趙寧寧

2022年10月7日，拜登政府基于對(duì)北極和全球戰(zhàn)略形勢的最新研判，發(fā)布了新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》，對(duì)于美國北極國家安全和利益進(jìn)行再界定，規(guī)劃了未來十年的北極議程，提出美國在北極地區(qū)的行動(dòng)計(jì)劃。(1)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 15 October 2022.這是繼奧巴馬政府在2013年5月發(fā)布首份北極戰(zhàn)略文件后，美國白宮第二次就北極問題發(fā)布重要戰(zhàn)略文件。鑒于美國北極國家和霸權(quán)國家的雙重國家身份，該戰(zhàn)略文件的發(fā)布勢必對(duì)北極地緣政治態(tài)勢和治理格局帶來重要影響。

一、拜登政府北極戰(zhàn)略的特點(diǎn)

《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》包含“四大支柱”和“五項(xiàng)原則”。其中，“四大支柱”包括安全、氣候變化與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展、國際合作與治理?！拔屙?xiàng)原則”包括與阿拉斯加土著部落和社區(qū)進(jìn)行咨詢、協(xié)調(diào)和共同管理、深化與盟友和合作伙伴的關(guān)系、為長期投資制訂計(jì)劃、培育跨部門聯(lián)盟和創(chuàng)新理念、聯(lián)邦政府各部門與機(jī)構(gòu)依據(jù)事實(shí)合力決策。新版北極戰(zhàn)略是拜登政府依據(jù)北極和全球戰(zhàn)略新形勢，對(duì)2013年5月奧巴馬政府發(fā)布的首份北極戰(zhàn)略的更新，由此形成了美國北極戰(zhàn)略的新框架，呈現(xiàn)出以下新特點(diǎn)：

(一)突出大國北極安全博弈

安全問題位列拜登政府北極戰(zhàn)略“四大支柱”之首。其實(shí)，維護(hù)國家安全利益是歷屆美國政府北極政策的核心任務(wù)。冷戰(zhàn)期間，美國總統(tǒng)尼克松和里根分別在1971年和1981年頒布了美國北極政策文件《第144號(hào)國家安全決策備忘錄》(NSDM-144)和《第90號(hào)國家安全決策指令》(NSDD-90)，突出強(qiáng)調(diào)美國在北極地區(qū)的國家安全利益維護(hù)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，在1994 年克林頓政府頒布的北極政策文件《第26號(hào)總統(tǒng)決策指令》(PDD-26)、2009年布什離任前夕頒布的北極政策文件《第66號(hào)國家安全總統(tǒng)指令》(NSPD-66)和2013年奧巴馬政府頒布的美國首份北極戰(zhàn)略文件中，傳統(tǒng)國家安全利益的維護(hù)都被列為首要目標(biāo)。(2)趙寧寧、歐開飛：《全球視野下北極地緣政治態(tài)勢再透視》，《歐洲研究》2016年第3期，第32頁。不過，與過往美國北極政策文件尤其是奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略文件相比，2022年《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》強(qiáng)調(diào)大國北極安全博弈，突出“將與俄羅斯和中國在北極進(jìn)行地緣政治競爭”的內(nèi)容，用大量筆墨來描述“中俄在北極的行動(dòng)”，聲稱中國和俄羅斯“加劇了區(qū)域競爭”，對(duì)美國傳統(tǒng)國家安全利益的維護(hù)帶來實(shí)質(zhì)性挑戰(zhàn)與威脅。(3)“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，The White House，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 16 October 2022.這種變化既是美國國家利益和外交理念的產(chǎn)物，也是地區(qū)局勢、國內(nèi)態(tài)勢和執(zhí)政理念等各種因素共同作用的結(jié)果。

一方面，北極戰(zhàn)略服從并服務(wù)于美國國家安全戰(zhàn)略。圍堵俄羅斯并遏制中國，是當(dāng)前美國兩黨少有的戰(zhàn)略共識(shí)之一。隨著氣候變化對(duì)北極生態(tài)、地緣政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響加劇，北極地區(qū)的戰(zhàn)略意義日益凸顯，北極在美國國家安全戰(zhàn)略中的地位逐漸上升。在北極事務(wù)中，美國擁有北極國家和全球霸權(quán)國家的雙重身份，這使得美國不僅從區(qū)域視角看待北極事務(wù)，亦從霸權(quán)護(hù)持角度把北極戰(zhàn)略納入其國家安全戰(zhàn)略當(dāng)中，試圖通過北極戰(zhàn)略的布局和推進(jìn)，持續(xù)強(qiáng)化對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略威懾和圍堵，遏制中國在北極地區(qū)不斷提升的國際影響力。在2017年12月特朗普政府公布的《美國國家安全戰(zhàn)略》中，俄羅斯和中國被描繪為試圖改變西方主導(dǎo)的國際秩序的“修正主義大國”。(4)“The Trump Administration’s National Security Strategy”，https：//www.realinstitutoelcano.org/en/work-document/the-trump-administrations-national-security-strategy/，visited on 23 October 2022.在2021年3月拜登政府發(fā)布的《過渡時(shí)期國家安全戰(zhàn)略指南》中，白宮將俄羅斯“降格”為“國際舞臺(tái)上的擾動(dòng)性角色”，但多次提及中國，從政治體制、國家實(shí)力、規(guī)則設(shè)定、科技發(fā)展等多方面強(qiáng)調(diào)中國的“威脅”和“挑戰(zhàn)”。(5)“Interim National Security Strategic Guidance”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/03/interim-national-security-strategic-guidance/，visited on 23 October 2022.2022年10月12日，拜登政府正式發(fā)布了任內(nèi)的首份《國家安全戰(zhàn)略》文件，聲稱俄羅斯是“國際秩序的迫近和持續(xù)威脅”，而中國“是唯一兼具重塑國際秩序的意圖，以及日益強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量支持其實(shí)現(xiàn)意圖的競爭者”，并把“超越中國、遏制俄羅斯”作為美國的首要戰(zhàn)略目標(biāo)。(6)“National Security Strategy”，The White House，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf，visited on 21 October 2022.該戰(zhàn)略文件闡述了美國在北極地區(qū)應(yīng)實(shí)施的區(qū)域性安全戰(zhàn)略。阿拉斯加大學(xué)費(fèi)爾班克斯分校北極安全和韌性中心主任特洛伊·布法德(Troy Bouffard)表示“《國家安全戰(zhàn)略》文件中將北極置于如此重要的地位，這是幾十年來從未有過的。在《國家安全戰(zhàn)略》文件中加入北極章節(jié)將有助于推動(dòng)具體行動(dòng)的實(shí)施”。(7)Melody Schreiber，“The Arctic Gets More Attention in Biden’s First National Security Strategy”，https：//www.arctictoday.com/the-arctic-gets-more-attention-in-bidens-first-national-security-strategy/，visited on 21October 2022.

另一方面，北極盟友需求和北極地區(qū)安全局勢的動(dòng)態(tài)變遷是拜登政府強(qiáng)調(diào)大國安全博弈的重要推手。2010年前后，北極國家相繼頒布本國北極政策或戰(zhàn)略文件，呈現(xiàn)以北極國際合作為主要導(dǎo)向的“第一波北極政策高潮”。2013年烏克蘭危機(jī)后，美俄對(duì)抗加劇和歐俄關(guān)系惡化的負(fù)面效應(yīng)逐漸外溢到北極事務(wù)當(dāng)中。在2020年前后以北歐五國為主體的“第二波北極政策高潮”中，北歐國家對(duì)北極區(qū)域安全態(tài)勢的評(píng)估從合作轉(zhuǎn)向了競爭，紛紛強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)與美國和北約的安全合作關(guān)系。(8)岳鵬、陳慧文、高曉艷：《面向新十年的瑞典北極戰(zhàn)略評(píng)析》，《極地研究》2022年第3期，第341頁。2022年俄烏沖突爆發(fā)后，長期奉行中立政策的芬蘭和瑞典于2022年5月19日正式申請加入北約，這將進(jìn)一步加劇北極“軍事化”進(jìn)程，對(duì)以“合作”和“對(duì)話”為主導(dǎo)的“北極例外主義”進(jìn)程產(chǎn)生強(qiáng)烈沖擊。在照顧彼此利益需求的基礎(chǔ)上構(gòu)建聯(lián)盟體系，是拜登政府的重要外交和執(zhí)政理念。從這個(gè)意義上講，強(qiáng)調(diào)大國安全博弈、重視北極安全議題是拜登政府回應(yīng)北極盟友和區(qū)域安全態(tài)勢的自然之舉。

(二)重視北極氣候變化的綜合影響及應(yīng)對(duì)

奧巴馬政府以國際合作為導(dǎo)向，重視北極氣候變化所帶來的挑戰(zhàn)與威脅，將其列為北極戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域。但奧巴馬政府對(duì)北極氣候治理議題的重視，“著眼點(diǎn)并非這一議題本身，而是樹立美國在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的全球領(lǐng)導(dǎo)地位，并借此占據(jù)全球治理的道德制高點(diǎn)”。(9)郭培清、董利民：《美國的北極戰(zhàn)略》，《美國研究》2015年第6期，第54頁。作為堅(jiān)定的氣候變化懷疑論者，特朗普上臺(tái)后，否定氣候變化是導(dǎo)致北極地區(qū)變化的主要原因，致使北極氣候治理合作陷入停滯狀態(tài)。新版北極戰(zhàn)略把應(yīng)對(duì)氣候變化列為“四大支柱”之一，這與奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略一脈相承，同時(shí)也與拜登政府上任后重返《巴黎協(xié)定》、推出氣候新政的治理理念緊密相連，試圖修復(fù)和強(qiáng)化美國在全球氣候治理議題上的領(lǐng)導(dǎo)力。

但與奧巴馬政府單維度重視氣候變化、服務(wù)美國全球氣候治理戰(zhàn)略相比，拜登政府北極戰(zhàn)略尤為重視北極氣候變化對(duì)阿拉斯加社區(qū)安全與美軍行動(dòng)能力的挑戰(zhàn)。新版北極戰(zhàn)略指出“由于氣候變化，超過60%的阿拉斯加土著社區(qū)受到嚴(yán)重環(huán)境威脅。從歷史上看，這些社區(qū)在獲得聯(lián)邦資源方面一直面臨著障礙。我們將與阿拉斯加土著部落、社區(qū)、公司和其他組織合作，采取多種舉措增強(qiáng)阿拉斯加社區(qū)應(yīng)對(duì)北極地區(qū)環(huán)境變化的適應(yīng)力。我們將投資北極科學(xué)研究，并保護(hù)北極生態(tài)系統(tǒng)?！?10)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 17 October 2022.2021年12月15日，美國部門間北極研究政策委員會(huì)發(fā)布了《2022—2026年北極研究計(jì)劃》(Arctic Research Plan 2022-2026)，確定了社區(qū)復(fù)原力和健康、北極系統(tǒng)及其相互作用、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)和生計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)管理和減災(zāi)等四大優(yōu)先研究領(lǐng)域，以改善北極居民的福祉和推進(jìn)北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)。(11)IARPC，“Arctic Research Plan 2022-2026”，https：//www.iarpccollaborations.org/arctic-research-plan-2022-2026.html，visited on 20 October 2022.該計(jì)劃的主管尼克斯·卡洛(Nikoosh Carlo)指出“氣候變化影響了北極社區(qū)糧食產(chǎn)量以及旅行安全，并對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、住房和經(jīng)濟(jì)發(fā)展構(gòu)成重大威脅。之前的計(jì)劃主要側(cè)重于環(huán)境問題，而新計(jì)劃則轉(zhuǎn)向解決一些社會(huì)問題。自然和社會(huì)系統(tǒng)在這里真正融合起來”。(12)Yereth Rosen，“The New US 5-year Arctic Research Plan Aims to Address Social and Community Issues”，https：//www.arctictoday.com/the-new-us-5-year-arctic-research-plan-aims-to-address-social-and-community-issues/，visited on 20 October 2022.

新版北極戰(zhàn)略把北極氣候變化納入國防安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng)，著眼于緩解其帶來的安全威脅，試圖通過多舉措提升美軍在北極區(qū)域的行動(dòng)能力。氣候變化給北極軍事基礎(chǔ)設(shè)施、部隊(duì)?wèi)?zhàn)備、軍事行動(dòng)和更廣泛的軍隊(duì)安全環(huán)境帶來風(fēng)險(xiǎn)。2021年1月27日，拜登簽署應(yīng)對(duì)氣候變化系列行政令，恢復(fù)“氣候變化與國家安全總統(tǒng)備忘錄”，進(jìn)一步提高氣候變化在國家安全與國防戰(zhàn)略中的優(yōu)先級(jí)。(13)唐新華：《美國氣候戰(zhàn)略及中美氣候合作》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2022年第1期，第9頁。2022年3月31日，由美國安全專家組成的氣候與安全顧問小組發(fā)布報(bào)告《接受挑戰(zhàn)：美國氣候安全計(jì)劃及未來建議》。報(bào)告肯定拜登將氣候變化確定為國家安全優(yōu)先事項(xiàng)，提出國防部門及各軍種應(yīng)確保將氣候變化納入未來軍事規(guī)劃和兵棋推演。(14)“Challenge Accepted：A Progress Report on the Climate Security Plan for America and Recommendations for the Way Ahead”，https：//climateandsecurity.org/challenge-accepted-a-progress-report-on-the-climate-security-plan-for-america-and-recommendations-for-the-way-ahead/，visited on 19 October 2022.2022年9月7日，美國國防部宣布成立北極戰(zhàn)略與全球復(fù)原力辦公室(Arctic Strategy and Global Resilience Office)，由新上任的負(fù)責(zé)北極與全球復(fù)原力的國防部副助理部長艾里斯·弗格森(Iris Ferguson)領(lǐng)導(dǎo)。新辦公室將努力減輕氣候變化對(duì)軍事基礎(chǔ)設(shè)施的影響；支持各軍種提升在該地區(qū)的能力；與盟友和合作伙伴發(fā)展更深入的伙伴關(guān)系；監(jiān)督新設(shè)立的泰德·史蒂文斯北極安全研究中心，加強(qiáng)國防部范圍內(nèi)的北極訓(xùn)練等。(15)“DOD Establishes Arctic Strategy and Global Resilience Office”，https：//www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3171173/dod-establishes-arctic-strategy-and-global-resilience-office/，visited on 19 October 2022.弗格森在接收媒體郵件采訪時(shí)指出：“永久凍土融化會(huì)影響北極基礎(chǔ)設(shè)施，而海岸侵蝕會(huì)影響雷達(dá)站。辦公室將幫助美軍在氣候變化背景下保持有效戰(zhàn)備狀態(tài)”。(16)Melody Schreiber，“U.S. Defense Department Creates New Arctic Strategy Office”，https：//www.arctictoday.com/u-s-defense-department-creates-new-arctic-strategy-office/，visited on 19 October 2022.

(三)強(qiáng)調(diào)民用與軍用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》把投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為實(shí)現(xiàn)和維護(hù)美國北極地區(qū)國家利益的重要手段和未來的政策重點(diǎn)。民用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是阿拉斯加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提，也是保障北極居民福祉、實(shí)現(xiàn)社區(qū)安全的重要保障。拜登政府上臺(tái)以來，致力于以基礎(chǔ)設(shè)施投入為切入點(diǎn)拉動(dòng)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長。2021年11月15日，拜登正式簽署《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》。該法案既包含傳統(tǒng)意義上的港口、道路、能源等硬性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又涵蓋了衛(wèi)生健康、數(shù)字技術(shù)、氣候變化等軟性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。(17)The White House，“President Biden’s Bipartisan Infrastructure Law”，https：//www.whitehouse.gov/bipartisan-infrastructure-law/，visited on 23 October 2022.《基礎(chǔ)設(shè)施投資和就業(yè)法案》的生效，為阿拉斯加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了重要政治、法律和資金保障。為此，新版北極戰(zhàn)略提出“探索利用公私伙伴關(guān)系和創(chuàng)新融資機(jī)制，支持在阿拉斯加發(fā)展急需的基礎(chǔ)設(shè)施，為負(fù)責(zé)任的發(fā)展、食品安全、穩(wěn)定的住房、氣候復(fù)原力和國防需求所驅(qū)動(dòng)的需求服務(wù)。通過投資尋求倍增效應(yīng)，使阿拉斯加社區(qū)受益，同時(shí)也使美國能夠在整個(gè)地區(qū)建立存在和影響力”。(18)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 22 October 2022.

軍用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是確保美軍行動(dòng)能力、維護(hù)美國安全利益的重要保障。目前，在空中，美國空軍正在運(yùn)行超高頻極軌衛(wèi)星通信系統(tǒng)“增強(qiáng)型極地系統(tǒng)”(EPS)，可為美軍在北極地區(qū)的行動(dòng)提供全天候的衛(wèi)星通訊服務(wù)。(19)“Enhanced Polar System”，https：//www.northropgrumman.com/space/enhanced-polar-system/，visited on 23 October 2022.在海上，美國海軍在2017—2021財(cái)年開發(fā)和運(yùn)行“北極移動(dòng)式觀測系統(tǒng)”(AMOS)，該系統(tǒng)主要用于北極環(huán)境勘測，研究海冰動(dòng)力學(xué)及熱力學(xué)特性，分析極地水團(tuán)的循環(huán)和演化特征，提高美軍對(duì)北極海域物理環(huán)境的科學(xué)認(rèn)識(shí)和預(yù)報(bào)能力，為極地裝備發(fā)展和極區(qū)軍事活動(dòng)提供保障。(20)“Arctic Mobile Observing System”，https：//www.nre.navy.mil/organization/departments/code-32/division-322/arctic-and-global-prediction/amos-dri，visited on 23 October 2022.新版北極戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)要“投資于現(xiàn)代化的領(lǐng)域意識(shí)(modernized domain awareness)，以探測和跟蹤潛在的空中和海上威脅，并提高傳感和觀測能力，包括對(duì)海冰、船舶交通和天氣；通過開發(fā)能夠在北半球運(yùn)行的通信和數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，提高通信和定位、導(dǎo)航和定時(shí)能力”，這其中既有經(jīng)濟(jì)利益的考量，又有軍事和戰(zhàn)略安全的考慮，有助于實(shí)現(xiàn)美國對(duì)北極冰區(qū)環(huán)境及作戰(zhàn)空間的持續(xù)監(jiān)視，為北極戰(zhàn)略的實(shí)施提供重要保障。

(四)采取“全政府”方式合力應(yīng)對(duì)

《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》多次提及“全政府”方式合力應(yīng)對(duì)北極地區(qū)所面臨的威脅與挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)北極事務(wù)已經(jīng)超出了任何單一地區(qū)或政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任范圍，需要采取“全政府”方式應(yīng)對(duì)北極氣候變化、加大北極基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展等。所謂“全政府”最初是公共管理學(xué)科的概念，即強(qiáng)調(diào)一種“政府各機(jī)構(gòu)聯(lián)合行動(dòng)，針對(duì)特定問題提出解決方案”。美國在眾多領(lǐng)域和議題開啟對(duì)華全面戰(zhàn)略競爭后，2018 年8 月，特朗普簽署生效的《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》給這種各部門聯(lián)合行動(dòng)、涉及多議題的系列做法賦予了一個(gè)官方稱謂，即“全政府”戰(zhàn)略( whole-of-government strategy) 。此后，該概念相繼被美國政府運(yùn)用到多個(gè)議題領(lǐng)域和戰(zhàn)略文件當(dāng)中。拜登政府執(zhí)政以來，也較為頻繁地在應(yīng)對(duì)全球氣候變化等廣泛議題上強(qiáng)調(diào)“全政府”方式。(21)刁大明、馬嘉帥：《美國對(duì)華戰(zhàn)略的“全政府”方式：概念、邏輯與現(xiàn)實(shí)》，《當(dāng)代美國評(píng)論》2021年第2期，第23—26頁。

雖然《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》把該概念冠之以“戰(zhàn)略”之名，但“全政府”并非一種戰(zhàn)略，而是一種確保某一戰(zhàn)略全面實(shí)施的方式和手段。在北極事務(wù)中，“全政府”方式合力應(yīng)對(duì)涉及國務(wù)院、國防部、國土安全部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、商務(wù)部等20多個(gè)聯(lián)邦部門，標(biāo)志著美國北極戰(zhàn)略的實(shí)施不僅由美國國務(wù)院、國防部等兩大傳統(tǒng)部門主導(dǎo)，而且由美國的安全、外交、發(fā)展和其他“非傳統(tǒng)”部門合力推動(dòng)。其中緣由，一方面源于2022年《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》打破了內(nèi)政和外交的界限，“四大支柱”牽涉北極安全維護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、國際合作等議題，并且這些議題領(lǐng)域的界限往往難以分割，依靠傳統(tǒng)的單獨(dú)部門主導(dǎo)方式已經(jīng)難以順利推動(dòng)北極戰(zhàn)略的實(shí)施。另一方面，照顧和回應(yīng)阿拉斯加州的北極政策需要。“全政府”方式不僅指聯(lián)邦政府，還意味著聯(lián)邦、州和地方官員之間的真正伙伴關(guān)系。得益于阿拉斯加的存在，美國才享有北極國家身份。阿拉斯加在美國北極戰(zhàn)略中占有重要地位，為美國北極權(quán)益主張?zhí)峁┲匾A(chǔ)。但在實(shí)踐中，美國聯(lián)邦政府和阿拉斯加地方政府在北極戰(zhàn)略的優(yōu)先議程、資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)的平衡、北極原住民權(quán)益的維護(hù)等方面存在長期博弈。在當(dāng)前美國憲政體系下，如何協(xié)調(diào)不同層級(jí)政府部門，協(xié)力推進(jìn)北極戰(zhàn)略的實(shí)施，避免地方掣肘，是拜登政府北極戰(zhàn)略提出“全政府”方式合力應(yīng)對(duì)的重要因素。

二、拜登政府北極戰(zhàn)略的國際影響

《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》既有圍繞“四大支柱”的戰(zhàn)略目標(biāo)，又有較為簡略的戰(zhàn)略推進(jìn)規(guī)劃。除加強(qiáng)軍事力量建設(shè)等傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的舉措之外，新版北極戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)深化北極科學(xué)考察與研究、引導(dǎo)北極經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)則塑造、更新和建設(shè)北極基礎(chǔ)設(shè)施等，這將有效增強(qiáng)美國對(duì)北極事務(wù)的主導(dǎo)力。鑒于美國北極國家和霸權(quán)國家的雙重國家身份，其北極戰(zhàn)略的調(diào)整無疑會(huì)對(duì)北極地緣政治、治理格局和中國北極權(quán)益維護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

(一)加劇北極“再軍事化”進(jìn)程

2007年俄羅斯在北冰洋海底“插旗”事件發(fā)生后，北極國家日益認(rèn)識(shí)到北極地區(qū)地緣戰(zhàn)略地位的重要性，紛紛加強(qiáng)在北極地區(qū)的軍事部署，以有效維護(hù)和拓展本國北極地區(qū)國家利益，直接開啟了北極“再軍事化”進(jìn)程。尤其是俄羅斯愈加重視北極地區(qū)的軍事安全和經(jīng)濟(jì)安全價(jià)值，加大北極區(qū)域的軍事力量建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)力度，試圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益和傳統(tǒng)安全利益的協(xié)同發(fā)展，全面利用北極區(qū)域出現(xiàn)的地緣政治和經(jīng)濟(jì)新空間，打破美國和北約對(duì)其戰(zhàn)略圍堵。其他北極國家則將俄羅斯的北極軍備建設(shè)視為具有威脅性的、進(jìn)攻性的國家行為，它們一方面強(qiáng)化本國軍備建設(shè)，另一方面則力主北約介入北極事務(wù)。2013年以來，美國陸軍、海軍、空軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)等陸續(xù)發(fā)布和更新各自軍種的北極戰(zhàn)略，力推各種舉措加強(qiáng)在北極地區(qū)的軍事建設(shè)和存在。比如2021年3月，美國陸軍發(fā)布名為《奪回北極主導(dǎo)權(quán)》的戰(zhàn)略文件，宣布美軍將在阿拉斯加設(shè)立由兩星將軍領(lǐng)導(dǎo)的新司令部，管理和指揮以北極為作戰(zhàn)方向的作戰(zhàn)旅，并將這支部隊(duì)打造成具備情報(bào)、太空和電子戰(zhàn)等能力的多域特遣部隊(duì)，以進(jìn)一步增強(qiáng)在北極地區(qū)的反應(yīng)和威懾能力，形成對(duì)潛在敵軍的拒止能力。(22)United States Army，“Regaining Arctic Dominance”，https：//www.army.mil/e2/downloads/rv7/about/2021_army_arctic_strategy.pdf，visited on 23 October 2022.新版《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》體現(xiàn)出濃厚的軍事進(jìn)攻意味，強(qiáng)調(diào)“美國將投資和加強(qiáng)美國對(duì)北極地區(qū)海洋和天空的全面觀測、通信、數(shù)據(jù)和分析能力；加強(qiáng)美國在北極地區(qū)的軍事力量部署、軍事設(shè)施建設(shè)和各種軍事訓(xùn)練的運(yùn)行，顯示美國力量在北極的存在；加強(qiáng)與美國盟國和伙伴的合作以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，共享共同應(yīng)對(duì)安全挑戰(zhàn)的方法”等。(23)The White House，“The United States’ National Strategy for the Arctic Region”，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/10/07/fact-sheet-the-united-states-national-strategy-for-the-arctic-region/，visited on 25 October 2022.

同時(shí)，《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》“推崇”北約在北極事務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵性角色。2014年烏克蘭危機(jī)之前，北約參與北極事務(wù)的主觀意愿被加拿大等國壓制，更多尋求低調(diào)地發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。但在烏克蘭危機(jī)后，隨著美俄關(guān)系和歐俄關(guān)系的惡化，北約介入北極事務(wù)的內(nèi)部政治禁錮逐漸被解除。近年來，美國及其北約盟友在北極地區(qū)常態(tài)化開展 “北方利刃”(Northern Edge)、“北極邊緣”(Arctic Edge)、“寒冷反應(yīng)”(Cold Response)、“北極挑戰(zhàn)”(Arctic Challenge)等一系列聯(lián)合軍事演習(xí)。上述演習(xí)范圍逐漸擴(kuò)大，參演力量不斷增加，愈加針對(duì)俄羅斯。2022年8月25日，北約秘書長斯托爾滕貝格訪問北極，這是北約秘書長歷史上第一次訪問北極。在訪問過程中，斯托爾滕貝格強(qiáng)調(diào)北極對(duì)于保障北約成員國的集體安全至關(guān)重要，聲稱俄羅斯在北極地區(qū)的軍事活動(dòng)和中俄北極合作對(duì)整個(gè)北約構(gòu)成“戰(zhàn)略挑戰(zhàn)”。(24)“NATO Secretary General Jens Stoltenberg Warns about Russian，Chinese Interest in Arctic”，https：//www.thehindu.com/news/international/nato-secretary-general-jens-stoltenberg-warns-about-russian-chinese-interest-in-arctic/article65817679.ece，visited on 23 October 2022.可以預(yù)見，在瑞典、芬蘭完成入約程序后，以美國為首的北約同俄羅斯在北極地區(qū)的軍事博弈更為激烈，雙方將圍繞增加軍力部署、擴(kuò)建軍事基地、開展威懾演習(xí)等開展高烈度的對(duì)抗，進(jìn)一步加劇北極“再軍事化”進(jìn)程。

2015年在2013年所采集的產(chǎn)生抗藥性種群13JLGY-6、13JLGY-9、13JYJD-1、13JCWJ-3的原采集地采集看麥娘種子，分別命名為15JLGY-6、15JLGY-9、15JYJD-1、15JCWJ-3，采用整株生物測定法測定其抗藥性。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這4個(gè)種群看麥娘對(duì)精唑禾草靈的相對(duì)抗性倍數(shù)在9.36～31.79倍之間(表5)。

(二)破壞現(xiàn)有北極國際合作框架

冷戰(zhàn)末期，蘇聯(lián)總統(tǒng)戈?duì)柊蛦谭蛱岢瞿柭箍吮睒O合作“六項(xiàng)倡議”后，北極國家開展了卓有成效的國際合作，構(gòu)建了以北極理事會(huì)為核心的北極治理框架。在氣候變化所帶來北極經(jīng)濟(jì)資源開發(fā)和航道價(jià)值日益明朗化的背景下，2010年前后，北極域內(nèi)外國家相繼頒布本國北極政策或戰(zhàn)略文件，突出強(qiáng)調(diào)通過國際合作解決和治理北極域內(nèi)外國家共同面臨的區(qū)域性和全球性問題，被眾多學(xué)者稱為“北極例外主義進(jìn)程”。在該時(shí)期，北極國家回避具有高度敏感性的軍事安全議題，使得北極域內(nèi)外國家可以在環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展等議題領(lǐng)域的國際合作取得重要進(jìn)展。

但在俄烏沖突發(fā)生后，大國博弈和戰(zhàn)略競爭“重回”北極，對(duì)現(xiàn)有北極國際合作框架帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。2022年3月3日，北極七國聯(lián)合發(fā)表《關(guān)于俄羅斯入侵烏克蘭后北極理事會(huì)合作的聯(lián)合聲明》，譴責(zé)俄羅斯無端入侵烏克蘭，并指出俄羅斯的行動(dòng)對(duì)包括北極在內(nèi)的國際合作造成了嚴(yán)重障礙，決定不參加計(jì)劃在俄羅斯舉行的北極理事會(huì)會(huì)議，并無限期暫停所有工作。(25)“Joint Statement on Arctic Council Cooperation Following Russia’s Invasion of Ukraine”，https：//www.state.gov/joint-statement-on-arctic-council-cooperation-following-russias-invasion-of-ukraine//，visited on 23 October 2022.隨后，北歐部長理事會(huì)(Nordic Council of Ministers)、波羅的海國家理事會(huì)(Council of the Baltic Sea States)等北極次區(qū)域合作機(jī)制宣布暫停與俄羅斯合作。俄羅斯則主動(dòng)退出了“北方維度”(Northern Dimension)和巴倫支歐洲-北極理事會(huì)(Barents Euro-Arctic Council)這兩個(gè)次區(qū)域北極合作平臺(tái)。2022年6月8日，北極七國發(fā)表聲明，在沒有俄羅斯參與的情況下，將重啟北極理事會(huì)的部分工作，強(qiáng)調(diào)七國會(huì)繼續(xù)選擇或甄別其他有效方式，以推進(jìn)理事會(huì)的重要工作議程。(26)“Arctic Council Nations to Resume Limited Cooperation without Russia”，https：//www.arctictoday.com/arctic-council-nations-to-resume-limited-cooperation-without-russia/，visited on 23 October 2022.2022年10月11日，受芬蘭總理辦公室委托，拉普蘭大學(xué)北極中心就“俄羅斯入侵烏克蘭對(duì)國際北極合作的影響”發(fā)布報(bào)告，直言“北極國際合作不會(huì)回到戰(zhàn)前狀況”。(27)“No Return to Pre-war Reality when It Comes to Arctic Cooperation”，https：//thebarentsobserver.com/en/2022/10/no-return-pre-war-reality-when-it-comes-arctic-cooperation-says-finnish-report，visited on 30 October 2022.拜登政府北極戰(zhàn)略指出俄烏沖突使得與俄羅斯在北極地區(qū)的合作“幾乎不可能實(shí)現(xiàn)”，明確表示“將繼續(xù)開放發(fā)展新的雙邊和多邊的促進(jìn)科學(xué)合作和美國在北極的其他利益所需的伙伴關(guān)系”。未來，氣候變化和環(huán)境保護(hù)等部分議題依然可能成為七國與俄羅斯重啟北極“有限合作”的切入點(diǎn)，但現(xiàn)有的“安全困境”將會(huì)極大限制“有限合作”的地緣政治影響。在瑞典和芬蘭申請加入北約后，北極地緣政治格局將呈現(xiàn)西方七國與俄羅斯對(duì)峙的態(tài)勢，這勢必強(qiáng)化美國北極事務(wù)中的話語權(quán)，美國有可能帶領(lǐng)其北約盟國在北極國際合作進(jìn)程中進(jìn)一步弱化、排斥甚至孤立俄羅斯，構(gòu)建以美國為主導(dǎo)的國際合作框架。

(三)惡化中國參與北極事務(wù)的外部環(huán)境

中國作為地理上的“近北極國家”，北極地緣生態(tài)、政治和經(jīng)濟(jì)態(tài)勢變遷深刻影響我國總體國家安全利益的維護(hù)。2007年以來，中國通過北極科學(xué)考察與研究、市場經(jīng)濟(jì)合作、北極伙伴關(guān)系構(gòu)建等多重路徑增強(qiáng)對(duì)北極事務(wù)的參與，逐漸成為北極治理公共產(chǎn)品的重要提供方，也為中國總體國家安全利益的維護(hù)奠定了重要基礎(chǔ)。在過去十余年，中國在北極事務(wù)中話語權(quán)和影響力的提升，主要得益于較為和平穩(wěn)定的北極地緣政治環(huán)境，使中國可以開展較為靈活的北極雙邊和多邊外交。奧巴馬政府時(shí)期，中美兩國在北極合作上取得積極進(jìn)展，中美兩國在戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中納入了極地事務(wù)的探討，建立了“中美海洋法和極地事務(wù)對(duì)話”等機(jī)制。但隨著中國北極存在感的增強(qiáng)和話語權(quán)的提升，美國對(duì)中美北極合作和中國北極政策的認(rèn)知逐漸發(fā)生偏差。在美國看來，中國作為“非北極國家”，強(qiáng)化在北極事務(wù)中的影響力和話語權(quán)，意圖不負(fù)責(zé)任地掠取北極經(jīng)濟(jì)資源、顛覆北極治理規(guī)則等。(28)“Changes in the Arctic：Background and Issues for Congress”，https：//www.documentcloud.org/documents/20444684-changes-in-the-arctic-background-and-issues-for-congress-jan-6-2021，visited on 22 October 2022.2019年5月，美國國防部在向國會(huì)提交的《年度國會(huì)報(bào)告：中國2019年軍事與安全力量發(fā)展》(以下簡稱《中國軍力報(bào)告》)報(bào)告中21次提到北極，認(rèn)為中國增加在北極的活動(dòng)為強(qiáng)化其軍事存在鋪平道路，包括可能向該地區(qū)部署潛艇，作為對(duì)核攻擊的威懾。(29)“2019 China Military Power Report”，https：//media.defense.gov/2019/May/02/2002127082/-1/-1/1/2019_CHINA_MILITARY_POWER_REPORT.pdf，visited on 5 November 2022.2019年6月，美國國防部發(fā)布的《國防部北極戰(zhàn)略》，將北極視為與中俄在歐亞大陸進(jìn)行全球戰(zhàn)略競爭的潛在走廊。(30)“Report to Congress Department of Defense Arctic Strategy”，https：//media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF，visited on 4 November 2022.2021年4月8日，美國參議院外交關(guān)系委員會(huì)投票通過了“2021戰(zhàn)略競爭法案”，要求美國政府動(dòng)員政治、經(jīng)濟(jì)和外交工具對(duì)華開展全面戰(zhàn)略競爭，法案就美國重塑北極事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、對(duì)抗“中國經(jīng)濟(jì)、政治和軍事影響力擴(kuò)張”提出了具體的政策規(guī)劃。(31)“S.1169 - Strategic Competition Act of 2021”，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169/text，visited on 23 October 2022.在美國影響和施壓下，北歐國家作為中國參與北極事務(wù)的重要支點(diǎn)，其對(duì)中國北極政策的態(tài)度開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。挪威在2020北極戰(zhàn)略文件《挪威政府北極政策—人民、機(jī)遇與挪威在北極的利益》中直接指出“在近十年的時(shí)間里，中國從一個(gè)北極邊緣伙伴轉(zhuǎn)變?yōu)楸睒O理事會(huì)中的活躍成員，中國對(duì)格陵蘭島和冰島的興趣，顯露出中國在北極地區(qū)的野心”。(32)“The Norwegian Government’s Arctic Policy：People，Opportunities and Norwegian Interests in the Arctic”，https：//www.regjeringen.no/en/dokumenter/arctic_policy/id2830120/，visited on 23 October 2022.瑞典在2020年出臺(tái)的更新版《瑞典的北極戰(zhàn)略》中指出“中國在北極增強(qiáng)存在會(huì)帶來利益沖突”。(33)岳鵬、陳慧文、高曉艷：《面向新十年的瑞典北極戰(zhàn)略評(píng)析》，《極地研究》2022年第3期，第342頁。芬蘭在2021年最新北極戰(zhàn)略則認(rèn)為“中國在該地區(qū)特別是在其自然資源、基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸路線方面表現(xiàn)出越來越大的戰(zhàn)略利益”。(34)“Finland’s Strategy for Arctic Policy”，https：//vnk.fi/en/arctic-issues/finland-s-strategy-for-arctic-policy，visited on 23 October 2022.未來較長一段時(shí)間，美國勢必將聯(lián)合部分國家排斥我國參與北極事務(wù)，阻滯和干涉我國北極外交進(jìn)程，進(jìn)一步惡化我國參與北極事務(wù)的外部環(huán)境。

三、拜登政府北極戰(zhàn)略的實(shí)施前景及中國因應(yīng)之策

(一)拜登政府北極戰(zhàn)略的實(shí)施前景

《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略報(bào)告》聚焦四大支柱議題，打破了內(nèi)政與外交的界限，其實(shí)施前景難以用單一的維度進(jìn)行評(píng)估，在不同的支柱議題領(lǐng)域可能存在不同的激勵(lì)和掣肘變量。在安全領(lǐng)域，拜登政府北極戰(zhàn)略呈現(xiàn)出明顯的服從并服務(wù)于美國國家安全戰(zhàn)略的戰(zhàn)略理念。如前所述，《國家安全戰(zhàn)略》“幾十年來從未有過的關(guān)注北極地區(qū)”，這就從國家安全和全球戰(zhàn)略層面夯實(shí)了在北極與中俄兩國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭的政治基礎(chǔ)。但撇開安全領(lǐng)域，拜登政府北極戰(zhàn)略的實(shí)施可能面臨多重國內(nèi)外制約。

在國際層面，美國推動(dòng)北約在北極安全事務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵性角色，有助于協(xié)調(diào)北極國家盟友參與對(duì)俄、對(duì)華的戰(zhàn)略競爭。但美國與北極盟友在北極國家利益的界定與認(rèn)知依然存在較大區(qū)別。譬如，北歐國家雖然對(duì)俄羅斯針對(duì)烏克蘭的特別軍事行動(dòng)和北極軍備建設(shè)存在較強(qiáng)恐懼，主張強(qiáng)化自身北極軍事存在和力推北約介入北極事務(wù)，但囿于“小國”角色，依然期望構(gòu)建較為和平穩(wěn)定的北極國際秩序，通過多邊機(jī)制框定中美俄等大國的北極行動(dòng)，避免北極非傳統(tǒng)議題領(lǐng)域的治理停滯，進(jìn)而維護(hù)和拓展自身國家利益。在北極科學(xué)考察與研究方面，北歐國家無不強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化對(duì)北極科學(xué)研究的投入力度和加強(qiáng)北極科學(xué)研究的國際合作，以獲取域外國家的科學(xué)貢獻(xiàn)，提升自身應(yīng)對(duì)北極環(huán)境變化的能力。在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，北歐國家承認(rèn)北極環(huán)境變化的誘因和影響都不會(huì)局限在北極區(qū)域之內(nèi)，而是具有全球性，這就要求它們強(qiáng)化與中國等域外國家的合作。(35)趙寧寧：《中國與北歐國家北極合作的動(dòng)因、特點(diǎn)及深化路徑》，《邊界與海洋研究》2017年第2期，第110—113頁。在北極航道方面，拜登政府北極戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)維護(hù)自由航行對(duì)美國國家利益維護(hù)的重要性，這就與加拿大“內(nèi)水化”西北航道的戰(zhàn)略訴求存在差異。從這個(gè)意義上講，美國在傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的北極盟友伙伴關(guān)系建設(shè)，很難被成功復(fù)制到氣候變化、環(huán)境保護(hù)、國際合作等領(lǐng)域，其背后依然是北極國家之間的訴求差異、利益多樣、優(yōu)先目標(biāo)不同所決定的。

在國內(nèi)層面，第一，新版北極戰(zhàn)略文件強(qiáng)調(diào)采取“全政府”方式合力應(yīng)對(duì)，但如何協(xié)調(diào)不同的聯(lián)邦政府主體和如何滿足不同層次政府機(jī)構(gòu)、不同種類參與主體的利益需求，也存在較大不確定性。奧巴馬政府在2015年1月21日設(shè)立北極行政指導(dǎo)委員會(huì)(Arctic Executive Steering Committee)，作為統(tǒng)籌美國政府北極事務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但該機(jī)制遭到特朗普政府輕視。2021年9月24日，拜登總統(tǒng)宣布重新啟動(dòng)該委員會(huì)的工作，并任命大衛(wèi)·巴爾頓(David Balton)擔(dān)任委員會(huì)執(zhí)行主任。北極執(zhí)行指導(dǎo)委員會(huì)還將促進(jìn)北白令海氣候恢復(fù)區(qū)的建立，包括成立北白令海特別工作組和部落咨詢委員會(huì)，加強(qiáng)與阿拉斯加原住民社區(qū)的合作，并利用科學(xué)和原住民知識(shí)為管理和政策提供信息。(36)“Increased White House Focus on Arctic Policy”，https：//www.highnorthnews.com/en/increased-white-house-focus-arctic-policy，visited on 25 October 2022.作為美國前海洋和漁業(yè)大使，巴爾頓在北極外交政策問題上擁有數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)，但他能否帶領(lǐng)該委員會(huì)統(tǒng)籌二十多個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，在不同議題領(lǐng)域分配較為恰當(dāng)?shù)穆?lián)邦政府資源，還有待時(shí)間的觀察。

第二，新版北極戰(zhàn)略文件在提出宏觀性的四大戰(zhàn)略目標(biāo)外，雖然也提出了原則性的規(guī)劃路徑，但并未詳細(xì)列舉具體的戰(zhàn)略舉措和聯(lián)邦資金等資源投入。北極戰(zhàn)略的實(shí)施在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的投資開發(fā)等領(lǐng)域需要持續(xù)性的大規(guī)模資金支持，但在推進(jìn)過程中，美國國會(huì)和政府在未來十年能提供多少資源也存在較大的不確定性。以建造破冰船計(jì)劃為例，相關(guān)提議在美國國內(nèi)已醞釀超過十年之久。2013年，美國海岸警備隊(duì)提出“極地安全收割機(jī)”項(xiàng)目( Polar Security Cutter Program)，以期建造和服役兩艘重型破冰船，但直到2020年12月，該項(xiàng)目作為《2021財(cái)年國防授權(quán)法》的一部分，才獲得國會(huì)批準(zhǔn)約18億美元的設(shè)計(jì)和建造資金。(37)“Changes in the Arctic：Background and Issues for Congress”，https：//sgp.fas.org/crs/misc/R41153.pdf，visited on 25 October 2022.

第三，美國選舉與政黨政治可能干擾聯(lián)邦政府在推進(jìn)北極戰(zhàn)略中的優(yōu)先議程。美國兩黨雖然在北極大國博弈和安全維護(hù)上存在較強(qiáng)的戰(zhàn)略共識(shí)，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩大領(lǐng)域則存在較強(qiáng)的政黨偏好。譬如，特朗普較為關(guān)注北極能源開發(fā)，批準(zhǔn)在北極國家野生動(dòng)物保護(hù)區(qū)的能源鉆探計(jì)劃。而拜登政府上臺(tái)第一周則“火速”下令審查該計(jì)劃，并在2021年6月1日正式宣布停止阿拉斯加國家北極野生生物保護(hù)區(qū)的石油開采活動(dòng)。(38)“Biden Suspends Drilling Leases in Arctic National Wildlife Refuge”，https：//www.nytimes.com/2021/06/01/climate/biden-drilling-arctic-national-wildlife-refuge.html，visited on 3 November 2022.2022年11月舉行的美國國會(huì)中期選舉后，民主黨和共和黨分別獲得了參議院和眾議院的控制權(quán)，形成國會(huì)和政府的“分立”狀態(tài)(執(zhí)政黨未能獲得對(duì)國會(huì)兩院的控制權(quán))，這勢必對(duì)拜登政府北極戰(zhàn)略的實(shí)施帶來重要掣肘。

(二)關(guān)于中國因應(yīng)之策的思考

中國作為聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國和《聯(lián)合國海洋法公約》《聯(lián)合國生物多樣性公約》等重要國際公約的締約國和世界第二大經(jīng)濟(jì)體，在北極擁有重要的安全、科研、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益。北極問題在我國國家安全和外交戰(zhàn)略中的地位也在不斷提升。2015年頒布的《中華人民共和國國家安全法》更是以法律形式認(rèn)定中國在極地等“戰(zhàn)略新疆域”存在多種類別的國家安全利益。在北極地緣政治態(tài)勢發(fā)生重大變遷和美國對(duì)華北極立場發(fā)生根本性變化的背景下，如何維護(hù)和拓展中國北極國家利益是我國外交和極地事務(wù)工作部門的緊迫問題。我們要從維護(hù)國家利益的戰(zhàn)略高度出發(fā)，及時(shí)調(diào)整相關(guān)北極政策方向，加強(qiáng)在北極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在，增強(qiáng)維護(hù)我國北極安全利益的能力建設(shè)。

1.夯實(shí)參與北極事務(wù)的科學(xué)基礎(chǔ)

北極科學(xué)考察是我國參與北極事務(wù)、獲取北極專業(yè)知識(shí)的重要基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)我國北極國家安全利益的重要保障。在美國對(duì)華戰(zhàn)略競爭的背景下，我國應(yīng)該逐步增強(qiáng)和擴(kuò)大在北冰洋公海海域的科學(xué)考察與研究。美國和俄羅斯等北極國家占據(jù)北冰洋國家的地緣優(yōu)勢和身份優(yōu)勢，擁有在北冰洋公海區(qū)域活動(dòng)的悠久歷史，這些活動(dòng)既涉及民事科研領(lǐng)域，又涉及軍事安全領(lǐng)域，對(duì)中國等北極域外國家未來利用北冰洋公海帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2017年美國以北極公海區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，啟動(dòng)為期10年“巡航新北極”(Navigating the New Arctic)環(huán)境資源調(diào)查評(píng)估計(jì)劃，2021年派出“希利”號(hào)破冰船執(zhí)行該任務(wù)，穿越西北和中央航道。(39)“Navigating the New Arctic”，https：//www.arcus.org/nna，visited on 3 November 2022.俄羅斯則重點(diǎn)推進(jìn)“北極”抗冰自行平臺(tái)建設(shè)，以強(qiáng)化對(duì)北極點(diǎn)區(qū)域的控制，加強(qiáng)俄羅斯在北極公海區(qū)域的存在，鞏固俄羅斯作為北極科學(xué)世界領(lǐng)導(dǎo)者的地位。該平臺(tái)能夠以10節(jié)的速度在冰層中自主漂流和移動(dòng)，抗冰平臺(tái)上的科學(xué)中心配備現(xiàn)代化的實(shí)驗(yàn)室和不間斷通信設(shè)施，用于在北冰洋的高緯度地區(qū)開展全年研究。(40)《續(xù)航兩年！全球首艘耐冰自行式平臺(tái)“北極”號(hào)啟航》，http：//www.eworldship.com/html/2022/OperatingShip_0906/185452.html，登錄時(shí)間：2022年10月26日。我國作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國，擁有在北極公海海域自由進(jìn)出、科學(xué)考察等多項(xiàng)國際法權(quán)利。在未來較長一段時(shí)期，我國需要直面美俄等國在北極公海強(qiáng)化存在的系列挑戰(zhàn)，加強(qiáng)對(duì)北極公海區(qū)域的科學(xué)考察，爭取參與相關(guān)國際聯(lián)合科研項(xiàng)目，這樣我國既可以為北極環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)北極氣候變化提供國際公共產(chǎn)品，又可以增強(qiáng)對(duì)該“公域”空間的認(rèn)知和利用能力。

2.增強(qiáng)維護(hù)北極權(quán)益的能力存在

利用軍用和民用衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)的態(tài)勢感知和監(jiān)測是美俄等傳統(tǒng)北極國家的重要手段。我國北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)與美國全球定位系統(tǒng)、俄羅斯“格洛納斯”系統(tǒng)、歐洲“伽利略”系統(tǒng)成為聯(lián)合國衛(wèi)星導(dǎo)航委員會(huì)認(rèn)定的全球衛(wèi)星導(dǎo)航四大核心系統(tǒng)。2020年6月，“北斗三號(hào)”系統(tǒng)建設(shè)最后一顆組網(wǎng)衛(wèi)星發(fā)射成功，進(jìn)一步提升了各項(xiàng)性能、擴(kuò)展功能，可為全球用戶提供基礎(chǔ)導(dǎo)航(定位、測速、授時(shí))、全球短報(bào)文通信以及國際搜救等服務(wù)。(41)《北斗三號(hào)最后一顆衛(wèi)星發(fā)射成功》，http：//military.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0624/c1011-31758278.html，登錄時(shí)間：2022年10月26日。在美俄強(qiáng)化對(duì)北極全域衛(wèi)星監(jiān)測背景下，我國應(yīng)利用不斷發(fā)展的北斗系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)北極區(qū)域的全天候監(jiān)測，既可以開展氣象觀察等自然科學(xué)領(lǐng)域的研究，又可以為維護(hù)我國科考船只、商業(yè)船只的航行安全提供重要依托，同時(shí)可以提升我國對(duì)北極軍事部署和態(tài)勢發(fā)展的了解與掌控，維護(hù)總體國家安全利益。

3.探索開展北極雙邊外交的新思路

作為地理上的非北極國家，加強(qiáng)與北極國家的雙邊合作，構(gòu)建雙邊北極合作伙伴關(guān)系，是我國實(shí)現(xiàn)北極國家利益的重要保障。未來較長一段時(shí)間，我國需要積極探索開展北極雙邊外交的新思路，有針對(duì)性開展北極雙邊合作，力爭緩解美國對(duì)華北極行動(dòng)的圍堵和遏制。

其一，在中美戰(zhàn)略競爭態(tài)勢下，應(yīng)對(duì)全球氣候變化是推進(jìn)中美合作關(guān)系發(fā)展的新壓艙石之一。2021年4月，中國氣候變化事務(wù)特使解振華與美國總統(tǒng)氣候問題特使約翰·克里在上海舉行會(huì)談。會(huì)談結(jié)束后，雙方發(fā)表《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，強(qiáng)調(diào)中美兩國堅(jiān)持?jǐn)y手并與其他各方一道加強(qiáng)《巴黎協(xié)定》的實(shí)施。(42)《中美應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)聯(lián)合聲明》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-04/18/content_5600381.htm，登錄時(shí)間：2022年10月26日。我國可以積極推動(dòng)把中美全球?qū)哟蔚臍夂蛑卫砗献髑腥氲奖睒O區(qū)域，為中美北極關(guān)系留下合作空間。

其二，力爭中國—北歐國家北極合作關(guān)系的平穩(wěn)發(fā)展。北歐國家近年來雖然對(duì)中國北極政策立場發(fā)生轉(zhuǎn)變，但大都期望在氣候變化、環(huán)境保護(hù)、科學(xué)考察等領(lǐng)域與中國保持合作關(guān)系。我國可以通過深化雙邊交流、科技外交等途徑力爭維護(hù)中國—北歐北極合作關(guān)系的平穩(wěn)發(fā)展。

其三，在歐美對(duì)俄制裁背景下，俄羅斯將更為倚重中方政治經(jīng)濟(jì)等方面的支持。我國在加強(qiáng)參與俄羅斯北極油氣資源開發(fā)、北方海航道開發(fā)之際，可以依靠這種不對(duì)稱的相互依賴，推動(dòng)兩國在北極科研等領(lǐng)域的合作，拓展中俄北極合作的議題領(lǐng)域，充實(shí)“冰上絲綢之路”的內(nèi)涵。(43)趙寧寧、龔倬：《北約北極政策新動(dòng)向、動(dòng)因及影響探析》，《邊界與海洋研究》2022年第2期，第50頁。

4.強(qiáng)化中國北極政策的有效傳播

近年來，中國參與北極事務(wù)遭遇了較嚴(yán)重的國際負(fù)面輿情壓力，主要體現(xiàn)在美歐部分媒體和智庫將中國北極政策和行動(dòng)冠以“戰(zhàn)略野心”“攫取北極資源”“污染北極環(huán)境”“破壞北極治理秩序”等名聲，對(duì)我國參與北極事務(wù)造成了嚴(yán)重輿論干擾，甚至間接阻滯了中國在部分北極國家的經(jīng)濟(jì)投資。我國必須解構(gòu)“北極威脅者”的形象，努力建構(gòu)“北極利益攸關(guān)者”的身份。(44)阮建平、瞿瓊：《“中國威脅”的社會(huì)建構(gòu)及結(jié)構(gòu)對(duì)策——以國際傳播對(duì)中國“北極威脅者”形象建構(gòu)為例》，《國際展望》2020年第3期，第128頁。在我國主流媒體發(fā)聲容易受到國際猜疑的背景下，我國極地事務(wù)部門可以協(xié)調(diào)國內(nèi)智庫和學(xué)者等參加北極圈論壇(冰島主辦)、北極前沿論壇(挪威主辦)固定性北極事務(wù)論壇，同時(shí)與歐美國家相關(guān)極地研究智庫開展學(xué)術(shù)對(duì)話與交流，增強(qiáng)對(duì)方對(duì)華北極政策的正面認(rèn)知，減輕中國參與北極事務(wù)的輿論干擾。