李俊蓉

* 李俊蓉，武漢大學環(huán)境法研究所碩士研究生；湖北武漢430072。

《陸地國界法》是我國第一部規(guī)范陸地邊界管理的法律，其第四十九條關(guān)于建立邊界聯(lián)合委員會機制、第五十四條關(guān)于在鄰國邊境接壤區(qū)域建立跨境生態(tài)保護區(qū)、第五十六條關(guān)于邊境地區(qū)之間在自然資源利用等領(lǐng)域開展合作的規(guī)定，均體現(xiàn)了重視邊境地區(qū)環(huán)境保護的導(dǎo)向，標志著邊境環(huán)境法治建設(shè)迎來新的發(fā)展機遇。

邊境地區(qū)在政治、地理、經(jīng)濟、社會等意義上具有特殊的重要性，必須充分結(jié)合邊境地區(qū)在當前形勢下的安全與發(fā)展需求推進邊境環(huán)境法治建設(shè)?？傮w國家安全觀是國家安全治理的重要指導(dǎo)思想，在總體國家安全建設(shè)中，生態(tài)安全與經(jīng)濟安全、政治安全、社會安全等傳統(tǒng)安全緊密關(guān)聯(lián)、相互作用、相互影響(1)余敏江，鄒豐：《總體國家安全觀下的生態(tài)安全：風險感知、形態(tài)進化與系統(tǒng)治理》，《治理研究》2022年第5期，第73—74頁。。以總體國家安全觀指引邊境環(huán)境法治建設(shè)，一方面要硬化法制約束，在保障邊境地區(qū)傳統(tǒng)安全的同時保障環(huán)境安全、生態(tài)安全等非傳統(tǒng)安全，另一方面要加強治理體系的優(yōu)化設(shè)計，綜合運用多種手段加快推進邊境環(huán)境安全治理體系現(xiàn)代化(2)曹國志：《加快推進生態(tài)環(huán)境安全治理體系現(xiàn)代化》，《中國應(yīng)急管理科學》2022年第1期，第16頁。，以國內(nèi)國際法治雙線并舉的方式，實現(xiàn)涵蓋“界—區(qū)—空間”的有序漸進的邊境環(huán)境法治建設(shè)目標。

一、“總體國家安全觀”視角下的邊境環(huán)境法治建設(shè)

習近平總書記反復(fù)強調(diào)“保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治”(3)習近平：《習近平談治國理政》(第一卷)，北京：外文出版社2014年版，第210頁。，以法治保障生態(tài)良好，就是要通過創(chuàng)新法學理論，將“最嚴生態(tài)法治觀”(4)呂忠梅：《用法治思維和法治方式促進生態(tài)文明體制改革》，《中國生態(tài)文明》2018年第6期，第19頁。轉(zhuǎn)化為以法治思維與法治方法推進生態(tài)文明建設(shè)的各種具體舉措，促進“生態(tài)與法治的聯(lián)姻”(5)呂忠梅：《習近平生態(tài)環(huán)境法治理論的實踐內(nèi)涵》，《中國政法大學學報(社會科學版)》2021年第6期，第7頁。。良法還需善治，邊境環(huán)境法治的構(gòu)建一方面表現(xiàn)為“法”的立改廢釋纂，另一方面表現(xiàn)為治理體系的優(yōu)化完善。目前，邊境環(huán)境法治建設(shè)存在現(xiàn)實問題，總體國家安全觀可為明確邊境環(huán)境法治建設(shè)的重點、內(nèi)容、方式等提供指引。

(一)“后疫情時代”邊境環(huán)境法治建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)

“后疫情時代”一詞最早出現(xiàn)于習近平總書記在2020年6月16日同塔吉克斯坦總統(tǒng)的通話中。習近平總書記強調(diào)：“要著眼后疫情時代，盡早謀劃經(jīng)貿(mào)、投資、能源、互聯(lián)互通、農(nóng)業(yè)等重點領(lǐng)域合作，推動兩國關(guān)系得到新發(fā)展?！?6)人民網(wǎng)：《習近平同塔吉克斯坦總統(tǒng)拉赫蒙通電話》，http：//jhsjk.people.cn/article/31749186。登錄時間：2022年9月1日。新冠肺炎疫情(以下簡稱“新冠疫情”)作為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件對社會造成了極大的沖擊，疫情跨越邊界的高傳染性使得邊境地區(qū)的疫情防控形勢高度緊張。新冠疫情與氣候危機作為全球共同應(yīng)對的挑戰(zhàn)，都涉及國際合作、系統(tǒng)韌性和政治領(lǐng)導(dǎo)力等問題，需要政府、企業(yè)和社會做出協(xié)調(diào)反應(yīng)。(7)Rosenbloom D，Markard J，“A COVID-19 recovery for climate”，Science，Vol 368，Issue 6490，2020，p.447.

1.新冠疫情對全球化的沖擊：邊界多元屬性如何調(diào)和

與西方以外向性為主的邊界不同，中國邊界更多表現(xiàn)為政治邊界和日常邊界相輔相成的內(nèi)向性邊界，多方行動主體共同塑造著邊界演化的過程。(8)后雪峰、陶偉、任建造：《中國西南邊境新冠肺炎疫情防控的尺度分析——以瑞麗為例》，《人文地理》2022年第3期，第32頁。邊界不僅是一條固定的邊界線，邊界演化的過程也隨著全球局勢的變化而呈現(xiàn)出“邊界建立”“去邊界”“再邊界”三個典型階段(9)Corey Johnson，Reece Jones，Anssi Paasi，Louise Amoore，Alison Mountz，Mark Salter，Chris Rumford，“Interventions on rethinking ‘the border’ in border studies”，Political Geography，Vol 30，Issue 2，2011，p.67.。本文認為，新冠疫情暴發(fā)以前，邊境地區(qū)間環(huán)境保護合作富有成效說明邊界演化呈現(xiàn)出從“邊界建立”到“去邊界”的樣態(tài)，邊境安全依托邊界管控機制得到保障，而跨越地理邊界的交流合作促進了邊境發(fā)展。新冠疫情暴發(fā)后，為有效遏制病毒傳播，世界各國均采取了嚴格的邊境管控措施，邊境管控成為確保人民生命健康和國家安全的主要政策工具，(10)后雪峰、陶偉、任建造：《中國西南邊境新冠肺炎疫情防控的尺度分析——以瑞麗為例》，《人文地理》2022年第3期，第31頁。在這種背景下，邊界作為“分隔線”的意義更被強調(diào)，而作為“合作前沿”的屬性受到挑戰(zhàn)。

2.新冠疫情加劇世界不平等性：跨境環(huán)境保護合作如何長效推進

盡管生態(tài)文明理念的認可度在全球范圍內(nèi)逐漸提升，但跨境環(huán)境保護仍面臨諸多困難。以跨境生物多樣性保護為例，一方面，各國發(fā)展重點以及管理體制機制方面存在差異，對生物多樣性保護的理解存在偏差，各國在跨境生物多樣性保護上分歧較大；另一方面，部分國家合作意愿不強，各國科研水平、資金投入水平參差不齊，限制了跨境合作的順利開展。(11)韓斌：《積極推進跨境生物多樣性保護》，《中國環(huán)境報》2022年8月4日第3版。有學者研究認為，新冠疫情和氣候變化都會給貧困社區(qū)帶來更嚴峻的挑戰(zhàn)，對患有疾病、經(jīng)濟社會狀況較差的弱勢群體產(chǎn)生最嚴重的影響，從而加劇了世界的不平等(12)Wouter Botzen，Sem Duijndam，Pieter van Beukering，“Lessons for climate policy from behavioral biases towards COVID-19 and climate change risks”，World Development，Vol 137，2021，p.1.。疫情不僅影響了人們?nèi)粘Ｉ钆c交往方式，還改變了原先固有的做法，形成新的行動策略和社會關(guān)系(13)Opiowska Covid-19 crisis：the end of a borderless Europe?”，European Societies，Vol 23，Issue S1，2021，p.589.，進一步加劇了各國間差異。

(二)邊境環(huán)境法治建設(shè)的新視角：總體國家安全觀的引入

2014年4月15日，習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時提出，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。(14)《習近平主持召開中央國家安全委員會第一次會議強調(diào) 堅持總體國家安全觀走中國特色國家安全道路》，《人民日報》2014年4月16日第1版。2015年7月1日起正式施行的《國家安全法》中，明確寫入“國家安全工作應(yīng)當統(tǒng)籌內(nèi)部安全和外部安全、國土安全和國民安全、傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全、自身安全和共同安全”(15)《國家安全法》第八條第二款。。以總體國家安全觀指引邊境環(huán)境法治建設(shè)在政策和法律層面都有充分的依據(jù)。

1.傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全并重：契合邊境環(huán)境法治建設(shè)的制度設(shè)計

首先，總體國家安全觀對“安全”的關(guān)注與我國環(huán)境法治建設(shè)對“風險”的預(yù)防具有內(nèi)在一致性，在總體國家安全觀指引下完善環(huán)境法治建設(shè)具有可行性。我國環(huán)境法逐步完成從對環(huán)境損害的救濟轉(zhuǎn)向?qū)Νh(huán)境風險的規(guī)制和預(yù)防的變革，(16)杜輝：《挫折與修正：風險預(yù)防之下環(huán)境規(guī)制改革的進路選擇》，《現(xiàn)代法學》2015年第1期，第91頁。本文認為，對環(huán)境風險的規(guī)制和預(yù)防與對環(huán)境安全的保障是一體共生的兩個話題。有效地預(yù)防人類活動、氣候變化對環(huán)境可能帶來的各種風險，能使得環(huán)境處于安全的狀態(tài)之中；而完善環(huán)境安全的制度設(shè)計、將環(huán)境安全的保障落到實處，亦能更好地應(yīng)對潛在的風險。

其次，總體國家安全觀并重傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，使偏重保障傳統(tǒng)安全的邊境地區(qū)得以逐步兼顧生態(tài)安全、環(huán)境安全等非傳統(tǒng)安全，為邊境環(huán)境法治建設(shè)奠定了理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)國家安全觀只把政治、軍事、領(lǐng)土、主權(quán)等方面的安全看作國家安全，而把文化、科技、生態(tài)、信息等方面的安全排除在國家安全之外。(17)劉躍進：《準確把握總體國家安全觀的科學內(nèi)涵》，《光明日報》2022年4月15日第2版。因此，在傳統(tǒng)國家安全觀視角下，基于邊境地區(qū)特殊的地理位置和政治色彩，邊境地區(qū)的維穩(wěn)和管控是邊境地區(qū)法治建設(shè)的重點，生態(tài)安全、環(huán)境安全等非傳統(tǒng)安全未能得到充分的重視?？傮w國家安全觀強調(diào)“既重視傳統(tǒng)安全也重視非傳統(tǒng)安全”，把國家各方面安全問題都統(tǒng)合到國家安全之中，使國家安全成為一個與國家發(fā)展相對應(yīng)的“大安全”概念，使生態(tài)安全、環(huán)境安全等非傳統(tǒng)安全得到更多關(guān)注(18)《國家安全法》第三十條：國家完善生態(tài)環(huán)境保護制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護力度，劃定生態(tài)保護紅線，強化生態(tài)風險的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進人與自然和諧發(fā)展。。

綜上，總體國家安全觀既體現(xiàn)出國家對環(huán)境法治建設(shè)的重視，又體現(xiàn)出在生態(tài)環(huán)境保護方面對邊境地區(qū)的治理與發(fā)展提出的新要求，符合我國在生態(tài)文明法治建設(shè)框架下結(jié)合邊境地區(qū)特色、有的放矢推進邊境環(huán)境法治建設(shè)的需求。

2.統(tǒng)籌自身安全和共同安全：回應(yīng)邊境環(huán)境法治建設(shè)面臨的新挑戰(zhàn)

基于新冠疫情作為當下我國經(jīng)濟社會發(fā)展最大不確定性因素的背景(19)習近平：《全黨必須完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念》，《奮斗》2022年第16期，第10頁。，邊境地區(qū)的安全與穩(wěn)定在今后較長一段時間內(nèi)須得到高度重視。要應(yīng)對全球疾病大流行這種跨越地理邊界、人種民族和國家法律的復(fù)雜挑戰(zhàn)(20)肖永平：《論推動構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的法治方法》，《東方法學》2022年第4期，第129頁。，更要求世界各國摒棄“以鄰為壑”“零和博弈”思維，我國也應(yīng)積極構(gòu)思如何維護全球化背景下跨境環(huán)境保護合作的成果，在防控疫情的同時保證我國邊境地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進、綠色發(fā)展格局有序構(gòu)建。

邊境地區(qū)系連接我國與周邊接壤鄰國的過渡區(qū)域，注重邊境安全不僅是基于我國國土安全、自身安全的考量，更是在人類命運共同體視角下保障我國及鄰國邊境地區(qū)安全的題中之義。面對新冠疫情長期存在的態(tài)勢，我國防控境外疫情輸入由緊急防控措施向長期性、穩(wěn)定性的防控措施轉(zhuǎn)變(21)曾文革，鄧月：《論我國對外口岸常態(tài)化防控疫情輸入的制度完善》，《海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究》2022年第2期，第57頁。，世界各國亦需投入大量的人財物進行疫情防控，并致力于構(gòu)建常態(tài)化的疫情防控機制。新冠疫情造成國際交流合作減少、適應(yīng)氣候變化的政治意愿降低和資源競爭加劇，這削弱了環(huán)境保護在相關(guān)發(fā)展規(guī)劃和政策中的地位。(22)"Adaptation gap report 2021：the gathering storm：adapting to climate change in a post-pandemic"，https：//www.unep.org/resources/adaptation-gap-report-2021，visited on 1 Sep.2022.在后疫情時代，如何實現(xiàn)新冠疫情防控與邊境環(huán)境法治的協(xié)同推進，打造環(huán)境友好和創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟增長模式，助力區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更好、更綠色和更智能的疫后重建(23)中國新聞網(wǎng)：《中國參與瀾湄及湄公河次區(qū)域合作2021年十大新聞發(fā)布》，https：//www.chinanews.com.cn/gn/2022/01-28/9664069.shtml，登錄時間：2022年9月1日。，更需要從統(tǒng)籌自身安全和共同安全的視角進行構(gòu)思。

(三)總體國家安全觀視角下邊境環(huán)境法治的內(nèi)涵表達與建設(shè)路徑

1.內(nèi)涵表達：“安全”“發(fā)展”雙線并行

總體國家安全觀體現(xiàn)的是把安全與發(fā)展置于同等重要地位的新戰(zhàn)略，符合當今新冠疫情防控常態(tài)化背景下，邊境地區(qū)在把好安全關(guān)的同時關(guān)注發(fā)展問題的趨勢。

本文認為，《陸地國界法》中涉及環(huán)境保護相關(guān)的規(guī)定體現(xiàn)了在安全、發(fā)展雙線并行的戰(zhàn)略背景下，以安全為基礎(chǔ)、以發(fā)展為重點的具體導(dǎo)向，契合總體國家安全觀蘊含的理念。根據(jù)《陸地國界法》第一條(24)《陸地國界法》第一條：為了規(guī)范和加強陸地國界工作，保障陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定，促進我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作，維護國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整，根據(jù)憲法，制定本法。的立法目的條款，“維護國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整”是該法的最終目的，要實現(xiàn)這一目的則必須依托“保障陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定”這一安全目的、與“促進我國與陸地鄰國睦鄰友好和交流合作”這一發(fā)展目的?！蛾懙貒绶ā返谌廖逭碌捏w系架構(gòu)呈現(xiàn)出“防衛(wèi)-管理-合作”的邏輯進路，在三章中均存在涉及環(huán)境法治建設(shè)的內(nèi)容，這些規(guī)定呈現(xiàn)出從籠統(tǒng)概括到深化細化、從保障安全穩(wěn)定到加強各方合作的順序。在第三章“陸地國界及邊境的防衛(wèi)”中，第二十五條第二款規(guī)定“邊防基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護在保證國家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的前提下，兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展、自然資源和生態(tài)環(huán)境保護、野生動物遷徙、居民生產(chǎn)生活的需要”，說明陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定是邊境環(huán)境法治建設(shè)開展的先決條件。第四章“陸地國界及邊境的管理”，分為“一般規(guī)定”“陸地國界管理”和“邊境管理”三節(jié)內(nèi)容，第一節(jié)“一般規(guī)定”中第二十八條規(guī)定，在邊境地區(qū)設(shè)立跨境合作區(qū)域或者開展跨境合作活動時應(yīng)符合邊防管控要求，不得危害邊防安全；第三節(jié)“邊境管理”中第四十五條規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門以及邊境地方省級人民政府在生態(tài)環(huán)境保護與污染防治方面的責任，為與第五章“陸地國界事務(wù)的國際合作”中第五十四條(與陸地鄰國協(xié)商在雙方接壤區(qū)域設(shè)立生態(tài)保護區(qū))、第五十五條(邊境地方縣級以上人民政府與陸地鄰國相應(yīng)行政區(qū)域地方政府開展生態(tài)環(huán)境合作)、第五十六條(國務(wù)院有關(guān)部門與陸地鄰國相關(guān)部門在自然資源利用、生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域開展合作)進行銜接做出了先行規(guī)定。

因此，在總體國家安全觀視角下，邊境環(huán)境法治建設(shè)應(yīng)以《陸地國界法》中的現(xiàn)行規(guī)定為依據(jù)，在重視傳統(tǒng)安全的基礎(chǔ)上，關(guān)注非傳統(tǒng)安全中的環(huán)境安全，深化、細化相關(guān)規(guī)定，進而探索邊境環(huán)境法治建設(shè)在發(fā)展層面推進的可能性與可行性。

2.建設(shè)路徑：“良法”“善治”協(xié)同推進

如前所述，在總體國家安全觀視角下，邊境環(huán)境法治在安全、發(fā)展雙線并行的戰(zhàn)略背景下表現(xiàn)出以安全為基礎(chǔ)、以發(fā)展為重點的具體導(dǎo)向。而邊境環(huán)境法治建設(shè)本身的制度設(shè)計，應(yīng)通過“良法”筑牢環(huán)境安全之基，通過“善治”實現(xiàn)長效發(fā)展。

良法：以“安全”為中心硬化法制約束。邊境環(huán)境問題立法應(yīng)涵蓋污染防治、資源保護、生態(tài)修復(fù)等多方面環(huán)境問題。對邊境環(huán)境問題的規(guī)制應(yīng)以總體國家安全觀為指引、以“安全”為基礎(chǔ)展開。在以習近平法治思想指引生態(tài)文明法治建設(shè)的宏觀背景下，以法治維護邊境環(huán)境安全必須依托完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系(25)《習近平在中央全面依法治國會議上強調(diào) 堅定不移走中國特色社會主義法治道路 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020年11月18日第1版。。目前，我國僅有《陸地國界法》一部統(tǒng)籌規(guī)定邊界管理的法律，對邊境環(huán)境法治建設(shè)的關(guān)注不足，因此應(yīng)當加強國內(nèi)法方面的“立改廢釋纂”工作，優(yōu)化完善邊境環(huán)境法治的制度設(shè)計，結(jié)合邊境地區(qū)安全與發(fā)展的實際需求落實總體國家安全觀。

善治：以“發(fā)展”為中心優(yōu)化治理體系。在良法的基礎(chǔ)之上，還需基于邊境地區(qū)自身的特色，構(gòu)建多方參與、多元共治的邊境環(huán)境治理體系。邊境環(huán)境法治建設(shè)的開展離不開雙邊、多邊合作，不僅需要在國內(nèi)立法中明確邊境環(huán)境治理的互動性和包容性，還需立足于國際法律框架中的現(xiàn)有成果、結(jié)合國家間邊境地區(qū)合作發(fā)展的實際需要，完善治理結(jié)構(gòu)與治理機制，實現(xiàn)“保障安全—風險預(yù)防—綠色發(fā)展”的多方面、漸進式邊境環(huán)境治理體系。

二、邊境環(huán)境法治建設(shè)的基礎(chǔ)：依托“硬邊界”硬化法制約束

如前所述，我國目前涉及邊境環(huán)境保護的法律體系尚不完備，如欲切實推進邊境環(huán)境法治建設(shè)，必須加強系統(tǒng)性立法。

(一)加強邊境地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)性立法

在《陸地國界法》出臺以前，我國與十個陸地鄰國簽署了邊界管理制度協(xié)定，圍繞邊界事務(wù)、口岸、執(zhí)法、跨境合作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等建立了有效的溝通與合作機制。但在國內(nèi)立法層面，1999年起累計有340人次的全國人大代表先后提出15件關(guān)于制定陸地國(邊)界法的議案和建議，《陸地國界法》方于2021年表決通過。(26)李倩文：《陸地國界法及時亮劍 維護國家主權(quán)安全發(fā)展利益》，《中國人大》2021年第21期，第50頁。雖然我國與鄰國之間簽訂的邊界協(xié)定對于邊境地區(qū)的治理起著較為重要的指導(dǎo)作用，但雙邊協(xié)定作為國際法層面的成果，還需要在國內(nèi)法中就具體內(nèi)容進行細化與完善。因此須以《陸地國界法》的實施為契機，完善邊境立法，結(jié)合邊境地區(qū)特色就邊境環(huán)境問題進行系統(tǒng)性立法。

1.邊境地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)性立法的必要性

首先，我國邊境環(huán)境法治建設(shè)雖有法理基礎(chǔ)與法律依據(jù)，但缺乏專門針對邊境地區(qū)環(huán)境問題的系統(tǒng)性法律規(guī)范，與邊境地區(qū)的重大戰(zhàn)略意義以及推動生態(tài)文明建設(shè)在邊境地區(qū)有效開展的實際需求不相匹配。目前，國內(nèi)法中缺乏關(guān)于邊境地區(qū)環(huán)境保護的專門立法，在地方立法層面也僅有云南省專門針對邊境地區(qū)環(huán)境保護問題頒布實施了《云南省邊境口岸地區(qū)環(huán)境保護規(guī)定》(云南省人民政府令第40號)?！蛾懙貒绶ā分嘘P(guān)于環(huán)境問題的規(guī)定較為籠統(tǒng)，大部分的規(guī)定更似是一種價值宣示，或是對《立法法》中關(guān)于地方立法等內(nèi)容的再度強調(diào)，未能真正結(jié)合邊境地區(qū)發(fā)展實況、邊境地區(qū)環(huán)境問題實際訴求細化規(guī)定。

同時，邊境地區(qū)環(huán)境問題立法缺乏系統(tǒng)性、整體性的規(guī)定，還將影響邊境地區(qū)環(huán)境治理的切實推進?！蛾懙貒绶ā吩诘诹鶙l一至四款中就外交部、國務(wù)院公安部門、海關(guān)總署、國家移民管理部門的職責范圍進行了具體的規(guī)定，但并未提及環(huán)境保護相關(guān)的職責。根據(jù)第六條第五款中“國務(wù)院其他有關(guān)部門按照各自職責分工，依法行使職權(quán)，開展相關(guān)工作”的規(guī)定以及第四十五、四十六條(27)《陸地國界法》第四十五條：“國務(wù)院有關(guān)部門和邊境省、自治區(qū)的各級人民政府應(yīng)當采取措施保護邊境生態(tài)環(huán)境，防止生態(tài)破壞，防治大氣、水、土壤和其他污染?！钡谒氖鶙l：“國務(wù)院有關(guān)部門和邊境省、自治區(qū)的各級人民政府應(yīng)當采取措施預(yù)防傳染病、動植物疫情、外來物種入侵以及洪澇、火災(zāi)等從陸地國界傳入或者在邊境傳播、蔓延。”的規(guī)定，邊境環(huán)境法治建設(shè)的相關(guān)工作應(yīng)由自然資源部、生態(tài)環(huán)境部主導(dǎo)牽頭開展，邊境地區(qū)省級地方人民政府積極履行職責。同時，根據(jù)《中共中央、國務(wù)院、中央軍委關(guān)于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》，要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下落實沿邊沿海各級黨委主體責任，統(tǒng)籌強邊固防、脫貧攻堅、興邊富民、生態(tài)保護等工作。(28)《中共中央政治局召開會議 分析研究當前經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作 審議〈關(guān)于新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見〉中共中央總書記習近平主持會議》，《今日象山報》2018年4月24日第4版。未來邊境環(huán)境法治建設(shè)究竟由誰牽頭展開，采取何種體制機制有效推進，《陸地國界法》并未給出明確答復(fù)，亦未能與已有的規(guī)定進行充分銜接。

因此，本文認為，應(yīng)當梳理和整合涉及邊境地區(qū)環(huán)境保護的現(xiàn)有規(guī)定，為邊境環(huán)境法治建設(shè)選擇適當?shù)捏w制機制并在系統(tǒng)性立法中予以明確。

2.邊境地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)性立法的可行性

邊境地區(qū)的環(huán)境問題涉及跨境污染防治、進出口檢疫、跨境資源共建共享、防范外來生物風險、跨境生態(tài)保護等多層次、多方面環(huán)境問題，針對邊境環(huán)境問題的系統(tǒng)性立法符合當前環(huán)境法典以可持續(xù)發(fā)展作為邏輯主線(29)呂忠梅：《發(fā)現(xiàn)環(huán)境法典的邏輯主線：可持續(xù)發(fā)展》，《法律科學(西北政法大學學報)》2022年第1期，第80頁。、分編編纂的“適度法典化”思路。針對邊境環(huán)境問題的系統(tǒng)性立法是環(huán)境法典編纂大環(huán)境下結(jié)合邊境地區(qū)問題的具體闡述，有助于實現(xiàn)邊境地區(qū)“保障邊境環(huán)境安全—預(yù)防跨境環(huán)境污染—跨境共治共享資源”的環(huán)境法治建設(shè)目標。而同環(huán)境法典的編纂類似，關(guān)于邊境地區(qū)環(huán)境問題的相關(guān)規(guī)定并非無跡可尋，而是零散地分布于現(xiàn)行的法律法規(guī)體系之中，邊境地區(qū)環(huán)境問題實際上已存在一定的立法基礎(chǔ)，為系統(tǒng)性立法降低了難度。

以過境生物安全風險防范問題為例。《生物安全法》第二十三、二十七、三十一條做出了總括性的規(guī)定；《陸地國界法》第六條第三款、第四十六條明確了海關(guān)總署、國務(wù)院有關(guān)部門和邊境省、自治區(qū)的各級人民政府對組織進出境監(jiān)督管理工作、保護邊境生態(tài)環(huán)境的職責，就邊境生物安全風險防范問題進行了進一步的細化規(guī)定，強調(diào)了以邊境安全為核心展開過境生物安全風險防范的重要性；《海關(guān)法》明確了海關(guān)總署與海關(guān)在對外開放的口岸和海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)集中的地方開展業(yè)務(wù)，賦予了海關(guān)依法獨立行使職權(quán)的地位、并對貨物的依法檢疫等問題進行了更為具體的闡述(30)《海關(guān)法》第二條、第三條、第二十七條。；《進出口商品檢驗法》第四條明確了國家商檢部門設(shè)在各地的進出口商檢機構(gòu)在管理所轄地區(qū)的進出口商品檢驗工作時“應(yīng)當根據(jù)保護人類健康和安全、保護動物或者植物的生命和安全、保護環(huán)境……維護國家安全的原則”，從商品檢驗的角度對防范外來生物安全風險作出規(guī)定；《國境衛(wèi)生檢疫法》雖在新冠疫情暴發(fā)之后尚未作出修改，但亦明確了在國境口岸實施傳染病檢疫、監(jiān)測和衛(wèi)生監(jiān)督工作的法律依據(jù)(31)《國境衛(wèi)生檢疫法》第二條。。

本文認為，邊境地區(qū)環(huán)境問題的系統(tǒng)性立法，首先應(yīng)以《陸地國界法》中關(guān)于邊境環(huán)境保護的框架性、總括性規(guī)定為基礎(chǔ)；其次，應(yīng)全面梳理、整合環(huán)境保護領(lǐng)域立法中涉及邊境地區(qū)環(huán)境保護的現(xiàn)有規(guī)定，明確系統(tǒng)性立法需涵蓋的內(nèi)容與涉及的責任主體。在以獨立的《邊境環(huán)境保護法》制定出臺為目標的同時，還應(yīng)結(jié)合當前我國環(huán)境法治建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀，在相關(guān)的環(huán)境保護法律中增添與邊境地區(qū)環(huán)境保護相關(guān)的元素，編織起多部門協(xié)同合作的法律制度網(wǎng)絡(luò)。

(二)邊境地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)性立法的路徑

1.《邊境環(huán)境保護法》的制定

(1)以界為起點：強化“硬邊界”約束意識

邊界系根據(jù)國與國之間邊境地區(qū)交界處的地理狀況、人文狀況等多重因素劃分而成的界線，邊界固定、明晰、不可動搖的硬屬性是維護邊境地區(qū)安全的題中之義(32)王亞寧：《淺析硬邊界的內(nèi)涵》，《邊界與海洋研究》2019年第3期，第82頁。。如何界定和防治跨境污染、如何防范外來生物風險等問題，系圍繞硬邊界守護邊境安全的重要議題。維護邊界的穩(wěn)定才能為防治跨境污染奠定良好的基礎(chǔ)。同時，邊界是嚴防外來生物風險的重要關(guān)卡，海關(guān)總署、進出口商品檢驗機關(guān)都在此環(huán)節(jié)發(fā)揮著重要的作用。

不同于先對污染防治問題進行討論，而后再討論資源保護、生態(tài)保護問題的傳統(tǒng)環(huán)境立法(如現(xiàn)行《環(huán)境保護法》)，邊境環(huán)境問題的系統(tǒng)性立法必須先行考慮環(huán)境安全，圍繞“硬邊界”進行嚴格的法制約束，而后再解決其他環(huán)境問題，體現(xiàn)通過保證“硬邊界”的穩(wěn)定以防范外來生物風險、防控邊境環(huán)境風險的立法思路。

值得關(guān)注的是，“生態(tài)安全”“環(huán)境安全”“生態(tài)環(huán)境安全”等表述相近的概念在法律視域下的具體含義還未形成通說，也缺乏確切的闡釋(33)周嫻，陳德敏：《生態(tài)環(huán)境安全的實踐困境與法治進路》，《重慶大學學報(社會科學版)》(2022年10月9日網(wǎng)絡(luò)首發(fā))，https：//kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.C.20221008.1439.002.html，登錄時間：2022年10月23日。。本文在探究前述概念時，重點在于區(qū)分傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全，呼吁在邊境環(huán)境法治建設(shè)過程中完善立法以突出對“生態(tài)安全”“環(huán)境安全”“生態(tài)環(huán)境安全”等非傳統(tǒng)安全的強調(diào)，因此在提及前述概念時未進行較為明確的區(qū)分界定或統(tǒng)一概念的使用。在邊境地區(qū)環(huán)境問題立法不斷成熟的過程中，應(yīng)結(jié)合當前環(huán)境法治建設(shè)的最新動向，進一步規(guī)范和明確相關(guān)術(shù)語的定義與使用。

在注重維護“硬邊界”安全與穩(wěn)定的前提下，邊境地區(qū)環(huán)境問題立法的重點將落在跨境環(huán)境污染防治問題上?？缇抄h(huán)境污染的防治問題在國際環(huán)境法層面上已經(jīng)得到了重視，《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》《長程越境大氣污染公約》等重要的國際條約為防治跨境污染做出了相應(yīng)的規(guī)定。我國可參照這些公約，結(jié)合我國的實際需要，完善關(guān)于跨境環(huán)境污染防治的法律規(guī)定。

(2)由保護到發(fā)展：合作共享跨境生態(tài)資源

本文認為，在就保障邊境地區(qū)環(huán)境安全與防治跨境污染等問題做出規(guī)定后，邊境地區(qū)環(huán)境問題的系統(tǒng)性立法還應(yīng)關(guān)注跨境生態(tài)資源的共建共享。近年來，隨著“一帶一路”政策的不斷深化落實，我國與周邊國家之間的睦鄰友好關(guān)系得到了長足的發(fā)展，邊界已不再只具有分隔國家主權(quán)的傳統(tǒng)功能，而成為連接不同國家和人民之間交往和友誼的橋梁和紐帶。(34)周?。骸缎轮袊鉀Q陸地邊界問題的國際法實踐》，《邊界與海洋研究》2021年第3期，第39頁。不同國家邊境地區(qū)之間更應(yīng)攜手共進，將邊境地區(qū)跨境資源的生態(tài)效益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效益。

《陸地國界法》第五十四條規(guī)定，“經(jīng)與陸地鄰國協(xié)商，可以在雙方接壤區(qū)域設(shè)立跨境經(jīng)濟合作區(qū)、跨境旅游合作區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等區(qū)域”，可見跨境生態(tài)資源的保護、合理開發(fā)與利用是今后一段時期邊境地區(qū)間環(huán)境規(guī)劃與發(fā)展的重要方向?；诋斍碍h(huán)境法典編纂以“可持續(xù)發(fā)展”為邏輯主線的價值導(dǎo)向以及注重生態(tài)保護優(yōu)先的“生態(tài)環(huán)境法典”編纂思路，跨境生態(tài)資源的合作共享也必須建立在“先保護、后開發(fā)”的基礎(chǔ)之上。

首先，因跨境生態(tài)資源涉及判斷資源的歸屬和分配問題，在立法中宜在強調(diào)“硬邊界”的劃分規(guī)則和安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國與陸地鄰國接壤的邊境地區(qū)實際情況作出具體規(guī)定。其次，應(yīng)結(jié)合《陸地國界法》第五十四、五十五、五十六條，邊境地區(qū)與陸地鄰國主管部門應(yīng)對自然資源利用、生態(tài)環(huán)境保護的合作機制構(gòu)建作出具體規(guī)定，在進行立法時必須關(guān)注野生動物遷徙、防止野生動物越境販賣等熱點環(huán)境問題，對生態(tài)資源的保護形成多方面、多要素的考量。在明確跨境生態(tài)資源的歸屬、分配，并形成良好有序的跨境生態(tài)資源保護機制的基礎(chǔ)上，邊境地區(qū)之間方可依托生態(tài)資源發(fā)掘生態(tài)效益，進行跨境自然景觀、人文景觀等方面的合作。

2.在環(huán)境法典編纂與單行法修改中融入邊境特色

環(huán)境法典的編纂意味著未來我國環(huán)境法律體系將邁入由環(huán)境法典統(tǒng)合規(guī)定、單行法律法規(guī)細化規(guī)定、環(huán)境法律淵源愈發(fā)多元化的環(huán)境法律體系新時代，因此僅有邊境地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)性立法不足以全面涵蓋邊境地區(qū)的環(huán)境與資源保護問題，還需在環(huán)境法典的編纂和單行法的修改中融入邊境特色。

增加有關(guān)邊境地區(qū)環(huán)境問題的條款。盡管邊境地區(qū)環(huán)境問題無法像環(huán)境污染防治、自然資源保護和利用、生態(tài)環(huán)境保護、低碳綠色發(fā)展等問題在環(huán)境法典編纂中獨立以分編的姿態(tài)予以呈現(xiàn)，但因不同的邊境地區(qū)有不同的環(huán)境特點，邊境地區(qū)內(nèi)的環(huán)境與資源保護問題還涉及與鄰國的合作，在各個環(huán)境問題領(lǐng)域中，邊境地區(qū)的特殊性都應(yīng)得到考慮。

本文認為，在環(huán)境法典的編纂過程中，在每一分編內(nèi)應(yīng)就涉及邊境地區(qū)的問題做出框架性的規(guī)定。同時，《濕地保護法》《防沙治沙法》《荒漠化防治法》《森林法》《草原法》等多部單行法，應(yīng)結(jié)合邊境地區(qū)的自然環(huán)境條件和發(fā)展現(xiàn)狀做出細化規(guī)定。

完善邊境環(huán)境法律責任問題的相關(guān)立法?！蛾懙貒绶ā返诹码m然對違反《陸地國界法》有關(guān)規(guī)定所需承擔的法律責任進行了規(guī)定，但其中大部分規(guī)定局限于行政處罰與治安管理處罰的范圍內(nèi)。

就刑事責任而言，目前我國《刑法》第六章“妨害社會管理秩序罪”的第五節(jié)“妨害公共衛(wèi)生罪”已經(jīng)對妨害傳染病防治罪、妨害國境衛(wèi)生檢疫罪等作出了規(guī)定，在第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”中也對多種環(huán)境犯罪進行了定罪量刑的規(guī)定，在維護邊境環(huán)境安全方面我國刑法已有較為全面與成熟的立法經(jīng)驗。本文認為，邊境地區(qū)這一犯罪地點雖然具備一定的特殊性，但判斷罪與非罪時，遵循現(xiàn)行刑法中對犯罪構(gòu)成要件的規(guī)定即可，無需在法條中單獨就邊境地區(qū)的環(huán)境犯罪問題進行強調(diào)。在個案分析時，更應(yīng)偏重考量犯罪行為的具體形式及其帶來的風險與危害，如環(huán)境犯罪發(fā)生于邊境地區(qū)或?qū)吘车貐^(qū)的環(huán)境帶來了風險或損害，可根據(jù)具體情況視為“情節(jié)嚴重”或“情節(jié)較為嚴重”。

就民事責任而言，目前我國最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國涉外民事關(guān)系法律適用法》若干問題的解釋(一)第十條規(guī)定，有“涉及環(huán)境安全”的情形時，涉及中華人民共和國社會公共利益、當事人不能通過約定排除適用、無需通過沖突規(guī)范指引而直接適用于涉外民事關(guān)系的法律、行政法規(guī)的規(guī)定，人民法院應(yīng)當認定為《涉外民事關(guān)系法律適用法》第四條(35)《涉外民事關(guān)系法律適用法》第四條：中華人民共和國法律對涉外民事關(guān)系有強制性規(guī)定的，直接適用該強制性規(guī)定。規(guī)定的強制性規(guī)定，一定程度上體現(xiàn)了對“環(huán)境安全”的重視。除此之外，我國還應(yīng)基于《民法典》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅返让袷路芍信c環(huán)境侵權(quán)責任有關(guān)的最新規(guī)定，結(jié)合跨境環(huán)境侵權(quán)責任的特點，對《涉外民事關(guān)系法律適用法》進行適當?shù)男薷?，對跨境環(huán)境侵權(quán)行為和普通侵權(quán)行為適用法律的情況作出區(qū)分。

三、邊境環(huán)境法治的關(guān)鍵：構(gòu)建“界-區(qū)-空間”的治理體系

(一)國內(nèi)環(huán)境法治建設(shè)層面

法律的執(zhí)行與推進離不開有關(guān)部門的協(xié)作與配合，在通過國內(nèi)立法為邊境環(huán)境法治提供法律上的硬保障之后，還需進一步思考如何構(gòu)建良好的邊境環(huán)境治理體系。

1.建立健全邊境環(huán)境治理體制機制

如前所述，邊境地區(qū)基于其所處的不同地理位置而呈現(xiàn)出不同的自然地貌，在涉及邊境地區(qū)生態(tài)保護、自然資源開發(fā)利用的相關(guān)工作時，更容易出現(xiàn)自然資源保護與邊境地區(qū)管理交錯進行的局面，如不緊密結(jié)合邊境地區(qū)環(huán)境狀況與邊境地區(qū)合作機制特色進行環(huán)境治理，容易出現(xiàn)多個部門各自職責法定、卻難以協(xié)作以落實責任的尷尬局面。因此，結(jié)合邊境地區(qū)在地理意義、政治意義上的特殊性，邊境環(huán)境法治建設(shè)更需依托獨立的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)開展。

《陸地國界法》于第九條中提及“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)”(36)《陸地國界法》第九條：“軍地有關(guān)部門、單位依托有關(guān)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，合力推進強邊固防，組織開展邊防防衛(wèi)管控、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護管理等工作，共同維護陸地國界及邊境的安全穩(wěn)定與正常秩序?！?，但并未對其內(nèi)涵做出說明，且該“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)”的作用局限于“邊防防衛(wèi)管控、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護管理”，無法有效涵蓋邊境環(huán)境治理職能。盡管目前我國設(shè)有國家邊海防委員會，但根據(jù)《國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機構(gòu)設(shè)置的通知》(國發(fā)〔2008〕13號)，國家邊海防委員會的具體工作由總參謀部承擔，國家邊海防委員會自身并非法定實體單位(37)周衛(wèi)國：《我國〈陸地國界法〉制定和實施中的幾個重要問題》，《邊界與海洋研究》2021年第6期，第32頁。，邊境地區(qū)環(huán)境治理體制機制存在法律語境的空白。在未來國內(nèi)環(huán)境法治發(fā)展的進程中，應(yīng)當充分重視邊境地區(qū)的獨特地位，根據(jù)邊境地區(qū)環(huán)境問題系統(tǒng)性立法的進展，進一步明確專管邊境環(huán)境問題的部門以便統(tǒng)領(lǐng)邊境環(huán)境治理工作。

2.穩(wěn)步推進邊境環(huán)境行政執(zhí)法改革

在環(huán)境行政執(zhí)法層面，邊境地區(qū)生態(tài)保護跨境合作的模式已體現(xiàn)出多層級和重視基層法治建設(shè)的趨向。以生態(tài)保護跨境合作為例，云南與廣西兩省區(qū)在與緬老越三國合作中，開創(chuàng)性地形成了“市(縣)—鄉(xiāng)—村”三級友好模式(38)張高原：《韌性理論視閾下邊疆生態(tài)安全屏障建設(shè)路徑探析》，《西南民族大學學報》(人文社會科學版)2022年第7期，第33頁。，未來邊境地區(qū)的環(huán)境法治建設(shè)更需依托基層力量開展。

邊境地區(qū)的環(huán)境保護并非單方之舉所能實現(xiàn)，需要我國邊境地區(qū)人民政府與接壤鄰國人民政府展開長效合作。國內(nèi)法層面基層環(huán)境行政執(zhí)法相關(guān)規(guī)定的缺失，將不利于邊境地區(qū)環(huán)境執(zhí)法的開展，更會影響跨境環(huán)境保護合作的成效。目前我國執(zhí)法權(quán)下沉改革(39)2019年1月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，在全國推開了執(zhí)法權(quán)下沉到底的改革。仍在進行當中，2021年修訂的《行政處罰法》第二十四條(40)《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。決定應(yīng)當公布。承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當加強執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P?！币洋w現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處的趨向。但哪些事項的行政處罰權(quán)屬于《行政處罰法》第二十四條中規(guī)定的“基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)執(zhí)法隊伍建設(shè)如何有序推進，邊境地區(qū)與非邊境地區(qū)之間的執(zhí)法權(quán)下沉改革有無差異，要準確回答這些問題，還需要行政執(zhí)法方面的改革成果與邊境環(huán)境法治建設(shè)進一步協(xié)調(diào)。

3.從國內(nèi)法治建設(shè)到國際法治建設(shè)

以跨境污染防治為例，國內(nèi)法層面上雖已針對不同的污染源制定了內(nèi)容豐富、層次完備的污染防治單行法，然而邊境地區(qū)的污染問題不同于一國境內(nèi)的污染問題，邊境地區(qū)污染問題的“防”與“治”都必須緊扣“跨境”的屬性與特點來解決，僅針對污染源的特質(zhì)進行專門立法不足以徹底解決跨境環(huán)境污染的問題?？缇抄h(huán)境污染的防治首先要求依托“硬邊界”的位置判斷跨境污染是否存在、評估污染程度的大?。黄浯螒?yīng)充分調(diào)動“硬邊界”兩側(cè)的邊境地區(qū)合作應(yīng)對跨境污染防治的積極性，發(fā)揮不同層級政府的治理作用，形成兩國多部門協(xié)調(diào)合作的治理網(wǎng)絡(luò)。

(二)國際環(huán)境法治層面：以“安全-發(fā)展”為脈絡(luò)構(gòu)建“界-區(qū)-空間”的治理體系

1. 邊境安全保障：落實國際、雙邊協(xié)定的遵約履約機制

邊境地區(qū)的環(huán)境治理離不開國際環(huán)境法層面上國際法主體對相關(guān)協(xié)定、條約的遵守與履行?！栋屠鑵f(xié)定》生效之后，國際環(huán)境條約的遵約機制呈現(xiàn)出從“促進遵約+處理不遵約”到“促進遵約”的范式轉(zhuǎn)換(41)馮帥：《多邊氣候條約中遵約機制的轉(zhuǎn)型——基于“京都—巴黎”進程的分析》，《太平洋學報》2022年第4期，第35頁。。較之“爭端解決制度+國家責任制度”的事后救濟模式(42)朱鵬飛：《國際環(huán)境條約遵約機制研究》，《法學雜志》2010年第10期，第18頁。，國際環(huán)境條約的遵約機制以一種新型履約保障機制的姿態(tài)出現(xiàn)，在國際環(huán)境法治領(lǐng)域起著日益重要的作用，對爭端解決、責任與賠償?shù)葌鹘y(tǒng)國際法履約保障制度進行了發(fā)展和揚棄(43)鄒玥嶼，高翔：《〈生物多樣性公約〉遵約問題初探》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2021年第6期，第47頁。。目前我國已加入多項與邊境環(huán)境保護相關(guān)的國際環(huán)境公約，例如《濕地公約》和《生物多樣性公約》，我國應(yīng)當依據(jù)公約規(guī)定履行國際義務(wù)、和相關(guān)締約方開展合作，并準確撰寫和及時提交國家報告以落實公約的遵約履約機制 。同時，我國也應(yīng)當與相關(guān)鄰國緊密合作，落實雙邊邊界管理協(xié)定關(guān)于邊境環(huán)境保護的規(guī)定。

2.邊境地區(qū)共治：形成應(yīng)對環(huán)境問題的城市群協(xié)作效應(yīng)

如前所述，總體國家安全觀視角之下，邊境地區(qū)的治理不僅事關(guān)我國自身的國土安全，也關(guān)系到接壤鄰國的邊境安全。因此邊境地區(qū)的治理，不僅要從系統(tǒng)性立法層面高屋建瓴，還應(yīng)注重發(fā)揮邊境地區(qū)相鄰城市群之間的協(xié)作效應(yīng)。應(yīng)當看到的是，《陸地國界法》的相關(guān)規(guī)定已有意識地對邊境地區(qū)地方政府的權(quán)責予以強調(diào)。第四十九條中提及，國家可以與有關(guān)陸地鄰國協(xié)商建立邊界聯(lián)合委員會機制；第五十五、五十六條規(guī)定，邊境地區(qū)縣級以上人民政府可以與陸地鄰國相應(yīng)行政區(qū)域地方政府開展合作。

早在1992年，亞洲開發(fā)銀行提出大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作的提議后，云南省就以省級地方政府的身份參與合作，成為中國最早參與次區(qū)域合作的省份；1994年中國正式以國家身份加入大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作，并授權(quán)云南省承擔參與合作的主體角色，云南省與次區(qū)域國家在眾多領(lǐng)域積極開展合作，取得了巨大的成就，云南省的主體地位也得到了亞洲開發(fā)銀行和中國政府的共同認可(44)李秀芳：《次國家行為體參與區(qū)域合作的實踐邏輯解析——以云南參與大湄公河次區(qū)域合作為例》，《印度洋經(jīng)濟體研究》2020年第3期，第107—108頁。。2021年12月，“瀾滄江—湄公河地方政府合作論壇”在廣西北海市成功舉行，緬甸駐華大使苗丹佩指出，地方政府合作是瀾湄合作的基礎(chǔ)。(45)澎湃新聞：《瀾滄江—湄公河地方政府合作論壇在廣西北海市成功舉行》，https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_15902171，登錄時間：2022年10月21日。

目前，我國與鄰國的合作依托雙邊條約有序展開，“一帶一路”政策的落地更促進我國邊境地區(qū)政府與陸地鄰國相應(yīng)行政區(qū)域地方政府之間簽約合作。邊境地區(qū)環(huán)境治理需要具體結(jié)合邊境地區(qū)的實際情況。尤其在自然保護地建設(shè)的過程中，涉及自然資源權(quán)屬以及原住地居民自然資源權(quán)益保護的事宜，更需要尊重邊境城市的文化傳統(tǒng)與風俗慣例，為邊境城市居民參與自然保護地建設(shè)提供更為友好的公眾參與氛圍。為實現(xiàn)這一目的，邊境地區(qū)政府應(yīng)當與陸地鄰國相應(yīng)行政區(qū)域的地方政府共同完善治理體系，容納多方主體參與邊境共建，設(shè)計更為科學合理的邊境治理機制。

3.邊境空間保護與開發(fā)：發(fā)揮地區(qū)自主性，統(tǒng)籌陸海空資源

現(xiàn)代世界以陸地為中心的領(lǐng)域化實踐，正在受到“超越大地”的地理理論探索的挑戰(zhàn)(46)Elden Stuart，“Terrain，politics，history”，Dialogues in Human Geography，Vol.11，Issue 2，2021，p.175.，現(xiàn)代社會正日益將觸角延伸到空域、底土、海洋、沼澤等非陸土空間。(47)劉玄宇，劉云剛：《海洋本體論及其視角下的南海海洋國土治理研究》，《地理學報》2022年第9期，第2376頁。我國提倡秉持和平、主權(quán)、普惠、共治原則，把深海、極地、外空、互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域打造成各方合作的新疆域。(48)自然資源部：《黨的二十大代表訪談丨持續(xù)深耕建設(shè)海洋強國關(guān)鍵領(lǐng)域》，https：//mp.weixin.qq.com/s/_CiRP-x-9pIWUD-KFLu06g，登錄時間：2022年10月22日。但目前，在國內(nèi)立法和國際合作層面都存在空間資源保護開發(fā)利用不足，未能充分形成“界-區(qū)-空間”系統(tǒng)管控鏈條的問題。以陸?？臻g開發(fā)保護為例，《陸地國界法》存在與跨界水相關(guān)的規(guī)定(49)《陸地國界法》第三十四條：國務(wù)院有關(guān)部門和邊境省、自治區(qū)的各級人民政府應(yīng)當采取措施維護界河(江、湖)走向穩(wěn)定，并依照有關(guān)條約保護和合理利用邊界水。，但主體內(nèi)容圍繞“陸地”展開，與涉海問題、空間及地下資源開發(fā)利用等問題聯(lián)系不夠緊密，不足以體現(xiàn)“山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理”(50)《推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生》，《人民日報》2022年10月17日第3版。的整體系統(tǒng)觀。同時，目前流域國家間合作有待加強，水資源公平利用和管理需要進一步達成一致(51)屠酥：《瀾湄水資源安全與合作：流域發(fā)展導(dǎo)向的分析視角》，《國際安全研究》2021年第1期，第78—79頁。。2010年的數(shù)據(jù)顯示，瀾湄流域每年向海洋輸送22800噸塑料垃圾，中國在該流域各國中所占的份額為27.7%(52)Jambeck Jenna R. ，Geyer Roland，Wilcox Chris，Siegler Theodore R.，Perryman Miriam，Andrady Anthony，Narayan Ramani，Law Kara Lavender，“Plastic waste inputs from land into the ocean”，Science，Vol 347，Issue 6223，2015，p.769.，陸源海洋塑料污染這一跨界、跨領(lǐng)域問題要求流域各國進一步加強從跨界河流到海洋保護開發(fā)利用的國際合作。

在自然地理條件與人文地理因素趨同較高的鄰國間邊境地區(qū)，更應(yīng)立足于空間資源保護、開發(fā)及利用的背景，注重陸、海、空、地多維自然要素的協(xié)同增效，吸納多方主體參與邊境地區(qū)環(huán)境治理、建立健全合力治邊體制機制(53)方盛舉，張增勇：《總體國家安全觀視角下的邊境安全及其治理》，《云南社會科學》2021年第2期，第107頁。。本文認為，邊境空間保護與開發(fā)應(yīng)建立在邊境地區(qū)共治的基礎(chǔ)上、充分發(fā)揮國家間邊境地方城市的協(xié)同效應(yīng)，將國內(nèi)、國際法治層面的成果付諸實踐。在國內(nèi)法層面，早在2019年，中共中央、國務(wù)院就以黨內(nèi)法規(guī)的形式出臺了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》；2021年，《生態(tài)環(huán)境部關(guān)于實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)意見(試行)》的出臺，又對“銜接國土空間規(guī)劃分區(qū)和用途管制要求，協(xié)同推進空間保護和開發(fā)格局的優(yōu)化，建立全域覆蓋、分類管理的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系”作出了進一步強調(diào)；“陸海統(tǒng)籌”“守護美麗海洋”的海洋強國發(fā)展戰(zhàn)略(54)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：《“十四五”海洋生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，https：//www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202202/W020220222382120532016.pdf，登錄時間：2022年7月26日。，更凸顯了對國土空間合理規(guī)劃、協(xié)同多種環(huán)境要素的重要性。在陸海協(xié)調(diào)統(tǒng)籌范圍不斷向內(nèi)陸腹地和海床擴展的過程中，應(yīng)根據(jù)空間不同功能實行分區(qū)管控，推進海陸開發(fā)與保護的協(xié)調(diào)，以促進沿海地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)門戶城市引領(lǐng)策略，響應(yīng)“一帶一路”倡議。(55)候勃，岳文澤，馬仁鋒，王騰飛，賈藝璇：《國土空間規(guī)劃視角下海陸統(tǒng)籌的挑戰(zhàn)與路徑》，《自然資源學報》2022年第4期，第883頁。而在國際法層面，2021年《生物多樣性公約》締約方第十五次大會上通過的《昆明宣言》(56)"Kunming Declaration"，https：//english.mee.gov.cn/News_service/news_release/202110/t20211015_956693.shtml，visited on 26 July.2022.強調(diào)對區(qū)域保護和空間規(guī)劃工具的使用，重視加強《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》等多邊公約間的聯(lián)動協(xié)調(diào)。因此，邊境地區(qū)的保護與開發(fā)，應(yīng)遵循由界到區(qū)、由區(qū)到空間、統(tǒng)籌陸海空多種自然資源的邏輯，在遵循環(huán)境科學規(guī)律、制定清晰的環(huán)境標準、完成自然資源登記與調(diào)查的基礎(chǔ)之上，盡可能容納多方主體參與邊境地區(qū)的環(huán)境治理，設(shè)計合理的人本主義解決方案(57)何志鵬：《國際法治：一個概念的界定》，《政法論壇》2009年第4期，第74頁。。

四、邊境環(huán)境法治的深化：區(qū)域?qū)嵺`反哺國內(nèi)外環(huán)境法治

如前所述，邊境環(huán)境法治離不開科學合理、與時俱進的法律制度，也離不開多方主體參與、上下融通的治理體系。邊境環(huán)境法治的發(fā)展仍在繼續(xù)，本文認為，在正視現(xiàn)存立法缺陷、執(zhí)法現(xiàn)狀的同時，要立足于區(qū)域的法治建設(shè)實踐經(jīng)驗，對國內(nèi)外環(huán)境法治的未來發(fā)展進行更為合理的編排布局，繼續(xù)深化邊境環(huán)境法治的發(fā)展。

(一)探索國內(nèi)環(huán)境法治新發(fā)展：重視邊境地區(qū)的獨特地位

在法律立改廢釋纂的過程中，是否需要重視邊境地區(qū)的獨特地位、為邊境地區(qū)的地方立法留出較為靈活的空間，是一個值得討論的問題。目前，我國《立法法》為民族自治地方人民代表大會與經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人民代表大會在地方立法上賦予了較為寬松靈活的權(quán)限。《立法法》第七十四條規(guī)定了經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市人民代表大會及其常務(wù)委員會可根據(jù)全國人大的授權(quán)規(guī)定制定在“經(jīng)濟特區(qū)范圍”內(nèi)實施的法規(guī)；而第七十五條則規(guī)定民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點制定自治條例和單行條例，并可依照當?shù)孛褡逄攸c在不違反相關(guān)原則規(guī)則(58)“不違反相關(guān)原則規(guī)則”指《立法法》第七十五條第二款規(guī)定，“自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定，但不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。”的情況下對法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通。

本文認為，民族自治地方與經(jīng)濟特區(qū)本質(zhì)上仍然是與“中央”這一區(qū)位相對的“地方”區(qū)位，但基于其地區(qū)特色和發(fā)展需求，《立法法》就其地方立法做出了較為靈活的規(guī)定。而在總體國家安全觀的視角下，邊境地區(qū)作為“地方”區(qū)位的一種呈現(xiàn)形式，基于其復(fù)雜多樣的屬性和重要的戰(zhàn)略地位，與民族自治地方和經(jīng)濟特區(qū)一樣具有特殊的區(qū)位意義。因此，待邊境地區(qū)法治建設(shè)發(fā)展趨于成熟后，在涉及邊境安全等重要事項時，《立法法》中或可參考第七十四條的規(guī)定及表述，在一定程度上允許邊境地區(qū)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人大的授權(quán)制定在“邊境地區(qū)范圍”內(nèi)實施的法規(guī)。

(二)挖掘國際環(huán)境法治新動力：重視次區(qū)域的先行作用

國際環(huán)境法在發(fā)展的過程中，最初更為重視促成各國達成共識、構(gòu)建“自上而下”的國際環(huán)境法體系。而《聯(lián)合國荒漠化防治公約》等條約的發(fā)展，標志著國際環(huán)境法轉(zhuǎn)向尊重各國的實際情況、允許各國制定自主發(fā)展計劃以達成公約所欲實現(xiàn)的目標(59)胡耘通，馮子軒：《論可持續(xù)發(fā)展背景下荒漠化土地治理的國際對策與國內(nèi)回應(yīng)》，《可持續(xù)發(fā)展·環(huán)境保護·防災(zāi)減災(zāi)——2012年全國環(huán)境資源法學研究會(年會)論文集》，第583頁。，“自上而下”的國際環(huán)境法立法模式逐漸向“上下融通”而演進。隨著國際競爭的加劇，地區(qū)環(huán)境包括地區(qū)政策的重要性愈發(fā)突出，個體公民對地區(qū)的歸屬感、依附性使其視所處地區(qū)的發(fā)展狀況為生活質(zhì)量和個人幸福的基本保證，地方社區(qū)也由此承擔更多的責任(60)龔鐵鷹：《國際關(guān)系視野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界經(jīng)濟與政治》2004年第8期，第40頁。?！吧舷氯谕ā钡膰H環(huán)境法立法模式，使次區(qū)域的協(xié)作發(fā)展在構(gòu)建國際環(huán)境法治的過程中起著更為重要的作用：從全球范疇來看，區(qū)位接近的國家地區(qū)之間在遵循國際環(huán)境條約的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域特色形成相應(yīng)的環(huán)境保護組織(61)Ben Boer著，馬亮譯，區(qū)樹添校：《亞太地區(qū)國際環(huán)境法：區(qū)域性進展圖景》，《環(huán)境法評論》第四輯，第22頁。；從國家范疇來看，邊界兩側(cè)的邊境地區(qū)政府在遵循雙邊協(xié)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)城市環(huán)境治理的實際需要形成合作關(guān)系。

目前，只有核事故、石油的海上運輸和太空活動相關(guān)的三種國際法律制度規(guī)定了跨界環(huán)境損害的賠償責任，許多本可確立起責任機制的多邊環(huán)境協(xié)定因為未能吸引足夠多的國家加入而無法生效(62)Jesse L. Reynolds，馬亮、黃之奇譯，常若瓊校：《國際環(huán)境權(quán)利的法經(jīng)濟學分析》，《環(huán)境法評論》第六輯，第197頁。。立足國際環(huán)境法的視野，應(yīng)對氣候變化、保護生物多樣性不僅需要世界各國在國家層面積極履約，還需要在次國家、微區(qū)域?qū)用嫣剿鳂?gòu)建符合地區(qū)實踐的環(huán)境法治體系，邊境地區(qū)之間的合作能夠提供諸多實踐經(jīng)驗。諸多現(xiàn)行國際環(huán)境法基本原則來源于國內(nèi)環(huán)境法上的先進經(jīng)驗，因此更應(yīng)充分挖掘次區(qū)域在國際環(huán)境法治中的地域特色，為探索多方共建的環(huán)境治理體系、為國際環(huán)境法治的更新發(fā)展提供實踐經(jīng)驗。

五、結(jié)論

在總體國家安全觀的視角下，邊境環(huán)境法治的建設(shè)不僅要推動國內(nèi)環(huán)境治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，更要求我國將自身環(huán)境法治建設(shè)置身于人類命運共同體的大環(huán)境中。在保障環(huán)境安全的視角下，我國邊境環(huán)境安全與接壤鄰國的環(huán)境安全一體共生，實現(xiàn)雙邊、多邊合作的前提是強化國內(nèi)法制約束，打造出具有中國特色的“安全-發(fā)展-共建”邊境環(huán)境法治脈絡(luò)，以環(huán)境安全之基促環(huán)境保護合作。而在實現(xiàn)邊境環(huán)境保護合作發(fā)展的視角下，跨境環(huán)境污染的治理需要依托雙邊、多邊合作展開，自然資源的保護、開發(fā)與利用更需要打造多層次、全方位的資源共享共建網(wǎng)絡(luò)，在國內(nèi)、國際法治框架下通過多種手段與途徑深化邊境環(huán)境治理體系變革。以總體國家安全觀指引邊境環(huán)境法治建設(shè)，既有利于國內(nèi)法充分銜接國際環(huán)境法發(fā)展最新趨勢，也有助于以區(qū)域?qū)嵺`反哺國內(nèi)國際環(huán)境法治革新，打造理論指導(dǎo)實踐、實踐反哺理論的環(huán)境法治格局。