韋正崢，向月皎，郭 云，黃炳昭，蔣玉丹

1.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100069

2.中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872

近年來，隨著我國工業(yè)快速發(fā)展和化學品大量使用，環(huán)境中新污染物濃度不斷升高，給生態(tài)環(huán)境和人體健康帶來極大威脅，新污染物治理引起高度重視.2018 年5 月，習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上要求“對新的污染物治理開展專項研究和前瞻研究”.2020 年11 月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出“重視新污染物治理”.

“十四五”規(guī)劃提出后，“新型污染物”和“新興污染物”兩種學術(shù)界長期并存的稱呼被統(tǒng)稱為“新污染物”[1].新污染物是指由人類活動造成的、目前已明確存在、但尚無法律法規(guī)和標準予以規(guī)定或規(guī)定不完善、危害生活和生態(tài)環(huán)境的所有在生產(chǎn)建設(shè)或者其他活動中產(chǎn)生的污染物[2].現(xiàn)階段，國際上主要關(guān)注的新污染物包括環(huán)境內(nèi)分泌干擾物(environmental endocrine disruptors,EEDs)、全氟化合物(perfluoro chemicals,PFCs)、微塑料和抗生素四大類.EEDs 又被稱為環(huán)境激素，通過干擾內(nèi)分泌功能引起個體或群體的生物學效應(yīng)，主要包括農(nóng)藥(除草劑、六氯苯、林丹和呋喃丹等)、工業(yè)化合物(烷基酚、乙烯雌酚、多氯聯(lián)苯、壬基酚、二英等)和重金屬 (鉛、鎘、汞等)類.PFCs 以全氟辛酸(perfluorooctanoic acid,PFOA)和全氟辛烷磺酸(perfluorooctane sulphonate,PFOS)及其鹽類為主要代表，具有高度穩(wěn)定性和生物蓄積性.微塑料是指直徑小于5 mm 的塑料碎片和顆粒，主要由塑料顆粒產(chǎn)品排入水環(huán)境或塑料垃圾經(jīng)過分解產(chǎn)生.抗生素是指通過與目標微生物相互作用可以抑制或殺死微生物的有機分子，抗生素的耐藥性已成為國際上高度關(guān)注的社會問題[3-4].

新污染物在環(huán)境中總體濃度較低，但具有穩(wěn)定性、難分解、易富集等特性，長期低劑量暴露可能對人體健康和生態(tài)環(huán)境造成極大風險.近年來，我國水體、沉積物及大氣中均檢出EEDs，Gong 等[5]調(diào)查顯示，珠江三角洲主要河流中雙酚A 含量比德國南部河流高出10～100 倍.EEDs 通過擾亂人體激素平衡，影響人類生殖系統(tǒng)、代謝系統(tǒng)和神經(jīng)系統(tǒng)功能，干擾甲狀腺、腎上腺和性別分化等[6].Cao 等[7]研究發(fā)現(xiàn)，2010年我國因EEDs 造成的疾病負擔總成本占GDP 的1%左右.PFCs 廣泛存在于我國各地土壤及水體中[8-9]，還可以通過遠距離環(huán)境傳輸污染全球水體.PFOA 和PFOS 有可能誘發(fā)肝癌、睪丸癌、胰臟癌和乳腺癌，對激素分泌、免疫和神經(jīng)系統(tǒng)產(chǎn)生影響[10-11].2015 年6 月，中國科學院廣州地球化學研究所公布“中國河流抗生素污染地圖”表明，我國主要河流均受到不同程度的抗生素污染，平均濃度為303 ng/L，以京津地區(qū)及東部沿海地區(qū)污染最為嚴重[12-13].長期低濃度抗生素會對水體中的微生物群落產(chǎn)生影響，并通過食物鏈影響高級生物，進而破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡[14-15].我國海水中塑料豐度為0.13～545 個/m3，河口沉積物中豐度為20～7 900 個/kg，污染形勢不容樂觀[16-18].微塑料進入生物體內(nèi)會造成營養(yǎng)不良、累積引起血栓、產(chǎn)生神經(jīng)毒性等，并且作為海洋中重金屬等污染物的載體，通過食物鏈富集毒害生物體，具有潛在健康風險[19-22].

進入21 世紀初以來，我國在新污染物治理的政策、技術(shù)和科研等方面取得了一定成果，但與發(fā)達國家相比存在較大差距.當前，我國環(huán)境污染治理仍以常規(guī)污染物為重點，不能滿足新污染物環(huán)境風險日益增長的防范要求.該文將在梳理我國現(xiàn)行新污染物管理政策的基礎(chǔ)上，對比國際經(jīng)驗總結(jié)我國環(huán)境管理中存在的問題，提出針對性政策建議，以期為我國新污染物管理提供參考.

1 我國新污染物環(huán)境管理政策

2001 年12 月，國家高技術(shù)研究發(fā)展計劃(簡稱“863 計劃”)中“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物的篩選與控制技術(shù)”的立項，標志著我國新污染物風險防范的相關(guān)工作正式起步[23].20 年來，我國陸續(xù)出臺多項關(guān)于新污染物源頭防控的政策法規(guī)(見表1)，在科學研究、監(jiān)測評估及限制使用等領(lǐng)域均取得一定進展.

表1 我國關(guān)于新污染物治理政策Table 1 Control Policies of New Pollutants in China

續(xù)表 1

1.1 環(huán)境內(nèi)分泌干擾物

我國對于EEDs 的科學研究起步較早，2000 年以后在“863 計劃”和國家自然科學基金等項目的支持下，在EEDs 的監(jiān)測技術(shù)和作用機理等方面展開了系列研究并取得一定成果[24].2005 年發(fā)布的《國家環(huán)境科技發(fā)展“十五”計劃綱要》中提到研究EEDs 安全性控制方法，2006 年提出將其優(yōu)先列入國家科技計劃，但尚未建立獨立的管理體系.由于EEDs 和持久性有機污染物(persistent organic pollutants,POPs)多有交叉，大部分POPs 都直接或間接地具有內(nèi)分泌干擾作用[25].2015 年以前，我國主要在履行《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》(簡稱“《斯德哥爾摩公約》”)的過程中涉及部分EEDs 的治理，陸續(xù)出臺多項針對滴滴涕、氯丹、滅蟻靈、六氯苯及二英等EEDs 的禁令.鉛、鎘、汞等重金屬也具有內(nèi)分泌干擾作用，從重金屬污染防控的角度先后出臺《關(guān)于加強涉重金屬行業(yè)污染防控的意見》《農(nóng)用地土壤鎘等重金屬污染源頭防治行動實施方案》等文件.直到2015 年，《水污染防治行動計劃》中提出“嚴格控制環(huán)境激素類化學品污染，2017 年底前完成環(huán)境激素類化學品生產(chǎn)使用情況調(diào)查，監(jiān)控評估水源地、農(nóng)產(chǎn)品種植區(qū)及水產(chǎn)品集中養(yǎng)殖區(qū)風險，實施環(huán)境激素類化學品淘汰、限制、替代等措施”的調(diào)查監(jiān)測和風險管控要求，EEDs 才作為一類重要的新污染物引起環(huán)境保護領(lǐng)域的重視，并在2016 年的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中再次重申這一要求.

1.2 全氟化合物

PFCs 是一種新型POPs，《斯德哥爾摩公約》分別在2009 年及2015 年增列了PFOS 及其鹽類和全氟辛基磺酰氟(簡稱“PFOS 類物質(zhì)”)、PFOA 及其鹽類和相關(guān)化合物(簡稱“PFOA 類物質(zhì)”)，目前已有30種(類)POPs 被列入公約控制名單.我國主要從履行《斯德哥爾摩公約》角度對PFCs 進行管理，缺乏對其環(huán)境與健康風險的考慮.2008 年，原國家環(huán)境保護總局將PFOA 相關(guān)產(chǎn)品列入第一批“高污染、高環(huán)境風險”產(chǎn)品名錄中.2016 年的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》和2019 年的《關(guān)于禁止生產(chǎn)、流通、使用和進出口林丹等持久性有機污染物的公告》中將PFOS 類物質(zhì)作為POPs 進行管控，分別提出“到2020 年基本淘汰”和“限制生產(chǎn)、流通、使用和進出口”的要求.近兩年，政策停留在鼓勵替代技術(shù)的開發(fā)和優(yōu)先控制的層面，尚未全面禁止PFCs 的使用.2020 年，生態(tài)環(huán)境部將PFOA 類物質(zhì)收錄到《優(yōu)先控制化學品名錄(第二批)》中，下一步將在綜合考慮技術(shù)可行性和環(huán)境健康風險的情況下，對其進行環(huán)境風險管理以及限制使用或鼓勵替代措施.

1.3 微塑料

我國對于微塑料的管控起步相對較晚，主要從陸源塑料垃圾減量、垃圾分類與回收、控制塑料垃圾傳播、禁止塑料微珠使用、加強監(jiān)測評價5 個方面進行[26]：①限制塑料使用.2019 年中央深改辦發(fā)布《關(guān)于進一步加強塑料污染治理的意見》禁止限制部分塑料制品生產(chǎn)、銷售和使用；2020 年國家發(fā)改委等發(fā)布的《關(guān)于扎實推進塑料污染治理工作的通知》中明確要求加強對農(nóng)業(yè)和零售餐飲等領(lǐng)域的禁限塑政策.②積極推行生活垃圾分類制度，加強塑料廢棄物回收利用.《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定禁止任何單位及個人向內(nèi)陸水系傾倒非法固體廢棄物，從源頭減少塑料垃圾進入海洋環(huán)境.③攔截打撈由內(nèi)陸徑流進入海洋系統(tǒng)的塑料垃圾，對離岸塑料垃圾進行回收降解.④淘汰含塑料微珠的日化用品.2019?2020 年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄(2019 年)》《禁止、限制生產(chǎn)、銷售和使用的塑料制品目錄(征求意見稿)》等文件，禁止生產(chǎn)含塑料微珠的日化產(chǎn)品，到2022 年底禁止銷售含塑料微珠的日化產(chǎn)品等.⑤開展海洋微塑料調(diào)查、監(jiān)測及評價.2016 年，海洋微塑料納入海洋環(huán)境常規(guī)監(jiān)測范圍，定期向公眾公布監(jiān)測結(jié)果；2017 年，啟動國家重點研發(fā)專項，系統(tǒng)調(diào)查近岸海域海洋微塑料污染，深入開展海洋微塑料傳輸途徑、環(huán)境行為和生物毒性研究.

1.4 抗生素

為積極響應(yīng)2015 年世界衛(wèi)生大會通過的《控制微生物耐藥全球行動計劃》，2016 年8 月，原國家衛(wèi)生和計劃生育委員會等十四部門聯(lián)合發(fā)布《遏制細菌耐藥國家行動計劃(2016?2020 年)》，由此建立國家層面細菌耐藥性的多部門聯(lián)合防控體系，加強對抗生素生產(chǎn)研發(fā)、流通使用、廢棄排放等各環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管.環(huán)境中的抗生素主要來自養(yǎng)殖業(yè)、生活及抗生素藥廠等固體廢物及廢水排放，我國主要從規(guī)范使用、獸藥“減抗”、排放控制等3 個方面不斷推進計劃實施：①國家衛(wèi)生健康委員會嚴格考核抗微生物藥物合理使用情況，以控制細菌耐藥性問題.②原農(nóng)業(yè)部從源頭角度控制農(nóng)獸藥的抗生素生產(chǎn)與使用，飼料禁止添加抗生素，規(guī)范使用抗菌藥.2018 年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部開展獸用抗菌藥使用減量化行動；2020 年，修訂發(fā)布《食品動物中禁止使用的藥品及其他化合物清單》，引導養(yǎng)殖者規(guī)范使用獸用抗菌藥.③加強抗生素排放控制.2010 年，原環(huán)境保護部提出嚴格處理畜禽養(yǎng)殖廢水中抗生素等環(huán)境污染物達標排放，并在制藥工業(yè)水污染物排放標準中采用了發(fā)光細菌法進行廢水的綜合毒性控制，并在《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中提出“督查考核以抗生素菌渣等為重點的危險廢物規(guī)范化管理”.

2 國際新污染物環(huán)境管理經(jīng)驗

國際上，關(guān)于新污染物環(huán)境管理起步較早，有些國家和地區(qū)具有較為成熟的經(jīng)驗(見圖1).

圖1 國外新污染物環(huán)境管理政策發(fā)展進程Fig.1 Development process map of environmental management policies for new pollutants abroad

2.1 環(huán)境內(nèi)分泌干擾物

歐盟、美國、日本等發(fā)達國家和地區(qū)從20 世紀90 年代開始就高度重視EEDs 的管控，制定相關(guān)的管理法規(guī)和控制戰(zhàn)略計劃，并確立了EEDs 的篩選和測試方法體系.主要內(nèi)容包括以下3 個方面：

a) 完善法律法規(guī)，制定國家層面戰(zhàn)略計劃.1996 年，美國國會通過了《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法案》和《安全飲用水法》修正案，并成立EEDs 篩選和監(jiān)測顧問委員會.歐盟委員會于1999 年制定了“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物戰(zhàn)略計劃”，并在《化學品的注冊、評估、授權(quán)和限制》《植物保護產(chǎn)品指令》《生物殺滅劑指令》和《水框架法規(guī)》等法規(guī)中，將EEDs 列為高危害或重點關(guān)注物質(zhì).自1998 年起，日本環(huán)境省相繼實施4 個“環(huán)境內(nèi)分泌干擾物戰(zhàn)略計劃”(strategic programs on environmental endocrine disruptors,SPEED)[27-30]，從開展污染調(diào)查延展到評估框架建立和深入研究.

b) 積極研究EEDs 測試方法，建立識別標準和篩選體系，確立EEDs 優(yōu)先名錄.亞太經(jīng)合組織從1996年開始對EEDs 的管控側(cè)重于測試和評估方法的研究，已發(fā)布20 余項EEDs 測試方法相關(guān)文件，并在2002 年提出了EEDs 的測試評估框架.根據(jù)歐盟《化學品注冊、評估、授權(quán)和限制法規(guī)》規(guī)定，歐盟將具有內(nèi)分泌干擾性的物質(zhì)列入高關(guān)注物質(zhì)清單.截至2021 年，高關(guān)注物質(zhì)清單共確認鄰苯二甲酸芐基丁酯、鄰苯二甲酸二(2-乙基己基)酯、雙酚A、對羥基苯酚、4-叔丁基苯等10 余種EEDs[31].美國建立了兩級篩選和測試程序，并于2012 年提出《21 世紀內(nèi)分泌干擾物篩選計劃》[32]，不斷更新用于潛在EEDs篩選、測試和審核的技術(shù).日本在第3 個SPEED 中，采用分級原則對EEDs 進行一級篩選和二級測試，并針對毒性效應(yīng)建立評估框架.目前，美國、歐盟、日本均將多種EEDs 納入優(yōu)先污染物控制名錄[33].

c) 加強基礎(chǔ)研究，探索EEDs 危害性、產(chǎn)生原因和作用機制.日本在第1 個SPEED 中進行了大量的區(qū)域EEDs 環(huán)境暴露水平及野生動物危害性觀測，在風險評估與管理、信息共享與國際合作方面也取得了出色的進展[27].世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國環(huán)境署聯(lián)合編寫了《全球內(nèi)分泌干擾物科學現(xiàn)狀評估》《內(nèi)分泌干擾物科學現(xiàn)狀2012》《內(nèi)分泌干擾物與兒童健康》等多份關(guān)于EEDs 危害科學研究進展報告，提升國際社會對EEDs 危害性的認識，促進EEDs 治理和管控的國際合作[25,34-35].

2.2 全氟化合物

2003 年，PFCs 被納入《保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》的優(yōu)先行動化學品名單.2009 年以后，PFCs逐步被納入《斯德哥爾摩公約》.國際上對于PFCs 的管控可以大致分為源頭控制、用途限制和安全閾值控制3 個方面：①限制甚至禁止PFCs 的生產(chǎn)與流通.2000 年，3M 公司禁止生產(chǎn)和使用PFCs.2005 年，瑞典通過世界貿(mào)易組織發(fā)布了PFOS 的禁用報告；2008 年，加拿大通過《PFOS 和其他相關(guān)化合物法規(guī)》，明確規(guī)定禁止生產(chǎn)、使用、提供、銷售或進口PFOS類物質(zhì)或含有PFOS 類物質(zhì)的產(chǎn)品；2012 年，歐盟頒布法規(guī)(EC)No850/2004 規(guī)定PFOS 的具體限值，并于2017 年將PFOA 及其相關(guān)物質(zhì)加入《化學品注冊、評估、授權(quán)和限制法規(guī)》附件；2017 年，加利福尼亞州法案AB958 禁止含有某些全氟烷基或多氟烷基物質(zhì)(per-and polyfluoroalkyl substances,PFAS)的產(chǎn)品在加州境內(nèi)流通.②限制甚至禁止PFCs 在食品接觸材料中的使用.進入21 世紀初以來，美國通過聯(lián)邦法典嚴格規(guī)定PFCs 在食品接觸材料中的使用[36]，在2002 年頒布了兩項關(guān)于88 項PFOS 及其相關(guān)化學物質(zhì)的重要新用途規(guī)則，并在2007 年將該規(guī)則增至183 項物質(zhì)；2018 年，美國修訂《包裝中的有毒物質(zhì)法》，禁止在食品包裝中使用PFAS；2013 年，挪威環(huán)境保護局宣布消費品中PFOA 及其酯類的國家禁令.③對于PFCs 的風險防范還需要對濃度進行限制和監(jiān)管，歐美等國家和地區(qū)分別提出了PFAS 的人體健康閾值.2015 年，丹麥出臺立法草案規(guī)定食品接觸紙和紙板中氟元素含量不得超過0.35 μg/dm2；2014 年，英國食品、消費品及環(huán)境化學物質(zhì)毒理委員會規(guī)定了PFOS 和PFOA每日可耐受攝入量分別為0.3 和1.5 μg/kg；2020 年，歐盟食品安全局規(guī)定PFCs 每周允許攝入總量不超過4.4 ng/kg[37].

2.3 海洋微塑料

歐盟、美國、加拿大、阿根廷等國家和地區(qū)對海洋微塑料的管理起源于20 世紀末，相關(guān)政策法規(guī)較為完善，但缺乏微塑料污染的限制標準和測試參數(shù)[38].歐盟早在1992 年的《奧斯陸巴黎保護東北大西洋海洋環(huán)境公約》中就以海鳥胃內(nèi)微塑料豐度為指標設(shè)置海洋生態(tài)目標.國際社會對于微塑料的管理措施大致可分為3 種：①加強陸域塑料垃圾的使用、監(jiān)管和回收，從源頭上減少塑料制品輸入海洋進而分解為微塑料.2014 年，首屆聯(lián)合國環(huán)境大會在“全球海洋垃圾伙伴關(guān)系”框架內(nèi)討論通過了首個關(guān)于海洋塑料廢棄物和微塑料的決議，通過立法和執(zhí)行國際協(xié)議應(yīng)對海洋塑料廢棄物和微塑料帶來的挑戰(zhàn).比利時、丹麥、匈牙利、英國等國家對一次性塑料袋和塑料餐具進行征稅以限制使用；西班牙、英國、瑞典等歐洲國家限制塑料包裝的使用，并嚴格管控其回收利用.②嚴控塑料垃圾入海，監(jiān)測和打撈海洋中的塑料垃圾.2011 年，《加拿大航運法》規(guī)定任何人或船只不得向海洋排放廢棄塑料.2012 年，丹麥出臺“海洋框架戰(zhàn)略”，開展海灘以及海底垃圾監(jiān)測、沉積物中微塑料分解以及生物群落對塑料垃圾的攝取調(diào)查等.③禁止個人洗護用品中塑料微粒的使用.美國發(fā)布《2015年無微珠水域法案》，規(guī)定自2017 年7 月起全面禁止生產(chǎn)、自2018 年7 月起全面禁止銷售含有塑料微珠的洗護用品.2017 年，歐盟委員會規(guī)定所有被授予歐盟生態(tài)標簽的洗滌劑不得含有塑料微珠，同年法國、英國、加拿大分別頒布法令禁止含有塑料微珠的洗護產(chǎn)品.

2.4 抗生素

抗生素耐藥性是國際社會面臨的重要公共衛(wèi)生問題之一，歐盟和北美在抗生素使用管理與耐藥性監(jiān)測方面起步較早，目前已經(jīng)形成了較為完備的治理體系.瑞典早在1996 年建立全國性抗生素合理使用及監(jiān)督機構(gòu)，2012 年形成公共衛(wèi)生、動物保健、食品及環(huán)境等25 個機構(gòu)和組織的跨部門協(xié)作體系.英國于2013 年公布應(yīng)對抗生素耐藥性五年國家戰(zhàn)略，并組建跨部門高級督導小組，打通部門之間的權(quán)責限制，保證戰(zhàn)略有效實施.在耐藥性監(jiān)測方面，歐美國家均及時公布監(jiān)測數(shù)據(jù)，便于數(shù)據(jù)交流和政策制定.1996 年，美國農(nóng)業(yè)部和疾病控制中心合作成立了國家抗微生物藥耐藥監(jiān)測系統(tǒng)，監(jiān)測抗生素對人畜腸道細菌的敏感性，并定期向公眾報告監(jiān)測結(jié)果.1998 年，歐盟建立世界上最大的細菌耐藥性監(jiān)測系統(tǒng)，通過搜集各國抗生素使用與發(fā)展數(shù)據(jù)分析細菌耐藥性的發(fā)展趨勢，為政府決策及時提供數(shù)據(jù).

近年來，抗生素的生態(tài)環(huán)境污染和毒理效應(yīng)也逐漸受到世界各國的重視.美國、德國等發(fā)達國家雖然沒有在環(huán)境質(zhì)量標準和相關(guān)行業(yè)的污染物排放標準中列入抗生素具體指標，但在相關(guān)污染物排放標準或?qū)t文件中，均要求采用綜合毒性指標對其進行補充控制.針對獸藥抗生素的管控，發(fā)達國家主要在登記和使用環(huán)節(jié)進行限制.歐盟、美國、加拿大、澳大利亞、日本等國際獸藥協(xié)調(diào)委員會成員國國家要求在獸藥登記注冊環(huán)節(jié)提供抗生素的環(huán)境風險評估報告并由環(huán)境專家評審.此外，歐盟委員會嚴禁在動物飼料中添加抗生素作為促生產(chǎn)劑.國際社會對抗生素的臨床使用均有明確規(guī)制措施，而且所有醫(yī)院的抗生素使用都有專人監(jiān)管.

3 我國新污染物環(huán)境管理存在的問題及建議

我國對于新污染物的管控起步較晚，未來應(yīng)積極借鑒國際經(jīng)驗，并堅持問題導向、結(jié)合我國污染水平和治理水平推動新污染物環(huán)境管理進程，進一步強化頂層設(shè)計、完善治理體系、加強評估監(jiān)測、推進科學研究、重視宣傳教育.

3.1 強化頂層設(shè)計，完善法律法規(guī)與標準建設(shè)

我國對新污染物管理缺乏國家層面的戰(zhàn)略規(guī)劃，部分EEDs 和PFCs 主要按照POPs 進行管控，目前對于EEDs 的管控停留在2015 年《水污染防治行動計劃》中“嚴格控制環(huán)境激素類化學品污染”的要求，對于海洋微塑料也僅限制塑料微珠的生產(chǎn)使用.并且，法律法規(guī)和標準體系建設(shè)尚不完善，多數(shù)行業(yè)排放標準并不涉及新污染物，如我國制藥、農(nóng)業(yè)集中飼養(yǎng)場地等重點污染源的水環(huán)境排放標準中并未包含EEDs 和抗生素等指標，使得新污染物控制難度增大.因此建議：一是結(jié)合我國新污染物現(xiàn)狀，盡快制定實施新污染物總體戰(zhàn)略規(guī)劃，加快管控力度和進程，逐步淘汰、限制和替代危害較大的新污染物；二是建立并不斷完善新污染物從生產(chǎn)到使用、排放的標準體系，盡快將新污染物納入環(huán)境管理標準，同時高度重視源頭治理，加大整治農(nóng)藥、化工、養(yǎng)殖、塑料制品等行業(yè)新污染物排放；三是制修訂與新污染物有關(guān)的管理名錄和其他相關(guān)的治理清單，為后續(xù)治理和監(jiān)管提供優(yōu)先順序.

3.2 明確職責分工，建立跨部門跨區(qū)域協(xié)作機制

新污染物的管理涉及多個部門，職能交叉，監(jiān)管缺位，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，污染治理低效.例如，塑料的生產(chǎn)使用、入海塑料處理、海洋塑料打撈分解、微塑料源頭管控及監(jiān)測等環(huán)節(jié)，涉及自然資源部、國家發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等多個部門；抗生素從生產(chǎn)研發(fā)、流通使用到排放監(jiān)測等環(huán)節(jié)，涉及衛(wèi)生健康、生態(tài)環(huán)境、食品安全、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥等部門.并且，新污染物易于在水體和空氣中擴散，部分EEDs 和PFCs 具有長距離遷移性及環(huán)境累積性，但目前尚未建立區(qū)域流域合作機制.因此建議：①構(gòu)建國家層面應(yīng)對新污染物管理的跨部門治理體系.以抗生素為例，可借鑒瑞典和英國的經(jīng)驗，設(shè)立專門機構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國家衛(wèi)生健康委員會、生態(tài)環(huán)境部、食品藥品監(jiān)管總局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門職責，實現(xiàn)跨部門協(xié)作配合，從國家層面建立抗生素問題的治理框架.②明確執(zhí)行和監(jiān)管中各部門權(quán)責劃分，在污染治理的不同階段采取針對性措施.明確自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、商務(wù)部等部門的權(quán)責，從塑料產(chǎn)品的生產(chǎn)端到消費端再到廢棄回收處理的全過程進行管控.生態(tài)環(huán)境部主要開展海洋微塑料的監(jiān)測評價、分析預(yù)測等工作.③建立跨區(qū)域跨流域的污染物協(xié)調(diào)與合作機制，將EEDs、PFCs 及抗生素等新污染物監(jiān)管納入流域或區(qū)域監(jiān)管職能，全面掌握污染現(xiàn)狀并協(xié)同治理.

3.3 加強監(jiān)測評估，摸清新污染物污染底數(shù)

我國目前對于部分新污染物污染底數(shù)不清，雖然在2015 年提出開展全國性環(huán)境激素整體監(jiān)測行動，但由于缺乏EEDs 的篩選和評估框架，以及監(jiān)測范圍和技術(shù)限制等原因，導致目前仍然無法全面掌握我國近年來EEDs 的生產(chǎn)、使用和排放現(xiàn)狀.并且，并未將大多數(shù)新污染物納入環(huán)境監(jiān)測體系內(nèi)，對于PFOS 等新污染物缺乏監(jiān)管，導致許多PFOS 超標的工業(yè)廢水直接排放.雖然在2005 年建立了全國細菌耐藥監(jiān)測計劃[39]，但存在監(jiān)測標準和方法不統(tǒng)一、監(jiān)測覆蓋面不充分、信息公開不夠及時等問題[40-41].因此建議：一是定期開展新污染物污染監(jiān)測行動，盡快掌握新污染物的污染水平、分布特征、敏感人群、危害效應(yīng)等情況，為后續(xù)管控政策制定和健康風險研究奠定基礎(chǔ)；二是構(gòu)建或完善我國新污染物監(jiān)測系統(tǒng)，加強監(jiān)測方法和技術(shù)的標準化建設(shè)，擴大監(jiān)測覆蓋范圍，提升數(shù)據(jù)的全面性和可靠性，并且充分利用監(jiān)測數(shù)據(jù)，實時分析動態(tài)變化，深入開展風險評估.

3.4 重視基礎(chǔ)研究，為精準科學治污提供技術(shù)支持

我國對于新污染物基礎(chǔ)研究的深度和廣度均存在局限性，毒理學風險評估、替代技術(shù)開發(fā)等方面均較少涉及.尤其是長期低劑量暴露于新污染物導致的健康風險目前尚未完全清楚，仍未確定風險閾值.即使發(fā)現(xiàn)問題，由于沒有可以大規(guī)模替代的新材料，尚未全面禁止PFOS 等新污染物的生產(chǎn)和使用.因此建議：①對于新污染物開展全生命周期的風險研究.尤其是對于微塑料、EEDs 等目前仍未確定危險邊界的污染物，加強其毒理性研究和對生態(tài)環(huán)境以及生物體的影響，從理論深入到應(yīng)用層面，全面提升新污染物危害的認知.②加強研究和改進治理技術(shù)，通過技術(shù)創(chuàng)新提高污染去除水平，并重視產(chǎn)業(yè)與物質(zhì)的替代和禁止.③加大對于基礎(chǔ)科研的支持，推動可替代材料的研發(fā)與治理，早日全面淘汰危害嚴重的新污染物.

3.5 加強宣傳教育，激發(fā)公眾參與環(huán)境治理熱情

由于公眾對于新污染物的認知和重視不足，導致相關(guān)政策實施效果不理想.以垃圾分類和“限塑令”政策為例，目前主要靠行政手段、社區(qū)宣教和有償付費，公眾并未重視塑料產(chǎn)品對于生態(tài)環(huán)境和人類健康的影響，看不到垃圾分類的經(jīng)濟和環(huán)保價值，政策實施逐漸打了折扣.而且由于塑料回收和降解的成本效益不具有經(jīng)濟性，公眾與企業(yè)并不重視塑料垃圾回收，使得塑料回收降解并不能有效解決污染問題.因此，建議加強新污染物宣傳教育，幫助公眾科學理性地認識和判斷新污染物危害，提高公眾參與能力，提高企業(yè)的重視程度，不斷完善生產(chǎn)者責任延伸制度，激發(fā)全社會共同參與環(huán)境治理的熱情.