【摘要】政府與市場是資源配置的兩種基本方式。 資源配置中政府與市場的關(guān)系是區(qū)分不同經(jīng)濟體制的重要標志。 我國作為公共資源配置范圍最廣、規(guī)模最大、復(fù)雜度最高的國家， 如何處理好公共資源配置中政府與市場的關(guān)系是一項關(guān)乎中國特色社會主義市場經(jīng)濟興衰成敗的重大課題。 以公共資源配置屬性分類為切入點， 區(qū)分政府公共產(chǎn)品和政府社會資本， 并在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新發(fā)展與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制一脈相承的國家治理理論和企業(yè)理論， 是破解這一重大課題的關(guān)鍵所在。

【關(guān)鍵詞】公共資源配置;政府與市場關(guān)系;政府公共產(chǎn)品;政府社會資本

【中圖分類號】F062? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）03-0016-6

資源配置是經(jīng)濟學(xué)研究的核心問題， 厘清政府與市場的關(guān)系則是研究這一核心問題的關(guān)鍵所在。 對政府與市場關(guān)系認識的不同是區(qū)分經(jīng)濟體制差異的重要標志。 我國是一個以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的國家， 公共資源配置在整個社會的資源配置中占據(jù)相當大的比重， 因此， 如何處理公共資源配置中政府與市場的關(guān)系在我國具有特別重大的社會意義。 同時， 企業(yè)是資源配置的社會建構(gòu)。 資源配置中政府與市場關(guān)系的不同也必然給所建構(gòu)的企業(yè)打上清晰的社會制度烙印， 從而彰顯不同經(jīng)濟體制下企業(yè)制度的鮮明特色。 但是深入到企業(yè)制度的微觀層面， 中國特色企業(yè)制度尚未形成自己的話語體系， 尚未實現(xiàn)與中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的一脈相承和全面貫通。 以資源配置特別是公共資源配置中政府與市場的關(guān)系改革為切入點， 深入研究并總結(jié)提煉中國特色企業(yè)制度的話語體系， 不僅是中國特色企業(yè)理論創(chuàng)新發(fā)展的需要， 更是堅持和完善中國特色社會主義基本經(jīng)濟制度、全面提升國家治理能力的重大戰(zhàn)略選擇。

一、公共資源配置的西方學(xué)說與中國特色

由于基本經(jīng)濟制度以及對政府與市場關(guān)系認識存在顯著差異， 我國公共資源配置的范圍、層次及方式與西方國家有著顯著的差異， 并形成了顯著的中國特色。

1. 公共資源配置的西方學(xué)說。 在西方經(jīng)典的理論中， 公共資源配置幾乎等同于公共物品供給。 薩繆爾森[1] 將公共物品定義為“每個人對這種產(chǎn)品的消費， 都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費的減少”。 布坎南[2] 提出了俱樂部物品， 按照他的解釋， 私人物品是俱樂部成員數(shù)為1的物品， 純公共物品是成員數(shù)為無限大的物品。 盡管對公共物品的界定有差異， 但薩繆爾森與布坎南都認同公共物品應(yīng)由政府來提供。 科斯[3] 首先提出公共物品的私人提供， 其理由是市場機制與政府手段都會失靈， 需要比較政府與私人提供公共物品的優(yōu)劣， 并有傾向性地選擇私人提供。 在此基礎(chǔ)上， 巴澤爾[4] 認為公共物品并非物品自身的屬性， 而是人們根據(jù)界定物品產(chǎn)權(quán)能否帶來凈收益而選擇界定某一物品的產(chǎn)權(quán)。 Marmolo[5] 也認同公共物品并非物品自身的屬性， 但認為供給方式的不同才是根本標志。

在公共資源配置方式上， “政府—市場”二分法占據(jù)了主流。 前者更注重分配功能（或公平）， 后者更注重配置功能（或效率）， 由于無法證明“政府失靈”一定小于“市場失靈”， 因此， 主流經(jīng)濟學(xué)無法將分配因素從公共物品提供過程中剝離出去。 諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者埃莉諾·奧斯特羅姆[6] 則認為， 極少有制度不是私有的就是公共的， 公共財產(chǎn)制度本身是一種排他性私有產(chǎn)權(quán)的形式——只是私有財產(chǎn)權(quán)利不應(yīng)該被等同于個人產(chǎn)權(quán)。 在此基礎(chǔ)上， 她提出了“公共池塘”的自主治理方式。 Shao和Zhou[7] 指出， 投票的機制并不能保證其結(jié)果總是符合公共物品提供的有效水平。 Dekela等[8] 則指出， 當總收益超過所造成的損害時， 若以社會中獲益的部分補償利益受害群體而同時不損害獲益群體的利益， 便可能導(dǎo)致公共物品供給的帕累托改進。

事實上， 政府與市場是一對優(yōu)勢互補的力量， 市場失靈引發(fā)了對政府干預(yù)的需要， 然而不論是市場還是政府都有其先天缺陷， 單純依靠其中的一種力量都將帶來極端主義的問題。 坦茨[9] 指出， 無論在何時何地， 無論是經(jīng)濟學(xué)家還是政治學(xué)家， 都很難就政府職能達成一致。 相關(guān)統(tǒng)計資料也表明， 同一國家的政府職能會隨時間的變化而改變， 不同國家的政府職能存在較大差異。

2. 公共資源配置的中國特色。 黨的十八屆三中全會提出： “經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點， 核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系， 使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。 ”十八屆三中全會以來， 圍繞著公共資源配置中政府與市場的關(guān)系這一核心命題， 我國進行了一系列深入的改革研究和實踐探索。 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案的通知》（國辦發(fā)[2015]63號）、《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》（中辦發(fā)[2016]75號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)[2017]97號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委關(guān)于深化公共資源交易平臺整合共享指導(dǎo)意見的通知》（國辦函[2019]41號）、《中共中央 國務(wù)院印發(fā)關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（2020年4月發(fā)布）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)要素市場化配置綜合改革試點總體方案的通知》（國辦發(fā)[2021]51號）等系列文件的出臺， 標志著我國公共資源配置改革的不斷深化， 中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制的制度特色日益凸顯。

（1）我國公共資源配置的范圍與西方經(jīng)典理論中的公共物品顯著不同。 洪銀興[10] 指出， 全社會的資源除進入市場的市場資源外， 還有公共資源。 公共資源是未明確私人所有權(quán)的資源， 涉及沒有明確私人所有權(quán)的自然資源、政府的法律和政策資源、公共財政提供的公共性投資和消費需求等。 《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》中將公共資源分為自然資源（土地、礦藏、山嶺、灘涂、海域等自然資源）、經(jīng)濟資源（金融和非金融類經(jīng)營性國有資本）和社會事業(yè)資源（非經(jīng)營性國有資產(chǎn)）等三大類。 王叢虎和門理想[11] 將公共資源界定為“公共部門所擁有或經(jīng)公共部門授權(quán)管理的有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的總稱， 包括有形的不動產(chǎn)（建筑物、構(gòu)筑物）、貨物等， 無形的服務(wù)、土地使用權(quán)、公共設(shè)施經(jīng)營權(quán)、行業(yè)特許經(jīng)營權(quán)和行政許可等資源”; 公共資源配置可以被理解為“在特定的時空范圍內(nèi)， 為滿足不同的發(fā)展目標與需求， 公共部門（或其他配置主體）對已存在的各種公共資源在不同用途之間進行分配”。 由此可見， 我國公共資源配置的范圍和規(guī)模比西方經(jīng)典理論中的公共物品要大得多。

（2）我國公共資源配置的類型和形式更豐富。 西方國家的公共資源配置主要通過一般公共財政支出預(yù)算安排。 我國2014年第一次修正和2018年12月第二次修正的《預(yù)算法》第五條均規(guī)定： 預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算; 一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當保持完整、獨立; 政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當與一般公共預(yù)算相銜接。 2020年修訂的《預(yù)算法實施條例》對一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付、政府性基金預(yù)算收入與政府性基金預(yù)算支出、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入與國有資本經(jīng)營預(yù)算支出、社會保險基金預(yù)算收入與社會保險基金預(yù)算支出的范圍均做出了詳細的規(guī)定。 不同來源、不同功能、不同性質(zhì)的預(yù)算收入和預(yù)算支出的范圍逐漸清晰。

根據(jù)財政部2021年7月發(fā)布的《2020年全國財政決算》， 2020年除全國一般公共預(yù)算支出245679.03億元和全國社會保險基金支出78372.17億元外， 我國還有全國政府性基金支出118057.98億元（其中， 國有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出74229.71億元、國有土地收益基金安排的支出1310.74億元、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費安排的支出2061.57億元等）、全國國有資本經(jīng)營支出2556.21億元和國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)出資金1916.92億元等。 另據(jù)財政部國庫司2021年9月提供的數(shù)據(jù)， 2020年全國政府采購規(guī)模為36970.6億元。 如此多樣的預(yù)算類型和龐大的預(yù)算規(guī)模， 足見我國公共資源配置類型和形式之豐富。

不僅如此， 由于我國實行土地的社會主義公有制（全民所有制和勞動群眾集體所有制）， 因此國家還通過編制土地利用總體規(guī)劃對土地用途進行管制。 各級人民政府需要依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土整治和資源環(huán)境保護的要求、土地供給能力以及各項建設(shè)對土地的需求， 組織編制土地利用總體規(guī)劃。 這意味著我國的公共資源配置中還有以土地私有制為主的西方國家無法比擬的、龐大規(guī)模的公有土地等自然資源的規(guī)劃配置。 根據(jù)國務(wù)院2017年發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016 ～ 2030年）》， 我國的國土包括陸地國土和海洋國土， 其中陸地國土面積為960萬平方公里， 管轄海域面積約300萬平方公里。 根據(jù)國務(wù)院第三次全國國土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國家統(tǒng)計局2021年8月發(fā)布的《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》， 我國現(xiàn)有耕地12786.19萬公頃（191792.79萬畝）、園地2017.16萬公頃（30257.33萬畝）、林地28412.59萬公頃（426188.82萬畝）、草地26453.01萬公頃（396795.21萬畝）、濕地2346.93萬公頃（35203.99萬畝）、城鎮(zhèn)村及工礦用地3530.64萬公頃（52959.53萬畝）、交通運輸用地955.31萬公頃（14329.61萬畝）、水域及水利設(shè)施用地3628.79萬公頃（54431.78萬畝）等。 這更充分說明了我國公共資源配置的類型和形式要比西方國家豐富得多。

（3）我國公共資源配置中政府與市場的關(guān)系更復(fù)雜。 習(xí)近平總書記2015年11月在十八屆中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時的講話中指出： “我們要堅持辯證法、兩點論， 繼續(xù)在社會主義基本制度與市場經(jīng)濟的結(jié)合上下功夫， 把兩方面優(yōu)勢都發(fā)揮好， 既要‘有效的市場’， 也要‘有為的政府’， 努力在實踐中破解這道經(jīng)濟學(xué)上的世界性難題”[12] 。 洪銀興[13] 指出， 不能將政府作用和市場作用對立起來; 不能以為是強市場就一定是弱政府， 是強政府一定是弱市場; 兩者不是作用于同一個資源配置領(lǐng)域、同一個層面， 政府和市場不會沖突， 因而不會有強政府和強市場此消彼長的對立。 洪銀興[14] 進一步指出， 對于政府作用的領(lǐng)域不應(yīng)局限于市場失靈、產(chǎn)權(quán)保護、宏觀調(diào)控這些傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)假設(shè)中， 結(jié)合中國國情， 在公共資源配置領(lǐng)域中還需政府發(fā)揮重要作用。

二、我國公共資源配置中政府與市場關(guān)系的深層次問題

為了解決政府配置資源中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題， 《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于創(chuàng)新政府配置資源方式的指導(dǎo)意見》提出了政府配置資源的總體指導(dǎo)思想： “對于適宜由市場化配置的公共資源， 要充分發(fā)揮市場機制作用， 切實遵循價值規(guī)律， 建立市場競爭優(yōu)勝劣汰機制， 實現(xiàn)資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化。 對于不完全適宜由市場化配置的公共資源， 要引入競爭規(guī)則， 充分體現(xiàn)政府配置資源的引導(dǎo)作用， 實現(xiàn)政府與市場作用有效結(jié)合。 對于需要通過行政方式配置的公共資源， 要遵循規(guī)律， 注重運用市場機制， 實現(xiàn)更有效率的公平性和均等化。 通過創(chuàng)新公共資源配置方式， 促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。 ”同時提出了創(chuàng)新政府資源配置方式的改革目標： “創(chuàng)新政府資源配置方式， 自然資源方面要以建立產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)， 實現(xiàn)資源有償獲得和使用; 經(jīng)濟資源方面要突出國有資本的內(nèi)在要求， 明確委托代理關(guān)系的制度安排， 建立健全國有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換機制; 社會事業(yè)資源方面要引入市場化手段和方法， 實現(xiàn)更有效率的公平性和均等化， 促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續(xù)”。 但是， 該指導(dǎo)意見對不適宜市場化配置、完全適宜市場化配置和不完全適宜市場化配置的公共資源的界定不夠清晰， 專家學(xué)者的認識也不完全一致， 尚需要對政府配置的公共資源的屬性進行深入的研究。

對上述政府預(yù)算的內(nèi)容、分類及具體規(guī)定稍加分析不難發(fā)現(xiàn)以下不盡一致的規(guī)定： 將土地使用權(quán)出讓收入納入政府性基金預(yù)算， 而將礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規(guī)定屬于國家所有的森林、草原等國有資源有償使用收入納入一般公共預(yù)算; 某些國有資產(chǎn)收入納入一般公共預(yù)算， 而國有資本收益則納入國有資本經(jīng)營預(yù)算; 有的轉(zhuǎn)移支付屬于一般性轉(zhuǎn)移支付， 而有的轉(zhuǎn)移支付則屬于專項轉(zhuǎn)移支付， 等等。 如何從政府職能以及政府與市場關(guān)系的視角對各個預(yù)算項目各自的性質(zhì)進行審視， 從而科學(xué)地選擇與其相適應(yīng)的資源配置方式和預(yù)算形式， 還需要深入探討。 此外， 除直接體現(xiàn)政府資源配置的政府預(yù)算外， 政府制定的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和財政、金融專項政策等也都會對資源配置產(chǎn)生重要的影響， 如何看待這些政策的經(jīng)濟性質(zhì)和目標導(dǎo)向？ 如何理解相關(guān)政策對企業(yè)的影響方式及其經(jīng)濟屬性和權(quán)力屬性？ 這些問題也均需要科學(xué)的理論指導(dǎo)。

但是， 不同學(xué)派過多地將爭論的焦點集中到政府和市場的資源配置功能誰主誰次上， 把政府配置公共資源的主要功能均視為提供公共物品， 那么， 除此之外， 政府還存在其他的公共資源配置嗎？ 中國與西方國家在政府公共資源配置上的本質(zhì)區(qū)別在哪里？ 事實上， 中國政府的公共資源配置并非全部為公共產(chǎn)品。 皮凱蒂在《21世紀資本論》[15] 的中文版自序中指出， “中國是一個極大的特例， 公共資本占國民資本的一半左右（約1/3 ～ 1/2）， 若公共資本能夠保證更均等地分配資本所創(chuàng)造的財富及其賦予的經(jīng)濟權(quán)力……中國可能最終找到公共資本和私人資本之間的良好妥協(xié)和平衡， 實現(xiàn)真正的公私混合所有制經(jīng)濟”。

更進一步， 深入到企業(yè)層面來看， 企業(yè)是一個資源配置的社會建構(gòu)。 在建構(gòu)企業(yè)的資源配置中， 必不可少的資源有哪些？ 政府在建構(gòu)企業(yè)的資源配置中發(fā)揮的作用是什么？ 為什么其他重要資源的提供者可以獲得企業(yè)所有權(quán)， 而企業(yè)理論中卻從來都將政府作為外生變量？ 這對政府公共資源配置相對較弱的西方市場經(jīng)濟國家來說， 也許無可厚非， 但是作為全球掌握公共資源配置權(quán)力最大的國家， 中國政府在企業(yè)建構(gòu)的資源配置過程中的作用與西方國家政府的作用有何不同？ 應(yīng)該如何對我國政府公共資源配置進行分類？

三、政府公共產(chǎn)品與政府社會資本的分野

公共資源配置的范圍和方式取決于對政府與市場關(guān)系以及政府的職能定位的認識， 其實質(zhì)是公共資源配置所依托的權(quán)力屬性的不同。

1. 公共資源配置的權(quán)力屬性。 西方公共經(jīng)濟學(xué)理論崇尚政府應(yīng)為“有限政府”“小政府”， 政府的主要作用是提供公共產(chǎn)品， 并將糾正市場失靈作為政府提供公共產(chǎn)品的邏輯。 但是， 為了解決政府失靈問題， 西方公共經(jīng)濟學(xué)理論又訴諸公共選擇理論。 事實上， 走出市場失靈和政府失靈的沼澤， 西方公共經(jīng)濟學(xué)理論就可以實現(xiàn)自救。 而解決上述問題的關(guān)鍵是對政府配置公共資源的權(quán)力、目標和性質(zhì)的正確認識。 西方經(jīng)濟學(xué)派中， 關(guān)于政府公共資源配置具有公共資本屬性的認識也廣泛存在。 公共選擇學(xué)派認為政府與市場一樣， 都是理性經(jīng)濟人對利益最大化的追求。 薩伊[16] 把政府當作生產(chǎn)者， 認為政府提供的服務(wù)是一種商品， 是政府通過勞動生產(chǎn)出來的。 因此， 政府作為國家的代表， 既是維系社會公平的管理者， 同時也是參與市場活動的投資者。

事實上， 政府絕非僅僅是一個擁有社會公共管理權(quán)力的超然主體， 它也是一個實實在在的擁有公共資本投資權(quán)利的主體[17] 。 政府作為國家代理人， 其目標和價值追求存在著社會目標、經(jīng)濟目標的雙重性。 同時其職能也具有雙重性： 社會公共管理職能是政府行使社會公共管理權(quán)力， 維護政權(quán)穩(wěn)定和社會秩序， 實現(xiàn)其社會目標; 政府經(jīng)濟發(fā)展職能是政府通過引導(dǎo)市場資源配置、參與市場活動， 進而推動經(jīng)濟增長， 實現(xiàn)其經(jīng)濟目標。

2. 公共資源配置分類： 政府公共產(chǎn)品與政府社會資本。 結(jié)合我國社會經(jīng)濟發(fā)展實際和各級政府在市場經(jīng)濟運行過程中所扮演的角色來看， 政府的經(jīng)濟職能除了收入分配職能、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展職能、市場管制職能， 還包括政府資源配置職能， 即政府通過公共資源配置引導(dǎo)社會資源流動， 形成一定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等， 優(yōu)化資源配置結(jié)構(gòu)， 提高資源使用效率。 自改革開放以來， 我國政府的公共資源配置規(guī)模越來越大， 但其中有相當大的部分并非公共產(chǎn)品。 無論是各種經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)， 還是各種招商引資的優(yōu)惠條件以及對重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)的政策傾斜和專項支持， 其背后都伴隨著龐大的政府公共資源配置規(guī)模。 顯然， 并不是所有企業(yè)都能入駐經(jīng)濟特區(qū)、開發(fā)園區(qū)、創(chuàng)新或產(chǎn)業(yè)園區(qū)等， 更不是所有企業(yè)都能夠享受政府給予的特殊政策和專項支持， 這意味著政府配置的公共資源中有相當大的部分并不屬于公共產(chǎn)品。 純粹的公共產(chǎn)品應(yīng)具有非排他性、非競爭性的特點， 但現(xiàn)實中政府所配置的上述公共資源顯然不符合這些特點， 而是具有部分排他性和競爭性特征。

在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新時代， 上述具有部分排他性和競爭性特征的政府公共資源配置將越來越多， 這些公共資源配置雖然體現(xiàn)了中國特色社會主義市場經(jīng)濟所具有的集中力量辦大事的優(yōu)勢， 但也會帶來腐敗、社會不公等負面效應(yīng)。 正本清源， 必須對政府配置的公共資源按照其屬性的不同加以區(qū)分。 本文將政府公共資源配置區(qū)分為政府公共產(chǎn)品配置和政府社會資本配置兩部分。 政府公共產(chǎn)品配置是指政府為國防、公安、司法、公共交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、基礎(chǔ)科技、公共醫(yī)療衛(wèi)生等具有非排他性、非競爭性的政府公共資源配置; 政府社會資本配置則是指政府為招商引資、科技創(chuàng)新、重點發(fā)展等而專門建設(shè)的特殊基礎(chǔ)設(shè)施、面向引入企業(yè)或創(chuàng)新企業(yè)及特定主體給予的特殊許可、政策優(yōu)惠和專項支持等具有部分的排他性和競爭性特征的政府公共資源配置。 政府公共產(chǎn)品具有公共性的基本特征， 與政府的“公權(quán)力”（政權(quán)）相對應(yīng); 而政府社會資本是介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的準公共產(chǎn)品， 具有部分的排他性和競爭性。

從更廣義的政府公共資源配置（政府代表國家和全民所擁有的自然資源、經(jīng)濟資源和社會事業(yè)資源等公共資源）范疇來看， 國有土地、礦藏、水流、海域、無居民海島以及法律規(guī)定屬于國家所有的森林、草原等使用權(quán)配置， 經(jīng)濟資源和社會事業(yè)資源等公共資源配置中具有部分的排他性和競爭性特征的政府公共資源配置， 也均屬于廣義政府社會資本的范疇。 只有將政府社會資本從公共產(chǎn)品中剔除后， 公共產(chǎn)品才真正具有社會公眾平等分享的特征， 進而更好地發(fā)揮社會公共管理職能， 實現(xiàn)其社會目標; 同時， 政府通過政府社會資本投資， 引導(dǎo)和協(xié)同市場的資源配置， 履行經(jīng)濟發(fā)展職能， 并更好地實現(xiàn)其經(jīng)濟目標。 不同于政府公共產(chǎn)品具有的公共性基本特征， 政府社會資本具有私有性的基本特征， 應(yīng)界定政府對所配置的公共資源的所有權(quán)， 這將為從根本上化解當前理論和實踐中的認識分歧和現(xiàn)實困境奠定科學(xué)的基礎(chǔ)。

3. 政府公共資源配置分類的意義。 政府社會資本并非真正的公共產(chǎn)品， 但它是對企業(yè)價值創(chuàng)造來說必不可少的關(guān)鍵資源。 將政府社會資本從政府公共產(chǎn)品中分離出來， 并賦予其投資者——政府對該類資本的所有權(quán)， 不僅符合產(chǎn)權(quán)理論和企業(yè)理論的要求， 更是對社會公共管理理論和國家治理理論誤區(qū)的糾正。

從公司治理的層面來看， 每一個企業(yè)都是資源配置的產(chǎn)物。 “政府社會資本”對每一個企業(yè)的價值創(chuàng)造來說都是不可或缺的， 理應(yīng)賦予作為該類資本投資者的政府以相應(yīng)的資本所有權(quán)。 但是， 不論是公共管理理論， 還是企業(yè)理論， 都未認可政府作為政府社會資本出資者的身份， 對每一個企業(yè)中均必不可少并由政府投入的政府社會資本視而不見， 忽視了政府作為企業(yè)當然所有者的地位， 而是將政府作為社會管理者超然于企業(yè)組織之外。 王竹泉、杜媛[18] 研究指出， 企業(yè)是利益相關(guān)者集體選擇的產(chǎn)物， 是企業(yè)契約選擇者的集體選擇達到的一種可接受的均衡狀態(tài)。 王竹泉等[19] 從企業(yè)利益相關(guān)者集體選擇邏輯出發(fā)， 認為政府通過對某些特殊性權(quán)力和資源分配權(quán)的運用， 事實上已成為企業(yè)的內(nèi)部利益相關(guān)者; 此類資源與公共產(chǎn)品和服務(wù)資源存在本質(zhì)區(qū)別， 它們與企業(yè)的物質(zhì)資本、智力資本等其他的投入要素相同， 具有明顯的資本屬性特征， 是政府向企業(yè)所投入的“政府社會資本”， 應(yīng)當將其與公共產(chǎn)品區(qū)分開來。

從國家治理層面來看， 政府作為國家代理人， 其目標和價值追求一直存在著經(jīng)濟目標（經(jīng)濟價值）、政治目標（社會價值）的雙重性。 每個國家的政府都必須在這兩種目標之間進行權(quán)衡。 當政府更關(guān)注所獲得的社會價值時， 將較少投入政府社會資本， 政府對資源配置的引導(dǎo)功能將主要依靠提供公共產(chǎn)品來實現(xiàn)， 其直接的資源配置功能被弱化到最低限度， 從而形成“小政府”。 而當政府更關(guān)注經(jīng)濟價值時， 將形成“大政府”， 政府不僅通過提供公共產(chǎn)品引導(dǎo)社會資源的配置， 而且通過直接投入政府社會資本引導(dǎo)社會資源的配置， 從而實現(xiàn)較高的經(jīng)濟價值。 但這勢必引起政府社會資本投入的不均衡， 從而引發(fā)社會不公， 并由此降低政府所實現(xiàn)的社會價值。 實踐證明， 兩個極端的選擇都不是最佳的選擇。 若政府充當純粹“守夜人”的角色， 放任市場和企業(yè)個體自由發(fā)展， 就會引發(fā)市場失靈的后果， 西方國家頻發(fā)的經(jīng)濟危機已經(jīng)充分證明這一點; 同樣， 若政府完全取代市場， 則必將陷入政府失靈的深淵， 我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的失敗也充分驗證了這一點。

由此可見， 按資源配置屬性將政府配置的公共資源區(qū)分為政府社會資本與政府公共產(chǎn)品之后， 宏觀（社會經(jīng)濟）、微觀（企業(yè)建構(gòu)的資源配置）所涉及的資源配置都可統(tǒng)一為政府和市場的關(guān)系， 將市場屬性的資源配置（包括政府公共資源配置中具有市場屬性的部分）界定為產(chǎn)權(quán)， 而將非市場屬性的部分界定為政權(quán)。 政府與企業(yè)的關(guān)系可更全面地闡釋為“基于政府社會資本所有權(quán)和基于政府社會公共管理權(quán)與企業(yè)的雙重關(guān)系”。 同時， 將政府公共資源配置區(qū)分為政府公共產(chǎn)品和政府社會資本， 政府就不再拘泥于“大政府”“小政府”的定位， 它既是維系社會公平的管理者， 同時也是參與市場活動的投資者， 從而厘清了政府與企業(yè)之間的政權(quán)關(guān)系與產(chǎn)權(quán)關(guān)系， 既滿足了政府創(chuàng)造社會價值、經(jīng)濟價值的雙重目標， 又實現(xiàn)了政府對公平的維護和對效率的追逐， 從而充分彰顯中國社會主義市場經(jīng)濟體制的獨特魅力。

四、政府社會資本的本質(zhì)

政府作為政府社會資本的投資者， 與一般的追求個體經(jīng)濟利益最大化的其他投資者具有顯著的差異。 政府在追求政府作為政府社會資本投資者利益最大化的同時會表現(xiàn)出更強的公益性和公正性， 這意味著政府作為政府社會資本投資者不僅可以使政府與企業(yè)形成一種利益共享、責任共擔的共同體關(guān)系， 而且可以彌補政府社會公共管理權(quán)在監(jiān)督上的劣勢和局限。 政府可以憑借政府社會資本所有權(quán)參與企業(yè)的各項重大決策， 使政府對企業(yè)的事前監(jiān)督和事中監(jiān)督得以加強。

同時， 政府社會資本具有引導(dǎo)性的特征。 政府社會資本在某個行業(yè)、區(qū)域或企業(yè)中的投入， 向市場和社會提供了一種重要的信號， 在一定程度上形成了政府的背書效應(yīng)， 從而引導(dǎo)社會資本向該行業(yè)、區(qū)域或企業(yè)的流動和集聚。 政府對政府社會資本投資方向和投資重點規(guī)劃的不同， 將對市場結(jié)構(gòu)和市場主體的競爭能力產(chǎn)生重要影響， 這也體現(xiàn)為政府公共資源的市場化配置。 政府社會資本的市場化配置將有助于在維護社會公平和社會公共利益的同時促進宏觀資本配置效率的提升， 實現(xiàn)有效市場和有為政府的結(jié)合， 從而走出“市場失靈”“政府失靈”的沼澤。

除不同于政府公共產(chǎn)品的公共性而具有私有性又不同于純粹的私有產(chǎn)品而具有一定的公益性和引導(dǎo)性的基本特征外， 政府社會資本在分布上還具有地方性、非勻質(zhì)性等特征。 各地方政府根據(jù)當?shù)匕l(fā)展特點和實際情況會選擇對一部分行業(yè)、區(qū)域或企業(yè)作為政府社會資本投入的重點， 從而形成各個地方自身的經(jīng)濟發(fā)展特色和優(yōu)勢。 同時， 不同于政府對公共產(chǎn)品的供給是平均勻質(zhì)的， 政府社會資本具有非勻質(zhì)性的特征， 政府不是均等地對每一個主體進行投資， 而是通過差異化的政府社會資本投資對市場進行引導(dǎo)， 包括政府為每個企業(yè)提供的行業(yè)許可、占地批準、特殊的行業(yè)扶植政策、重點項目的資金投入等。 政府通過差異化的政府社會資本投資而獲得不同企業(yè)中差異化的所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)， 從而實現(xiàn)“有所為有所不為”。 但不論政府社會資本在企業(yè)中的所有權(quán)比例有多高， 對于涉及重大社會公共利益的決策， 政府社會資本都可以擁有一票否決權(quán)。 由此可見， 政府社會資本是公共資源市場化配置的產(chǎn)物， 其本質(zhì)是兼具公有與私有、有為政府與有效市場、公平與效率、壟斷與競爭等雙重性質(zhì)的特殊社會關(guān)系。

【基金項目】國家高層次人才特殊支持計劃（“萬人計劃”）;中宣部文化名家暨四個一批人才工程

【作者單位】1.中國海洋大學(xué)管理學(xué)院， 青島 266100;2.中國企業(yè)營運資金管理研究中心， 青島 266100

【 主 要 參 考 文 獻 】

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（責任編輯·校對： 李小艷? 黃艷晶）