長期穩(wěn)定，屬于公共服務(wù)類項(xiàng)目，但是由于其自身的缺陷——屬于非營利性服務(wù)項(xiàng)目，企業(yè)能夠獲得的利潤較低，導(dǎo)致私企的參與性不強(qiáng)，市場(chǎng)化程度不高，大多數(shù)都是由政府所扶持，市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制比較僵化，很難得到統(tǒng)一。雖然養(yǎng)老項(xiàng)目由于自身的缺陷不能夠滿足PPP模式的全部要求，但是總的來說還是能夠滿足其大多數(shù)要求的，而且政府對(duì)該項(xiàng)目重視程度高，扶持力度大。隨著我國養(yǎng)老需求的持續(xù)增加，以財(cái)政主導(dǎo)的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)，已經(jīng)使政府不堪重負(fù)，不能夠也沒有足夠的物力和財(cái)力去支撐起我國龐大的養(yǎng)老市場(chǎng)，這就暴露了我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老模式面臨的主要問題——資金短缺且來源單一。而將PPP模式運(yùn)用在城市社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域中不僅能夠很好地解決這個(gè)難題，而且還能夠促進(jìn)我國養(yǎng)老服務(wù)體系的建立。所以PPP模式是適合運(yùn)用在我國的養(yǎng)老領(lǐng)域的，適合運(yùn)用在社區(qū)居家養(yǎng)老的模式當(dāng)中。

1.政府給予優(yōu)惠政策，吸引投資

城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有明顯的公共屬性，其社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，前期投資成本高，利潤回收周期長，很少有私營企業(yè)會(huì)去投資這個(gè)領(lǐng)域，導(dǎo)致我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)主要以國家財(cái)政支撐為基礎(chǔ)。隨著社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷增加，政府的養(yǎng)老性支出持續(xù)提高，政府的負(fù)擔(dān)變重，單靠政府資金來滿足養(yǎng)老市場(chǎng)的需求是很艱難的，所以籌集資金是關(guān)鍵。這就需要國家支持PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的運(yùn)用，出臺(tái)一系列的優(yōu)惠政策，才能夠提升非公共部門對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的興趣，并鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人出具資金，投資這個(gè)行業(yè)。在政府出臺(tái)的優(yōu)惠政策中，不僅要給非公共部門降低投資門檻，如減少資本金的投入，在閑置土地、水、電等公共設(shè)施的使用方面給予一定的優(yōu)惠，還需要政府部門與非公共部門共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如增加可行性缺口補(bǔ)助，給予投資者適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助，以減少其后顧之憂。也只有在這種情況下，非公共部門在保證自己能夠獲得利益的同時(shí)，為提高企業(yè)自身的形象，才會(huì)有與政府合作的想法，而政府也能籌集到一定的資金。根據(jù)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的自身特征，政府在與非公共部門合作時(shí)，可以采用BOT（Build-Operate-Transfer）融資模式，即“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”。通俗的講就是政府與非公共部門合作，政府對(duì)其頒布特許，由非公共部門自行籌集資金建設(shè)和提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，然后允許其經(jīng)營一段時(shí)間并獲得利潤，最后由政府收回并指定相關(guān)部門繼續(xù)經(jīng)營，以建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。

2.建立合理的多功能養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)

在PPP模式正式運(yùn)營，社會(huì)資本投入之前，政府應(yīng)該根據(jù)社區(qū)區(qū)域位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化差異、社區(qū)規(guī)模等多種因素的不同，將社區(qū)劃分成不同的等級(jí)，然后再根據(jù)不同等級(jí)社區(qū)的規(guī)模和對(duì)養(yǎng)老的需求，確定社會(huì)資本的投入，建立合理的多功能養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)。雖然不同的社區(qū)投入的社會(huì)資本不同，但是各社區(qū)建設(shè)的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)總體質(zhì)量還是一樣的，只是在機(jī)構(gòu)規(guī)模上有所差異，規(guī)模大的社區(qū)所建的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)的規(guī)模要大，反之，相對(duì)較小的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)，主要分為生活護(hù)理和醫(yī)療護(hù)理。其中生活護(hù)理主要是照顧居家老人的生活起居，日間照顧，三餐配送，和老人聊天，給予老人一定的精神慰藉；醫(yī)療護(hù)理則主要是老人保健與老人療養(yǎng)，在養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)中配備一定數(shù)量的醫(yī)生、醫(yī)療設(shè)施、運(yùn)動(dòng)器材，為老人定期進(jìn)行身體檢查，必要時(shí)提供上門檢查的服務(wù)，為行動(dòng)不便的老人提供方便，也可以為那些行動(dòng)自如的老人提供適宜的健身場(chǎng)所。而多功能的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則不僅僅有這些功能，每逢佳節(jié)時(shí)，護(hù)理機(jī)構(gòu)與社區(qū)合作，將老人與家人等組織起來，舉辦主題活動(dòng)，豐富老年群體的娛樂活動(dòng)；根據(jù)老年群體的生理與心理特征，結(jié)合他們所擁有的特長，發(fā)揮他們的作用，在養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)中開設(shè)不同的興趣班，如唱歌，畫畫，閱讀等，不僅能夠豐富他們的閑暇生活，還能夠填滿他們的內(nèi)心世界。當(dāng)社區(qū)中的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)建設(shè)完成并投入使用后，養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)與社區(qū)可以通過云計(jì)算的相關(guān)技術(shù)、社區(qū)居家養(yǎng)老體系、基于云計(jì)算的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)構(gòu)架等方面的研究，提出一種以老年人需求為基礎(chǔ)，以智慧感知終端為手段，以云服務(wù)平臺(tái)為支撐，探索構(gòu)建基于云計(jì)算技術(shù)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求和社區(qū)、機(jī)構(gòu)的有效對(duì)接，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供創(chuàng)新性服務(wù)，以更好地滿足老年人的一體化需求。并利用互聯(lián)網(wǎng)+的優(yōu)勢(shì)，將各地區(qū)的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)聯(lián)系起來，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化布局。這樣做則更加有利于多功能的養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，以滿足老年人的物質(zhì)與精神需求。

3.培訓(xùn)或招聘專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員

養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員，是指專門從事于養(yǎng)老服務(wù)和有關(guān)職業(yè)的人員，如養(yǎng)老護(hù)理員、社會(huì)工作師等。隨著人口老齡化的加速，這類人員呈現(xiàn)出需求大于供給的趨勢(shì)，加之這類職業(yè)的工資低、勞動(dòng)量大，導(dǎo)致從事這類行業(yè)的專業(yè)人員較少，整體水平較低。這就需要培訓(xùn)或招聘專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員。而非公共部門具有豐富的管理和經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)。非公共部門投入社會(huì)資本招聘專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)人員，降低一定的文化需求，比如說初中文化即可，需要持有專業(yè)的資格證書，并提高基本工資，提高企業(yè)福利，為其繳納五險(xiǎn)一金，加上政府的鼓勵(lì)、支持與引導(dǎo)，就能夠吸引更多的人員從事這一行業(yè)，以緩解專業(yè)人員不足的壓力?，F(xiàn)今在社區(qū)中從事養(yǎng)老服務(wù)的人員大部分是沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的、文化素質(zhì)較低的中年婦女，當(dāng)新型的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)好并投入使用后，就將這群人辭退是不合理的。所以當(dāng)非公共部門在招聘一定數(shù)量且不同等級(jí)的專業(yè)服務(wù)人員后，如果仍存在人員不足的問題，可以利用空閑時(shí)間與場(chǎng)地，邀請(qǐng)專業(yè)人員為原有職工進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，以提高他們的專業(yè)技能，組織其集體參加資格證考試，以提高持相關(guān)崗位資格證的人數(shù)；而新招聘的職工也可以結(jié)合老員工的經(jīng)驗(yàn)，以豐富自身的服務(wù)知識(shí)。這樣就可以增加專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量，提高機(jī)構(gòu)整體的專業(yè)水平。

4.政府完善相關(guān)的配套政策和法律

政府與非公共部門相互合作與分工，為PPP模式的運(yùn)營提供一個(gè)良好的環(huán)境。這就需要政府在現(xiàn)有的情況下完善相關(guān)法律法規(guī)的同時(shí)，再結(jié)合經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、文化因素與政策因素，為兩者之間的合作打下基礎(chǔ)。首先確立相關(guān)的法律法規(guī)，以此來界定政府與非公共部門的責(zé)任與權(quán)利，來界定PPP模式下各自的權(quán)利與義務(wù)，為其正常合理的運(yùn)營，創(chuàng)造出一個(gè)公平、公正、公開的氛圍。其次政府應(yīng)因地制宜，結(jié)合各社區(qū)實(shí)際的情況，將各項(xiàng)政策具體化。比如針對(duì)居家養(yǎng)老從業(yè)人員，政府應(yīng)鼓勵(lì)和支持居家養(yǎng)老從業(yè)人員接受專業(yè)培訓(xùn)，建立養(yǎng)老服務(wù)人員的健康檔案、誠信檔案和從業(yè)資質(zhì)制度，完善崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)等激勵(lì)政策。最后，政府對(duì)非公共部門的監(jiān)督是一個(gè)重要的、不可避免的環(huán)節(jié)。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益，私人企業(yè)為了獲得利益，可能會(huì)忽視老年人的正當(dāng)權(quán)益，這就需要政府發(fā)揮其懲戒作用，在居家養(yǎng)老服務(wù)組織和從業(yè)人員侵害老年人合法權(quán)益、造成居家老年人人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失的時(shí)候，要求其依法承擔(dān)民事責(zé)任，民政部門可以給予居家養(yǎng)老服務(wù)組織一定程度的處罰；構(gòu)成犯罪的，要依法追究其刑事責(zé)任。政府在對(duì)企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目監(jiān)督時(shí)，要切實(shí)關(guān)注老人的權(quán)益與需求，把社會(huì)效益放在首位，切實(shí)評(píng)估與監(jiān)督非公共部門在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域所取得的成果。

五、結(jié)語

綜上所述，可以看出將PPP模式運(yùn)用在城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)中，不僅能夠很好地解決資金短缺問題，使政府職能得以實(shí)現(xiàn)，而且還能使非公共部門獲得利益和建立良好的企業(yè)形象，最重要的是還能從數(shù)量上和質(zhì)量上滿足我國老年群體的養(yǎng)老需求，最終實(shí)現(xiàn)三方共贏的局面。但是，目前我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老的PPP模式運(yùn)營只在某些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)行摸索，沒有豐富的經(jīng)驗(yàn)，所以這就需要政府在養(yǎng)老領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式時(shí)認(rèn)真謹(jǐn)慎，并從其他領(lǐng)域吸取經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作過程中積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，明確政府、非公共部門與老年群體這三方的責(zé)任與權(quán)益，使ppp模式達(dá)到帕累托最優(yōu)的狀態(tài)。