□張鈺娟

（寧化縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，福建 三明 365400）

土地是農(nóng)民基本生活保障，也是農(nóng)業(yè)第一生產(chǎn)要素。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的主要形式，是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化和高質(zhì)高效的有效路徑。

2019 年全國人大修訂頒布《農(nóng)村土地承包法》后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部也相應(yīng)修訂完善了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入了依法依規(guī)、規(guī)范有序的新發(fā)展階段。近年來，寧化縣圍繞深化農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，在堅持土地集體所有制的前提下，積極探索穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)的有效形式，引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，優(yōu)化土地資源配置，有力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，助推城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和加快實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1 寧化縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及有利條件

1.1 現(xiàn)狀

根據(jù)農(nóng)村土地確權(quán)數(shù)據(jù)庫可知，寧化縣地處福建省西部，境內(nèi)多為丘陵和盆地，全縣家庭承包耕地面積為29 862.8 hm2，農(nóng)戶數(shù)為6.53 萬戶，是典型的山區(qū)農(nóng)業(yè)縣。截至2021 年底，寧化縣土地流轉(zhuǎn)總面積為7 322.67 hm2，占全縣家庭承包耕地總面積的24.52%。從流轉(zhuǎn)形式看，出租（轉(zhuǎn)包）面積7 036 hm2、占96.08%，入股面積213.34 hm2、占2.92%，其他形式73.33 hm2、占1%。

從流轉(zhuǎn)去向看，流入農(nóng)戶3 910 hm2、占53.4%，流入家庭農(nóng)場1 051.86 hm2、占14.36%，流入農(nóng)民專業(yè)合作社1 648.68 hm2、占22.52%，流入企業(yè)658.8 hm2、占9%，流入其他主體53.33 hm2、占0.72%。從土地流轉(zhuǎn)趨勢看，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移呈正相關(guān)，在經(jīng)過10 多年的快速增長后，近些年逐步轉(zhuǎn)入穩(wěn)步增長態(tài)勢，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與的規(guī)模流轉(zhuǎn)和中長期流轉(zhuǎn)比例提高，有利于流轉(zhuǎn)雙方穩(wěn)定預(yù)期，有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和農(nóng)民持續(xù)增收。

1.2 有利條件

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系日益完善

在落實組織保障方面，寧化縣成立了縣、鄉(xiāng)、村3 級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，提供流轉(zhuǎn)政策咨詢、規(guī)范合同文本、資料審查、合同鑒證、臺賬登記和糾紛調(diào)解等服務(wù)，制定整村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地風(fēng)險防范機制和工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范機制，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地承包管理部門做好土地流轉(zhuǎn)臺賬登記，監(jiān)督流轉(zhuǎn)行為，做好組織保障。

在化解矛盾糾紛方面，寧化縣加快農(nóng)村土地糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，初步形成了鄉(xiāng)村調(diào)解、縣仲裁、司法保障的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處機制，有效化解土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛。

縣政府成立糾紛仲裁委員會，聘請仲裁員21 人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解委員會16 個，村級調(diào)解員498 人。2021 年，寧化縣發(fā)生糾紛案件3 件，已調(diào)處3 件，其中仲裁委受理糾紛2 件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解1 件。

1.2.2 承包地確權(quán)登記頒證全面完成

農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作強化了對農(nóng)戶土地承包權(quán)的物權(quán)保護，是推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)。寧化縣2015 年4 月啟動確權(quán)登記工作，目前已全面完成了16 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)210 個行政村的農(nóng)村土地確權(quán)頒證任務(wù)，并通過農(nóng)業(yè)農(nóng)村部與省數(shù)據(jù)庫匯交、市級質(zhì)量檢查驗收，進一步明晰農(nóng)村土地承包權(quán)后，為農(nóng)村土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、合同網(wǎng)簽的實踐提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

1.2.3 農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系初步構(gòu)成

寧化縣為第一批福建省社會化服務(wù)項目試點縣。自2017 年以來，充分利用專項資金的杠桿作用，加快構(gòu)建農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系步伐，提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體能力水平。2021 年末，全縣從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)主體達到96 家，農(nóng)業(yè)服務(wù)作業(yè)面積達15 333 hm2，其中，服務(wù)能力達到2 000 hm2的21 家，服務(wù)范圍涵蓋16 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)134 個村，受益農(nóng)戶1.45 萬戶。2020 年寧化縣有1 家農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)主體案例入選全國社會化服務(wù)典型案例，2021 年寧化縣榮獲全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會化服務(wù)平臺建設(shè)優(yōu)秀縣。目前，全縣以水稻生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系框架基本形成，既有力促進了小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機銜接，也滿足了家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)民專業(yè)合作社對社會化服務(wù)的需求。由于社會化服務(wù)節(jié)本增效明顯，也有利于規(guī)模經(jīng)營主體進一步流轉(zhuǎn)土地、擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模。

1.2.4 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷壯大

在以小農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基本面的背景下，寧化縣積極推動國家、省、市、縣4 級聯(lián)創(chuàng)，構(gòu)建“公司（聯(lián)合社）+合作社+農(nóng)戶”等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，努力把公司、合作社和家庭農(nóng)場打造成引領(lǐng)帶動小農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要載體。通過3 年的農(nóng)民專業(yè)合作社質(zhì)量提升寧化縣推進行動，使得農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場數(shù)量和質(zhì)量不斷提高。

截至2021 年末，寧化縣依法登記的農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達730 家，家庭農(nóng)場587 家，農(nóng)業(yè)企業(yè)453 家，以農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已基本實現(xiàn)縣域和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)全覆蓋。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展壯大后，對土地的需求日益強烈，成為推動農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的主力軍。

1.2.5 支農(nóng)激勵政策日趨加大

為鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場（專業(yè)大戶）、科技示范戶規(guī)模流轉(zhuǎn)土地，寧化縣制訂糧食產(chǎn)能區(qū)增產(chǎn)模式攻關(guān)與推廣項目實施方案，對在產(chǎn)能區(qū)內(nèi)參與土地流轉(zhuǎn)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體按照規(guī)模比例給予一定補助，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。自2016 年以來，已對58 家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)土地進行補助，合計面積898.73 hm2，補助資金134.81 萬元。

2 影響土地流轉(zhuǎn)的制約因素

2.1 土地流轉(zhuǎn)機制不健全

一是供需信息不對稱。雖然寧化縣建立了縣、鄉(xiāng)、村3 級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但人員編制沒能得到很好解決，大多由現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)管干部兼任，其職能多限于政策解答和流轉(zhuǎn)鑒證工作。流出方和流入方之間缺乏高效的交流平臺，造成土地流轉(zhuǎn)供需信息不對稱，土地生產(chǎn)要素難以合理流動。二是未建立中介服務(wù)體系。缺少系統(tǒng)性的社會中介服務(wù)機構(gòu)，例如評估流入方經(jīng)營能力、分級定價流轉(zhuǎn)土地、履約監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方等，使得土地流轉(zhuǎn)“流產(chǎn)”現(xiàn)象時有發(fā)生。如寧化縣谷雨農(nóng)業(yè)機械服務(wù)專業(yè)合作社因生產(chǎn)發(fā)展需要，2020 年計劃承租淮土鎮(zhèn)禾坑村8 hm2耕地，由于缺少中介服務(wù)平臺和協(xié)商議價機制，最終因價格未談攏，造成棄租。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)迫切需要中介服務(wù)機構(gòu)和加入流轉(zhuǎn)平臺，更好地滿足土地流轉(zhuǎn)客觀需要，解決土地流轉(zhuǎn)中服務(wù)配套和信息不對稱問題。

2.2 土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)合普遍存在同不規(guī)范、口頭協(xié)議等問題。據(jù)農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計報表，2021 年寧化縣簽訂流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)面積僅2 160 hm2，占全縣流轉(zhuǎn)面積的29.5%，可見口頭協(xié)議的流轉(zhuǎn)占流轉(zhuǎn)面積的70.5%。一旦發(fā)生糾紛這些口頭協(xié)議，往往缺少法律支持。許多農(nóng)戶即使簽訂了書面合同，也沒有使用規(guī)范合同文本，這類合同往往不夠嚴謹和具體，經(jīng)不起推敲。個別村組直接由村組與經(jīng)營主體簽訂流轉(zhuǎn)合同，村組與農(nóng)戶沒有形成書面委托，存在糾紛隱患。此外，土地流轉(zhuǎn)雙方進行流轉(zhuǎn)時未向土地承包管理部門登記備案，常常事后涉及項目申報才想起事后補鑒證，土地流轉(zhuǎn)隨意性、盲目性較大，為日后糾紛留下了隱患。

2.3 農(nóng)村承包地細碎化問題凸顯

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村集體經(jīng)濟組織在發(fā)包集體土地時，在尊重村民意愿的前提下，通常綜合區(qū)位、耕作條件、土壤肥力等因素來發(fā)包土地，加上分戶、繼承、撂荒等后續(xù)因素影響，全縣農(nóng)戶均承包耕地面積0.46 hm2，人均地塊數(shù)5.43 個，農(nóng)村承包地細碎化問題日益嚴重，阻礙了農(nóng)業(yè)朝著規(guī)?；?、機械化和集約化方向發(fā)展。如石壁鎮(zhèn)元紅家庭農(nóng)場業(yè)主反映，2020 年農(nóng)場計劃種植糧食26.7 hm2，但農(nóng)場僅流轉(zhuǎn)耕地16.9 hm2，流轉(zhuǎn)到農(nóng)場的土地涉及農(nóng)戶65 戶，戶均流轉(zhuǎn)面積僅0.27 hm2，因土地細碎化無法機械化耕作，農(nóng)場被迫棄租了33 戶農(nóng)戶的9.8 hm2土地。

2.4 農(nóng)戶惜租情結(jié)較重

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的農(nóng)戶寧愿土地撂荒或粗放經(jīng)營，也不愿意經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，主要原因有以下幾點。一是農(nóng)村“小農(nóng)戶”思想盛行。農(nóng)民將經(jīng)營土地作為最基礎(chǔ)的經(jīng)濟來源[1]，視土地為自己的退路和歸屬，寧可將土地閑置、粗放管理，也不愿意流轉(zhuǎn)土地。寧化縣農(nóng)業(yè)戶籍人口28.3 萬人，其中常年外出人口12 萬人，全縣粗放經(jīng)營或半撂荒地面積達2 581 hm2，其原因大多為青壯年進城后無人管理土地又不愿將土地進行流轉(zhuǎn)。二是政策宣傳不到位。基層專業(yè)農(nóng)經(jīng)和法律人員少，法律政策大多只能宣傳到基層組織，不能真正實現(xiàn)到村入戶。宣傳不到位，造成土地自由流轉(zhuǎn)缺乏正確引導(dǎo)，讓部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策存在誤解[2]。走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民擔(dān)心最多的問題是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后收不回來或者土地流轉(zhuǎn)收益得不到保障等。三是流轉(zhuǎn)收益吸引力不強。目前，寧化縣土地流轉(zhuǎn)年租金一般在1 500～9 000 元/hm2。近年來，隨著國家支農(nóng)政策不斷加大力度，相對于穩(wěn)定直接的國家惠農(nóng)政策和日益提高的務(wù)工收入，土地流轉(zhuǎn)收益不再是農(nóng)民家庭增收的首選項目。四是個別經(jīng)營者惡性經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地，造成土地肥力下降、合同約定無法保障等，影響了土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

2.5 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營面臨困境

資料顯示，在寧化縣土地流轉(zhuǎn)去向中，流入農(nóng)戶的占比達53.4%，可見小農(nóng)戶自發(fā)式流轉(zhuǎn)仍然是主要方式，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模流轉(zhuǎn)土地“主力”作用尚未充分發(fā)揮，小農(nóng)戶與大生產(chǎn)的矛盾無法得到解決。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因生產(chǎn)規(guī)模受限從而降低了市場競爭力，有的走上了“破產(chǎn)”退租之路。

福建省石壁現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有限公司2015 年流轉(zhuǎn)了石壁鎮(zhèn)楊邊村14.67 hm2耕地用于種植葡萄、哈密瓜等水果，在同類化市場競爭和新冠肺炎疫情影響下，鮮果銷售渠道梗阻，亟須擴大種植基地走葡萄酒深加工發(fā)展路子，但因當(dāng)?shù)匾?guī)?；鬓D(zhuǎn)土地項目“流產(chǎn)”，讓原有種植項目停產(chǎn)而全部退租。

3 引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的幾點建議

3.1 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系

一是建立高效的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)為載體，健全縣—鄉(xiāng)—村完善的土地流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，建立土地資源信息庫，定期收集發(fā)布供需信息，探索實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村3 級聯(lián)動，提升土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、信息化管理水平。二是完善中介服務(wù)體系。通過中介服務(wù)組織提供流入方資信、經(jīng)營能力等風(fēng)險審查，建立土地質(zhì)量評估與定價機制，履約監(jiān)督流轉(zhuǎn)雙方等服務(wù)，探索“土地超市”“土地銀行”等運行模式，提升土地資本價值。

3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

充分發(fā)揮政府服務(wù)和監(jiān)督管理職能，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包管理部門，鼓勵村集體經(jīng)濟組織參與其中，加強流轉(zhuǎn)過程監(jiān)督管理，指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方按規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同文本簽訂書面合同，推動合同鑒證、備案審查、糾紛調(diào)解仲裁等流程規(guī)范性，加強動態(tài)監(jiān)控流轉(zhuǎn)土地，維護農(nóng)戶合法權(quán)益。

3.3 探索有利于緩解農(nóng)村土地細碎化的經(jīng)營路徑

要遵循“政府引導(dǎo)、集體組織、農(nóng)民參與、市場耦合”運行機制，引導(dǎo)社會力量和資金流入土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域。一是鼓勵統(tǒng)一委托流轉(zhuǎn)。發(fā)揮村集體經(jīng)濟組織引導(dǎo)作用，鼓勵流轉(zhuǎn)農(nóng)戶統(tǒng)一委托村集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)土地，降低逐戶流轉(zhuǎn)的成本和難度。二是鼓勵股份合作經(jīng)營。由村集體經(jīng)濟組織牽頭組建土地股份合作社，把農(nóng)戶土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，再統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給村股份經(jīng)濟合作社或有實力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體統(tǒng)一經(jīng)營，實行“保底+分紅”的利益分配機制。通過委托統(tǒng)一流轉(zhuǎn)、互換并地、股份合作、土地規(guī)劃整理集中經(jīng)營等措施推動耕地“小塊變大塊、多塊并一塊”，構(gòu)建三方共贏利益聯(lián)結(jié)機制。

3.4 提高農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的積極性

一是加大政策宣傳力度。要充分利用網(wǎng)站、微信公眾號等新媒體或上門走訪進行土地流轉(zhuǎn)政策和典型宣傳，從思想教育層面消除農(nóng)戶的顧慮。二是完善保障制度。加快建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，提高農(nóng)戶保障水平，解決農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后的后顧之憂，鼓勵外出務(wù)工和兼業(yè)農(nóng)戶依法自愿流轉(zhuǎn)土地。三是保障農(nóng)戶權(quán)益。構(gòu)建公開的競價機制，在充分發(fā)揮市場導(dǎo)向作用的同時，堅持政府對流轉(zhuǎn)價格的宏觀調(diào)控，保證農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益[3]；優(yōu)化流轉(zhuǎn)服務(wù)、減少流轉(zhuǎn)糾紛，鼓勵保險機構(gòu)為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供流轉(zhuǎn)履約保證保險等多種形式保險服務(wù)，讓農(nóng)戶吃上“定心丸”。

3.5 強化政策激勵保障

通過培養(yǎng)專業(yè)管理人員和技術(shù)人才來提升流入方的經(jīng)營水平，優(yōu)化和完善貸款擔(dān)保機制，探索土地經(jīng)營權(quán)的抵押擔(dān)保機制，為土地流入方提供技術(shù)和資金支持，發(fā)展一批有實力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；同時鼓勵將土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、期限與示范單位評選、支農(nóng)項目掛鉤，進一步優(yōu)化土地資源配置，形成規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體動力。

3.6 加強工商資本租賃農(nóng)地管理

要及時掌握工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)情況，嚴格落實資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，分級備案，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險保障金制度，加強事中事后監(jiān)管，建立監(jiān)管臺賬，形成社會資本流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地審核備案卷宗。

4 結(jié)束語

加快農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)是推進鄉(xiāng)村全面振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵措施。農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)又與農(nóng)民傳統(tǒng)觀念轉(zhuǎn)化、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策力度等息息相關(guān)。當(dāng)前，要摒棄盲目追求土地流轉(zhuǎn)規(guī)模數(shù)量的觀念，不斷完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，發(fā)揮好政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體和市場配置資源作用，持續(xù)推進土地細碎化縣域治理，將社會力量和資金引流到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，強化保障和工商資本租賃農(nóng)地管理，才能實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的目標(biāo)。