任 燕,任育瑤

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,陜西 西安 710061)

一、問題的提出

在我國,社區(qū)治理被視為國家治理的基礎(chǔ)和重心,在國家政治版圖上占有重要議程[1]?；鶎又蝿t天下安。社區(qū)治理關(guān)系基層群眾切身利益是否滿足,關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)是否穩(wěn)固。單位作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物,既是一種經(jīng)濟(jì)分配體制,也是一種國家管理體制。改革開放后,伴隨政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化,單位制逐步瓦解。作為單位制的遺存,單位老舊小區(qū)開始走向衰敗,愈發(fā)難以適應(yīng)社區(qū)居民的需求,成為當(dāng)前城市社區(qū)治理的一大難點(diǎn)。2020年7月，國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》提出，到2022年基本形成城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造制度框架、政策體系和工作機(jī)制；到“十四五”末，結(jié)合各地實(shí)際情況，力爭(zhēng)基本完成需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù)。通過這一舉措，城市整體環(huán)境得到改善，老舊小區(qū)重新煥發(fā)活力，居民生活居住條件不斷完善，幸福感與獲得感大幅提高。

然而，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快,社會(huì)流動(dòng)性日趨加強(qiáng),社會(huì)結(jié)構(gòu)持續(xù)分化,居民的利益訴求更加多元。對(duì)于單位老舊小區(qū)來講,社區(qū)居民休戚相關(guān)的核心利益逐步社會(huì)化,導(dǎo)致居民對(duì)傳統(tǒng)單位老舊小區(qū)的依賴或依附變?nèi)?社區(qū)逐步發(fā)展成為單純居住生活的空間場(chǎng)域,這直接造成居民參與社區(qū)治理意愿不強(qiáng)、動(dòng)力不足。此外，居住在單位老舊小區(qū)中的居民呈現(xiàn)出老齡化、文化程度與收入偏低等特點(diǎn),導(dǎo)致居民在參與單位老舊小區(qū)治理過程中則呈現(xiàn)出參與意識(shí)薄弱、參與渠道不暢通、參與層次不高等治理困境,長(zhǎng)此以往就會(huì)使社區(qū)治理與發(fā)展進(jìn)入惡性循環(huán)。

在社區(qū)治理中,推進(jìn)居民積極參與社區(qū)治理是國家、社會(huì)、社區(qū)和各類組織等有效推進(jìn)工作的重要保障。對(duì)于單位老舊小區(qū)而言,由于其特殊的困難與矛盾,更應(yīng)帶動(dòng)居民積極參與,讓每一位居民群眾都能成為老舊小區(qū)治理的最廣參與者、最大受益者、最終評(píng)判者[2]。因此,建立居民的參與意識(shí),激發(fā)居民參與動(dòng)力,拓展居民參與的深度與廣度,平衡好居民與社區(qū)的關(guān)系,不斷提升社區(qū)治理水平就成為新時(shí)代單位老舊小區(qū)治理的重要內(nèi)容，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、平安中國的基本要求。

二、居民參與社區(qū)治理的邏輯理路

居民是社區(qū)治理的主體。居民有序有效參與社區(qū)治理,既是社區(qū)治理的題中要義,也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社區(qū)治理的客觀要求,具有客觀的價(jià)值訴求。加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)治理,構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局,要充分調(diào)動(dòng)和激發(fā)居民群眾的參與意愿與熱情。因此,對(duì)公民參與社區(qū)治理的價(jià)值訴求與可行性分析是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的必然要求。發(fā)居民群眾的參與意愿與熱情。因此,對(duì)公民參與社區(qū)治理的價(jià)值訴求與可行性分析是加強(qiáng)和創(chuàng)新基層治理的必然要求。

(一)居民參與社區(qū)治理的價(jià)值訴求

1.促進(jìn)基層民主政治發(fā)展的客觀要求

居民作為社區(qū)治理的重要主體,是加強(qiáng)基礎(chǔ)民主政治建設(shè)的重要力量。居民參與與基層民主政治建設(shè)二者相互補(bǔ)充,在加深居民參與積極性的同時(shí),也促進(jìn)了民主政治建設(shè)的有效發(fā)展。要在實(shí)踐中學(xué)習(xí)和培養(yǎng)民主政治思想,使人民群眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的民主權(quán)利得到保障?；鶎用裰髡问蔷用裼行騾⑴c基層治理的重要方式,在居民參與公共事務(wù)的過程中,激發(fā)了理解溝通、相互信任的理想[3]。在居民參與社區(qū)治理過程中對(duì)社區(qū)各項(xiàng)事務(wù)享有更多的權(quán)利時(shí)(如知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)等),才能充分調(diào)動(dòng)社區(qū)居民的參與熱情,居民才能更加積極主動(dòng)地參與到基層民主政治建設(shè)之中[4]。

2.構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的內(nèi)在要求

構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局是新時(shí)代“中國之治”的新境界[5]?；鶎又卫硎巧鐣?huì)治理的基礎(chǔ)和重心,是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。居民參與社會(huì)治理則是國家治理現(xiàn)代化的核心動(dòng)力。首先,要完善居民參與基層社會(huì)治理的制度化渠道。制度完備、渠道暢通、法治健全的治理環(huán)境是提升參與基層社會(huì)治理效能的題中要義。在社區(qū)中,居民參與社區(qū)治理要實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定、規(guī)范、有序、長(zhǎng)效,實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的有利格局,為構(gòu)建基層治理新格局打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[6]。其次,要充分發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。以群眾需求為出發(fā)點(diǎn),完善治理制度創(chuàng)新與發(fā)展,從而帶動(dòng)群眾積極參與到基層治理之中[7]。黨建引領(lǐng)制度的完善,是激勵(lì)社會(huì)力量參與基礎(chǔ)治理的前提保障。最后,要推動(dòng)社會(huì)治理和服務(wù)中心向基層下移。基層社會(huì)治理新格局的內(nèi)在要求帶動(dòng)了居民的有效參與,也將“社會(huì)管理”向“社會(huì)治理”這一轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。

3.提升基層社會(huì)治理效能的現(xiàn)實(shí)要求

黨的十九屆五中全會(huì)提出了關(guān)于國家治理效能得到新提升的新目標(biāo)與新要求,為基層治理提供了根本支撐[2]。提升社區(qū)治理效能是對(duì)新時(shí)代“以人為本”思想的基本要求。對(duì)于這一新目標(biāo),需要從邁向高效能治理、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、打造高品質(zhì)生活、保障高水平安全等方面來系統(tǒng)把握其戰(zhàn)略意蘊(yùn)[8]。在城市發(fā)展中存在著諸多不平衡,尤其是對(duì)于新老社區(qū)之間的差距在不斷拉大,在實(shí)踐中需要提升精準(zhǔn)化和精細(xì)化的社會(huì)服務(wù)水平。提升治理效能,重點(diǎn)在基層、活力在基層,難點(diǎn)也在基層,社區(qū)治理也是基層社會(huì)治理效能最直接、最根本的體現(xiàn)。

4.建設(shè)更高水平平安中國的時(shí)代要求

基層治則國家安。國家的安全與發(fā)展,離不開基層的穩(wěn)定與和諧。新時(shí)代、新格局、新矛盾、新要求,賦予了建設(shè)更高水平的平安中國新的內(nèi)涵[9]。治理和安全,猶如鳥之兩翼,缺一不可。社區(qū)是人民群眾生產(chǎn)生活的基本場(chǎng)域,社區(qū)的安定有序既是對(duì)人民幸福生活的價(jià)值追求,也是更高水平平安中國建設(shè)與國家高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。新時(shí)代,人們更加向往與追求美好生活,但無論是精神追求還是物質(zhì)追求都離不開社區(qū)治理的和諧與國家的安全發(fā)展。當(dāng)人們解決了溫飽需求后,則會(huì)對(duì)安全有著更高的要求,安全成為了人們的需求底線[10]。在社區(qū)中,居民積極參與到社區(qū)的安全治理之中,當(dāng)居民成為平安治理的參與者后,才能成為平安社區(qū)的受益者。平安治理是一種歷史傳承,治理中的幸福感和安全感是一種力量,是建設(shè)更高水平平安中國的時(shí)代要求。

(二)居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.軟硬結(jié)合的法律體系為居民參與社區(qū)治理提供法律依據(jù)

社會(huì)治理的核心是人民群眾依法有序參與公共事務(wù)。法治是城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的根本保障。從基層社會(huì)秩序維持和行為規(guī)范的視角出發(fā),城鄉(xiāng)基層社會(huì)特別是鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)來自于習(xí)慣、傳統(tǒng)以及經(jīng)驗(yàn)等規(guī)制力量的普遍遵從與服膺。依法治理城市社區(qū),必須遵從“硬法之治”或“顯性制度”,但更為重要的是呼喚和信守“軟法之治”或“隱性制度”。軟法與硬法正成為現(xiàn)代法的兩種基本形態(tài)。加強(qiáng)和創(chuàng)新城市社區(qū)治理,構(gòu)建社會(huì)治理新格局,須要倚重硬法和軟法相結(jié)合的法律法規(guī)體系。《憲法》賦予了我國公民依法享有管理、監(jiān)督社會(huì)與國家事務(wù)的權(quán)利;《組織法》保障了人民當(dāng)家作主的權(quán)利,與人民群眾時(shí)刻保持緊密聯(lián)系,積極聽取群眾意見與要求,充分展現(xiàn)了人民民主的特點(diǎn);同時(shí),城市社區(qū)治理更要充分發(fā)揮基層社會(huì)生活中普遍存在的大量軟法規(guī)則的實(shí)際效力,如自治章程、居民公約等。可見,法治已成為基層治理中的群眾共識(shí),這種共識(shí)的形塑并不完全依賴于成文法意義上自上而下的外力強(qiáng)制介入,更是植根于基層社會(huì)共同體內(nèi)部成員長(zhǎng)期的生產(chǎn)生活實(shí)踐。

2.基層群眾自治制度為居民參與社區(qū)治理提供制度保障

基層群眾自治制度是我國一項(xiàng)具有獨(dú)特作用的基本政治制度。黨的十八大以來,明確了新時(shí)代基層治理的時(shí)代定位、政治保障、遵循宗旨以及實(shí)踐路徑,擘畫了新時(shí)代新階段基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的藍(lán)圖。人民群眾在所生活的社區(qū)內(nèi)直接或間接地參與到社區(qū)公共事務(wù)及各項(xiàng)互動(dòng)之中,發(fā)揮自己的決策、管理、監(jiān)督等權(quán)利,培育了社區(qū)居民的主人翁意識(shí)。

在城市社區(qū)中推行基層群眾自治制度,既是對(duì)居民群眾參與水平與能力的提升,也是對(duì)整個(gè)治理模式進(jìn)行更高水平的轉(zhuǎn)換。基層群眾自治制度以居民參與意愿作為出發(fā)點(diǎn),是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的第一要素和前提。城市社區(qū)中的自治培育了居民的公共精神,讓居民能夠超越個(gè)人層面,投入到公共事務(wù)之中。加強(qiáng)制度創(chuàng)新,用更切實(shí)有效的制度來保障居民更加安心地參與社區(qū)治理。

3.以人民為中心的發(fā)展思想為居民參與社區(qū)治理提供理論源泉

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。人民既是歷史的創(chuàng)造者,也是發(fā)展成果的共享者。堅(jiān)持以人民為中心,把人民群眾的美好生活需求作為目標(biāo),提升人民主體地位,并貫穿于我國新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的各方各面,不斷增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展,擴(kuò)大人民有序政治參與。實(shí)踐永無止境,理論創(chuàng)新也是如此。新時(shí)代我國的社會(huì)治理理論有著嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚撨壿嫛⑶逦睦碚摻Y(jié)構(gòu)、豐富的理論內(nèi)涵,在繼承了馬克思主義社會(huì)治理思想的同時(shí),也對(duì)中華民族優(yōu)秀的治理思想進(jìn)行了傳承與發(fā)展。新時(shí)代我國的社會(huì)治理理論深刻認(rèn)識(shí)到基層才是人民群眾生活的場(chǎng)域,只有深入人民群眾,引導(dǎo)大家積極參與,才能增進(jìn)民生福祉,從而實(shí)現(xiàn)我國未來社會(huì)治理理論的創(chuàng)新與實(shí)踐的發(fā)展。因此我國的社會(huì)治理理論以人民為中心,重視民主,鼓勵(lì)大家參與其中,兼顧了主體的差異,并使每一位社會(huì)成員都能成為基層治理的最大受益者和最終評(píng)判者。

4.社會(huì)組織健康發(fā)展為居民參與社區(qū)治理提供組織力量

社會(huì)組織是政府與社區(qū)群眾的關(guān)系紐帶,在培育社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、提升居民參與能力、發(fā)揮社區(qū)服務(wù)作用、規(guī)范社區(qū)管理制度,加強(qiáng)對(duì)居民群眾的引導(dǎo),鞏固黨和群眾的緊密聯(lián)系中具有重要作用。中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,國家多次強(qiáng)調(diào)基層治理要發(fā)揮好社會(huì)組織的作用,并多次在相關(guān)領(lǐng)域工作文件中提出具體要求。2020年12月,民政部印發(fā)的《培育發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織專項(xiàng)行動(dòng)方案(2021—2023年)》中明確提出,從2021年起,要開展為期三年的專項(xiàng)行動(dòng),推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展,在基層治理中更好發(fā)揮作用[11]。通過社會(huì)組織的參與引導(dǎo)不斷推進(jìn)人民群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道,培育居民社區(qū)歸屬感,讓居民成為基層治理的中堅(jiān)力量。社會(huì)組織作為溝通的橋梁,能把國家的關(guān)懷傳送到群眾當(dāng)中,為群眾辦好事、解難題,提升人民群眾的幸福感、參與感,推進(jìn)社區(qū)群眾一同參與到社區(qū)治理之中,提升社區(qū)治理實(shí)效。居民以社會(huì)組織為依托,參與到社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)之中,享受社區(qū)提供的服務(wù),從而也會(huì)對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生更進(jìn)一步的認(rèn)可和感知,在參與中激發(fā)各主體對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感,完善治理網(wǎng)絡(luò),壯大社區(qū)資本。社會(huì)組織在社區(qū)治理中為居民提供更好的服務(wù)與幫助,其自身能力也在進(jìn)步一提升,將會(huì)成為推動(dòng)社會(huì)基層治理的重要力量。

三、單位老舊小區(qū)治理中居民有效參與的現(xiàn)狀與困境

隨著城市化發(fā)展進(jìn)程的加快,單位老舊小區(qū)逐漸成為了被遺忘的角落。我國城市目前有近50億平方米的住宅小區(qū),老舊小區(qū)就占據(jù)了其中的40%[12]。單位制解體后,在大的環(huán)境背景下,單位老舊小區(qū)慢慢走向衰落,甚至成為了城市社會(huì)發(fā)展過程中的一個(gè)詬病。新時(shí)代,我國進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型期,機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)共生,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)不斷分化,人們的訴求呈現(xiàn)出個(gè)性化和差異化的特點(diǎn),這也成為當(dāng)前社區(qū)治理過程中的一大難點(diǎn)。與此同時(shí),在單位老舊小區(qū)治理過程中,居民的有效參與同樣也是社區(qū)治理的關(guān)鍵所在,本文以西安老舊小區(qū)的居民參與社區(qū)治理為例,對(duì)社區(qū)治理中的居民參與情況進(jìn)行調(diào)研,以期能為其他地區(qū)老舊小區(qū)居民參與社區(qū)治理有所借鑒。

西安是世界著名的歷史文化名城,是我國中西部地區(qū)重要的國防科技工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。“一五”期間國家重點(diǎn)對(duì)西安進(jìn)行城市建設(shè),在156個(gè)蘇聯(lián)援建的重點(diǎn)工程中,有17項(xiàng)都布點(diǎn)西安,奠定了當(dāng)?shù)氐墓I(yè)基礎(chǔ)。許多大型工廠建成,為了安頓單位職工,修建了不少單位小區(qū)。經(jīng)過幾十年的風(fēng)雨歷程,一些工廠依舊煥發(fā)自身活力為西安的發(fā)展貢獻(xiàn)自己的力量,但還有一些在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中,由于技術(shù)、管理、觀念等方面競(jìng)爭(zhēng)力的不足已經(jīng)不復(fù)存在?，F(xiàn)如今,雖然一些工廠單位已不存在,但這些工廠企業(yè)的單位小區(qū),依然是職工以及家屬們居住生活的場(chǎng)所。2019年1月，西安市人政府辦公廳印發(fā)了《西安市老舊小區(qū)綜合改造工作升級(jí)方案》的通知。要以人民對(duì)美好生活的向往為奮斗目標(biāo)，用3～5年的時(shí)間，對(duì)全市2000年前建成、具有合法產(chǎn)權(quán)、未列入危房或棚房區(qū)等拆遷改造計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)成套的老舊小區(qū)，根據(jù)實(shí)際情況和民意進(jìn)行綜合改造，完善長(zhǎng)效管理機(jī)制。計(jì)劃2021年6月前，完成繞城高速以內(nèi)80%以上共1100個(gè)老舊小區(qū)的改造，到2022年基本完成全市具備條件的老舊小綜合改造任務(wù)。隨著單位老舊小區(qū)居住環(huán)境與條件改造升級(jí)的完成，小區(qū)居民享受到了實(shí)實(shí)在在的居住環(huán)境及條件改善帶來的益處。但是日益多元的個(gè)體訴求卻給老舊小區(qū)的社區(qū)治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。因此，這此大批存在的老舊小區(qū)治理難題成為當(dāng)?shù)鼗鶎又卫淼耐怀鰡栴}。

(一)老舊小區(qū)居民參與組織建設(shè)薄弱,組織化程度較低

1.黨組織引領(lǐng)作用欠缺

社區(qū)中不同居民群體構(gòu)建的社區(qū)組織在共同參與社區(qū)治理的過程中會(huì)提升社區(qū)的凝聚力。社區(qū)組織或自組織的發(fā)展出現(xiàn)了不平衡不充分的矛盾,行政方面的依賴導(dǎo)致了居民訴求無處申訴,尤其是在政治引領(lǐng)方面,黨組織發(fā)揮的作用未能充分展現(xiàn),容易導(dǎo)致目標(biāo)導(dǎo)向上的錯(cuò)位。

第一,黨組織成員結(jié)構(gòu)老化。單位老舊小區(qū)中的黨組織成員在年齡、學(xué)歷、自身能力等方面明顯失衡,社區(qū)中黨員年齡大多在四五十歲左右,文化程度偏低,他們?cè)谪?zé)任與閱歷上雖然有著優(yōu)勢(shì),但在思想和業(yè)務(wù)能力方面無法緊跟信息化時(shí)代的步伐,缺乏專業(yè)能力,黨建工作方面也缺少創(chuàng)新,目光僅僅停留在制度層面,在組織建設(shè)方面停滯不前。一位有著30年黨齡的黨組織工作人員說到:

我們真的是跟不上時(shí)代的腳步了,各方面能力和現(xiàn)在年輕人相比差得遠(yuǎn)。前一陣有一位畢業(yè)的大學(xué)生說之前通過網(wǎng)絡(luò)將黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到社區(qū)但是一直沒有成功,專門過來詢問,平時(shí)負(fù)責(zé)辦理業(yè)務(wù)的年輕工作人員那天剛好不在,我對(duì)網(wǎng)絡(luò)那一套實(shí)在是兩眼一抹黑,只能讓他改天再來。身為社區(qū)黨組織中的一員,因?yàn)樽陨砟芰栴}沒能做到時(shí)刻為人民服務(wù)(1)訪談資料:2021年4月11日Y社區(qū)黨支部工作人員LJ.。

第二,黨組織自身建設(shè)創(chuàng)新不足。老舊小區(qū)黨組織成為了“懸浮性”基層組織,工作無法落地,在目標(biāo)導(dǎo)向上容易產(chǎn)生偏差[13]。日常工作也只是停留在傳統(tǒng)的工作模式之中,傳達(dá)上級(jí)文件、完成上級(jí)下發(fā)任務(wù)等,無法真正從社區(qū)居民的需求出發(fā)開展工作。同社區(qū)出現(xiàn)的問題經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的積累,無法在短時(shí)間內(nèi)有效解決,物業(yè)公司往往不能從居民的需求考慮和處理問題。面對(duì)上述情況,黨組織只是在居民與物業(yè)間進(jìn)行調(diào)節(jié),而未能加強(qiáng)自身建設(shè)、發(fā)揮自身作用。由于社區(qū)黨組織對(duì)于社區(qū)居民的真實(shí)需求了解不夠,自身黨建內(nèi)容和形式缺乏創(chuàng)新,這種協(xié)調(diào)引領(lǐng)功能的不足,導(dǎo)致彼此間交流不暢,長(zhǎng)此以往降低了社區(qū)居民對(duì)社區(qū)黨組織的信任度。

2.社區(qū)居委會(huì)行政化色彩嚴(yán)重

單位老舊小區(qū)中參與組織經(jīng)常自謀發(fā)展,呈現(xiàn)出組織性薄弱的現(xiàn)象。社區(qū)在動(dòng)員成員參與的過程中,社區(qū)成員與組織在參與到公共事務(wù)治理時(shí),由于缺乏原生性的社會(huì)聯(lián)系與規(guī)范的制度,上述現(xiàn)象更為明顯[14]。社區(qū)居委會(huì)的構(gòu)建與發(fā)展,通常是從行政層面出發(fā),大多考慮的是生存資源,常常忽視了社區(qū)個(gè)體居民以及組織與社區(qū)之間的聯(lián)動(dòng)。在居民參與社區(qū)事務(wù)中,各主體間社區(qū)資本培育度低,最終導(dǎo)致居民與組織間的關(guān)系疏遠(yuǎn),參與組織化程度欠缺。在采訪到一位居委會(huì)工作人員時(shí),該工作人員抱怨到:

我們也想多為居民辦事,但是政府成天下任務(wù),經(jīng)常是5+2、白+黑,我們也很辛苦,實(shí)在是沒有多余的精力去管別的事情了(2)訪談資料:2021年4月11日Y社區(qū)居委會(huì)工作人員LYH.。

社區(qū)居委會(huì)長(zhǎng)期疲于應(yīng)對(duì)行政事務(wù),導(dǎo)致無法提供正常的社區(qū)服務(wù)。因此,居民時(shí)常產(chǎn)生不滿,最終參與度降低。

3.社區(qū)自治組織功能結(jié)構(gòu)不均衡

社區(qū)組織參與過程往往呈現(xiàn)出碎片化的特征。在單位老舊小區(qū)治理過程中社區(qū)自治組織碎片化的參與導(dǎo)致了參與的無序性以及參與組織化程度的不足。由于在單位的長(zhǎng)期依附下,單位老舊小區(qū)的自治能力和組織建設(shè)的基礎(chǔ)羸弱,居民參與呈現(xiàn)出“弱組織化參與”以及“參與的離散化”等特征。業(yè)委會(huì)以及社區(qū)文化等自組織,往往規(guī)模較小、組織結(jié)構(gòu)與功能不平衡,經(jīng)常導(dǎo)致崗位劃分不明確,其自治性的初衷也往往被弱化。

正是由于社區(qū)自治組織在功能結(jié)構(gòu)上的不均衡,導(dǎo)致這些社區(qū)組織的崗位職責(zé)劃分并不明確,經(jīng)常會(huì)因工作需要進(jìn)行調(diào)動(dòng),無法為居民提供及時(shí)有效的服務(wù)。有時(shí)居民參與到社區(qū)事務(wù)與活動(dòng)中后,卻得不到重視,心理上就會(huì)產(chǎn)生失落感。采訪到一位社區(qū)樓門長(zhǎng)時(shí),她說到:

我日常的主要工作就給居民傳達(dá)消息,解決鄰里間的矛盾。但是說實(shí)話我覺得我們樓門長(zhǎng)的這個(gè)位置非常尷尬,高不成低不就,沒有足夠的權(quán)利去管理居民與社區(qū)事務(wù)。時(shí)間久了大家知道我沒有辦法幫他們解決問題,漸漸的也就沒有什么人來找我,就感覺只是掛了名而已,在工作中沒有任何成就感(3)訪談資料:2021年5月17日Y社區(qū)樓門長(zhǎng)XXL.。

面對(duì)大量的公共服務(wù)、公共物品和空間維護(hù)等問題,社區(qū)組織往往心有余而力不足,雖然有資源支持的意愿,但條塊分割、功能分散的行政部門難以擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)合與兜底的重任,一些專業(yè)的社會(huì)組織也很少進(jìn)入其中協(xié)助解決問題[15]。因此,在缺少統(tǒng)籌能力的組織下,單位老舊小區(qū)社會(huì)自治組織呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn),治理結(jié)構(gòu)缺少穩(wěn)定性。

(二)老舊小區(qū)居民參與意愿較為淡薄,全過程性參與不強(qiáng)

1.老年群體自身能力不足導(dǎo)致參與意愿較弱

居民的參與意愿是參與行動(dòng)的基礎(chǔ)和前提,但居民的意愿并不必然轉(zhuǎn)化為實(shí)際參與行動(dòng)。社區(qū)中的部分居民有參與社區(qū)治理的意愿,但全過程性參與不強(qiáng),實(shí)際參與率也明顯偏低。作為單位老舊小區(qū),居民群體大多為單位職工及其家屬,老年人占比較大,這些人群通常知識(shí)文化程度不高、收入偏低。對(duì)于社區(qū)公共事務(wù)及各項(xiàng)活動(dòng)的參與能力自信不足,阻礙了居民參與社區(qū)治理的意愿與行為。當(dāng)面對(duì)有關(guān)社區(qū)政策決策時(shí),這部分居民認(rèn)為自己無法作出正確判斷,或無法提供有效的措施從而參與意愿動(dòng)朵不強(qiáng)。在與該社區(qū)居民交談時(shí),在問到“當(dāng)您遇到問題時(shí),是否會(huì)主動(dòng)向社區(qū)反映”時(shí),有近一半的居民表示會(huì)反映,但在這類居民中,有大部分老人表示由于身體不便等原因,既使有反映的意愿,但要付諸具體的行動(dòng)就很難,有些甚至不知道反映的途徑與方式。有居民說到:

我們年紀(jì)大了,也沒有什么文化,對(duì)社區(qū)很多工作也不了解,也沒有這個(gè)能力,就不給社區(qū)工作添麻煩了(4)訪談資料:2021年5月17日Y社區(qū)居民HPE.。

2.年輕群體時(shí)間精力有限導(dǎo)致參與程度不夠

對(duì)于社區(qū)的年輕群體和租戶群體來說,部分居民有參與的意愿,但是全過程性參與不強(qiáng)。當(dāng)這類群體在遇到問題時(shí),一般會(huì)通過向居委會(huì)、社區(qū)物業(yè)或網(wǎng)絡(luò)等方式進(jìn)行反映和求助。在業(yè)主群中,當(dāng)居民在群內(nèi)反映所面臨的問題和困難時(shí),部分業(yè)主僅僅是在群眾應(yīng)和、“添油加醋”,并不能夠提出解決措施或參與到問題的解決當(dāng)中。一位家有學(xué)生的居民說到:

業(yè)主群里有人反映動(dòng)不動(dòng)就能聽到拍球的聲音,尤其是疫情期間有時(shí)管控嚴(yán)格,大家無法下樓活動(dòng),更是頻繁。我在群里反映,我們這棟樓也有用戶反映類似的情況或表達(dá)對(duì)這樣的行為的不滿,但是往往是一吐為快,并沒有采取任何措施,工作人員也沒有上門了解情況,最后就不了了之,很是寒心。時(shí)間久了,我們居民也就不愿意再管也不愿意參與到任何社區(qū)事務(wù)之中,把自家管好就行(5)訪談資料:2021年5月17日Y社區(qū)居民HY.。

同時(shí)由于中青年這類人群日常忙于工作、事業(yè)與學(xué)業(yè),沒有充足的時(shí)間與精力全程性的參與其中,在反映問題后,并不能參與到問題的解決過程,只是等待最終的結(jié)果。如果長(zhǎng)時(shí)間未能解決,最終就導(dǎo)致了上述的不了了之。

3.居民社區(qū)情境感體驗(yàn)較差導(dǎo)致社區(qū)認(rèn)同感偏低

在調(diào)研中課題組發(fā)現(xiàn),參與意愿是否強(qiáng)烈和社區(qū)情境體驗(yàn)息息相關(guān)。在《社會(huì)行動(dòng)的結(jié)構(gòu)》中,帕森斯將行動(dòng)處境劃分為兩種類型:一種是行動(dòng)者能夠控制的,叫作手段;一種是行動(dòng)者不能控制的,叫作情境條件[16]。在該社區(qū)中,主要通過居民對(duì)社區(qū)各項(xiàng)工作的滿意度來反映社區(qū)情境體驗(yàn)。社區(qū)居民反映,對(duì)該社區(qū)的基層工作和便民利民方面的工作滿意度低。由于單位老舊小區(qū)居住環(huán)境較差,基礎(chǔ)設(shè)施不足,社區(qū)情境體驗(yàn)隨著社區(qū)滿意度的降低而下降,最終導(dǎo)致居民參與意愿不足。反之,當(dāng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)工作的滿意度提高后,居民內(nèi)心的認(rèn)同感也隨之增強(qiáng),便能夠主動(dòng)參與到社區(qū)治理中來。一位剛來到本社區(qū)工作的年輕小姑娘說:

我其實(shí)很能理解居民的心情,作為工作人員的同時(shí),我也是所居住小區(qū)的一員。在這段時(shí)間的工作中,我感受到了大家確實(shí)在社區(qū)參與中存在參與意愿不足的情況。我有時(shí)也在想,換位思考很重要,只有當(dāng)社區(qū)和社區(qū)工作人員以身作則,提高自身素質(zhì)與能力,要有傾聽居民實(shí)際需求的耳朵,解決實(shí)際問題,不脫離群眾,才能拉近與社區(qū)居民的距離,彼此間獲得信任。今后我們需要做的就是在做好自身工作的同時(shí),培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意愿,讓每一位居民都能成為社區(qū)的“主人”(6)訪談資料:2021年4月11日Y社區(qū)工作人員YXF.。

(三)老舊小區(qū)居民參與方式被動(dòng),參與信息不對(duì)稱

1.社區(qū)居民協(xié)同共治觀念薄弱,參與方式較為被動(dòng)

居民參與社區(qū)治理可分為主動(dòng)參與和被動(dòng)參與。在主動(dòng)參與的過程中呈現(xiàn)出較強(qiáng)的自主性,扮演著社區(qū)主人的角色。但被動(dòng)式的參與,通常是在社區(qū)居委會(huì)或業(yè)委會(huì)等組織的要求規(guī)定下參與到社區(qū)活動(dòng)中來,沒能形成協(xié)同共治的觀念。單位老舊小區(qū)居民主要是以被動(dòng)的方式進(jìn)行參與,是一種執(zhí)行性參與。如,小區(qū)居委會(huì)和物業(yè)根據(jù)上級(jí)的安排與安全條例,禁止樓道堆放雜物、停放自行車,并逐層下達(dá),最終通過在居民樓內(nèi)張貼通知或是在業(yè)主群內(nèi)進(jìn)行公告。居民按照通知或公法要求,進(jìn)行樓道內(nèi)雜物清理,規(guī)范停放的車輛。隨后社區(qū)物業(yè)和居委會(huì)再進(jìn)行二次清理和檢查。在采訪到一位正值事業(yè)發(fā)展期的男性居民時(shí),說到:

關(guān)于社區(qū)的會(huì)議或舉行的活動(dòng)實(shí)在是沒有興趣參加,上有老下有小,每天單位的事情也忙的暈頭轉(zhuǎn)向,實(shí)在是沒有過多的精力關(guān)注這些。一般社區(qū)通知相關(guān)事宜會(huì)在公示欄張貼通知,或是在社區(qū)群里發(fā)消息,我們一般也就是看看。除非是一些強(qiáng)制性的,樓長(zhǎng)親自通知必須要參加的,我們才會(huì)去露個(gè)臉走個(gè)過場(chǎng),都是很被動(dòng)的,去和不去其實(shí)結(jié)果沒有多大的區(qū)別(7)訪談資料:2021年5月17日Y社區(qū)居民RQ.。

這種社區(qū)和政府起主導(dǎo)作用的治理方式,在治理能力不斷完善的過程中,已不能滿足社區(qū)居民的需求。

2.社區(qū)服務(wù)平臺(tái)搭建不完善,信息交換出現(xiàn)偏差

隨著信息化的發(fā)展,社區(qū)一些信息與通知會(huì)通過線上與線下相結(jié)合的方式發(fā)布。但在事情緊急或時(shí)間緊迫的情況下,往往會(huì)采取線上的方式通知。對(duì)于小區(qū)公告欄張貼的通知很少有人駐足觀看,年輕人大多是匆匆經(jīng)過無暇顧及。僅有一些老人會(huì)關(guān)注張貼的通知,但由于張貼的通知字體較小,老人群體有時(shí)也是草草瀏覽,略知一二。對(duì)于線上的通知,如微信群、QQ群,社區(qū)老年人居多,大多沒有智能手機(jī),也不會(huì)進(jìn)行軟件的使用,無法獲取這一途徑的信息。有時(shí)也只能通過鄰里間的交流獲取信息，從而導(dǎo)致信息的不對(duì)稱與偏差。這種信息不對(duì)稱的情況嚴(yán)重影響了居民對(duì)社區(qū)的信任以及參與社區(qū)活動(dòng)的積極性。對(duì)于年輕群體而言,由于平時(shí)忙于工作學(xué)習(xí),當(dāng)了解到社區(qū)開展的活動(dòng)和事務(wù)時(shí),也沒有時(shí)間參與。清華大學(xué)的羅家德教授在研究中發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理中面臨的最大的難題就是自上而下的服務(wù)供給與社區(qū)居民自下而上的真實(shí)需求之間難以銜接。一位在社區(qū)工作20余年的工作人員說到:

我們也在不斷了解社區(qū)居民的需求,但是大家的需求一天一變,我們想要提供居民所需要的服務(wù),但是計(jì)劃趕不上變化,真的是太難了(8)訪談資料:2021年4月11日Y社區(qū)工作人員WJX.。

(四)老舊小區(qū)居民參與內(nèi)容較為有限,參與廣度和深度不夠

居民參與社區(qū)治理的內(nèi)容影響著居民參與的積極性,而參與的深度與廣度決定了居民參與的質(zhì)量與水平。對(duì)于參與廣度而言,主要是指主體的廣度和客體的廣度:主體廣度主要是指參與過程中居民的數(shù)量、社區(qū)組織的數(shù)量等;客體的廣度一般指參與的內(nèi)容與種類。參與的深度則包括了治理層次、參與的影響力、有效性和持續(xù)性。

1.活動(dòng)內(nèi)容單一,參與廣度不足

在參加社區(qū)活動(dòng)的居民中,大多是中老年人,很難看到年輕人的身影。與政治經(jīng)濟(jì)類活動(dòng)相比,居民參與文娛類活動(dòng)的積極性更高,在一些居民中還存在對(duì)公共決策以及活動(dòng)缺乏了解的情況,從而對(duì)社區(qū)治理工作產(chǎn)生懷疑,冷漠面對(duì)治理內(nèi)容,長(zhǎng)期以來就會(huì)造成參與人員較少的現(xiàn)象。參與社區(qū)活動(dòng)不僅僅要扮演熱情的“觀眾”,更需要成為聚光燈下的“主角”,從計(jì)劃、討論,再到?jīng)Q策、執(zhí)行,都需要居民實(shí)實(shí)在在的參與。社區(qū)居委會(huì)工作人員說到:

由于疫情的關(guān)系,近幾年很少組織這樣的活動(dòng)。疫情之前還會(huì)在節(jié)假日組織文藝演出,參加的大多還是老年人,廣場(chǎng)舞、太極拳、唱歌、樂器,身為老陜甚至一些老人還會(huì)吼上幾句秦腔。類似這樣的文娛活動(dòng)大家的參與度還是較為積極的,但是每當(dāng)組織開會(huì)、投票選舉、討論社區(qū)問題等政治性活動(dòng)時(shí),常常出現(xiàn)參加人數(shù)寥寥無幾的情況,都會(huì)有各種理由借口無法參加。最后只能變成社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)等社區(qū)工作人員的內(nèi)部會(huì)議和活動(dòng)(9)訪談資料:2021年4月11日Y社區(qū)居委會(huì)工作人員WXL.。

居民缺乏政治敏感性,對(duì)于有關(guān)頂層設(shè)計(jì)的活動(dòng)并不感興趣,更多傾向于文娛活動(dòng),同時(shí)社區(qū)活動(dòng)參與群體偏老齡化,導(dǎo)致參與群體結(jié)構(gòu)不均衡,從而導(dǎo)致參與廣度不足。

2.參與持續(xù)性較短,深度有限

社區(qū)活動(dòng)所呈現(xiàn)出的影響力以及持續(xù)性決定了社區(qū)參與的深度。在單位老舊小區(qū)中,由于社區(qū)居民普遍存在年齡偏大、學(xué)歷偏低的特點(diǎn),導(dǎo)致在參與過程中無法深入持久,從而影響了社區(qū)居民參與的深度。社區(qū)中一位年過70歲的老先生這樣說到:

我們年紀(jì)大了,無論是精神方面還是身體方面都沒有那么多精力去關(guān)心了解社區(qū)事務(wù),能把自己顧好就已經(jīng)謝天謝地了。尤其是涉及到社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治性的活動(dòng)與事務(wù),更是沒有精力再去了解,我們不像年輕人可以通過網(wǎng)絡(luò)的方式,只有等社區(qū)宣傳,不是每一次都能介紹宣傳到位,也不是每一位居民都能及時(shí)了解。這就造成了大家只是知道個(gè)開頭了解個(gè)大概,至于后面結(jié)果怎么樣,我們也不太關(guān)心(10)訪談資料:2021年3月6日Y社區(qū)居民JL.。

由于社區(qū)居民長(zhǎng)期以來主人翁意識(shí)的缺失,以及受到傳統(tǒng)“單位制”和“街居制”管理模式的影響,對(duì)社區(qū)大包大攬產(chǎn)生依賴,對(duì)于社區(qū)的重大決策等政治性事務(wù)表現(xiàn)出漠不關(guān)心的態(tài)度。同時(shí)社區(qū)在政策與制度的制定、方案的實(shí)施等方面沒有很好的同居民群眾進(jìn)行分享或在宣傳方面并不到位,居民沒有參與感,上層帶動(dòng)性不足,參與的深度就得不到保證。

四、單位老區(qū)小區(qū)治理中居民有效參與的出路

(一)強(qiáng)化黨建引領(lǐng),筑牢居民有序參與治理的政治基礎(chǔ)

1.強(qiáng)化政治領(lǐng)導(dǎo)能力,不斷優(yōu)化社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu)

在以往的社區(qū)治理中,主要是將社區(qū)干部與積極的社區(qū)成員進(jìn)行聯(lián)結(jié),大多是行政動(dòng)員,忽視了與大多數(shù)社區(qū)居民的聯(lián)系。因此,在這種情況下,要優(yōu)化社區(qū)治理主體結(jié)構(gòu),強(qiáng)化政治的領(lǐng)導(dǎo)作用。首先,要形成“社區(qū)——黨支部——居民”的自上而下參與主體結(jié)構(gòu)。將過去懸浮于社區(qū)的黨組織落到實(shí)處。尤其是發(fā)揮黨組織內(nèi)部精英群體的作用,進(jìn)行組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化,改善條塊分割問題,將過去的條塊部門形成治理社區(qū)、服務(wù)居民的合力,合理進(jìn)行人員和日常工作的劃分,實(shí)現(xiàn)效率最大化。其次,加強(qiáng)黨組織對(duì)單位老舊小區(qū)中的物業(yè)、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo),形成“一領(lǐng)三聯(lián)”的治理結(jié)構(gòu),作為營利組織的物業(yè)公司、行政色彩嚴(yán)重的居委會(huì)以及職責(zé)模糊的業(yè)委會(huì),都需要黨組織的帶頭引領(lǐng),確保組織行為規(guī)范。最后,要發(fā)揮黨組成員的帶動(dòng)作用。在單位老舊小區(qū)中,由于社區(qū)的特殊性,更加需要重視與居民的關(guān)系,時(shí)刻關(guān)注居民的需求。黨員同志要敢于“亮身份”,將社區(qū)參與的宣傳工作融入到日常黨建過程中,將社區(qū)工作與居民個(gè)人利益聯(lián)結(jié)在一起,在思想上引領(lǐng)、在工作中推動(dòng)、在方法上創(chuàng)新、在經(jīng)驗(yàn)上總結(jié)、在形象上帶動(dòng),時(shí)刻將社區(qū)公共利益與居民自身利益緊密相聯(lián),將社區(qū)工作與居民個(gè)人利益聯(lián)結(jié)在一起,激活居民參與的內(nèi)生動(dòng)力。

2.增強(qiáng)支部政治功能,有效整合社區(qū)治理內(nèi)外資源

支部的政治功能,在于為了什么人、干了什么事,核心是要以“人”為出發(fā)點(diǎn)。黨對(duì)社區(qū)治理的政治引領(lǐng)主要體現(xiàn)在方向的引領(lǐng)上,要始終以中國特色社會(huì)主義為主要方向,使社區(qū)治理始終沿著正確方向健康發(fā)展,在社區(qū)治理中要有鮮明的問題、目標(biāo)、價(jià)值和結(jié)果導(dǎo)向,不斷提升黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力。黨支部在加強(qiáng)黨員管理、加強(qiáng)政治學(xué)習(xí)的同時(shí),也要擴(kuò)大管理和服務(wù)對(duì)象,將支部職能社會(huì)化。一方面社區(qū)黨支部要掌握一定的自主權(quán),以免成為政府政策執(zhí)行的工具,更應(yīng)扮演聯(lián)結(jié)社區(qū)與居民的“橋梁”的角色。另一方面,由于單位老舊小區(qū)的內(nèi)部資源欠缺,黨支部要加大外部資源引入力度,加強(qiáng)內(nèi)部資源流動(dòng)互補(bǔ),通過資源整合實(shí)現(xiàn)居民的參與。除物質(zhì)資源外,要積極匯集各方力量,整合人力資源。摒棄單位老舊小區(qū)陳舊觀念,在人才隊(duì)伍建設(shè)時(shí),要內(nèi)化新思想,融入新力量,要注重吸納年輕群體,完善黨組織青年隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)組織成員自身能力,合理設(shè)置崗位、準(zhǔn)確職能定位、明確日常職責(zé),搭建合理的人力資源整合平臺(tái),提高人力資源利用率。

3.創(chuàng)新黨建引領(lǐng)機(jī)制,增強(qiáng)居民參與治理意識(shí)能力

對(duì)于社區(qū)治理來說,黨建的引領(lǐng)不僅僅是要發(fā)揮自身的作用,更要引領(lǐng)社區(qū)中的普通群眾參與到社區(qū)治理中來。首先,要完善議事協(xié)商機(jī)制,黨組織與居委會(huì)、物業(yè)、居民等主體多方聯(lián)合,定期召開會(huì)議,聽取群眾意見、了解群眾訴求,在協(xié)商中共同解決居民反應(yīng)的問題,增強(qiáng)居民參與意識(shí)與能力。其次,要成立聯(lián)動(dòng)處置機(jī)制,在單位老舊小區(qū)中尤其需要進(jìn)行環(huán)境改造、設(shè)施完善與服務(wù)提升的聯(lián)動(dòng)巡查與分析工作機(jī)制,定期召開工作例會(huì),進(jìn)行矛盾調(diào)解、互評(píng)互鑒。最后,要增強(qiáng)監(jiān)督機(jī)制,組成一支由黨員同志與居民群眾共同參與的監(jiān)督團(tuán)隊(duì),對(duì)社區(qū)居委會(huì)、物業(yè)等組織進(jìn)行評(píng)價(jià)監(jiān)督,定期考核組織管理能力和服務(wù)能力,發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢(shì)和群眾優(yōu)勢(shì),通過黨建引領(lǐng)社區(qū)動(dòng)員實(shí)現(xiàn)居民共同參與,從而彌補(bǔ)社區(qū)居民參與意愿及動(dòng)機(jī)不足的困境。

與此同時(shí),“黨建嵌入”[17]、“黨建+治理”[18]等模式也是黨建引領(lǐng)社區(qū)治理過程中不斷創(chuàng)新的實(shí)踐路徑。在黨組織自身作用的同時(shí),需要有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)、有效的功能、可依賴的路徑以及可持續(xù)的參與主體作為保障[19]。黨建引領(lǐng)社區(qū)治理,就是“在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和基層政府主導(dǎo)下,社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)居民、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織等主體,基于社區(qū)發(fā)展的公共利益,通過強(qiáng)化彼此認(rèn)同、開展協(xié)商合作等集體行動(dòng),在有效提供社區(qū)公共物品、滿足社區(qū)發(fā)展需求、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)社區(qū)優(yōu)良公共秩序的過程”[20]。培育新時(shí)代社區(qū)居民的公共精神,打破社區(qū)治理中的冷漠,以和諧、開放、共享的治理理念帶動(dòng)居民參與熱情。在法律、道德、意識(shí)形態(tài)、協(xié)商機(jī)制等方面要有制度規(guī)范,理順社區(qū)內(nèi)各個(gè)主體的職責(zé)范圍,建立正式與非正式機(jī)制,增強(qiáng)居民參與意識(shí),提升居民勇于擔(dān)當(dāng)、善查良判的參與能力[21]。

(二)激發(fā)自治活力,釋放居民參與治理的主體價(jià)值

1.充分尊重居民需求,積極搭建居民利益表達(dá)平臺(tái)

在探索社區(qū)自治的路徑過程中,要找準(zhǔn)各方利益的結(jié)合點(diǎn),在需求中找尋平衡,找尋社區(qū)居民多元化、個(gè)性化、差異化的利益需求。自治并不是完全與政府相脫離,而是要重新定位政府所扮演的角色,是一種群眾、社區(qū)、政府間相互促進(jìn)、相互推動(dòng)與合作的新格局[22]。社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展要以尊重社區(qū)居民需求為前提,根據(jù)不同群體的不同需求與特點(diǎn)進(jìn)行多樣化的自治。在單位老舊小區(qū)中,老年群體占據(jù)了很大的比重,他們對(duì)于日常社區(qū)事務(wù)活動(dòng)參與、自身利益意愿表達(dá)往往由于身體原因或個(gè)人素質(zhì)能力原因無法及時(shí)有效地進(jìn)行表達(dá)參與。因此,在單位老舊小區(qū)治理中針對(duì)老年群體可以通過搭建互助合作的老年人服務(wù)平臺(tái),并進(jìn)一步細(xì)分為區(qū)、街道、社區(qū)三級(jí),開通老年人專線,專人負(fù)責(zé),實(shí)現(xiàn)老年群體也能一鍵參與,隨時(shí)隨地表達(dá)自己的利益訴求。在各個(gè)社區(qū)成立志愿者服務(wù)隊(duì)伍,除年輕的工作人員外,一些行動(dòng)方便的低齡老人在享受服務(wù)的同時(shí)也可以成為志愿者隊(duì)伍的一員,進(jìn)行互助合作,做到平臺(tái)暢通、服務(wù)及時(shí)。

與此同時(shí),大力提升社區(qū)利益表達(dá)的組織化水平,積極搭建居民參與和利益表達(dá)平臺(tái),建立良好的居民互動(dòng)關(guān)系,傾聽居民心聲,時(shí)刻關(guān)注社區(qū)居民訴求。在單位老舊小區(qū)中,可以搭建信息平臺(tái)、參事議事平臺(tái),積極參與老舊小區(qū)改造規(guī)劃方案的制定。生活在老舊小區(qū)中的居民更加了解改造與修復(fù)的重點(diǎn),積極建言獻(xiàn)策,表達(dá)自身需求,實(shí)現(xiàn)“民市民提、民事民議、民市民評(píng)”的自治方式,讓居民自治“實(shí)”起來、“熱”起來。將居民群眾的利益訴求不斷制度化、規(guī)范化,在單位老舊小區(qū)中,尤其要增強(qiáng)居民的知情權(quán)、參與權(quán)與表達(dá)權(quán),發(fā)揮居民群眾的自治能力,深入推進(jìn)居民會(huì)議、議事協(xié)商、監(jiān)督聽證等民主決策實(shí)踐,全面加強(qiáng)以自我管理、自我服務(wù)、自我教育為主要內(nèi)容的民主治理實(shí)踐。

2.持續(xù)推進(jìn)賦權(quán)增能,不斷完善基層自治機(jī)制

積極而富有成效的社區(qū)居民自治制度為居民的自治活動(dòng)提供了制度保障。完善基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)居民自治機(jī)制,加深對(duì)社區(qū)工作的認(rèn)知。理清各部門與組織的職責(zé),制定權(quán)利與義務(wù)清單,理論與實(shí)踐相結(jié)合,避免在實(shí)際工作中過度干預(yù)社區(qū)居民自治[23]。黨和政府放權(quán)、賦能、歸位,在社區(qū)治理、社區(qū)公共事務(wù)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督,著力推進(jìn)基層民主制度化、規(guī)范化、程序化。

首先,要還權(quán)與民。還權(quán)是對(duì)居民自治的保障,是權(quán)力下沉到居民自身的重要方式。在單位老舊小區(qū)中選取居民代表成立社區(qū)自治組織,明確社區(qū)自治組織的工作機(jī)制,讓日常工作框架更加細(xì)化,清晰明了。合理劃分居民自治權(quán),讓居民在參與中真正被賦權(quán),對(duì)社區(qū)內(nèi)的重大活動(dòng)、社區(qū)基礎(chǔ)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等事項(xiàng)有足夠的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。明確居民自治內(nèi)容,居民的自治既是一種權(quán)利也是一種義務(wù),比起行政色彩濃厚的政治參與,居民自治更具有志愿性,在樹立參與意識(shí)的同時(shí)還要明確自己的參與義務(wù)。

其次,是賦能于民。居民的參與能力不是與生俱來的,而是在后天的實(shí)踐鍛煉中不斷激發(fā)完善的。社區(qū)參與不足往往還是由于居民參與能力缺乏造成的,賦能則是賦予居民能量、激發(fā)居民潛能。在單位老舊小區(qū)中,由于外部條件落后,更要注重資源和場(chǎng)所的供應(yīng),保障居民參與的資源充沛、場(chǎng)所便利,才能為居民參與能力的提升奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)社區(qū)自治組織是居民參與的平臺(tái)載體,自治組織的發(fā)展水平是影響居民參與深度和廣度的直接原因,因此要培育社區(qū)資本,轉(zhuǎn)變單位老舊小區(qū)行政色彩濃厚的工作方式,將部分資本投入到自治組織發(fā)展中來,提升居民參與社區(qū)自治的能力,不斷激發(fā)居民自身潛能。

3.不斷豐富參與形式,充分激發(fā)居民自治活力

鼓勵(lì)居民開展自治活動(dòng),端正居民自治參與態(tài)度,培養(yǎng)居民的認(rèn)同感。居民能否對(duì)社區(qū)自治有正確的認(rèn)識(shí)和理解,是影響社區(qū)居民主動(dòng)參與社區(qū)治理活動(dòng)的決定條件。在單位老舊小區(qū)中,由于人口密度大、人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜、年齡跨度廣,可以根據(jù)不同的群體進(jìn)行不同方式的引導(dǎo)。針對(duì)年輕群體,可以通過網(wǎng)絡(luò)、電視等媒介在學(xué)校、家庭、職場(chǎng)、社會(huì)進(jìn)行全方位宣傳。當(dāng)這類社區(qū)居民看到與自身?xiàng)l件相似的其他個(gè)體在從事社區(qū)自治活動(dòng)得到了積極的回應(yīng),便會(huì)產(chǎn)生參與的意愿,認(rèn)為自己在參與中也能夠得到相同的結(jié)果,從而激發(fā)居民自治活力。對(duì)于退休的老年群體,可以利用社區(qū)展板、開展講座,搭建老年群體服務(wù)平臺(tái)等多種形式進(jìn)行宣傳普及。退休的老年群體有足夠的空閑時(shí)間發(fā)展自身業(yè)余愛好,社區(qū)可以進(jìn)行豐富多樣的社區(qū)活動(dòng)并實(shí)現(xiàn)制度化與常態(tài)化,讓平淡的退休生活也能充滿樂趣,在活動(dòng)中彼此溝通了解。

(三)健全法律體系,強(qiáng)化居民參與治理的法治保障

1.加強(qiáng)立法建設(shè)工作,不斷健全居民參與治理法治體系

目前我國的法治環(huán)境整體上有了很大的改善,但對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū),尤其是鄉(xiāng)村和城市單位老舊小區(qū)治理中法治化的程度還不夠高。因此,要發(fā)揮法治的保障作用,用法治思維和法治方式推進(jìn)社區(qū)治理,明確“尊法守法”的價(jià)值取向,厘清“執(zhí)法司法”的路徑選擇,樹牢“懂法用法”的法治理念,將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能?！胺ㄖ巍痹诨鶎由鐓^(qū)治理體系中的重要性愈發(fā)凸顯。

通過“法治”實(shí)現(xiàn)社區(qū)有序治理,要從頂層設(shè)計(jì)入手,根據(jù)社區(qū)的需求和實(shí)際情況完善法律法規(guī),將法律知識(shí)與法治實(shí)踐結(jié)合,制定出適合單位老舊小區(qū)的制度政策與法律法規(guī),讓社區(qū)中各個(gè)主體、各項(xiàng)工作有法可依、有章可循。首先,要建立起立法聯(lián)結(jié)點(diǎn),聽取基層群眾意見,讓居民參與能夠進(jìn)入立法過程。在立法前期通過開展座談會(huì)、走訪調(diào)研等形式,征詢多方意見,以服務(wù)社區(qū)居民為立法基礎(chǔ),向社區(qū)居民說明立法目的,通過專業(yè)人員的樸實(shí)講解征集居民意愿,形成居民參與下的立法工作。其次,倡導(dǎo)社區(qū)居民力量加入社區(qū)法治建設(shè)之中,豐富法治建設(shè)內(nèi)容,讓社區(qū)法治充滿溫度。社區(qū)的法治建設(shè)除了政府的主導(dǎo)還需要建立社區(qū)法律服務(wù)志愿者隊(duì)伍,引導(dǎo)居民參與其中,集合社區(qū)中從事法律行業(yè)、熟悉法律業(yè)務(wù)的居民,為社區(qū)立法工作提供專業(yè)性的指導(dǎo),有計(jì)劃地實(shí)施社區(qū)法治工作。

2.創(chuàng)新法律宣傳方式,穩(wěn)步增強(qiáng)居民參與治理法治意識(shí)

由于社區(qū)類型不同,各個(gè)社區(qū)發(fā)展差異較大,尤其是單位老舊小區(qū),居民大多是單位同事或關(guān)系較為緊密的“熟人”,在日常解決實(shí)際問題的過程中,往往存在著“曉之以理,動(dòng)之以情”的現(xiàn)象,而脫離了“以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)則”的法治思維。再加上社區(qū)居住的老年人居多,這類人群的法律知識(shí)相對(duì)欠缺、法治思維不強(qiáng),在處理社區(qū)諸多事務(wù)與問題時(shí),往往以道德標(biāo)準(zhǔn)或人情世故為依據(jù),在參與社區(qū)治理中存在著一定的弊端。因此,在這類社區(qū)中,更應(yīng)加強(qiáng)法治思維建設(shè),增強(qiáng)法治觀念、普及法律知識(shí),倡導(dǎo)社區(qū)居民要養(yǎng)成心中有法、辦事依法、參與靠法、遇事找法、解難用法的行為自覺[24]。除了以往的在社區(qū)宣傳欄進(jìn)行法律知識(shí)的宣傳、開展法律知識(shí)講座等方式外,還要運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行普法創(chuàng)新。在社區(qū)的網(wǎng)站上進(jìn)行線上法律知識(shí)普及、成立法律咨詢平臺(tái),在線下整合基層司法、公安、律師等法律資源,加強(qiáng)基層法律服務(wù)中心建設(shè),推進(jìn)法律服務(wù)體系下沉。同時(shí)加大法治宣傳力度,針對(duì)不同主體,形成層級(jí)分明、重點(diǎn)突出的創(chuàng)新方法,從過去的教育型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型。

轉(zhuǎn)變宣傳思路,重點(diǎn)在于法治意識(shí)的疏導(dǎo),不僅僅局限于簡(jiǎn)單的法律知識(shí)灌輸,而在于培育居民的法律素養(yǎng)。在日常生活中能夠用法律維護(hù)自身權(quán)利,保障自身安全,從而激發(fā)居民參與社區(qū)法治工作的熱情。此外,在加強(qiáng)居民群眾的法律意識(shí)的同時(shí),也要提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治水平。作為社區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部也要以身作則,帶頭學(xué)習(xí)法律知識(shí)、維護(hù)法律權(quán)威,提高運(yùn)用法治思維和法治方法展開日常工作。

3.強(qiáng)化公約規(guī)范作用,有效構(gòu)建軟硬有機(jī)結(jié)合規(guī)則體系

加強(qiáng)“軟法”與“硬法”的有效結(jié)合。在法治化的今天,國家治理體系中對(duì)“法治”提出了更高的要求,更加注重內(nèi)部與外部相結(jié)合“軟法”與“硬法”相結(jié)合。社區(qū)中的“軟法”是基于社區(qū)內(nèi)部為了便于溝通、協(xié)商而具有普遍性的制度規(guī)范?！坝卜ā眲t是一種剛性的、權(quán)力的象征,是通過嚴(yán)格的立法程序下所形成的具有強(qiáng)制性、威懾性、普適性的法律制度[25]。在社區(qū)治理和居民參與中,必須要在國家法律法規(guī)下進(jìn)行,不能逾越這道紅線。在“軟法”中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)重實(shí)際輕程序的現(xiàn)象,“軟法”與“硬法”的相互結(jié)合,可以彌補(bǔ)雙方的不足、相互補(bǔ)充,成為了社區(qū)治理的“左膀右臂”。

“硬法”為社區(qū)的發(fā)展提供了秩序上的保障。社區(qū)在“硬法”的實(shí)施中,要嚴(yán)格遵守國家出臺(tái)的各項(xiàng)法律法規(guī),不能出現(xiàn)任何偏差與僥幸心理。與此同時(shí),推動(dòng)“軟法”在社區(qū)法治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)上的正面效應(yīng)。通過“軟法”的激勵(lì)作用讓社區(qū)各個(gè)主體達(dá)到一種多元平衡的狀態(tài)。“軟法”的實(shí)施主要是對(duì)社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)進(jìn)行規(guī)范,根據(jù)社區(qū)具體情況制定相應(yīng)的“軟法”,從而將治理與參與落實(shí)到位。要以“法治”增強(qiáng)保障。用更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光發(fā)揮法治的穩(wěn)定作用。要善于運(yùn)用法治精神審視社會(huì)治理、運(yùn)用法治思維謀劃社會(huì)治理、運(yùn)用法治方式破解治理難題,把社會(huì)治理納入法治化軌道。

(四)注重德治教化,激發(fā)居民參與治理的內(nèi)生動(dòng)力

身為傳統(tǒng)治理之道的德治,在新時(shí)代同樣也是社區(qū)基層治理的重要手段。社區(qū)居民參與社區(qū)治理中遵循秩序與規(guī)則,并不全是因?yàn)榉傻闹萍s,也有心中的善意和道德。德治與法治不同,德治是一種隱性的基于對(duì)自身的約束與規(guī)范,是維系社區(qū)共同體精神的需要,也是社區(qū)共同體家園建設(shè)的底氣[26]。

1.強(qiáng)化社會(huì)核心價(jià)值引領(lǐng),厚植基層治理道德底蘊(yùn)

在單位老舊小區(qū)中,黨員干部要發(fā)揮模范帶頭作用,提升自身道德修養(yǎng),贏得社區(qū)群眾的廣泛認(rèn)可。社區(qū)居民在黨員與社區(qū)的引導(dǎo)下,做到明是非、辨善惡、守誠信、知榮辱。大力弘揚(yáng)以愛國主義為核心的民族精神和以改革創(chuàng)新為核心的時(shí)代精神,深入挖掘和闡發(fā)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化,為單位老舊小區(qū)治理提供源源不斷的精神動(dòng)力和道德滋養(yǎng)。

以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主旨,在社區(qū)中加強(qiáng)社會(huì)功德教育,弘揚(yáng)真善美精神。社區(qū)是由眾多家庭組成的一個(gè)大集體,首先,要重視家庭教育,優(yōu)化家庭環(huán)境。當(dāng)小家團(tuán)圓和諧時(shí),大家才會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。其次,要注重知識(shí)教育,形塑社區(qū)居民優(yōu)良的人格品質(zhì)。學(xué)生群體通過老師的言傳身教,形成積極主動(dòng)、樂觀向上的品質(zhì);中青年一代群體,要相互影響,加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感和職業(yè)道德建設(shè);老年群體要提升個(gè)人品德,積極引導(dǎo)年輕一代弘揚(yáng)中華民族優(yōu)良傳統(tǒng)文化,以身作則,厚植基層社會(huì)治理的道德底蘊(yùn)。

2.發(fā)揮榜樣人物示范作用,營造崇德向善社會(huì)氛圍

弘揚(yáng)社區(qū)模范代表,形成正能量的社區(qū)風(fēng)尚,評(píng)選出“最美榜樣”“社區(qū)楷?！钡鹊赖履７度宋?進(jìn)行公開表彰并頒發(fā)榮譽(yù)證書以資鼓勵(lì),積極引導(dǎo)居民學(xué)習(xí)社區(qū)模范典型,營造“見賢思齊”的社區(qū)氛圍,在參與和治理中融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀。在社區(qū)中評(píng)選出“模范家庭”“文明家庭”等代表,宣傳先進(jìn)事跡,發(fā)揮感召能力,引領(lǐng)居民樹立道德風(fēng)尚。通過開展社區(qū)文明創(chuàng)建活動(dòng),豐富居民精神世界,提升社區(qū)治理的文化引領(lǐng)能力形成崇德向善的社區(qū)氛圍。提升道德修養(yǎng)、增強(qiáng)感恩意識(shí),感召居民充實(shí)精神世界、規(guī)范道德行為,讓有德者有更多獲得感。在社區(qū)中形成以點(diǎn)帶面、以身作則、以德為鄰的道德模式,讓每一位居民都能找到社區(qū)歸屬感。

3.注重德治實(shí)踐慣習(xí)養(yǎng)成,釋放德治教化內(nèi)生功能

社區(qū)的道德培育與教育,不能只是簡(jiǎn)單地喊口號(hào)、掛橫幅,而是要將德治工作落到實(shí)處。在實(shí)踐中,社區(qū)可以通過開展道德講堂、百姓故事、經(jīng)典傳頌等活動(dòng),講身邊故事,學(xué)中華美德,讓社區(qū)居民通過真實(shí)地學(xué)習(xí)與感受,用自己的力量影響他人,帶動(dòng)身邊更多居民參與到德治的行列中來。

在單位老舊小區(qū)中,許多年齡較大的社區(qū)居民日常喜歡參加一些文體娛樂活動(dòng),社區(qū)可以通過組織文藝演出、觀看露天電影等形式,在節(jié)目中融入中華民族傳統(tǒng)美德、弘揚(yáng)思想道德,選取的電影也可圍繞德治教化的主題。在休閑娛樂中潛移默化地激發(fā)社區(qū)居民精神文明建設(shè),鼓勵(lì)居民積極主動(dòng)地參與到社區(qū)活動(dòng)之中。同時(shí),在德治實(shí)踐中,志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)也是必不可少的一份子。將志愿者服務(wù)融入到社區(qū)治理的方方面面,關(guān)注社區(qū)中的孤寡老人、低保住戶、殘障人士,進(jìn)行上門或一對(duì)一服務(wù),解決社區(qū)居民內(nèi)部矛盾與困難。讓居民在點(diǎn)滴小事中感受德治的溫度。

(五)依靠科技支撐,夯實(shí)居民參與治理的平臺(tái)條件

1.加快社區(qū)數(shù)字化建設(shè),優(yōu)化居民參與治理的技術(shù)平臺(tái)

新時(shí)代,互聯(lián)網(wǎng)并沒有拉遠(yuǎn)居民群眾與社區(qū)治理的距離,而是為社區(qū)居民們打造了線上與線下相結(jié)合的參與平臺(tái)。相對(duì)于新型社區(qū),單位老舊小區(qū)在信息技術(shù)上的欠缺表現(xiàn)為“智治”上的不足。由于老年群體數(shù)量居多,社區(qū)大多還是依靠人力和傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)解決問題的,效率底下、出錯(cuò)率高,部門間協(xié)調(diào)困難,在進(jìn)行決策時(shí),難以收集大量的信息與支持。因此,單位老舊小區(qū)更應(yīng)該在“智治”上下功夫。擴(kuò)大工作人員和技術(shù)人員數(shù)量,搭建居民參與治理的技術(shù)平臺(tái),關(guān)注社區(qū)中每一位居民的問題與訴求,將居民被動(dòng)參與轉(zhuǎn)化為主動(dòng)參與,以“智慧”帶動(dòng)“治慧”,讓居民主動(dòng)樹立主人翁意識(shí)。積極進(jìn)行數(shù)字化平臺(tái)和智慧社區(qū)建設(shè)。智慧平臺(tái)在參與社區(qū)治理過程中具有傳播政策、收集民意、解決民求的作用,也是居民參與社區(qū)治理的重要渠道。社區(qū)居民在平臺(tái)中反映遇到的問題、表達(dá)自己的訴求,并且通過大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、分門別類,將有同樣需求、問題的人們匯集到一起,大家建言獻(xiàn)策共同討論。讓社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)之中,成為社區(qū)的主人。

同時(shí),針對(duì)社區(qū)的實(shí)際情況,通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù),打造“智能化、規(guī)范化、精準(zhǔn)化”的智慧社區(qū)治理和參與體系,在社區(qū)資源與數(shù)據(jù)整合、問題分析、決策制定上進(jìn)行能力提升,打造“智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)療、智慧教育”等社區(qū)公共服務(wù)平臺(tái),建立屬于本社區(qū)的“15分鐘服務(wù)圈”。

2.培育專業(yè)化技術(shù)人才,提升居民參與治理的平臺(tái)效能

對(duì)于“智治”本身而言,需要不斷用技術(shù)“賦能”。但是,由于信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在發(fā)揮自身作用的同時(shí),經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)偏差,走向?qū)α⒌姆较?產(chǎn)生了“負(fù)能”而不是“賦能”[27]。技術(shù)人才的引進(jìn)必不可少,不能停留在“紙上談兵”的狀態(tài)。如單位老舊小區(qū)的院落環(huán)境、治安保障相對(duì)落后,引進(jìn)技術(shù)人才,進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)的建立與維護(hù),將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)落到實(shí)處。在社區(qū)中搭建公共安全視頻智能化建設(shè),和“天眼”系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)社區(qū)全覆蓋、24小時(shí)不間斷的視頻監(jiān)控,提升社區(qū)共公安全,讓居民在社區(qū)中生活的安心、參與的放心。要讓居民在社區(qū)共治的參與中感受到“智治”的活力與效率。

科技的進(jìn)步可以推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步,互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)的投入,給社區(qū)治理帶來了新的動(dòng)能。對(duì)于發(fā)展相對(duì)落后的社區(qū)、社區(qū)中的弱勢(shì)群體,更應(yīng)投入更多的精力與資源,給予更多的關(guān)心，充分彰顯大數(shù)據(jù)技術(shù)下具有中國特色、中國形象和中國精神的新型智慧社區(qū)的“善感知、會(huì)喘氣、有溫度”[28]。