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以標(biāo)準(zhǔn)化理念推動社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展
——基于山東省日照市的實踐分析

2022-02-28 02:13:32李志云徐文超趙永群山東省日照市人民檢察院
中國司法 2022年12期
關(guān)鍵詞:檢察工作辦案矯正

李志云 徐文超 趙永群(山東省日照市人民檢察院)

依法對社區(qū)矯正工作實行法律監(jiān)督是法律賦予檢察機關(guān)的重要職責(zé),而巡回檢察是檢察機關(guān)全面深化司法體制改革和檢察改革的重大舉措。開展社區(qū)矯正巡回檢察工作,是實現(xiàn)社區(qū)矯正法律監(jiān)督和巡回檢察深度融合的重要方式,也是推動社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。近年來,山東省日照市檢察機關(guān)秉持雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念,以實現(xiàn)通過檢察監(jiān)督高質(zhì)量發(fā)展督促全市社區(qū)矯正工作提質(zhì)增效為目標(biāo),以完善社區(qū)矯正巡回檢察標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為抓手,積極探索在市域范圍內(nèi)開展社區(qū)矯正巡回檢察工作,堅持將標(biāo)準(zhǔn)化的理念和方法貫穿社區(qū)矯正巡回檢察工作全過程,著力打造以《日照市社區(qū)矯正巡回檢察辦案指引》(以下簡稱《辦案指引》)為基本框架的標(biāo)準(zhǔn)化體系,初步實現(xiàn)了社區(qū)矯正巡回檢察工作的系統(tǒng)化和規(guī)范化,在強化全面監(jiān)督、促進能動履職方面取得了新突破,為全市社區(qū)矯正法律監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展提供了新動能。

一、社區(qū)矯正巡回檢察工作存在的實踐問題

山東省日照市檢察機關(guān)在探索開展全市社區(qū)矯正巡回檢察過程中發(fā)現(xiàn),主要存在以下幾個方面的問題影響到該項工作的開展。

(一)制度規(guī)范較為寬泛導(dǎo)致具體實施性不強。目前開展社區(qū)矯正巡回檢察的依據(jù)主要有:《人民檢察院組織法》《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》和《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》,其中,《人民檢察院組織法》第十七條第一款僅是確立了巡回檢察制度,《“十四五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》只是提出探索開展對社區(qū)矯正機構(gòu)的巡回檢察工作,2021年最高人民檢察院制定出臺的《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》第四十八條僅有“對社區(qū)矯正等其他刑事執(zhí)行活動進行巡回檢察,參照本規(guī)定執(zhí)行”的原則性規(guī)定,總體而言,對于如何組織開展社區(qū)矯正巡回檢察缺乏具體性規(guī)定。比如,社區(qū)矯正巡回檢察采取的形式、巡回檢察組的成員組成及人數(shù)設(shè)置、巡回檢察法律文書適用、巡回結(jié)果反饋整改與日常監(jiān)督的銜接、巡回檢察案件線索的流轉(zhuǎn)、檢察機關(guān)監(jiān)督缺位糾正、普遍管理問題跟蹤整改等,這些問題均無具體規(guī)范可供遵循。

(二)流程管控不完善導(dǎo)致監(jiān)督質(zhì)效缺乏保障。社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的內(nèi)容涵蓋在多部法律法規(guī)之中,內(nèi)容眾多,規(guī)定交叉,同時還缺少流程管控和內(nèi)容的細化,容易導(dǎo)致巡回檢察發(fā)生“超期檢察”“紙面合格”等流于形式、效率不高的情形;對于巡回檢察反饋問題的整改落實和辦案質(zhì)量的追蹤缺乏必要的評價手段,直接影響到巡回檢察的監(jiān)督剛性;常規(guī)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督模式下,各基層院在各自的轄區(qū)內(nèi)各司其職,互相之間的溝通交流較少,存在市域內(nèi)的不平衡、檢察監(jiān)督系統(tǒng)性不強等問題。

(三)信息共享不暢導(dǎo)致檢察監(jiān)督存在盲區(qū)?!渡鐓^(qū)矯正法》明確規(guī)定,社區(qū)矯正工作相關(guān)部門之間依法進行信息共享。但通過社區(qū)矯正巡回檢察發(fā)現(xiàn),公安機關(guān)、人民法院、檢察機關(guān)、司法行政機關(guān)、監(jiān)獄管理機關(guān)、社區(qū)矯正機構(gòu)之間銜接不夠緊密,信息流通不暢,沒有統(tǒng)一的社區(qū)矯正信息交換平臺,社區(qū)矯正工作動態(tài)數(shù)據(jù)共享機制也沒有建立,導(dǎo)致檢察機關(guān)無法實現(xiàn)同步監(jiān)督。檢察機關(guān)的監(jiān)督因為社區(qū)矯正對象信息掌握不及時,不能有效督促社區(qū)矯正工作人員及時做好監(jiān)管工作,存在檢察監(jiān)督不到位的情形。

(四)尚不能完全適應(yīng)新時代檢察監(jiān)督工作需要?!吨泄仓醒腙P(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確指出,進入新發(fā)展階段,與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求相比,法律執(zhí)行和實施仍是急需補齊的短板,檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分。這些問題在社區(qū)矯正巡回檢察工作中均有不同程度的體現(xiàn)。比如,如何更好地開展未成年人社區(qū)矯正巡回檢察?如何通過社區(qū)矯正巡回檢察,督促實現(xiàn)社區(qū)矯正制度的內(nèi)在價值?如何因地制宜,結(jié)合地域自身的特點,適應(yīng)多層次的需求,更好地保障社區(qū)矯正對象的合法權(quán)益?這些都是需要在實踐中予以解決的問題。

二、標(biāo)準(zhǔn)化的主要內(nèi)容及鮮明特色

社區(qū)矯正巡回檢察作為一項專業(yè)性較強的辦案工作,需要用標(biāo)準(zhǔn)化的理念來引領(lǐng),更需要用嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范?!掇k案指引》共六章十八節(jié)三十六項,明確了“巡回檢察組織實施形式”和“檢察監(jiān)督方法途徑”,確定了“重點監(jiān)督內(nèi)容”和“檢察機關(guān)監(jiān)督履職評價運用”,嚴(yán)格了“法律文書適用”和“案卷歸檔標(biāo)準(zhǔn)”,以規(guī)范性文件的形式構(gòu)建了社區(qū)矯正巡回檢察全鏈條辦案模式,具有四個方面的鮮明特色。

(一)豐富了巡回檢察的實施方式和內(nèi)容。在保有傳統(tǒng)的“常規(guī)、交叉、專門、機動”4類巡回檢察的基礎(chǔ)上,創(chuàng)新設(shè)置了“社區(qū)矯正日常巡回檢察”,即以區(qū)縣檢察機關(guān)為主體自行開展針對本轄區(qū)的社區(qū)矯正巡回檢察,為賦權(quán)區(qū)縣級檢察機關(guān)組織開展社區(qū)矯正巡回檢察提供依據(jù);創(chuàng)新設(shè)置了“社區(qū)矯正年度巡回檢察”,即對社區(qū)矯正巡回檢察工作的“巡回檢察”,由市級檢察機關(guān)對區(qū)縣檢察機關(guān)社區(qū)矯正監(jiān)督情況及社區(qū)矯正巡回檢察開展情況進行年度巡檢,促進各級檢察機關(guān)主動擔(dān)當(dāng)履職;堅持“集約化、高效能”原則開展巡回檢察工作,采取檢察臺賬和表格分類的形式將社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定進行了分門別類的概括和列舉,實現(xiàn)“一張表格完成巡檢”,提升了巡回檢察的工作效率,降低社區(qū)矯正監(jiān)管成本。

(二)規(guī)范了巡回檢察的具體辦案程序。明確提出“社區(qū)矯正巡回檢察規(guī)劃”概念,明確并強化市級檢察機關(guān)全面監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任,要求市級檢察機關(guān)加強規(guī)范意識,發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用,以“三年”為基礎(chǔ)時間軸,根據(jù)現(xiàn)階段市域范圍內(nèi)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督和監(jiān)管履職等情況,綜合研究制定下階段社區(qū)矯正巡回檢察的工作重點任務(wù)和目標(biāo)規(guī)劃;進一步明晰了社區(qū)矯正巡回檢察基礎(chǔ)辦案方式,即形成以巡回檢察組“案件線索發(fā)現(xiàn)、證據(jù)收集固定、整改落實監(jiān)督”為主責(zé)和以同級檢察機關(guān)“調(diào)查核實、監(jiān)督整改、形成長效”為主責(zé)相銜接的全過程閉環(huán)辦案模式;進一步完善了與司法工作人員相關(guān)職務(wù)犯罪偵查相銜接的制度設(shè)計,實行以常規(guī)巡回檢察單設(shè)“自偵組”為原則,其他巡回檢察“自偵人員”隨時切入為輔助的辦案模式。

(三)提供了巡回檢察各項保障的依據(jù)支持。明確了不同類別社區(qū)矯正巡回檢察人員及業(yè)務(wù)保障配置要求,將社區(qū)矯正巡回檢察組人員組成情況、檢察設(shè)備配置數(shù)量、人員培訓(xùn)及后勤保障方式進行了詳細規(guī)定,將社區(qū)矯正巡回檢察工作進行單獨預(yù)算編制、目標(biāo)考核和經(jīng)費保障;構(gòu)建了市級層面全域社區(qū)矯正巡回檢察的人才支撐體系,明確了社區(qū)矯正巡回檢察人才庫人員組成、數(shù)量、專業(yè)及使用要求,打造“全市通用、專業(yè)豐富、能力突出、結(jié)構(gòu)合理”的多層次人才體系,適應(yīng)巡回檢察多元化工作需要。

(四)強化了巡回檢察的內(nèi)外監(jiān)督。注重對社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作效果的實質(zhì)性評價和監(jiān)督,充分利用考核指向作用,將對區(qū)縣級檢察機關(guān)社區(qū)矯正檢察監(jiān)督工作的評價結(jié)果納入年度條線考核,將區(qū)縣級檢察機關(guān)開展巡回檢察工作的綜合評價納入黨組重點工作任務(wù)進行考核;同時對社區(qū)矯正巡回檢察的監(jiān)督質(zhì)效進行了“探索性”規(guī)定,創(chuàng)新設(shè)置了社區(qū)矯正巡回檢察第三方評價和反饋制度,與司法行政機關(guān)共同組建社區(qū)矯正巡回檢察評議專家組,對全市社區(qū)矯正巡回檢察工作及監(jiān)管工作進行綜合評價并反饋專家組建議。

三、標(biāo)準(zhǔn)化在社區(qū)矯正巡回檢察工作中的應(yīng)用效果

以《辦案指引》為基本框架的標(biāo)準(zhǔn)化體系,建立了旨在“強基礎(chǔ)、嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、立規(guī)范、促質(zhì)效”的社區(qū)矯正巡回檢察“日照模式”,在全面釋放檢察效能,提升監(jiān)督管理規(guī)范化水平,實現(xiàn)刑事執(zhí)行與檢察監(jiān)督良性互動等方面取得明顯成效。

(一)實現(xiàn)社區(qū)矯正巡回檢察工作的系統(tǒng)化、規(guī)范化。以標(biāo)準(zhǔn)化構(gòu)建了社區(qū)矯正巡回檢察的全程框架,以模塊化分解了社區(qū)矯正檢察監(jiān)督的工作內(nèi)容,進一步明確了社區(qū)矯正巡回檢察的開展方式、工作程序、監(jiān)督內(nèi)容、整改反饋、工作評價等具體內(nèi)容,既包羅萬象、面面俱到,又分門別類、重點突出,實現(xiàn)了從形式到內(nèi)容、從程序到實體的規(guī)范,解決了以往巡回檢察“線多面廣耗時長”的問題,促使社區(qū)矯正檢察監(jiān)督由“確保社區(qū)矯正監(jiān)管工作程序完善、檔案規(guī)范、要素齊整”向“解決社區(qū)矯正深層問題,促進在矯人員合格回歸”轉(zhuǎn)變,社區(qū)矯正巡回檢察正從最初的“粗放型”監(jiān)督穩(wěn)步過渡到現(xiàn)在的“精細化”監(jiān)督。這既體現(xiàn)了檢察機關(guān)充分履行監(jiān)督職責(zé),也符合新時代社區(qū)矯正法律監(jiān)督現(xiàn)實實踐的需要。

(二)實現(xiàn)對社區(qū)矯正的多維度立體化檢察監(jiān)督。通過規(guī)定市、縣兩級檢察機關(guān)不同的參與方式,明確各項巡回檢察不同的參與主體,打造“三維度立體化”監(jiān)督格局?!掇k案指引》明確,以區(qū)縣級檢察機關(guān)為主每年自行組織巡回檢察,以市級檢察機關(guān)組織、區(qū)縣級檢察機關(guān)牽頭實施交叉巡回檢察,以市級檢察機關(guān)為主導(dǎo)組織專項巡回檢察,市級檢察機關(guān)組織實施常規(guī)巡回檢察。通過提出三年內(nèi)實現(xiàn)對全市司法所社區(qū)矯正工作巡回檢察全覆蓋的目標(biāo),督促巡回檢察中做到統(tǒng)籌兼顧,避免出現(xiàn)監(jiān)督漏洞、盲點。進一步織密刑事執(zhí)行監(jiān)管的籬笆,促進刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督工作和社區(qū)矯正執(zhí)行工作規(guī)范化水平的躍升。

(三)實現(xiàn)在巡回檢察過程中依法能動履職。在標(biāo)準(zhǔn)化理念引領(lǐng)下開展的社區(qū)矯正巡回檢察,已成為匯聚社區(qū)矯正各方力量,共同破解監(jiān)管難題的重要手段。檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)更加注重橫向聯(lián)合,進一步優(yōu)化完善社區(qū)矯正監(jiān)督和管理模式。如結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢,堅持既嚴(yán)防“失之于寬”又“依法放開”的原則,探索與鄰近省域地市建立聯(lián)合監(jiān)管機制,解決社區(qū)矯正對象跨省域地域務(wù)工問題;探索制定社區(qū)矯正民營企業(yè)家跨省、市域生產(chǎn)經(jīng)營活動監(jiān)管規(guī)定,解決在矯民營企業(yè)家跨省域、市域開展生產(chǎn)經(jīng)營活動較多的問題,為民營企業(yè)家減壓減負;聯(lián)合多部門制定出臺具有地方特色、產(chǎn)業(yè)特色的社區(qū)矯正監(jiān)督管理文件,保障涉漁等特色產(chǎn)業(yè)社區(qū)矯正對象順利就業(yè)作業(yè)等,確保檢察監(jiān)督不缺位、能補位。

(四)實現(xiàn)教育矯正和嚴(yán)肅刑事執(zhí)行的有機統(tǒng)一。標(biāo)準(zhǔn)化指導(dǎo)下的社區(qū)矯正巡回檢察,更加側(cè)重促進社區(qū)矯正機關(guān)注重教育矯正效果,同時也更加注重嚴(yán)肅刑事執(zhí)行行為,維護法律權(quán)威。在教育矯正效果方面,關(guān)注社區(qū)矯正機關(guān)在社區(qū)矯正對象在矯期間強化“個性化矯正”和“分類化人員管理”,開展“身邊典型案事例”學(xué)習(xí)和“沉浸式”體驗警示教育,將法律意識和法治思維融于日常監(jiān)管,預(yù)防和減少社區(qū)矯正對象再犯罪,使社區(qū)矯正對象順利融入社會,成為守法公民,向社會輸出合格的“法治產(chǎn)品”;在維護刑事執(zhí)行嚴(yán)肅性方面,促使檢察機關(guān)和社區(qū)矯正機關(guān)協(xié)力解決長期存在困擾社區(qū)矯正刑事執(zhí)行的難點問題,諸如重點解決以連續(xù)懷孕、哺乳等手段逃避刑事執(zhí)行的行為、缺乏鑒定能力導(dǎo)致保外就醫(yī)情形消失的暫予監(jiān)外執(zhí)行社區(qū)矯正對象未及時收監(jiān)的行為等,以標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)督方式支持配合司法行政機關(guān)依法開展工作,促進社區(qū)矯正執(zhí)法水平的提升,共同維護司法公正和法律權(quán)威。

山東省日照市檢察機關(guān)探索制定《日照市社區(qū)矯正巡回檢察辦案指引》,打造標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的社區(qū)矯正巡回檢察“日照模式”,是進一步深化巡回檢察改革、增強檢察機關(guān)法律監(jiān)督質(zhì)效的有益嘗試。山東省日照市檢察機關(guān)將在實踐總結(jié)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)加以完善和提升。一是持續(xù)更新監(jiān)督理念,深刻領(lǐng)悟、自覺踐行習(xí)近平總書記強調(diào)的“法治建設(shè)既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”的要求,把對社區(qū)矯正工作的檢察監(jiān)督,既當(dāng)作抓末端、治已?。ㄒ呀?jīng)犯罪的人)的工作,又當(dāng)作抓前端、治未?。ǚ乐乖俜缸锇l(fā)生)的工作,通過巡回檢察從源頭上落實監(jiān)督者、被監(jiān)督者責(zé)任,促進訴源治理。二是持續(xù)完善“檢司”橫向溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,建立健全重點人員動態(tài)管理、社區(qū)矯正對象矯正工作及再犯罪情況通報制度,結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)矯正工作情況,建立跨區(qū)域社區(qū)矯正一體化協(xié)作機制。三是持續(xù)加強信息化建設(shè),推進檢察信息網(wǎng)絡(luò)與社區(qū)矯正監(jiān)管系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)融合,實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)實時共享、同步監(jiān)督,全面提升社區(qū)矯正檢察監(jiān)督信息化水平和能力。

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