方 舟 楊 云 湯東憲 張鈞華

引言

香港人口與香港發(fā)展息息相關，是香港賴以成功的重要元素。保持人口穩(wěn)定增長、提升人力資本素質、積極吸納外部人才是香港經濟發(fā)展的主要動力。除了經濟層面，港人的安居樂業(yè)亦是人心回歸、社會和諧的重要基礎。然而，香港在回歸前后開始出現(xiàn)發(fā)達社會普遍面臨的問題——人口老齡化。隨著生育率下降、人口壽命增長，老年人口比例持續(xù)上升，人口老化對香港社會造成長遠的社會負擔。此外，年輕人口的減少意味著勞動力的下跌，不利于經濟增長。與此同時，由于本地出生人數下跌，外來移民在香港人口增長中的重要性愈來愈高。香港如何發(fā)揮作為國際都會的吸引力，吸納內地以至世界各地的人才來港發(fā)展，甚至落地生根，成為人口政策的重要問題。

為應對香港的人口挑戰(zhàn)，制定更有效的人口策略，本文將針對香港人口問題、政策短板，提出相應建議。本文將分為三部分。第一部分概括香港人口的整體情況，分析人口變化趨勢以及人口增長的組成。第二部分聚焦人口結構變化造成的挑戰(zhàn)，包括人口老化而產生的社會負擔、勞動力短缺的負面影響以及人力資源錯配的問題。第三部分聚焦人口政策策略，檢視目前人才輸入計劃，提出更積極進取的政策建議。

一、香港整體人口情況

香港人口由1945 年的約50 萬增加至20 世紀90 年代的600 萬，這一時期是香港人口增長的主要時期。由于內地人口流入香港及戰(zhàn)后嬰兒潮，香港人口由1945 年的約50 萬激增至1950 年的236 萬，增幅超過3.5 倍。隨著內地人口流入在1963 年后消減，出生率在1965 年后回穩(wěn)，香港人口增長逐步放緩。20 世紀80 年代開始，年均人口增長率只有約1.3%。回歸后，人口增長延續(xù)放緩趨勢，增長率基本在1%以內，在2002 年、2020 年、2021 年甚至出現(xiàn)負增長。在這段期間，香港人口由1997 年年中的約650 萬增加至2021 年年底的約740 萬，增幅為13.8%。

（一）生育率低于人口更替標準

回歸以來，每年的出生人數比較波動。回歸初期，由1997 年的接近6 萬人持續(xù)放緩至2003年的第一個低位：4.7 萬人；其后持續(xù)上升，至2011 年、2012 年時超過9 萬人，達至回歸以來的高位。從圖1 可見，2005 至2012 年間出生人口大幅增加，當中的主要原因是配偶為香港非永久性居民的內地女性生育數量持續(xù)高企?！半p非父母”的生育人數在2001 年后急速增加，主要受到終審法院于2001 年裁定中國公民在香港所生的嬰兒有著居港權這一裁決影響；而在2013 年，時任行政長官梁振英宣布實行“雙非孕婦零配額”措施，全港的出生人數隨即由9 萬人回落至不足6 萬人水平。其后，出生人數在2013 年開始重回與回歸初期相若的水平，大約在5 萬至6 萬人之間；惟在2020 年、2021 年相繼創(chuàng)下回歸以來的新低（圖1）。這些波動與整體經濟及社會環(huán)境氣氛相關。

圖1 回歸以來香港的出生人口及其父母居民身份

生育水平低于更替水平是20 世紀90 年代后不同地區(qū)均呈現(xiàn)的普遍現(xiàn)象。就2012 至2018 年的情況來說，香港的情況與其他亞洲地區(qū)（包括中國臺灣、韓國、新加坡等）相若。大部分亞洲經濟體在20 世紀90 年代出現(xiàn)總和生育率（每千名女性的活產嬰兒數目）下降的情況，后雖在2000 年前后稍為回升，但其后總體仍呈現(xiàn)下跌的趨勢。總括來說，自2011 年，這些地區(qū)的總和生育率都大致徘徊在1000 至1200，遠低于2100 的更替水平。

（二）新移民作為人口增長主要來源

回歸以來香港人口的增長來源除了本地“出生”外，“新移民”亦是重要來源①“新移民”專指通過“單程證”制度移居香港的人士，不包括其他途徑如“輸入人才計劃”來港的。。從表1 可見，1997 至2021 年間，“出生”貢獻的人口增長為152.44 萬人，而“新移民”貢獻的人口增長為112.05 萬人。此外，比較“新移民”和“其他凈遷移”人數可以發(fā)現(xiàn)，其他凈遷移人數多年來累計為負數；而新移民人數則呈正數，抵消了人口外移的負面影響。這段期間的自然增長(“出生”-“死亡”)人數為49.74 萬，而“其他凈遷移”人數為-68.14 萬，反映了如果沒有新移民的補充，香港整體人口會呈現(xiàn)負增長（表1）。

表1 按組成部分劃分的人口增長

（三）勞動人口隨整體人口結構變化

勞動人口在數量和質量上的變化是影響社會經濟發(fā)展的重要因素之一。1981—1982 年間，香港整體人口約520 萬，勞動人口250 萬，人口年齡中位數26.3 歲，是一個頗為年輕、有活力的經濟體。隨著20 世紀60—70 年代出生的人口①包括本地出生和非本地出生（即隨著父母從內地來港）的人口。逐漸投入勞動市場，1982—1997 年間，勞動人口亦有一定升幅。1997 年回歸之時，香港人口約650 萬，勞動人口320 萬，人口年齡中位數34.0 歲②該數據為1996 年人口普查數據。。然而，在1982—1997 年間，香港的生育率大幅下降，這導致1997 年后，本地勞動力增幅比過去十五年顯著下降。2018 年，香港的勞動人口達到399.7 萬人，達到歷史頂峰。③香港政務司司長辦公室于2015 年發(fā)布的《人口政策策略與措施》指出，“香港的勞動人口將由2018 年左右達到371 萬的頂峰后，下降到2035 年的351 萬，然后才恢復溫和的增長”。根據特區(qū)政府的推算，從目前到2041 年為止，香港的勞動人口將下降并趨于穩(wěn)定，維持在約350 萬人。

整體就業(yè)人口的年齡結構變化是香港勞動市場的一個值得關注的問題。圖2 將勞動人口按年齡劃分為“15—44 歲”以及“45 歲或以上”兩個組別，即可清楚展示整體勞動人口老化的問題。1982 年，較年輕勞動人口有183 萬，較年長人口67 萬，年輕人口是年長勞動人口的2.7倍。而1982 至1997 年之間，年輕/年長勞動人口的比例一直維持在3 倍左右，但1997 年后，該差距連年縮小，到2021 年，兩者的人口絕對值已經非常接近。

圖2 1982 至2021 年較年輕和較年長勞動人口變化對比

隨著高等教育普及化，15 至24 歲的勞動人口呈下降趨勢，而25 至44 歲勞動人口則在2001年達到頂峰后維持持平。45 至64 歲的勞動人口（其對應20 世紀50 至60 年代“嬰兒潮”出生人口）在上世紀90 年代末起大幅上升，2021 年已占整體勞動人口42.5%。與此同時，部分崗位也出于人手短缺的考慮，容納更多較年長員工，尤其是反映在2013 年后，65 歲或以上勞動人口升幅較明顯。

二、人口結構變化帶來的挑戰(zhàn)

從年齡結構的發(fā)展來看，香港社會呈現(xiàn)人口老化的趨勢，而且老化的速度很快。44 歲及以下的青年及壯年群體在25 年間不斷下降，1997 年占總人口約7 成，其后拾級而下，于2020 年時下降至不足一半。85 歲以上人口平穩(wěn)地增長，65 至85 歲長者人數升幅超過5%。根據特區(qū)政府的人口推算，65 歲或以上的長者在2019 至2049 年間將增加一倍。整體人口中，年長部分的比率將會持續(xù)擴大，而年輕人的比率則相對下降，未來或會出現(xiàn)“倒形人口金字塔”①《內地來港移民分析：社會經濟地位的動態(tài)變化（2021 年6 月9 日）》，香港社區(qū)組織協(xié)會，http://staffweb.hkbu.edu.hk/ycheng/HKBU-SOCO-report.pdf，最后訪問時間：2022 年7 月15 日。。

（一）造成長遠的社會負擔

隨著人口老化、人均預期壽命的增加，對醫(yī)療服務的需求也相應增長，加上勞動人口萎縮、醫(yī)療技術水平提升和成本增加等因素，公營醫(yī)療系統(tǒng)面臨重大挑戰(zhàn)。根據醫(yī)管局2019 年的數據，65 至79 歲長者的病床使用率約為65 歲以下人士的5 倍，而80 歲以上長者的普通病床使用率約為65 歲以下人士的14 倍。除了醫(yī)療服務壓力外，特區(qū)政府的財政開支亦面對重大挑戰(zhàn)。特區(qū)政府對長者相關的財政投入可分為“安老服務”“醫(yī)療/健康服務”及“財政支援”三大范疇，其經常開支預算在2019/2020 年度政府總開支中的占比為20.8%，達919 億港元。2012/13 年度至2019/20 年度，特區(qū)政府投放于長者身上的經常開支總額躍升近兩倍，占政府主要開支的百分比由16.5%逐年上升至超過20%。

（二）拖累經濟增長和創(chuàng)新

自20 世紀30 年代開始，外來移民潮造成整體香港人口中不同年齡組別數目的激增及銳減，對香港的經濟發(fā)展造成持續(xù)的影響。有學者指出，人口和勞動力兩方面的變化是香港近20 年來經濟增長放緩的主要原因。②王于漸：《如何解讀回歸20 年經濟表現(xiàn)》，《信報財經新聞》2017 年6 月21 日，第A21 版。1945 至1951 年間，大批內地人口流入香港，令香港人口激增。而隨著“戰(zhàn)后嬰兒潮”一代（約1950 至1965 年本地和非本地出生的長期居港人口）在20 世紀70年代起投入職場，年輕勞動人口和經濟活動在同一時間迎來了高速增長。然而，20 世紀80 年代起，本地生育率逐漸下降，年輕人口增長緩慢，“職場生力軍”數目升勢不再，甚至出現(xiàn)每年遞減的趨勢。香港并非單單面對人口老化問題，更飽受因年輕人口持續(xù)減少而導致勞動力供應短缺的問題困擾。③王于漸：《如何解讀回歸20 年經濟表現(xiàn)》，《信報財經新聞》2017 年6 月21 日，第A21 版。這一趨勢及其影響一直持續(xù)到現(xiàn)在，期間并未出現(xiàn)較大的結構性轉變。

從事經濟活動的年輕人口減少亦導致香港創(chuàng)業(yè)精神明顯下降，大幅限制經濟發(fā)展?jié)摿Α＂芡跤跐u：《創(chuàng)業(yè)低潮何時了》，《信報財經新聞》2016 年1 月6 日，第A15 版。衡量某地創(chuàng)業(yè)情況的一個可靠指標，是30 至39 歲在職人口中，雇主所占的比例（圖3）。二戰(zhàn)結束后，大批較年輕新移民來港，加上“嬰兒潮”的人口，60 年代起香港的就業(yè)人口大幅增加，而這亦成為20 世紀70 年代本地制造業(yè)、貿易、零售等各行業(yè)創(chuàng)業(yè)潮的一大驅動力。20 世紀80 年代起，香港創(chuàng)業(yè)活動逐漸萎縮，主要有兩個方面的因素。第一，勞動人口中位數逐漸上升，45 歲以上勞動人口比較年輕人口的創(chuàng)業(yè)意愿更弱；第二，在經濟結構轉型升級下，勞動市場的高學歷崗位和技術工人的供應緊張，“打工仔”的工資豐厚、收入穩(wěn)定。上述兩大變化同時發(fā)生，加上隨著經濟發(fā)展到一定階段，創(chuàng)業(yè)的資本門檻越來越高，導致20 世紀90 年代起，香港的創(chuàng)業(yè)氛圍不甚活躍。

圖3 1976 至2016 年30—39 歲勞動人口中雇主所占的百分比①王于漸：《勞工短缺的挑戰(zhàn)》，《王于漸中港政經評論》2017 年11 月1 日，https://wangyujian.hku.hk/?p=8530，最后訪問時間：2022 年7 月22 日。一國兩制研究中心后制整理。

三、制定更積極人口輸入策略

（一）策略性聚焦人口政策

近年香港面臨內部情況及國際形勢轉變而帶來的挑戰(zhàn)。內部情況而言，政治動蕩及環(huán)境變化；國際形勢而言，美國對香港實施的制裁，香港夾于中國與美國的新型大國競爭之間，這些內外復雜因素為香港未來發(fā)展增添不穩(wěn)定因素。在面對挑戰(zhàn)的同時，新形勢亦凸顯了香港要更積極謀求發(fā)展的重要性，對香港的人力資源有更高的要求。況且，香港本身欠缺大幅度增加稅收以擴大社會福利支出的條件，難以通過長期增加社會福利支出應對人口老化。因此，香港有必要因應這些情況檢視及更新人口策略。

一個城市要實現(xiàn)持續(xù)的經濟增長，并非必須依靠本地人口增長；不少國際大城市就是通過不斷吸納年輕外來人才，壯大當地的人才庫。以英國倫敦和美國紐約為例，非本國出生人口占該市人口的30%至40%，如果單單依靠城內居民的后代，絕不可能發(fā)展成重要的全球經濟中心（表2）。②王于漸：《勞工短缺的挑戰(zhàn)》，《信報財經新聞》2017 年11 月1 日，第A17 版。

表2 香港、東京、紐約、倫敦四市的非本國出生人口占比(%)

英美兩國不但云集多所頂尖大學和國際企業(yè)，更重要的是具有東亞國家不具備的多種族、多元文化的優(yōu)勢，這是其吸納年輕外來人才的最重要資本。即使不與倫敦和紐約直接比較，從數字上看，近20 年來，香港吸納外國人才的能力并沒有比另一重要的國際城市東京優(yōu)勝。

2001 年，東京有30.6 萬外國人口，占其總人口的2.5%；2021 年，東京外國籍人口54.6萬人，是20 年前的178%，外國籍居民占城市總人口亦上升到3.9%。①Statistics Division,Bureau of General Affairs, Foreign Residents by District and Nationality,Tokyo Statistical Yearbook 2020,Chapter 2,https://www.toukei.metro.tokyo.lg.jp/tnenkan/2020/tn20q3e002.htm.2022,July 22.相反，在港的外國出生人口僅由2001 年的25.9 萬人微升到2021 年的28.5 萬人，多年來非本國出生人口比例亦一直徘徊在4% 左右的水平。②此數據并不包括外籍家庭傭工（以外勞身份入境）。僅從上述人口數字上看，2001 年的東京不及香港國際化，但20年后的今天，東京已經成功“追落后”，外國人才是香港的接近兩倍，比例上亦與香港十分接近。

除了吸納外國人口之外，吸納來自本國其他城市出生的年輕優(yōu)秀人才亦是保持一個城市的活力和競爭力的重要渠道。將中國香港和美國紐約的人口按出生地點比較，可清楚看到兩個城市的不同人口結構。兩地的本地出生人口同在400 萬至450 萬左右，而差異則在這兩個城市所吸納的非本地出生人口。香港吸納了超過200 萬來自國內其他地區(qū)的人口，占總人口的三成，而外國出生的人口則占不到半成。紐約則有一成多人口來自本國其他地區(qū)，外國出生人口占超過三分之一（表3）。

表3 香港和紐約按出生地點劃分的人口比例

因此，如果將非本地出生人口視為重要的年輕人才來源，對香港而言，國內其他地區(qū)的人口質素是關鍵，而對紐約而言，外國出生的人才是關鍵，其次才是國內其他地區(qū)的人口。而由于香港本地出生人口的數字和占比均比紐約市要多，如果假定兩地本地出生人口的綜合質素沒有區(qū)別，則對香港來說，外來人口（尤其是占非香港出生人口88.6% 的“國內其他地區(qū)出生”人口）的整體素質對本地的經濟活力相當重要，甚至可以說是為本地經濟注入新活力的關鍵。

然而，2006 年香港“中國內地”出生的人口只有9.1%持有大學學歷，②目前未有較新數據。過去十多年，香港吸納了大量從內地來的優(yōu)才、專才，惟單程證來港人士仍維持每年數萬人的水平。2010 年后，在中國內地出生的居港人口所持有大學本科學歷的比例定然比2006 年的9.1%水平有所增加，但相信目前的數據仍會同紐約有一段不小的距離。作為參照，香港社區(qū)組織協(xié)會及浸會大學于2021 年發(fā)布的一份報告顯示，2016 年中國內地來港的新移民人口當中，持有大專以上學歷的人口已達到19.5%。但是多年來，通過“單程證”計劃來港而長期居留的人始終比通過人才入境計劃來港而長期居留的人多。而紐約相應的數字達到45.6%，而作為參考組數據，兩地所吸納的外國出生人口中，持有大學學歷比例則相當接近（表4）。參考紐約的情況，美國其他地區(qū)出生者在三類人群中平均學歷最高；因此，雖然在紐約“外國出生人口”比“國內其他地區(qū)出生的人口”多，但平均而言，紐約最優(yōu)質的年輕人才其實是集中在“國內其他地區(qū)出生的人口”。

表4 紐約與香港按出生地點劃分人口持有大學學歷的百分比（%）①王于漸：《香港面對的人口問題和相關課題》，《王于漸中港政經評論》2011 年3 月25 日，https://wangyujian.hku.hk/?p=286，最后訪問時間：2022 年7 月22 日。

香港方面，2011—2020 年的十年間，通過各項人才入境計劃來港的人數（包括任何國籍）為52 萬，而同一時間內，經“單程證”計劃來港的人數（全部為內地居民）有42 萬。然而，前者會在港長期居留的比例只有10%—20%左右，而后者有超過90%都會選擇長期在港居留。因此，以其他國際大城市為參照對象，香港需要思考如何更積極主動吸引更多高學歷人才來港，并吸引他們在港長期居留，尤其是來自國內其他地區(qū)（即以中國內地為主）年輕優(yōu)秀人才，壯大本地各領域的人才庫，為香港特別行政區(qū)的社會經濟發(fā)展注入持續(xù)的活力。

（二）檢視香港輸入人才計劃

香港有六個現(xiàn)存的人才入境政策，分別是一般就業(yè)政策、輸入內地人才計劃、優(yōu)秀人才入境計劃、非本地畢業(yè)生留港／回港就業(yè)安排、輸入中國籍香港永久性居民第二代計劃、科技人才入境計劃，分別適用于來自不同地區(qū)和領域的來港人才。根據基本法第二十四條，“在香港通常居住連續(xù)七年以上”的居民將符合成為香港特別行政區(qū)永久性居民的資格，享有相關權利和義務。

從圖4 清晰可見，多項輸入人才政策所吸納的人才有按年上升的趨勢，尤其是“輸入內地人才計劃”和“非本地畢業(yè)生留港／回港就業(yè)安排”的增幅相當明顯，一般就業(yè)政策亦取得不俗增幅。而優(yōu)秀人才入境計劃則在2006 至2018 年間維持每年1,000 人的配額，惟多年來配額并沒有“用盡”，期間平均每年只吸納了400 人左右，直到2020 年起連續(xù)兩年倍增配額，其獲批人數才首次突破1,000 人。

圖4 2003 至2021 年通過各項輸入人才計劃獲批來港人士

2003 至2021 年，一共有784,860 人通過入境事務處的各項輸入人才政策來港，但這并不代表所有這些人才都會在香港長期居留。不少人才以“工作簽證”的心態(tài)來港，而成功獲得入境批準這單一因素并非人才長期居留或成為香港永久性居民的保證（表5、6）。

表5 2003 至2021 年通過各項輸入人才計劃入境香港的人數

表6 2009 至2021 年通過各項輸入人才計劃取得永久居留權的人數

按行業(yè)或界別劃分，一般就業(yè)政策（即海外人才）中，超過六成的人才集中在商業(yè)和貿易、康樂和體育、金融服務、學術研究和教育、藝術和文化五個領域。①數據統(tǒng)計時期為2014 年9 月至2020 年12 月。在輸入內地人才計劃中，三分之二的人才則集中在藝術和文化、學術研究和教育、金融服務三個領域。②數據統(tǒng)計時期為2011 年1 月至2020 年12 月。

2009 年至今，共有82,460 人通過各項輸入人才政策來港并最后取得永久居民身份，而將這些數字同人才入境數字作出比較，從比例而言，通過“非本地畢業(yè)生留港／回港就業(yè)安排”入境人才長期居留在香港的意愿最大，其次是受到配額限制的“優(yōu)秀人才入境計劃”，之后則是入境人口最多的“一般就業(yè)政策”，最后則是“輸入內地人才計劃”。

表7 2003 至2021 年通過各項輸入人才計劃入境香港的人數

與此同時，在優(yōu)秀人才入境計劃和非本地畢業(yè)生留港／回港就業(yè)安排當中，來自中國內地的人才占最大多數。在2003 至2021 年通過各項輸入人才計劃入境香港的人口當中，估算約有25萬人（即32%）來自中國內地；雖然在取得永久居民身份的數字當中未有再就人才的來源地進行統(tǒng)計，但可以推測來自中國內地的人才將占相當大的比例。毋庸置疑，來自中國內地的人才是過去和今后香港特別行政區(qū)通過輸入人才計劃吸納年輕勞動人口的最重要來源。

（三）制定更積極進取的人才吸納政策

為了保持香港在國家和國際層面的競爭力，特區(qū)政府必須制定更為積極進取的人才政策，多管齊下吸引更多高質量內地和海外人才以緩解本地年輕勞動力增長緩慢的問題。具體建議詳列如下：

第一，建議專門為內地科技人才提供特快簽證通道，同時為來港的科技人才提供不同程度的優(yōu)惠措施和激勵機制，吸引他們長期在港居留或工作，壯大香港的科創(chuàng)產業(yè)人才庫。

第二，參考海外經驗，為指定一流大學畢業(yè)生特設工作簽證渠道，便利內地和海外高端人才來港就業(yè)和定居。為了吸納更多高學歷年輕人才來港發(fā)展，建議香港特區(qū)政府擬定一份“一流大學名單”③內地一流大學名單具體可以參考中國教育部“985 工程院?！焙汀半p一流”建設高校及學科名單。海外大學則可參考一般“世界大學排名”名單。，名單內學校本科或研究生畢業(yè)的學生視同本地大學畢業(yè)，符合一般入境規(guī)定后即可留港12 個月，不受其他逗留條件限制，方便這些人才在香港尋找工作和發(fā)展機會。

第三，鼓勵內地和海外學生來港就讀中小學，長遠吸納更多人才來港，紓緩本地生育率低、人口老化的問題。2000 年初，在香港參與中學學位分配的人數有8 萬人左右，而該數字在2021年已降低到約5.2 萬人的水平；隨著參與小學學位分配的數字在2021 年下降到不到4.7 萬人，未來香港的中學在收生方面定會面臨更大的壓力。建議特區(qū)政府與中央政府有關部門協(xié)商，適度開放中小學配額予內地及海外學生來港就讀，同時制定便利的陪讀簽證制度和監(jiān)護人政策，確保在港留學生能得到適切的照顧與支持。首階段可以先在國際學校、私立學校和自愿參與的直資學校①香港特區(qū)政府于1991 年9 月推行直接資助（直資）計劃，目標是讓香港的學校體制更趨多元化，讓家長在官立學校、政府津貼學校、私立學校之間有更多的選擇。在直資計劃下，學校在多個范疇上享有較大的彈性，當中包括資源調配、課程設計和收生等。除了獲得政府發(fā)放的津貼外，直資學校還可收取學費，用以提供額外的支持服務和學校設施。詳見香港特區(qū)政府教育局：《直接資助計劃一般資料（2022 年5 月16 日）》，https://www.edb.gov.hk/tc/edu-system/primary-secondary/applicable-to-primary-secondary/direct-subsidy-scheme/info-sch.html，最后訪問時間：2022 年8 月17 日。試行，再逐步開放到政府津貼學校和官立學校。入讀政府資助和津貼學校的非本地學生，可以要求他們繳納有關學費，以收回辦學成本；同時，政府也需要獨立分配非本地中小學生的配額，避免加劇本地學生入學的競爭。②陳偉倫：《引入非本地生香港可以嗎？》，灼見名家，https://www.master-insight.com/%E5%BC%95%E5%85%A5%E9%9D%9E%E6%9C%AC%E5%9C%B0%E7%94%9F-%E9%A6%99%E6%B8%AF%E5%8F%AF%E4%BB%A5%E5%97%8E%EF%BC%9F/，最后訪問時間：2022 年8 月17 日。

第四，優(yōu)化現(xiàn)有“單程證”計劃，讓內地學童可以盡早前來香港就讀中、小學“單程證”制度的原意是為了讓內地居民有序地來港與家人團聚，在確保對來港內地居民一視同仁的原則下，建議積極尋求香港特區(qū)政府與內地當局更緊密配合，以加快審批程序。長遠而言，香港入境處與內地審批機關宜建立訊息互聯(lián)互通機制，順應電子化政府的趨勢，積極建立各種線上辦理、查詢、核實資料的途徑，協(xié)助內地機關加快審批。此外，亦可在有限度協(xié)助的前提下，由香港特區(qū)政府協(xié)助聯(lián)絡本地學校與內地即將來港學童及家長，代辦各種文件及手續(xù)，加快入學程序；通過線上線下并行模式，為內地即將來港學童及居民提供各種協(xié)助適應香港環(huán)境的培訓、簡介會等。

對高層次人才而言，除了工作薪酬等經濟因素外，社會生活配套亦是關鍵的考慮條件。香港從由亂轉治邁向由治及興的新時期，要充分發(fā)揮原來與國際接軌的優(yōu)勢，強化自身吸引人才的軟實力，如多元包容的文化氛圍、自由流通的信息環(huán)境、透明高效的治理制度、快速便捷的國際聯(lián)絡、一流的教育醫(yī)療配套等。這些領域已超越狹義的人口政策，但對香港聯(lián)通國際與國家，促進國際與國家人才互動交流尤為關鍵。

（四）優(yōu)化選定行業(yè)的輸入外勞政策

輸入外勞是調整本地人力資源結構的另一重要舉措。外勞普遍屬于合約制，合約期滿后必須返回原居地，因此不存在居留權或占用社會福利的問題。以新加坡為例，2020 年其常住人口為569 萬，當中有123 萬人（21.6%）為外勞③Government of Singapore,Foreign workforce Numbers.https://www.mom.gov.sg/documents-and-publications/foreign-workforce-numbers，最后訪問時間：2022 年7 月24 日。，352 萬人（61.9%）為國民（citizen），其余為永久居民或其他非居民人口。

目前，香港絕大部分的外勞都是“外籍家庭傭工”（簡稱“外傭”），2022 年3 月有32.8 萬在港外傭，占香港勞動人口約十分之一。①《外傭人數回升有助釋放本地勞動力》，香港特區(qū)政府新聞網，https://www.news.gov.hk/chi/2022/05/20220508/20220508_102921_787.html，最后訪問時間：2022 年7 月24 日。外傭不但協(xié)助香港市民照顧家中老幼，更重要的是對人力資源而言，外傭釋放了不少港人的家務壓力，尤其讓更多較年輕女性可以更自由地選擇投身職場工作。

香港特區(qū)政府勞工處通過制定“補充勞工計劃”，允許雇主在未能在港聘用“技術員或以下水平”人員時，向勞工處提出書面申請輸入外勞以舒緩人手不足的情況。首先，雇主需要證明已優(yōu)先為本地工人提供職位空缺但仍未能在本港聘得合適人手。其次，雇主需要向勞工處提交書面申請，并由勞工顧問委員會（一個非法定咨詢組織）審議批核該申請個案。一般而言，勞工處只會批準中五以下學歷的外勞申請個案。而成功通過該計劃來港工作的勞工，雇主必須保證其工資待遇不低于本地勞工所得；而輸入勞工約滿時也不能自動續(xù)期，需要重新遞交申請。②香港勞工處：《補充勞工計劃》，https://www.labour.gov.hk/tc/plan/iwSLS.htm，最后訪問時間：2022 年7 月24 日。

目前香港的外勞政策以保障本地工人的就業(yè)前景為首要考慮，但隨著越來越多香港居民取得專上教育學歷，愿意和適合在較低技術崗位工作的人只會越來越少，這是一個值得關注的問題。以建筑業(yè)為例，香港的建筑工人出現(xiàn)嚴重的老化和短缺，導致建筑成本上升、經濟效益下降，一定程度上拖慢香港的基建發(fā)展進度。2022 年6 月，香港有59.2 萬注冊工人③須注意，并非所有人注冊工人都是活躍的工作人口。按工程項目時間表、工資水平變化等因素，活躍的建筑工人人口會有一定調整。，其平均年齡已經達到46.7 歲，而當中更是有20%的工人已經是60 歲以上，④香港建造業(yè)議會：《注冊工人統(tǒng)計分析》，https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiZThkYzIwOTUtNzM0Ny00MzA1LWI2MjktNWIzNGM1ZjFjMDFiIiwidCI6ImUzMWMzOWNlLTAxYzMtNGRiNS04ODI3LTdiNjdkMDczMjVmZiIsImMiOjEwfQ%3D%3D，最后訪問時間：2022 年7 月24 日。將在5 至10 年內全部退休。根據建造業(yè)議會2019 年發(fā)表的《建造業(yè)人力預測報告（2019—2023）》，2012 至2018 年期間，平均每年香港建造業(yè)技工空缺8,500 人，也有近四成的半熟練及熟練技工的年齡已經達到55 歲以上。⑤香港建造業(yè)議會：《建造業(yè)人力預測報告（2019—2023）》，https://www.cic.hk/files/page/56/Manpower%20Forecast%20-%20Workers%20(2019-2023)_c_20190503.pdf，最后訪問時間：2022 年7 月24 日。這直接導致公營建筑工程的工資指數在過去十年間上升了1.6 倍左右。

隨著“北部都會區(qū)”和“明日大嶼”等大型政府規(guī)劃的推進，加上房屋、鐵路等建設項目可謂“如火如荼”，香港在未來將有龐大的基建需求，完全超出本地工程建筑業(yè)界的承受范圍。香港特區(qū)政府可以積極考慮在“北部都會區(qū)”指定大型基建項目放寬引入內地建筑公司和建筑工人的限制，可交由內地方面負責“七通一平”，借助內地優(yōu)秀且相對便宜的建筑工程能力，實現(xiàn)香港基建工程“提速、提效、提量”的目標。

除了建筑業(yè)以外，香港在安老護理員方面也面臨嚴重短缺。2022 年3 月，香港特區(qū)政府宣布放寬有關輸入護理員的部分規(guī)定，緊急向內地直接聘用1,000 名臨時合約照顧員，舒緩因第五波疫情沖擊下，安老院舍護理前線服務人員嚴重緊絀的問題。⑥《輸入護理員規(guī)定有時限放寬》，香港特區(qū)政府新聞網，https://www.news.gov.hk/chi/2022/03/20220301/20220301_123329_719.html，最后訪問時間：2022 年7 月24 日。隨著“北部都會區(qū)”的人口增加，古洞北、粉嶺北等新市鎮(zhèn)將率先衍生安老、托兒等民生服務需求。特區(qū)政府可以積極考慮在指定范圍內的安老院舍將“輸入護理員”升級成恒?；耐鈩谡撸黄葡愀勰壳盎旧现挥型鈧蛞活愅鈩诘恼呖蚣?，同時也為應對不斷老化的香港人口作長遠準備。

（五）促進粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略下的人才流動

2019 年，國家公布了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，作為支持港澳融入國家發(fā)展大局的重要平臺。其中，大灣區(qū)人才在“兩種制度、三個關稅區(qū)”之間跨境流動的政策壁壘已逐漸消除，疫情過后相信人才流動和交往將會比以往更加緊密。面對香港的人口結構問題，可以從粵港澳大灣區(qū)建設的視角探討兩個方向的政策建議：一是從內地輸入更多年輕人口，彌補本地生育率的問題，同時為勞動人口帶來一定的支撐作用；二是便利香港長者到生活成本較低的內地城市養(yǎng)老，從而舒緩香港社會人口老化問題。

過去幾年，內地各市（包括大灣區(qū)內地九市在內）都推出了頗為積極進取的人才引進政策，針對各行業(yè)的中高層次人才、海外及港澳人才、專業(yè)人才、科技人才、創(chuàng)業(yè)人才、新興產業(yè)人才等。通過人才落戶補貼、人才公寓、創(chuàng)業(yè)獎金或資助、子女教育津貼、住房補貼、專業(yè)人才資格認證等具體措施，大灣區(qū)內地九市都制定了與其產業(yè)政策方向相匹配的、積極進取的人才引進政策。在這些方面，香港的表現(xiàn)可謂相形見絀。人才本身是有限的，而地理位置鄰近或經濟結構接近的城市自然也會吸引到同類型的人才，因此，一定程度上，人才政策都多少存在“競爭”的元素。在粵港澳大灣區(qū)建設的戰(zhàn)略視角下，香港必須避免在大灣區(qū)內“搶人才”，而是必須站在大灣區(qū)的整體視野，與澳門和內地九市攜手“實行更積極、更開放、更有效的人才引進政策”，同時“為人才跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨體制流動提供便利條件”，將粵港澳大灣區(qū)打造成人才高地。

香港將在經濟產業(yè)和社會文化等方面進一步融入國家發(fā)展大局，而年輕人的未來絕不會被限制在香港境內；換一個角度說，思維被困在香港這1,100 平方千米狹小空間的年輕人將難以想象自己的未來。因此，香港應鼓勵更多年輕人在中學和大學期間取得在內地的交換或實習經歷，讓他們在踏入職場之前已經對內地的工作和生活文化有一定的親身體驗，為更多香港年輕人鋪墊以后在大灣區(qū)乃至內地其他省市發(fā)展的職業(yè)道路。

鼓勵香港年輕人到內地發(fā)展是理所當然的事情，但同時也會造成本地年輕勞動人口凈減少的客觀事實。因此，面向內地（不僅僅是大灣區(qū)）和海外輸入年輕人才對香港而言至關重要。世界上所有的大都市都會吸納大量的外來人才定居，這些人才不但為城市帶來經濟增長，更重要的是這些外部的人力資源要素將成為一個城市的活力來源和新的文化底蘊。匯聚各方優(yōu)質資源正是一個都會的魅力所在。因此，從粵港澳大灣區(qū)建設的戰(zhàn)略視角出發(fā)，香港必須提升對內地和海外人才的開放度，將自身打造成為內地和海外頂尖人才的聚集地，帶領大灣區(qū)兄弟城市共同建設一流人才高地。香港應制定針對性措施，吸納更多年輕人口選擇來港發(fā)展，同時協(xié)助舒緩部分行業(yè)的人力資源緊絀問題。

香港與內地的人口政策應加強協(xié)調聯(lián)動，加強大灣區(qū)對國際人才的吸引力。具體而言，兩者可以考慮出臺更多的聯(lián)合政策，讓國際人才可以同時享受兩地政策支持，在工作及日常生活上具備更靈活的選擇，有助滿足兩地對不同類型人才的需求。例如，吸引國際科技人才到港，國際人才可以選擇在香港居住，如選址在港深邊境地帶（未來的北部都會區(qū)），以遙距辦公或其他受政府支持的人才特享交通便利安排，為內地企業(yè)服務。政策例子可以參考2022 年7 月首次推出的深港聯(lián)合政策包，為深港雙方共同開展的公共政策研究，以28 條措施達致人、財、物方面的全鏈條協(xié)同支持，例如：港深合作區(qū)人才住房政策，研究兩地認可的可入住機制①《深港聯(lián)合政策包 招才引智挺科創(chuàng)》，文匯報，https://www.wenweipo.com/s/202207/08/AP62c74665e4b033218a568a82.html，最后訪問時間：2022 年11 月8 日。，為雙方園區(qū)工作的人才提供各種便利配套，增加兩地對國際人才的吸引力。

結論

香港的人口狀況一直與國內外環(huán)境變化密不可分。過去，香港的發(fā)展關鍵在于有效結合形勢，成為人才集中地，加上有可觀的人口增長為發(fā)展注入動力，使香港成為安居樂業(yè)的城市。然而，香港在穩(wěn)定發(fā)展的同時，亦迎來社會人口老化的挑戰(zhàn)。隨著整體老齡化速度加快，社會供養(yǎng)壓力增加，勞動力短缺問題惡化，人力資源錯配浮現(xiàn)，香港正面對結構性的人口問題挑戰(zhàn)。如今，人口與發(fā)展之間出現(xiàn)斷裂，甚至有惡性循環(huán)的危機。

人口問題需要以長遠視角應對，然而挑戰(zhàn)已迫在眉睫，需要策略性改革，推動更積極進取的人口政策和輸入人才政策。特區(qū)政府須聚焦人口質素，提升人力資本，一方面針對性地吸納優(yōu)質人才及短缺勞工，直接助力香港經濟及社會發(fā)展；另一方面積極應對老齡化社會，全面優(yōu)化社會配套，提升人力資本效益。

在全球人才競爭越來越激烈的宏觀背景下，香港需要有危機意識。這一危機意識不僅僅是從近幾年人才流失的角度，而是香港作為一個城市的綜合競爭力在過去十年有相對顯著的下降跡象，具體體現(xiàn)在缺乏新興產業(yè)集群（科創(chuàng)產業(yè)為主）和有關人才，以及房屋等居住成本高等問題。

僅通過開放人才渠道、完善社會配套并不足以吸引大量年輕優(yōu)秀人才來港，更重要的是香港特區(qū)政府要有破除深層次經濟和社會矛盾的決心，從多方面提升香港的競爭力，再輔以適當的人才引進政策，為香港的經濟社會發(fā)展注入新活力。配合國家發(fā)展以及大灣區(qū)、“一帶一路”建設等戰(zhàn)略機遇，香港可以發(fā)揮國際都會的獨特優(yōu)勢，推動整體發(fā)展，使發(fā)展與人口再次形成良性循環(huán)，為經濟發(fā)展注入新動力，并進一步創(chuàng)造共融及有凝聚力的社會，為“一國兩制”行穩(wěn)致遠作出積極貢獻。