袁衛(wèi)平 卞麗娟

1.國家計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急技術(shù)處理協(xié)調(diào)中心江蘇分中心；2.國家計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急技術(shù)處理協(xié)調(diào)中心福建分中心

0 引言

美國聯(lián)邦憲法沒有直接規(guī)定隱私權(quán)，但通過1965 年的格里斯沃爾德訴康涅狄格州案確立了隱私權(quán)受憲法保護(hù)。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，數(shù)據(jù)安全和個人信息越來越受到關(guān)注和重視，日漸融入到隱私權(quán)的范疇。2018 年以來，谷歌、Meta、推特、亞馬遜等科技巨頭頻頻曝出個人信息泄露事件，加之歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（簡稱GDPR）的出臺，極大地刺激了美國社會的敏感神經(jīng)，激起數(shù)據(jù)隱私立法的強(qiáng)烈需求和愿望，隱私保護(hù)立法被推至空前的高度。

1 美國數(shù)據(jù)隱私立法的歷程和趨勢

1.1 聯(lián)邦隱私立法迭代推進(jìn)

隱私保護(hù)序幕開啟階段。20 世紀(jì)60-70 年代，計算機(jī)的出現(xiàn)以及信貸數(shù)據(jù)的廣泛收集和共享引發(fā)美國社會較大規(guī)模的隱私權(quán)討論，尤其是水門事件暴露出聯(lián)邦機(jī)構(gòu)對個人信息的監(jiān)控以及政府越來越多地存儲和檢索個人信息所帶來的危害，于是《隱私法案》應(yīng)運(yùn)而生，以平衡政府維護(hù)個人信息和保護(hù)信息隱私的關(guān)系。1986 年以后，美國先后出臺《電子通信隱私法》《計算機(jī)匹配與隱私權(quán)法》《兒童在線隱私保護(hù)法》《電子政府法》等法律，滿足了“公民的隱私期望和執(zhí)法的合法需要”，保護(hù)信息化時代公民的隱私。

網(wǎng)絡(luò)隱私保護(hù)加強(qiáng)階段。奧巴馬政府先后推出《消費(fèi)者隱私權(quán)利法案》2012 版本和2015 版本，為消費(fèi)者隱私保護(hù)建立一個全面的基準(zhǔn)框架，要求利益相關(guān)方制定可執(zhí)行的隱私準(zhǔn)則，以期填補(bǔ)美國當(dāng)時隱私立法的空白。2016 年10 月，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）通過了新的隱私規(guī)則，要求互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商在使用或共享個人敏感信息之前須獲得用戶的明確同意。特朗普上任后，政府與立法機(jī)構(gòu)均希望出臺新的聯(lián)邦法律來保護(hù)消費(fèi)者的網(wǎng)絡(luò)隱私，但成果寥寥。

聯(lián)邦隱私立法推進(jìn)階段。2019 年以來，美國立法者先后提出了數(shù)十部聯(lián)邦數(shù)據(jù)隱私法，如美國參議員Edward J.Markey 提出《隱私權(quán)法案》，眾議院議員Anna G.Eshoo、Zoe Lofgren 先后于2019 年和2021 年提出《在線隱私法》，參議員Jerry Moran 提出《消費(fèi)者數(shù)據(jù)隱私和安全法案》，參議員Roger Wicker 和Marsha Blackburn 提出《制定美國框架以確保數(shù)據(jù)訪問、透明度和問責(zé)制》等，旨在創(chuàng)建聯(lián)邦隱私法框架，平衡企業(yè)的實(shí)際需求與消費(fèi)者的隱私權(quán)和期望，為消費(fèi)者提供更多的數(shù)據(jù)選擇和控制權(quán)。2021 年7 月9 日，拜登總統(tǒng)簽署《促進(jìn)美國經(jīng)濟(jì)競爭的行政命令》，鼓勵美國聯(lián)邦貿(mào)易委員會（The Federal Trade Commission，F(xiàn)TC）就可能損害競爭、消費(fèi)者自主權(quán)和消費(fèi)者隱私的不公平數(shù)據(jù)收集和監(jiān)控做法制定法規(guī)以促進(jìn)競爭，是美國保護(hù)消費(fèi)隱私的最新努力。

1.2 州隱私立法帶來刺激效應(yīng)

美國并未制定專門的聯(lián)邦數(shù)據(jù)隱私法，給各州留下了充足的立法空間。歐盟發(fā)布GDPR 僅一個月后，美國加利福尼亞州于2018 年6 月28 日通過了《加利福尼亞州消費(fèi)者隱私法案（2018）》（CCPA），成為美國第一個出臺專門的、全面的消費(fèi)者隱私法的州。該法案被稱為加利福尼亞州版GDPR，賦予消費(fèi)者十余項(xiàng)個人信息權(quán)利，適用于為加利福尼亞州居民提供服務(wù)的任何企業(yè)。2020 年11 月3 日，加利福尼亞州通過選民投票的方式繞過立法機(jī)構(gòu)通過了CCPA 2.0版本——《加利福尼亞州隱私權(quán)法案》，在原法案的基礎(chǔ)上進(jìn)行了修訂和完善，設(shè)立隱私保護(hù)局負(fù)責(zé)CCPA 的實(shí)施和執(zhí)行。這兩部法律共同構(gòu)成了加利福尼亞州消費(fèi)者隱私法體系，成為目前為止美國隱私保護(hù)最全面、水平最高的法律，對其他州和聯(lián)邦隱私立法產(chǎn)生了重大影響，引發(fā)了多米諾骨牌效應(yīng)。

2021 年3 月2 日，弗吉尼亞州州長簽署了《弗吉尼亞消費(fèi)者數(shù)據(jù)保護(hù)法》，該法以篇幅簡潔著稱，給予了受監(jiān)管方足夠的合規(guī)準(zhǔn)備時間，具有較高的“友好度”，獲得了科技行業(yè)貿(mào)易團(tuán)體以及亞馬遜和微軟等企業(yè)的支持。2021 年7 月8 日，科羅拉多州州長簽署了《科羅拉多州隱私法案》，賦予消費(fèi)者六項(xiàng)個人信息權(quán)利，規(guī)定了企業(yè)處理個人信息的責(zé)任和義務(wù)。2022 年3 月24 日，猶他州州長簽署了《猶他州消費(fèi)者隱私法案》，確立了消費(fèi)者訪問、刪除個人信息等多項(xiàng)權(quán)利，規(guī)定了信息控制者和處理者多項(xiàng)義務(wù)和隱私聲明要求，并設(shè)立專門部門負(fù)責(zé)消費(fèi)者投訴。

自2018 年以來，美國已有34 個州通過或提出了72 項(xiàng)隱私法案，至少24 個州在2022 年的立法會議期內(nèi)引入了全面的隱私法，預(yù)計未來1-2 年內(nèi)會有更多的數(shù)據(jù)隱私法正式出臺或更新。此外，美國部分州還出臺或提出了電子信息隱私法、生物特征信息隱私法、數(shù)據(jù)泄露披露法、人臉識別服務(wù)法等法律。這些法案或聚焦具體服務(wù)、或針對特定領(lǐng)域、或突出某一項(xiàng)消費(fèi)者權(quán)利，進(jìn)一步完善了消費(fèi)者隱私保護(hù)制度。

2 美國數(shù)據(jù)隱私立法的特點(diǎn)分析

2.1 數(shù)字經(jīng)濟(jì)隱私需求增加促進(jìn)隱私權(quán)利運(yùn)動

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，許多新應(yīng)用、新模式都是對個人信息的新穎開發(fā)，加劇了創(chuàng)新和隱私之間的矛盾。2018 年以來，美國科技公司頻繁發(fā)生數(shù)據(jù)泄露事件。根據(jù)FTC 發(fā)布的《隱私與數(shù)據(jù)安全報告》，截至2020 年，F(xiàn)TC 進(jìn)行了80 起一般隱私訴訟，涉及臉譜網(wǎng)、劍橋分析公司、Paypal 等知名企業(yè)。臉譜網(wǎng)發(fā)生的大規(guī)模數(shù)據(jù)泄露事件更是轟動全球，給各國數(shù)據(jù)安全敲響了警鐘。畢馬威2021 年進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，70%的商業(yè)領(lǐng)袖增加了對消費(fèi)者個人數(shù)據(jù)的收集，86%的消費(fèi)者日益關(guān)注數(shù)據(jù)隱私，消費(fèi)者對公司收集和使用數(shù)據(jù)表達(dá)了明顯的不信任態(tài)度。消費(fèi)者日益關(guān)心個人數(shù)據(jù)隱私的收集和使用，對既有的隱私法規(guī)和行業(yè)隱私條款提出質(zhì)疑，要求加強(qiáng)消費(fèi)者隱私保護(hù)。美國政府和執(zhí)法機(jī)構(gòu)意識到保護(hù)數(shù)據(jù)安全和個人隱私的迫切性，著力在國會推行立法限制科技公司對隱私的收集和使用，加強(qiáng)對消費(fèi)者數(shù)據(jù)隱私的保護(hù)。拜登總統(tǒng)發(fā)表上任以來的首次國情咨文演講提到加強(qiáng)隱私保護(hù)，將保護(hù)兒童在線隱私納入國家統(tǒng)一議程，由此可見美國政府對隱私保護(hù)的重視。隱私危機(jī)感陡增讓一場數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的權(quán)利運(yùn)動正在上演。

2.2 州隱私合規(guī)成本高昂倒逼聯(lián)邦立法提速

隨著越來越多的州出臺數(shù)據(jù)隱私法，數(shù)字創(chuàng)新、企業(yè)發(fā)展也越來越受到監(jiān)管不確定性帶來的困擾。州隱私法每年可能施加980 億-1120 億美元的州外成本，小企業(yè)每年要擔(dān)負(fù)20億-230億美元壓力。雖然聯(lián)邦隱私法仍會給企業(yè)帶來成本負(fù)擔(dān)，但一項(xiàng)針對具體隱私損害而不是假設(shè)性損害、提高透明度要求、加強(qiáng)監(jiān)督和執(zhí)法以及最大限度地減少對數(shù)據(jù)使用限制的有針對性的法律，每年的成本約為60 億美元，比仿照歐盟或加利福尼亞州的法律少20 倍。美國商會致信國會議員，認(rèn)為各州隱私法在定義、范圍、職責(zé)和執(zhí)法方面存在差異，造成消費(fèi)者和企業(yè)的混亂，威脅創(chuàng)新和數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，而一項(xiàng)對企業(yè)明確、公平并賦予消費(fèi)者權(quán)利的國家隱私法將起到促進(jìn)作用。美國多項(xiàng)民調(diào)結(jié)果反映了社會對聯(lián)邦隱私法的期待，Morning Consult 在2021 年4 月進(jìn)行的民調(diào)顯示，86%的民主黨人和81%的共和黨人表示，國會應(yīng)在2021 年將隱私作為“首要”或“重要但較低”的優(yōu)先事項(xiàng)，72%的受訪者表示國會負(fù)責(zé)規(guī)范數(shù)據(jù)收集，而各州的這一比例為75%。Morning Consult 和Politico 在2022 年1 月進(jìn)行的民意調(diào)查顯示，56%的受訪者支持聯(lián)邦數(shù)據(jù)隱私立法。聯(lián)邦數(shù)據(jù)隱私立法的主要目的是為數(shù)據(jù)隱私保護(hù)建立一個明確的國家標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)用戶數(shù)據(jù)隱私并鼓勵創(chuàng)新。各利益攸關(guān)方就隱私權(quán)利的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)正趨于達(dá)成一致，但在具體操作、監(jiān)管和執(zhí)法等方面存在爭議，突出表現(xiàn)在隱私權(quán)適用范圍、消費(fèi)者隱私權(quán)限、企業(yè)隱私義務(wù)、隱私執(zhí)法協(xié)調(diào)、隱私訴訟等方面。

2.3 科技公司積極參與引導(dǎo)和影響隱私立法

科技公司認(rèn)為美國在數(shù)據(jù)隱私立法方面處于落后水平，跟不上數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，為此他們憑借自身的影響力，正在干預(yù)和引導(dǎo)隱私政策的制定。谷歌發(fā)布《負(fù)責(zé)任的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)框架》，督促國會起草針對網(wǎng)站如何收集用戶數(shù)據(jù)并從中獲利的行為的立法，呼吁允許用戶方便地訪問和控制收集到的數(shù)據(jù)，并要求數(shù)據(jù)操作保持透明。微軟首席隱私官Julie Brill 呼吁國會采用類似GDPR 的隱私框架，以反映世界對隱私權(quán)不斷變化的理解，維護(hù)基本的隱私權(quán)。美國科技公司甚至采取“政治獻(xiàn)金”的方式游說出臺符合自身利益或?qū)π袠I(yè)有利的隱私法。路透社的一份審查報告揭露，亞馬遜在四年時間里將政治捐款增加了十倍，并成功說服弗吉尼亞州立法者通過了一項(xiàng)由亞馬遜自己起草的隱私法案，不僅如此，亞馬遜還影響了加利福尼亞州和華盛頓州等20 多個州的數(shù)據(jù)隱私立法，目的是保護(hù)公司獲取詳細(xì)消費(fèi)者數(shù)據(jù)的權(quán)利。美國行業(yè)組織TechNet和國家隱私與安全聯(lián)盟（SPSC）在國會推出隱私法“遙遙無期”之際，游說州議會通過被批評人士稱為軟弱無力的隱私法案，以阻止個別州采取更強(qiáng)硬的措施，畢竟遵守一部法律比遵守數(shù)十部不同的法律容易得多。

2.4 價值觀和話語權(quán)成為隱私立法的核心考量

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）數(shù)據(jù)，全球有137 個國家制定了數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私法。美國數(shù)據(jù)隱私立法主要圍繞行業(yè)和領(lǐng)域，沒有形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以達(dá)到GDPR 的效力，使得美國在全球個人數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)制定方面落后于歐盟。此外，GDPR 是歐盟推行隱私權(quán)利觀和標(biāo)準(zhǔn)、維護(hù)數(shù)字主權(quán)的標(biāo)志性產(chǎn)物，已經(jīng)成為了全球數(shù)據(jù)保護(hù)的標(biāo)桿，大多數(shù)國家的數(shù)據(jù)隱私立法都將歐盟作為參照。國家數(shù)據(jù)隱私標(biāo)準(zhǔn)的缺失造成了信任赤字，削弱了美國企業(yè)在全球市場中的競爭力和美國的全球領(lǐng)導(dǎo)地位。面對全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展帶來的新形勢、新變化以及新興國家網(wǎng)絡(luò)能力的崛起，美國不希望成為隱私權(quán)全球劇本的旁觀者，更希望制定反映美國價值觀、維護(hù)美國競爭力的隱私法規(guī)。奧巴馬時期就認(rèn)為，美國有責(zé)任做在歷史上做過的事情：將美國永恒的隱私價值觀應(yīng)用到美國時代的新技術(shù)和新環(huán)境中。美國認(rèn)為自己應(yīng)該擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)者責(zé)任，與有共同價值觀的盟友一道推動全球數(shù)據(jù)隱私立法的發(fā)展，以促進(jìn)數(shù)字和貿(mào)易的全球合作。

3 數(shù)字時代數(shù)據(jù)隱私立法啟示

3.1 完善數(shù)據(jù)隱私立法，加強(qiáng)隱私監(jiān)管協(xié)調(diào)

十八大以來，我國加大個人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)立法，《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等基本法相繼出臺，《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護(hù)規(guī)定》《互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理行政執(zhí)法程序規(guī)定》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》等配套法規(guī)相繼發(fā)布，為消費(fèi)者數(shù)據(jù)隱私保護(hù)提供了強(qiáng)有力的法律保障。但我國隱私保護(hù)仍面臨個人信息被廣泛收集、濫用的挑戰(zhàn)，隱私保護(hù)任重道遠(yuǎn)。一是落實(shí)既有個人信息和數(shù)據(jù)安全法規(guī)，加大對個人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)的宣傳，樹立尊重隱私、維護(hù)數(shù)據(jù)安全的良好社會風(fēng)氣。不斷改革完善配套法規(guī)政策和措施，分行業(yè)、分領(lǐng)域制定更為精細(xì)的法規(guī)、制度和框架，以適應(yīng)和促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如面部識別、算法推薦等可能對數(shù)據(jù)安全和隱私帶來挑戰(zhàn)，需要進(jìn)行立法研究。二是加強(qiáng)數(shù)據(jù)隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。我國已經(jīng)建立了較為完善的網(wǎng)絡(luò)治理和內(nèi)容管理的組織機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，但涉及個人信息保護(hù)的監(jiān)督執(zhí)法力量較為分散，應(yīng)設(shè)立權(quán)威的隱私執(zhí)法機(jī)構(gòu)或完善數(shù)據(jù)隱私保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。三是樹立“重典治理”權(quán)威，嚴(yán)厲懲處造成嚴(yán)重后果或不良社會影響的隱私違法行為。

3.2 把握隱私執(zhí)法尺度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新平衡

數(shù)據(jù)隱私法是法律底線和原則約束，應(yīng)該成為促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康、長效發(fā)展的利器，在實(shí)際操作中決不能將發(fā)展和保護(hù)割裂開來。數(shù)據(jù)的開發(fā)利用需要在遵循隱私規(guī)定、保護(hù)數(shù)據(jù)安全的前提下進(jìn)行；適當(dāng)?shù)碾[私法規(guī)和執(zhí)法力度能夠更好地激勵網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商開發(fā)新產(chǎn)品和服務(wù)，豐富數(shù)字經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)。實(shí)際上，我國兼收了歐盟和美國的立法實(shí)踐，在立法層面強(qiáng)調(diào)隱私權(quán)利的重要性，在實(shí)踐層面則采取了更多的寬容做法，以支持企業(yè)的數(shù)字創(chuàng)新和發(fā)展。這要求在國家標(biāo)準(zhǔn)或框架下，根據(jù)不同類型的數(shù)據(jù)及其收集環(huán)境量身定制規(guī)則，把握隱私執(zhí)法尺度，努力在保護(hù)個人隱私、數(shù)據(jù)安全與促進(jìn)數(shù)據(jù)流通、激勵數(shù)字創(chuàng)新之間建立平衡。一方面，大型企業(yè)掌握了大量的數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)隱私監(jiān)管的重點(diǎn)對象。另一方面，需建立合理隱私期待或“經(jīng)規(guī)劃的隱私”機(jī)制。信息的敏感性程度不同，信息處理對個人隱私造成的風(fēng)險大小也存在差異?，F(xiàn)實(shí)生活中，有不少消費(fèi)者選擇提供不太敏感的信息以換取免費(fèi)服務(wù)或折扣，而對于敏感個人數(shù)據(jù)則期待更高的保護(hù)措施。數(shù)據(jù)和隱私的分級分類或?qū)⒊蔀槠胶獗O(jiān)管和創(chuàng)新的新途徑，但將對立法和監(jiān)管提出更高的要求。

3.3 參與隱私規(guī)則制定，維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)利益

美國憑借數(shù)字優(yōu)勢、歐盟依仗立法權(quán)威正在全球范圍內(nèi)塑造維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和保護(hù)隱私的領(lǐng)導(dǎo)者形象。這一特點(diǎn)在全球組織中得到了充分的體現(xiàn)。經(jīng)合組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）制定的《關(guān)于保護(hù)隱私和個人數(shù)據(jù)跨境流動的指導(dǎo)方針》為建立隱私有效保護(hù)和信任、促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)流動、制定通用國際方法奠定基石，被公認(rèn)為隱私和數(shù)據(jù)保護(hù)的全球最低標(biāo)準(zhǔn)。亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）的《APEC 隱私框架》強(qiáng)調(diào)成員經(jīng)濟(jì)體之間隱私框架的“互操作性”，符合亞太地區(qū)隱私保護(hù)核心價值觀。聯(lián)合國推出的《個人數(shù)據(jù)保護(hù)和隱私原則》強(qiáng)調(diào)尊重個人隱私權(quán)，旨在統(tǒng)一聯(lián)合國各組織個人信息保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。我國正處于全球數(shù)字化的十字路口，應(yīng)該要在全球數(shù)據(jù)隱私治理中發(fā)揮積極作用。一是宣傳我國數(shù)據(jù)隱私保護(hù)的理念，輸出數(shù)據(jù)隱私立法成果，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)國際交流與合作，堅決維護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)字利益，提升在數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)國際標(biāo)準(zhǔn)制定方面的影響力。二是積極參與全球經(jīng)貿(mào)組織的數(shù)據(jù)隱私規(guī)則制定，適當(dāng)調(diào)整數(shù)據(jù)隱私規(guī)則，如在跨境數(shù)據(jù)流動問題上兼顧數(shù)據(jù)進(jìn)出口的平衡發(fā)展，構(gòu)建協(xié)調(diào)各方利益、符合國家戰(zhàn)略的統(tǒng)一框架，以彌合結(jié)構(gòu)性不平衡等問題帶來的數(shù)字鴻溝。

4 結(jié)束語

網(wǎng)絡(luò)時代隱私泄露成為全球性問題，加強(qiáng)消費(fèi)者隱私立法和監(jiān)管已經(jīng)成為共識。正如互聯(lián)網(wǎng)是建立在自由基礎(chǔ)上的帶有約束性的虛擬空間一樣，隱私保護(hù)和創(chuàng)新發(fā)展也有著同樣的邏輯。美國加強(qiáng)數(shù)據(jù)隱私立法是順應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)美國網(wǎng)絡(luò)空間利益的舉措。我國應(yīng)該審慎對待隱私保護(hù)，提前布局謀劃，為數(shù)字安全保駕護(hù)航。