張 群

（華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，上海 200062）

1 研究背景

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)質(zhì)是人才驅(qū)動(dòng)，激發(fā)科技人才的積極性始終是科技體制改革的重要著力點(diǎn)?？萍既瞬耪哓灤┤瞬排囵B(yǎng)、激勵(lì)、引進(jìn)、評(píng)價(jià)等全過程，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的科技戰(zhàn)略背景下，科技人才政策的不斷出臺(tái)成為政府激勵(lì)人才發(fā)揮創(chuàng)新效能的重要手段，是政府在人才領(lǐng)域配置科技資源的印記，對(duì)結(jié)構(gòu)化政策文本的分析能夠挖掘豐富的公共政策規(guī)律［1］?？萍既瞬排囵B(yǎng)體系作為創(chuàng)新體系中的基礎(chǔ)要件，為增強(qiáng)上海創(chuàng)新策源地戰(zhàn)略力量提供源源不斷的動(dòng)力。近年來，上?？萍紕?chuàng)新成果斐然，人才資源配置取得較高效率，連續(xù)4年位列中國區(qū)域科技創(chuàng)新水平指數(shù)榜首［2］。上海注重引才引智，人才集聚和激勵(lì)政策卓有成效，在滬院士共185名，居全國第二，連續(xù)8年蟬聯(lián)“外籍人才眼中最具吸引力的中國城市”［3］。然而，上海近年來面臨的人才競(jìng)爭(zhēng)壓力也日益凸顯。一方面，各大城市間的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”方興未艾，江浙滬、京津冀和粵港澳3個(gè)城市群之間的人才競(jìng)奪尤其激烈，由于生活成本相對(duì)較高，上海在“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中的區(qū)位優(yōu)勢(shì)逐漸式微，出現(xiàn)了在滬人才“出走”和優(yōu)秀人才“留不下”的窘境；另一方面，對(duì)照國際標(biāo)準(zhǔn)，上海的創(chuàng)新影響力和競(jìng)爭(zhēng)力還有待提升?！?021年全球科技創(chuàng)新中心評(píng)估報(bào)告》公布的全球創(chuàng)新城市排名中，北京位列第6位，上海排名第9位［4］，上海的人才驅(qū)動(dòng)創(chuàng)新勢(shì)能需要持續(xù)加強(qiáng)。作為長三角一體化戰(zhàn)略的核心引領(lǐng)城市以及改革開放的重要窗口，上海肩負(fù)著服務(wù)全國科技戰(zhàn)略和推動(dòng)上海創(chuàng)新發(fā)展的使命，在科技創(chuàng)新邁入高質(zhì)量發(fā)展的新階段，如何進(jìn)一步發(fā)揮科技人才的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)效能值得探究。

面向“十四五”，以更加開放包容的政策和環(huán)境培育各類科創(chuàng)人才，厚植支撐國際科創(chuàng)中心功能的人才優(yōu)勢(shì)是未來5年上海科技人才工作的目標(biāo)，海內(nèi)外優(yōu)秀人才的集聚、創(chuàng)新人才的培育、靈活有效的人才評(píng)價(jià)和激勵(lì)、對(duì)青年人才扎根上海的保障是人才工作的重點(diǎn)。反思當(dāng)前上?？萍既瞬耪唧w系的設(shè)計(jì)與實(shí)施，人才的集聚、培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)和保障等政策目標(biāo)的落實(shí)效果如何？政策的供給能否回應(yīng)日益增長的各類人才需求，二者在政策實(shí)踐中是否存在偏差？如何改進(jìn)政策發(fā)揮制度創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動(dòng)”的效果？這不僅是科技界的關(guān)切議題，也是公共政策研究者和政府決策者期待解決的焦點(diǎn)。為了回應(yīng)這些問題，本研究立足于上?？萍既瞬耪唧w系及相關(guān)主體的實(shí)際反饋，從政策供需差異視角評(píng)估政策實(shí)施效果，挖掘當(dāng)前上?？萍既瞬耪唧w系與現(xiàn)階段人才發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題，并有針對(duì)性地提出促進(jìn)科技人才政策發(fā)揮實(shí)效的建議，以期為上海建設(shè)具有全球吸引力和國際競(jìng)爭(zhēng)力的人才制度體系提供參考。

2 文獻(xiàn)綜述

科技人才政策評(píng)估的研究路徑主要有兩類。一類針對(duì)政策內(nèi)容本身，通過政策文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法梳理政策外部特征和深層語義，從而探究人才政策的發(fā)展?fàn)顩r與存在問題。如，解佳龍等［5］基于人才政策頒布年度、適用范疇、政策工具和執(zhí)行效力梳理了中關(guān)村科技園、光谷和張江高科技園區(qū)3個(gè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技人才政策；張赫等［6］將科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策工具劃分為能力提升型、保障激勵(lì)型、思想環(huán)境型、改革支持型4類，運(yùn)用內(nèi)容分析法總結(jié)了我國科技創(chuàng)新人才培養(yǎng)政策工具的協(xié)調(diào)性問題；黃海剛等［7］運(yùn)用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析方法和政策文獻(xiàn)計(jì)量分析我國高端人才政策的發(fā)文機(jī)構(gòu)、政策工具變遷；李燕萍等［8］采用文獻(xiàn)計(jì)量和共詞法梳理我國科技人才政策的目標(biāo)、客體、工具；劉忠艷等［9］采用文獻(xiàn)計(jì)量和內(nèi)容分析法，解析國家科技人才政策發(fā)文主體、要點(diǎn)和工具；楊艷等［10］以“政策目標(biāo)、政策工具和政策力度”框架梳理上海市人才政策演變；薛楚江等［11］建立了人才政策發(fā)展三階段模型，并通過分析我國人才政策2000—2018年的政策數(shù)量和政策類型進(jìn)行驗(yàn)證，發(fā)現(xiàn)人才政策存在重引進(jìn)、輕使用、輕考核的問題。

另一類從政策效果出發(fā)，通過客觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或政策實(shí)施調(diào)查情況評(píng)估政策效果。如，鄭永和等［12］根據(jù)全球創(chuàng)新指數(shù)、國際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（PISA）調(diào)查報(bào)告、國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)等權(quán)威結(jié)果，反思當(dāng)前我國科技創(chuàng)新后備人才的政策布局和實(shí)踐問題；徐軍海［13］以各類科技人才的數(shù)量占比、研發(fā)投入、專利、關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，總結(jié)了江蘇科技人才發(fā)展的優(yōu)勢(shì)、挑戰(zhàn)和弱勢(shì)，并分析了科技人才治理體系的問題；張揚(yáng)［14］以我國240個(gè)城市數(shù)據(jù)為樣本，將創(chuàng)新型城市試點(diǎn)設(shè)立看作是一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，采用傾向值匹配和雙重差分法分析了試點(diǎn)政策對(duì)于科技人才集聚水平的作用效應(yīng)；王寧等［15］利用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）構(gòu)建模型，評(píng)估了河南省 2011—2015 年的科技人才政策實(shí)施成效；顧玲琍等［16］基于專家座談和問卷調(diào)查法評(píng)估了科技人才政策實(shí)施效果，并構(gòu)建了評(píng)估指標(biāo)體系；孫銳等［17］運(yùn)用專家打分法和層次分析法構(gòu)建青年科技人才引進(jìn)政策評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并用于典型地區(qū)的綜合評(píng)價(jià)實(shí)證分析。

綜合以上分析可以發(fā)現(xiàn)，兩種路徑的研究分別體現(xiàn)了學(xué)界對(duì)政策內(nèi)容和政策實(shí)踐兩個(gè)視角的關(guān)切。從研究本質(zhì)上看，第一類研究提煉了政策供給的表征，第二類研究則通過政策實(shí)踐結(jié)果反饋政策供給的效果，兩種研究分別映射了供給和需求兩端；然而，在此基礎(chǔ)上的政策供給與政策需求的對(duì)話卻少有研究開展，供給和需求是政策效果的一體兩面，單從任何一方都不能完整展現(xiàn)政策效果。本研究旨在彌補(bǔ)上述研究缺口，為政策供給和政策需求搭建溝通的橋梁，找出政策供給與人才需求的差距，進(jìn)而為完善下一步政策設(shè)計(jì)提出建議。研究結(jié)構(gòu)如下：首先，基于政策范式構(gòu)建“政策目標(biāo)—政策工具—政策對(duì)象”分析框架；其次，搜集政策文本，借助內(nèi)容分析法梳理政策基本信息，構(gòu)建上?？萍既瞬耪邤?shù)據(jù)庫，系統(tǒng)剖析上?？萍既瞬耪叩墓┙o特征，分別從目標(biāo)、工具和對(duì)象3個(gè)維度解讀政府注意力配置特征；再次，通過問卷調(diào)查獲得科技人才政策對(duì)象對(duì)于政策效果的實(shí)際感知，總結(jié)政策落實(shí)未能滿足人才需求的漏洞；最后，基于政策供給與人才需求的偏差，結(jié)合當(dāng)前上?？萍及l(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，提出優(yōu)化政策布局的建議。

3 分析框架與研究設(shè)計(jì)

3.1 分析框架

Peter［18］在英國經(jīng)濟(jì)政策變遷研究中提出政策范式（policy paradigm），他認(rèn)為政策范式是由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的框架，闡述了特定領(lǐng)域的政策目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具及其使用方式。政策范式應(yīng)用于政策分析的價(jià)值在于，它能夠明確政策的核心特征，避免研究者在海量信息中迷失方向。本研究將政策范式置于上?？萍既瞬耪咔榫持?，并對(duì)其進(jìn)行適應(yīng)性改造，將“政策目標(biāo)—政策工具—工具設(shè)置”框架中的“工具設(shè)置”替換為“政策對(duì)象”，指代政策工具作用于何種科技人才。由此構(gòu)建的政策分析三維框架如圖1所示。

圖1 上海科技人才政策分析三維框架

（1）政策節(jié)點(diǎn)。本研究以政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變作為政策節(jié)點(diǎn)判斷的依據(jù)，而政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變通常以重大科技規(guī)劃/戰(zhàn)略的出臺(tái)為標(biāo)志。參考已有研究的節(jié)點(diǎn)劃分，如鄧金霞［19］對(duì)上?？萍紕?chuàng)新實(shí)踐和人才工作歷程的探究，以及上?？萍紕?chuàng)新政策演變的特定歷史背景，本研究將上?？萍既瞬耪哐葑兎譃?個(gè)節(jié)點(diǎn)，每個(gè)節(jié)點(diǎn)的核心政策如下：1985年頒布《1986—2000 年上海市科學(xué)技術(shù)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃》；1995年提出科教興國和科教興市戰(zhàn)略；2002年提出人才強(qiáng)國和人才強(qiáng)市戰(zhàn)略；2010年頒布《上海市中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》；2016年頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革加快推進(jìn)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心建設(shè)的實(shí)施意見》（以下簡稱“人才政策30條”）。

（2）政策目標(biāo)。依據(jù)《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》的分類標(biāo)準(zhǔn)以及已有研究中對(duì)科技人才政策的類型劃分，按照政策文本中的規(guī)范表述，本研究將上海科技人才政策的目標(biāo)分為人才集聚、人才培養(yǎng)、人才評(píng)價(jià)、人才激勵(lì)、人才保障、人才流動(dòng)、人才使用和人才交流共8種，通過刻畫政策目標(biāo)的變化反映政府注意力的配置情況。

（3）政策工具。政策工具的分類五花八門，沒有統(tǒng)一定式，應(yīng)用較多的政策工具類型如表1所示。其中，Rothwell等［20］的分類框架在科技創(chuàng)新領(lǐng)域應(yīng)用最多，得到同行普遍認(rèn)可，本研究將按照供給、環(huán)境和需求的分類開展以下研究。其中，供給型政策工具表示政府通過多種資源的支持?jǐn)U大科技人才數(shù)量或提升人才質(zhì)量，改善科技人才的供給狀況，推動(dòng)科技人才進(jìn)行科技活動(dòng)，主要包括資金投入、教育培訓(xùn)和公共服務(wù)等；環(huán)境型政策工具指的是政府通過政策影響科技人才發(fā)展的環(huán)境因素，借助市場(chǎng)、社會(huì)的力量來提供有利的政策環(huán)境，包括法規(guī)管制、財(cái)稅優(yōu)惠和策略性措施等；需求型政策工具指政府通過提供多種平臺(tái)和機(jī)會(huì)以減少人才開展科技活動(dòng)的不確定性，包括產(chǎn)學(xué)研合作、崗位設(shè)置和試點(diǎn)示范等。

表1 政策工具類型學(xué)的主要研究成果

（4）政策對(duì)象。Peter［18］將政策工具設(shè)置視作政策工具的具體運(yùn)用程度與方式，本研究中指政策工具作用于何種政策對(duì)象，包括高層次人才、外籍人才、青年優(yōu)秀人才、創(chuàng)新型人才、管理服務(wù)人才、行業(yè)人才、專業(yè)技術(shù)人才等。如果政策對(duì)象包含多類以上人才或泛指所有從事科技工作的人員，本研究則認(rèn)為該政策指向普適型科技人才。根據(jù)人才工作的范圍和科技活動(dòng)類型，又將其分為專門型人才、在高校院所中工作的科研人員和企業(yè)中的技術(shù)人員。

3.2 數(shù)據(jù)與方法

本研究涉及的科技政策和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)主要來源于上海市政府及各部門網(wǎng)站、政策數(shù)據(jù)庫、統(tǒng)計(jì)年鑒和報(bào)告資料。選取上海市政府及各部門發(fā)布的意見、辦法、方案、規(guī)劃等文件，不包括組織申報(bào)計(jì)劃項(xiàng)目通知以及轉(zhuǎn)發(fā)中央文件。以“人才”“隊(duì)伍”“院士”“專家”“博士”“人員”“青年”“團(tuán)隊(duì)”為關(guān)鍵詞，查找1978年1月至2020年12月上海市級(jí)科技人才政策。通過人工初步篩選、評(píng)議和補(bǔ)充，挑選與本研究中科技人才定義直接相關(guān)的政策，共采集政策380份，按照政策名稱、發(fā)布時(shí)間、發(fā)文機(jī)構(gòu)提取政策基本信息，再以政策對(duì)象、政策目標(biāo)和政策工具3個(gè)維度精讀政策文本，總結(jié)政策文本語義信息，建立上?？萍既瞬耪邤?shù)據(jù)庫。

（1）政策文本編碼。借助扎根理論對(duì)政策文本的編碼能夠提取符合研究目標(biāo)的政策信息，總結(jié)政策體系的結(jié)構(gòu)特征。為提高政策文本的編碼信度，組建了包含兩名政策分析方向研究生的研究小組，研究成員同屬一個(gè)研究團(tuán)隊(duì)，共同多次開展科技政策領(lǐng)域項(xiàng)目研究，具有較高的專業(yè)性和默契度。編碼表由研究成員共同商定，并由專業(yè)老師審核和修改。兩位研究成員分別對(duì)190份政策樣本獨(dú)立編碼，統(tǒng)計(jì)編碼結(jié)果一致的政策共156份。借鑒陳文等［24］研究中編碼一致性系數(shù)的計(jì)算方法，公式為K=2×M÷(N1+N2)。其中K為信度，M為研究人員編碼完全一致的政策數(shù)，N1和N2為兩位研究人員的政策編碼數(shù)。計(jì)算結(jié)果是K為82.11%，滿足80%的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，表明編碼結(jié)果信度可以接受，但也有改進(jìn)空間。按照一致性較高的編碼結(jié)果，研究成員對(duì)編碼表的指標(biāo)重新調(diào)整和修正，繪制三級(jí)政策文本編碼表，如表2所示。

表2 上海科技人才政策文本編碼

（2）問卷調(diào)查。通過問卷調(diào)查的方法獲取政策對(duì)象和人才工作單位的政策效果反饋和需求。問卷發(fā)放和收集共分兩個(gè)輪次，分別在2018年8月～10月和2021年6月～7月兩個(gè)時(shí)間段進(jìn)行1）。問卷發(fā)放對(duì)象是隨機(jī)抽取的上海市企業(yè)、高校和科研機(jī)構(gòu)等單位負(fù)責(zé)人、科研團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人。第一輪問卷調(diào)查共回收有效問卷276份，受訪的對(duì)象中有50%來自各類企業(yè)，38%來自高校和科研院所，調(diào)查問題主要與上?？萍紕?chuàng)新人才政策的執(zhí)行情況有關(guān)；第二輪問卷調(diào)研共回收有效問卷219份，超過一半的受訪者來自高校和科研院所，其余來自企業(yè)和醫(yī)院等單位，調(diào)查問題針對(duì)政策對(duì)象的政策感知與需求。

4 研究結(jié)果

4.1 政策分析結(jié)果

自改革開放至2020年年底，上?？萍既瞬耪邤?shù)量整體呈現(xiàn)增長態(tài)勢(shì)。政策目標(biāo)在1985年、1995年、2002年、2010年和2016年5個(gè)節(jié)點(diǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)變，標(biāo)志著上?？萍既瞬耪甙l(fā)生間斷變遷。按照各階段目標(biāo)的導(dǎo)向，本研究將上海科技人才政策演變劃分為6個(gè)階段，分別是恢復(fù)發(fā)展期（1978—1984年）、技術(shù)改造期（1985—1994年），轉(zhuǎn)型調(diào)整期（1995—2001年）、戰(zhàn)略提升期（2002—2009年）、全面建設(shè)期（2010—2015年）和深化改革期（2016—2020年），各階段政策發(fā)文數(shù)量分別為7、57、47、104、70、95份，如圖2所示。改革開放初期，科技人才政策數(shù)量較少；1985年《1986—2000 年上海市科學(xué)技術(shù)長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃》頒布之后，政策數(shù)量開始小幅增長；隨著1995年科教興市戰(zhàn)略的提出，發(fā)文量顯著上升；1999年實(shí)施“聚焦張江”戰(zhàn)略，當(dāng)年發(fā)文量達(dá)到峰值；隨后，科教興市和人才強(qiáng)國兩大戰(zhàn)略引發(fā)了政策的增長效應(yīng)，此階段是政策井噴期；2010年頒布《上海市中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，2015年提出加快建設(shè)具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心，政策發(fā)文量迎來峰值（26份）；最后階段人才發(fā)展戰(zhàn)略密集出臺(tái)，2016年提出“人才政策30條”、人才發(fā)展“十三五”規(guī)劃，隨后長三角一體化戰(zhàn)略、營商環(huán)境條例等相繼頒布，2020年政策數(shù)量再次達(dá)到頂峰?？v觀上海40余年的政策演變過程，政策數(shù)量變化與人才戰(zhàn)略或科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的出臺(tái)并不完全一致，政策配套和政策響應(yīng)通常存在3年～5年的滯后期。

圖2 1978—2020年上?？萍既瞬耪邭v年發(fā)文量

（1）政策目標(biāo)維度。政策目標(biāo)反映的是政府科技人才工作部署的注意力分配，本研究以各類目標(biāo)在政策文本中出現(xiàn)的頻數(shù)2）來呈現(xiàn)目標(biāo)演變（見圖3）。總體來看，政策目標(biāo)由初期人才激勵(lì)為主的單一目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀瞬偶?lì)為核心，人才培養(yǎng)、集聚、保障多目標(biāo)均衡布局的模式。在各類政策目標(biāo)中，人才激勵(lì)出現(xiàn)的頻數(shù)最高，其次是人才培養(yǎng)、保障和集聚，人才流動(dòng)和交流較少。其中，第一階段主要政策目標(biāo)是人才激勵(lì)，科技工作任務(wù)是盡快實(shí)現(xiàn)科技恢復(fù)和建成科學(xué)技術(shù)基地；第二階段人才政策的目標(biāo)設(shè)置開始多樣化，人才激勵(lì)仍然作為主要目標(biāo)，人才保障、使用和培養(yǎng)在政策中的位置更為突出；第三階段在科教興國和科教興市戰(zhàn)略導(dǎo)向下，人才激勵(lì)、保障、集聚和使用成為主要目標(biāo)；第四階段，人才強(qiáng)國戰(zhàn)略要求加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)人才合理流動(dòng)、做好吸引境外高級(jí)專門人才工作，人才集聚成為這一階段人才工作的切入點(diǎn)；第五階段的科技人才政策目標(biāo)以人才集聚、激勵(lì)、培養(yǎng)和保障為主，其中人才集聚仍然是首要目標(biāo)；第六階段，人才發(fā)展與建設(shè)全球科技創(chuàng)新中心的戰(zhàn)略相匹配，政策目標(biāo)以人才培養(yǎng)為主，其次是人才激勵(lì)、集聚和保障，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是這一時(shí)期的人才發(fā)展新業(yè)態(tài)，與前幾個(gè)階段相比，政策加大了人才評(píng)價(jià)的比重，而逐步減小人才激勵(lì)的比例。各類人才目標(biāo)在政策文本中的分布日趨均衡。

圖3 1978—2020年上?？萍既瞬耪吣繕?biāo)頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

（2）政策工具維度?；谡吖ぞ咭患?jí)編碼對(duì)政策工具頻數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如圖4所示?？傮w來看，供給型政策工具中以資金投入和公共服務(wù)為主，信息支持比重最低；環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制占絕大比例，其余4項(xiàng)工具分布較為均勻，頻數(shù)占比均為10%左右；需求型政策工具中，產(chǎn)學(xué)研合作的頻數(shù)超過總數(shù)的50%，其次是試點(diǎn)示范占比為22%，自主權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)立和崗位設(shè)置三者的占比之和約為20%。

圖4 1978—2020年上?？萍既瞬耪吖ぞ哳l數(shù)統(tǒng)計(jì)

從政策工具維度的演變趨勢(shì)看（見表3），政策工具類型越來越多樣化。法規(guī)管制和資金投入是前兩階段的主要政策工具，用于技術(shù)合同管理、人事制度改革和人才基金管理及支持等方面；第三階段財(cái)稅優(yōu)惠和公共服務(wù)的作用凸顯，加強(qiáng)了對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)和專利的保護(hù)與管理，提高了人才計(jì)劃支持和生活保障力度，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展促進(jìn)了產(chǎn)學(xué)研合作；第四階段多元化投入成為資助投入新方式，專利管理和服務(wù)向系統(tǒng)化和戰(zhàn)略化發(fā)展，海外人才的引進(jìn)保障進(jìn)一步完善；第五階段延續(xù)了對(duì)多元化投入的重視，除了人才計(jì)劃專項(xiàng)、獎(jiǎng)勵(lì)等，還增加了高科技園區(qū)專項(xiàng)配套、社會(huì)設(shè)獎(jiǎng)、產(chǎn)業(yè)基金等，更側(cè)重系統(tǒng)而全面的目標(biāo)規(guī)劃；最后一個(gè)階段政策對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資助程度提高，海外人才的人力資源服務(wù)更加體系化，體制機(jī)制改革在各行業(yè)得到深化。

表3 1978—2020年上海科技人才政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì) 單位：個(gè)

表3 （續(xù)）

（3）政策對(duì)象維度。政策對(duì)象在政策文本中的數(shù)量分布如圖5所示，總體來看，上?？萍既瞬耪叩恼邔?duì)象類型不斷增多，由改革開放初期的3種變?yōu)榻甑?0種，說明政策覆蓋和惠及的人才層次和數(shù)量都在擴(kuò)大；普適型人才的比重始終占據(jù)主要比例，說明政策的系統(tǒng)性和集成性更為優(yōu)化，暗示多層次人才協(xié)同推動(dòng)上海科技創(chuàng)新發(fā)展成為常態(tài)。政府通過實(shí)施科技人才計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)由點(diǎn)到面的全覆蓋激勵(lì)，如“啟明星計(jì)劃”“領(lǐng)軍人才計(jì)劃”“學(xué)科/技術(shù)帶頭人計(jì)劃”“浦江人才”“曙光人才”“揚(yáng)帆計(jì)劃”“超級(jí)博士后計(jì)劃”等，形成環(huán)環(huán)相扣的完整人才支持鏈條。創(chuàng)新型人才成為目前的政策關(guān)注重點(diǎn)。從改革開放到科教興市戰(zhàn)略，再到人才強(qiáng)市戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的相繼提出，上海科技政策的支持對(duì)象隨著戰(zhàn)略變化而發(fā)生轉(zhuǎn)移，政策重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到專業(yè)技術(shù)人才、行業(yè)人才和創(chuàng)新型人才上來，近5年來，緊缺行業(yè)的人才和創(chuàng)新型人才成為上海重點(diǎn)培植對(duì)象。

圖5 1978—2020年上?？萍既瞬耪邔?duì)象頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

4.2 問卷調(diào)查結(jié)果

對(duì)于政策目標(biāo)的落實(shí)情況調(diào)查表明，人才激勵(lì)是科技人才政策的核心目標(biāo)，上海政府主要通過設(shè)立科研項(xiàng)目、科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)、分紅等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)人才的激勵(lì)和培養(yǎng)。在各項(xiàng)人才激勵(lì)相關(guān)政策中，近50%的受訪者認(rèn)為“提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的勞務(wù)費(fèi)比重”是效果最好的激勵(lì)措施，其次是“成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)”。來自高校和科研院所的受訪者更看重前者，而企業(yè)的人才則偏向后者。近年來，中國的科技體制改革如火如荼，破“四唯”（“四唯”即過度依賴量化指標(biāo)進(jìn)行人才評(píng)價(jià)的現(xiàn)象）政策頻發(fā)，而人才評(píng)價(jià)目標(biāo)卻在政策文本中處在邊緣位置。受訪者對(duì)評(píng)價(jià)政策落實(shí)的感受多為“一刀切”、缺乏公平、科研負(fù)荷大等，還有受訪者表示“評(píng)價(jià)周期太短，開展時(shí)間有限”、評(píng)審過程中“人情干預(yù)多”。有關(guān)各類人才相關(guān)政策改革的感知調(diào)查顯示，受訪者對(duì)破“四唯”政策的熟悉程度最高，但對(duì)該政策效果的不確定性感知程度也是最高，人才評(píng)價(jià)政策的落實(shí)不佳可見一斑。

有關(guān)政策工具的調(diào)查結(jié)果顯示，供給型政策工具數(shù)量和應(yīng)用最多，但其中一部分供給型工具有待升級(jí)和完善；需求型政策工具的應(yīng)用很少，導(dǎo)致人才參與創(chuàng)新活動(dòng)的自由度受限?？傮w來看，“行政審批改革”在創(chuàng)新環(huán)境營造方面效果明顯，受訪者對(duì)“簡化行政審批事項(xiàng)”“完善監(jiān)管”“知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)”“研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除”等措施表示肯定，但“科技中介服務(wù)”的政策效果不盡如人意，金融支持工具如“融資擔(dān)保貼息”、需求型工具如“政府采購”等政策效果式微。受訪者對(duì)上海創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境的整體評(píng)價(jià)較高，但相對(duì)高昂的生活成本降低了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)吸引力。公共服務(wù)相關(guān)配套政策中，“居住證積分”和“戶籍服務(wù)”的政策滿意度最高，其次是“子女就學(xué)”政策，住房政策的實(shí)施效果在海內(nèi)外人才引進(jìn)工作中均不理想，資助不足仍是反饋較多的問題。另外，從管理人員角度獲知，管理服務(wù)類工具如項(xiàng)目數(shù)字管理系統(tǒng)、專家人才庫等在實(shí)踐中的應(yīng)用仍顯不足，政府管理部門和科研機(jī)構(gòu)目前的智能化服務(wù)水平還有待提高，有些單位仍然依靠手動(dòng)填寫人才信息和科技人員主動(dòng)上報(bào)的方式完成信息匯總，管理服務(wù)人才缺乏和信息化支持不足限制了人才管理服務(wù)水平的提升。

調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前上海各類人才對(duì)政策支持的需求程度不同（見圖6）。與政策內(nèi)容分析結(jié)果較為一致的是，問卷調(diào)查中針對(duì)哪類人才最需要政策支持的問題，其中有37%的人認(rèn)為中青年科研骨干人才需要加大培養(yǎng)力度，企業(yè)和科研院所兩類單位對(duì)于該問題的回應(yīng)較為一致，意味著青年人才的政策支持缺失已是普遍問題。受訪者在訪談中對(duì)青年人才資助力度不足表達(dá)了不滿，同樣印證了上述論斷。25%的受訪者認(rèn)為有必要增強(qiáng)對(duì)學(xué)科帶頭人的激勵(lì)，還分別有17%和13%的受訪者主張科技管理和科研輔助人才也要加大政策支持。人才政策需求程度最低的是海外領(lǐng)軍人才，只有7%的受訪者認(rèn)為外國優(yōu)秀人才需要加強(qiáng)支持，這個(gè)結(jié)果反映了近年來上海不斷加大引進(jìn)人才的政策支持力度，外國人才的入境、永久居留、住房、子女入學(xué)、就醫(yī)等政策的滿意度均高于國內(nèi)人才引進(jìn)政策。

圖6 1978—2020年上海各類科技人才的政策支持需求

4.3 政策供需偏差

通過政策文本分析和政策執(zhí)行情況調(diào)研，本研究發(fā)現(xiàn)政策供給在目標(biāo)設(shè)計(jì)、工具使用和作用對(duì)象3個(gè)層面尚與政策需求存在一定差距。

在政策目標(biāo)層面，政策供給對(duì)人才的流動(dòng)、交流和評(píng)價(jià)3個(gè)目標(biāo)關(guān)注不夠，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)目標(biāo)的方式有待優(yōu)化。上?，F(xiàn)行有效的科技人才政策以人才激勵(lì)、培養(yǎng)、集聚和保障等目標(biāo)為主，在一定程度上忽視了人才流動(dòng)、交流和評(píng)價(jià)等目標(biāo)。人才流動(dòng)的目標(biāo)反映在政策中通常表現(xiàn)為科研人員在企業(yè)和科研院所之間的雙向兼職、在崗離崗創(chuàng)業(yè)，旨在深化產(chǎn)學(xué)研合作和促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)；機(jī)構(gòu)間的人才交流是創(chuàng)新要素流動(dòng)的重要一環(huán)，科技特派員、技術(shù)經(jīng)紀(jì)人等已經(jīng)成為推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研合作的重要角色；人才評(píng)價(jià)與人才激勵(lì)相輔相成，評(píng)價(jià)是為了更好地激發(fā)人們創(chuàng)新的動(dòng)力，而激勵(lì)則建立在公平有效的評(píng)價(jià)活動(dòng)基礎(chǔ)上。Ana［25］的研究發(fā)現(xiàn)，人才流動(dòng)政策使得西班牙的人才外流轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬叛h(huán)，并且提高了科學(xué)家的工作條件和科研生產(chǎn)率，但流動(dòng)政策欠缺對(duì)高技能人才生活保障和家庭的照顧，政策效果則會(huì)大打折扣。人才流動(dòng)政策的支持不足，科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的推進(jìn)則會(huì)受到一定程度的阻礙。實(shí)證研究表明，上海本土高層次人才的內(nèi)部流動(dòng)性高于區(qū)域流動(dòng)性，有損于長三角地區(qū)科技人才的交流與合作［26］。人才交流政策的支持不夠，對(duì)上海內(nèi)部的人才循環(huán)甚至長三角城市群的人才大循環(huán)效果都有負(fù)面影響。部分青年學(xué)者在調(diào)研中表示不愿意繼續(xù)從事科研工作，或者想要調(diào)離現(xiàn)在的科研崗位，產(chǎn)生這種認(rèn)知的主要因素是職稱評(píng)聘、績效考核等政策規(guī)定太過嚴(yán)苛，導(dǎo)致科研人員精神壓力過大。人才評(píng)價(jià)在政策目標(biāo)中較少被提及，這種政策安排不利于激發(fā)人才參與創(chuàng)新活動(dòng)的積極性，也不利于良好科研生態(tài)環(huán)境的建設(shè)。

在政策工具層面，需求型政策工具的拉動(dòng)力量不足，供給型政策工具的信息服務(wù)水平需要進(jìn)一步提高。當(dāng)前，上?？萍既瞬耪咧饕褂霉┙o型和環(huán)境型兩類工具，而需求型工具的比重最低，在一定程度上降低了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的發(fā)展機(jī)會(huì)，影響創(chuàng)新鏈整體效能的提高。相對(duì)而言，占據(jù)主導(dǎo)比例的供給型工具在信息支持方面應(yīng)用不足。在數(shù)字賦能的治理時(shí)代，科技領(lǐng)域需要數(shù)字化工具為技術(shù)研發(fā)、知識(shí)共享和創(chuàng)新資源配置提質(zhì)增效，缺少智能化技術(shù)的輔助難以實(shí)時(shí)更新上海人才儲(chǔ)備與利用情況，對(duì)未來的人才工作布局將無從下手。除此之外，根據(jù)政策落實(shí)情況調(diào)查，供給型政策工具中的科技中介服務(wù)和住房配套服務(wù)還有待改進(jìn)。

在政策對(duì)象層面，各類人才的支持力度不均衡是主要問題，其中青年人才、管理服務(wù)人才和本土人才的需求尤其需要政策制定者加以關(guān)注。近10年來，科技人才政策的突出導(dǎo)向之一是加大海外引才引智力度，實(shí)現(xiàn)了多項(xiàng)外國人才引進(jìn)和服務(wù)舉措創(chuàng)新；對(duì)比之下，基于政策工具頻數(shù)結(jié)果分析，政府對(duì)企業(yè)技術(shù)人員、管理服務(wù)人才的政策支持相對(duì)較少，對(duì)于青年優(yōu)秀人才和科研人員的政策力度近年來有所提高，但仍低于對(duì)各類人才的平均注意力水平。實(shí)際調(diào)查顯示，與海外人才相比，本土人才享受的保障和激勵(lì)政策力度明顯更小，造成上海人力資本的區(qū)間外溢。

5 結(jié)論和建議

本研究依據(jù)政策范式理論構(gòu)建了“政策目標(biāo)—政策工具—政策對(duì)象”框架，從政策供需視角對(duì)改革開放以來上海科技人才政策的實(shí)施情況進(jìn)行了評(píng)估，研究結(jié)果顯示政策文本分析中的供給不足之處與調(diào)研結(jié)果中的人才需求存在較高的吻合度，即人才需求較多的公共事務(wù)在政策層面得到的支持相對(duì)不足。通過對(duì)兩類結(jié)果的對(duì)比分析，研究發(fā)現(xiàn)上?？萍既瞬耪咴谀繕?biāo)、工具和對(duì)象3個(gè)層面處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，表現(xiàn)在現(xiàn)行政策體系對(duì)人才流動(dòng)、交流和評(píng)價(jià)3個(gè)目標(biāo)的支持力度不夠，有必要改善人才激勵(lì)和評(píng)價(jià)的方式；使用需求型政策工具的比例較低，對(duì)供給型政策工具的信息化升級(jí)還有待提高；對(duì)各類人才的支持力度存在不均衡問題，尤其是青年人才、本土人才和管理服務(wù)人才缺乏政策支持。上海作為科技創(chuàng)新的前沿陣地，身擔(dān)引領(lǐng)長三角一體化發(fā)展和為科技強(qiáng)國戰(zhàn)略服務(wù)的重大責(zé)任，充分發(fā)揮科技人才的創(chuàng)新效用是上?？萍紕?chuàng)新工作的重要任務(wù)，為此，上?？萍既瞬耪咧贫ㄕ咝枰匀瞬抛铌P(guān)切的發(fā)展目標(biāo)為重點(diǎn)，設(shè)計(jì)有效政策激發(fā)人才的創(chuàng)造性和積極性，科學(xué)運(yùn)用政策工具，提高政策為科技創(chuàng)新服務(wù)的能級(jí)，平衡各類人才的支持力度，尤其注重處于弱勢(shì)地位的人才發(fā)展需求。

基于“政策目標(biāo)—政策工具—工具設(shè)置”框架的分析結(jié)果，上?？萍既瞬耪吖ぷ鬟€有進(jìn)一步改進(jìn)的空間。結(jié)合上?？萍紕?chuàng)新發(fā)展實(shí)際情況，提出以下政策建議：

（1）解決人才流動(dòng)、交流和評(píng)價(jià)等供給不充分的政策目標(biāo)偏差問題。在人才流動(dòng)方面，政府應(yīng)該鼓勵(lì)科研人員和技術(shù)人員深入一線，適度放寬崗位管理限制，設(shè)立產(chǎn)學(xué)研合作試點(diǎn)，增加產(chǎn)學(xué)研人才崗位，提高人才流動(dòng)的靈活性。在人才交流方面，政府應(yīng)著力改善各類人才學(xué)習(xí)和培訓(xùn)的資助條件，營造有利于合作和競(jìng)爭(zhēng)的學(xué)術(shù)風(fēng)氣，為青年人才提供高水平學(xué)術(shù)交流機(jī)會(huì)，幫助科技人才了解前沿、尋找科研方向和拓展發(fā)展機(jī)會(huì)。在人才評(píng)價(jià)方面，政府應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更加靈活有效的人才評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，賦予高校、科研院所等單位在人才引進(jìn)、職稱評(píng)聘等事務(wù)上的自主權(quán)；設(shè)置更多科研助理崗位，切實(shí)落實(shí)科研人員的減負(fù)行動(dòng)，更好地發(fā)揮政策的創(chuàng)新激勵(lì)作用。以質(zhì)量、績效、貢獻(xiàn)為評(píng)價(jià)導(dǎo)向，本著破除“四唯”和樹立正確評(píng)價(jià)導(dǎo)向的原則，扭轉(zhuǎn)人才評(píng)價(jià)活動(dòng)與職稱、學(xué)歷、頭銜、獲獎(jiǎng)和承擔(dān)項(xiàng)目數(shù)量等直接“掛鉤”的傾向［27］，增加高校院所人才評(píng)價(jià)改革試點(diǎn)，注重獎(jiǎng)勵(lì)真正具有創(chuàng)造性貢獻(xiàn)的科學(xué)家和一線科技人員，對(duì)于一流人才采用最具代表性的突破性成果為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的開放評(píng)價(jià)法［28］，探索實(shí)行物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)相結(jié)合的多元激勵(lì)手段。

（2）改善需求型政策工具拉動(dòng)不足和供給型政策工具有待優(yōu)化的政策工具偏差問題。政府應(yīng)加大需求型工具的供給力度，放寬機(jī)構(gòu)選人用人的自主權(quán)，靈活設(shè)置符合人才崗位需求的培育平臺(tái)，擴(kuò)充人才市場(chǎng)的包容度和開放度。在上海市新近發(fā)布的“五個(gè)新城”規(guī)劃和落戶政策放寬的政策驅(qū)動(dòng)下，人才引進(jìn)數(shù)量和人才需求數(shù)量同步增加，科技人才的生活保障和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)能級(jí)亟待提升。政府應(yīng)著力推動(dòng)科技基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化轉(zhuǎn)型和更新，建設(shè)科技人才智庫，跟蹤國際國內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)的最新人才發(fā)展趨勢(shì)，提高科技人才服務(wù)的智能化水平。上海市科技政策制定者應(yīng)從最迫切的人才需求即住房保障出發(fā)，聯(lián)合住建部、人社部等多部門協(xié)同攻克住房難題，充分利用好市場(chǎng)化租房和閑置宅基地等資源，提高大型企事業(yè)單位和產(chǎn)業(yè)園區(qū)自建人才公寓的比例，優(yōu)化人才購房和租房補(bǔ)貼政策細(xì)則。整合各類供給型工具包，建立出入境、居住證、落戶、子女就學(xué)、住房、醫(yī)療等各類生活保障“一站式”供應(yīng)的海內(nèi)外人才服務(wù)體系［29］，實(shí)現(xiàn)人才工作的“一網(wǎng)通辦”和“全網(wǎng)定位”。

（3）提高對(duì)高層次人才、青年人才、企業(yè)技術(shù)人員和本土人才等政策對(duì)象的培育力度。政策制定者要尊重科技人才的成長成才規(guī)律，一方面提高海內(nèi)外高層次人才的吸引力和凝聚力，包括本土培養(yǎng)的高端人才、優(yōu)秀留學(xué)生、海外華裔高端人才和外籍專家等，保障引進(jìn)人才的合法權(quán)益［30］，提供良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，打造世界級(jí)的人才高地和人才特區(qū)，從而降低高端人才的流失率。改革人才培養(yǎng)體制機(jī)制，為各類高層次人才提供相對(duì)寬松自由的學(xué)術(shù)環(huán)境，賦予其充足的學(xué)術(shù)自主權(quán)，提高科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)等用人單位的管理自主權(quán)［31］。另一方面，加大對(duì)青年人才、企業(yè)技術(shù)人員和本土人才等容易被忽視群體的激勵(lì)和培養(yǎng)力度。針對(duì)青年人才設(shè)立更具包容性的評(píng)價(jià)規(guī)則，為職場(chǎng)初期的優(yōu)秀青年人才提供較為充足的物質(zhì)保障，降低生活負(fù)擔(dān)帶來的創(chuàng)新阻力。企業(yè)要發(fā)揮科技創(chuàng)新人才配置的主體作用，在企業(yè)內(nèi)部樹立創(chuàng)新導(dǎo)向的企業(yè)文化，積極開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，利用產(chǎn)業(yè)升級(jí)培育重點(diǎn)行業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)人才。深化產(chǎn)學(xué)研協(xié)同育人模式，利用政策優(yōu)惠建設(shè)功能性創(chuàng)新平臺(tái)，為企業(yè)技術(shù)人員發(fā)揮所長提供空間［32］。為了在“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”中減少人才流失，上海不僅要提高外國優(yōu)秀人才和留學(xué)歸國人才的引進(jìn)和保障力度，還要逐步消除對(duì)本土優(yōu)秀人才的不公平待遇，以科技創(chuàng)新實(shí)際貢獻(xiàn)為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一視同仁地開展人才招聘和職稱評(píng)定活動(dòng)，營造有利于激發(fā)各類人才創(chuàng)新活力的科研生態(tài)環(huán)境。

（4）開展科技人才政策系統(tǒng)的整體性評(píng)估。隨著國內(nèi)外科技政策環(huán)境的波動(dòng)，科技人才的政策需求也在不斷變化，對(duì)政策系統(tǒng)的整體性評(píng)估并找出影響科技人才政策效果的因素有利于政策保持與時(shí)俱進(jìn)［33］。一方面，科技人才政策系統(tǒng)與科技管理體制、科技項(xiàng)目管理、科技成果轉(zhuǎn)化、科技經(jīng)費(fèi)管理等方面密不可分，對(duì)相關(guān)政策的改革和落實(shí)情況開展評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政策效果與創(chuàng)新主體需求不相適應(yīng)的地方，從而為政策調(diào)試和完善布局提供參考，發(fā)揮政策系統(tǒng)的協(xié)同效應(yīng)；另一方面，根據(jù)上海建設(shè)全球科創(chuàng)中心的戰(zhàn)略要求，以及服務(wù)于長三角一體化發(fā)展和建設(shè)科技強(qiáng)國的國家戰(zhàn)略要求，對(duì)上?，F(xiàn)行科技人才政策系統(tǒng)內(nèi)部效果欠佳之處進(jìn)行適時(shí)修改，有利于完善系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。以上海科技人才發(fā)展實(shí)際需求為落腳點(diǎn)，加快推進(jìn)中央科技政策改革任務(wù)的落地，例如，制定實(shí)施細(xì)則，落實(shí)完善科技成果評(píng)價(jià)機(jī)制、改革中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理等最新規(guī)定，以此提高政策供給與政策環(huán)境的一致性。

注釋：

1）內(nèi)容來源于兩個(gè)項(xiàng)目的調(diào)研結(jié)果，分別是“改革開放40年上?？萍紕?chuàng)新政策的演變與啟示”項(xiàng)目和“促進(jìn)原創(chuàng)的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目評(píng)價(jià)機(jī)制研究”項(xiàng)目。

2）研究根據(jù)政策條款內(nèi)容區(qū)分目標(biāo)類型，因此一個(gè)政策樣本可能對(duì)應(yīng)一種或多種政策目標(biāo)。