朱殿驊

(中央軍委機(jī)關(guān)事務(wù)管理總局 服務(wù)局,北京 100009)

一、引言

農(nóng)業(yè)是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),“三農(nóng)”問題向來是黨和國(guó)家工作的重中之重,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在“新四化”建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是新時(shí)代國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須充分運(yùn)用國(guó)家治理體系中的各項(xiàng)制度安排,實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制子系統(tǒng)之間的有效聯(lián)動(dòng)。國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理監(jiān)督控制子系統(tǒng)的重要組成部分,是黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的一項(xiàng)重要制度安排,在服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展方面自然具有不可或缺的作用?！掇r(nóng)業(yè)法》第三十九條明確,審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)用于農(nóng)業(yè)的財(cái)政和信貸等資金的審計(jì)監(jiān)督,為農(nóng)業(yè)審計(jì)的開展提供了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。2018年3月,根據(jù)《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》,新組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。與此相對(duì)應(yīng),審計(jì)署的農(nóng)業(yè)審計(jì)司也更名為農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)司。農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展是基于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標(biāo)下的理念、導(dǎo)向、動(dòng)力、路徑等全方位的根本性轉(zhuǎn)變,以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手,深化農(nóng)業(yè)農(nóng)村融合、一二三產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)融合,是更加注重質(zhì)量、效率、公平和可持續(xù)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展并不是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的簡(jiǎn)單加總,而是二者的有機(jī)結(jié)合、辯證統(tǒng)一。除了農(nóng)業(yè)審計(jì),還有涉農(nóng)審計(jì)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)兩個(gè)概念。作者認(rèn)為農(nóng)業(yè)審計(jì)和涉農(nóng)審計(jì)的涵義較為相似,涉農(nóng)審計(jì)通常是從資金角度切入的,通常也稱作涉農(nóng)資金審計(jì)。歷史實(shí)踐表明,農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展之間是辯證統(tǒng)一關(guān)系,農(nóng)業(yè)發(fā)展脫離不了農(nóng)村,農(nóng)村發(fā)展自然也脫離不了農(nóng)業(yè)。為此,黨的十九大報(bào)告中首次提出農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一概念。本文重點(diǎn)討論的是國(guó)家審計(jì)如何服務(wù)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,因而對(duì)應(yīng)使用農(nóng)業(yè)審計(jì)這一概念。農(nóng)業(yè)審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)都相應(yīng)設(shè)置有農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)部門,為農(nóng)業(yè)審計(jì)的有效開展提供了組織和人力保證。黨的十八大以來,黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)審計(jì)工作,多次對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)工作進(jìn)行決策部署,在《“十三五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》都有專門段落對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容和方向作出安排。

當(dāng)前,專門對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)進(jìn)行研究的文獻(xiàn)還相對(duì)不多。陸斌(2009)對(duì)涉農(nóng)資金的內(nèi)涵和審計(jì)需求進(jìn)行了分析,進(jìn)而分析了涉農(nóng)資金審計(jì)存在的問題,在此基礎(chǔ)上對(duì)今后一段時(shí)間開展涉農(nóng)審計(jì)的技術(shù)路線和組織管理進(jìn)行了分析[1]。李季澤(2011)分析了“三農(nóng)”審計(jì)面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),提出應(yīng)當(dāng)以政策執(zhí)行、資金項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)責(zé)任為抓手,發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用[2]。徐向真、陳文慧(2014)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)政策審計(jì)中存在的問題進(jìn)行了分析,運(yùn)用主成分分析法和層次分析法對(duì)農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了評(píng)估,進(jìn)而明確了農(nóng)業(yè)政策審計(jì)的重點(diǎn)[3]。楊榮榮(2019)對(duì)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金跟蹤審計(jì)的特點(diǎn)、規(guī)律、現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了分析,針對(duì)如何開展跟蹤審計(jì)提出了對(duì)策建議[4]。在國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門要求探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的背景下,和杰等(2021)對(duì)涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金績(jī)效審計(jì)進(jìn)行了研究,分析了當(dāng)前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開展涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金績(jī)效審計(jì)的現(xiàn)狀,同時(shí)圍繞績(jī)效審計(jì)需求和特征構(gòu)建了一個(gè)績(jī)效審計(jì)方法體系,并針對(duì)開展績(jī)效審計(jì)提出了對(duì)策建議[5]。關(guān)于審計(jì)監(jiān)督如何服務(wù)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,王愛國(guó)等(2019)[6]、任慧莉、陳希暉(2021)[7]等學(xué)者進(jìn)行了探討,但針對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)如何服務(wù)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,當(dāng)前還鮮有學(xué)者進(jìn)行研究。

二、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

高質(zhì)量發(fā)展是以滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要為目標(biāo),堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等新發(fā)展理念,立足當(dāng)下、著眼全局、面向未來的一種可持續(xù)發(fā)展,是相對(duì)過去重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量的粗放型發(fā)展而言的一種全新發(fā)展理念和發(fā)展模式。高質(zhì)量發(fā)展是“十四五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主題,關(guān)系到我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局,是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面的總要求。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是新發(fā)展理念在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的具體體現(xiàn),其內(nèi)涵十分豐富,不同學(xué)者對(duì)其的理解和闡釋不盡相同。汪曉文等(2020)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵包括了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化,質(zhì)量和效率的提升,農(nóng)民收入的增加和可持續(xù)發(fā)展能力的增強(qiáng),核心在于從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和供給入手,全面深化體制機(jī)制改革創(chuàng)新,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[8]。寇建平(2018)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就是要推進(jìn)質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)、品牌強(qiáng)農(nóng),加快構(gòu)建以產(chǎn)地環(huán)境清潔化、農(nóng)業(yè)投入綠色化、生產(chǎn)過程標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)模式循環(huán)化、農(nóng)業(yè)廢物資源化、產(chǎn)品供給品牌化為主要特征的新時(shí)代中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系[9]。張露、羅必良(2020)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意味著由數(shù)量保障型轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量福利型,具有保產(chǎn)、高效、減量、增收等特征,具體表現(xiàn)為在提高土地生產(chǎn)率的同時(shí)確保品質(zhì),在提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的同時(shí)細(xì)化分工,發(fā)展環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排,通過多業(yè)態(tài)拓展實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收[10]。張務(wù)鋒(2018)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展主要表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)體系完備、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力增強(qiáng)、資源配置趨優(yōu)、產(chǎn)能結(jié)構(gòu)合理以及各類主體活力十足[11]。黃修杰等(2020)認(rèn)為,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展就是深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,優(yōu)化生產(chǎn)力布局,突出農(nóng)業(yè)發(fā)展的綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化,既要產(chǎn)得出、產(chǎn)得優(yōu),也要賣得出、賣得好,不斷提升我國(guó)農(nóng)業(yè)的綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力[12]。

當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾,突出體現(xiàn)為質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力不高。具體體現(xiàn)在,農(nóng)業(yè)仍然大而不強(qiáng)、多而不優(yōu),基礎(chǔ)還不穩(wěn)固,抵抗自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力較差;市場(chǎng)化組織化程度不高,產(chǎn)業(yè)鏈條短,全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)找娴?國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng);農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)性供過于求和供給不足并存,質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)隱患依然存在;資源環(huán)境要素約束大,農(nóng)業(yè)面源污染防治任務(wù)仍然艱巨[13]。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)、規(guī)律和存在的問題,作者認(rèn)為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)當(dāng)包含以下五個(gè)方面的涵義,其中每個(gè)方面都有審計(jì)監(jiān)督可以具體著力之處。

第一,在供給側(cè),調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局,提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量,確保糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。當(dāng)前,我國(guó)農(nóng)業(yè)總量不足和結(jié)構(gòu)性問題并存,農(nóng)業(yè)的主要矛盾還是在供給側(cè)。為此,要優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),確保必保農(nóng)產(chǎn)品自給水平,積極擴(kuò)大緊缺農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn),適度壓縮過剩農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能,通過加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)區(qū)建設(shè)來調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局,發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢(shì),形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè),繼續(xù)加強(qiáng)農(nóng)田水利工程建設(shè),提升農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化水平和主要農(nóng)作物生產(chǎn)全程機(jī)械化水平,實(shí)施現(xiàn)代種業(yè)建設(shè)工程和種業(yè)自主創(chuàng)新重大工程,有序推進(jìn)生物育種產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用,加快主要糧食作物品種更新?lián)Q代。在當(dāng)前和今后一段時(shí)期,我國(guó)所面臨的國(guó)際形勢(shì)仍然錯(cuò)綜復(fù)雜,農(nóng)業(yè)面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)仍然嚴(yán)峻,需要通過增加供給總量、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、拓展供給來源、提高供給質(zhì)量,構(gòu)建科學(xué)合理、安全高效的重要農(nóng)產(chǎn)品供給體系,提升收儲(chǔ)調(diào)控能力,來保證糧、棉、油、糖、肉等重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全。

第二,在需求側(cè),培塑本土農(nóng)產(chǎn)品品牌,發(fā)掘個(gè)性化、多樣化市場(chǎng)需求,加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品宣傳推廣,統(tǒng)籌用好國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)。當(dāng)前,我國(guó)已成為全球最大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó),農(nóng)產(chǎn)品整體自給水平呈現(xiàn)下降趨勢(shì),對(duì)進(jìn)口依賴程度不斷加深。為此,要大力培塑包括區(qū)域公共品牌、企業(yè)品牌、產(chǎn)品品牌等內(nèi)容的本土農(nóng)產(chǎn)品品牌,提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的品牌意識(shí),為農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)提供技術(shù)、資金、政策和法律支持,提升本土農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。要加強(qiáng)科學(xué)營(yíng)養(yǎng)膳食宣傳,適度降低脂肪營(yíng)養(yǎng)功能需求,提高碳水化合物營(yíng)養(yǎng)功能需求,保持各類營(yíng)養(yǎng)功能處于科學(xué)健康水平。要著眼人民群眾的美好生活需要,不斷發(fā)掘個(gè)性化、多樣化、特產(chǎn)化、精致化農(nóng)產(chǎn)品需求,連接需求側(cè)和供給側(cè),實(shí)現(xiàn)本土特色農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)銷結(jié)合。要統(tǒng)籌運(yùn)用好國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng),規(guī)制跨國(guó)農(nóng)產(chǎn)品壟斷勢(shì)力,在遵循世界貿(mào)易規(guī)則的前提下加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品反傾銷管理,健全貿(mào)易救濟(jì)和產(chǎn)業(yè)損害補(bǔ)償機(jī)制,保護(hù)本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng),同時(shí)積極推進(jìn)國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)特色和高附加值農(nóng)產(chǎn)品出口,提升國(guó)際市場(chǎng)占有率和影響力。加強(qiáng)境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對(duì)外開放合作試驗(yàn)區(qū)建設(shè),支持國(guó)內(nèi)大型農(nóng)業(yè)企業(yè)走向國(guó)際。

第三,在投入產(chǎn)出上,堅(jiān)持科技興農(nóng),強(qiáng)化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè),提升農(nóng)業(yè)人力資本水平,不斷提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和土地產(chǎn)出率。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出效率還相對(duì)較低,具體體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率等指標(biāo)上,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化、信息化、智能化水平還存在顯著差距。要堅(jiān)持科技興農(nóng)戰(zhàn)略,健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系,加快研發(fā)高端農(nóng)機(jī)裝備及關(guān)鍵核心零部件,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化向全程全面高質(zhì)高效升級(jí),推動(dòng)建設(shè)智慧農(nóng)業(yè),加快物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、移動(dòng)互聯(lián)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的集成應(yīng)用,大力發(fā)展智慧氣象和農(nóng)業(yè)遙感技術(shù)應(yīng)用。加強(qiáng)轉(zhuǎn)基因、基因編輯、染色體工程等現(xiàn)代生物技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用和監(jiān)管,在確保安全的前提下審慎推廣。深化農(nóng)業(yè)科技體制機(jī)制改革,通過改革科技計(jì)劃體系、增加投入、支持創(chuàng)新聯(lián)盟建設(shè)、提高科研院所自主權(quán)等措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研體系建設(shè),壯大農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新力量。統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)高等教育和職業(yè)教育發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)科技人員專業(yè)化水平,加快培育新型職業(yè)農(nóng)民速度,健全職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系,把職業(yè)農(nóng)民培養(yǎng)成建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主導(dǎo)力量。

第四,在分配上,繼續(xù)深化農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革,健全多元化農(nóng)產(chǎn)品流通體系,推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)型升級(jí),完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,提升農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民獲得感。從分配的角度看,高質(zhì)量發(fā)展意味著投資有回報(bào)、企業(yè)有利潤(rùn)、員工有收入、政府有稅收,市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用,勞動(dòng)、資本、土地、知識(shí)、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn),按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬。推進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,必然要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用,深化農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革,發(fā)揮農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格在資源配置中的信號(hào)傳遞功能,真正形成農(nóng)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)相匹配的供求關(guān)系。深化重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和收儲(chǔ)制度改革,堅(jiān)持推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)定價(jià),實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離,綜合運(yùn)用最低收購價(jià)、競(jìng)價(jià)拍賣、臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持政策。健全多元化農(nóng)產(chǎn)品流通體系,充分發(fā)揮電子商務(wù)作用,實(shí)現(xiàn)線上加線下的農(nóng)產(chǎn)品流通渠道,推動(dòng)農(nóng)超對(duì)接、農(nóng)校對(duì)接、農(nóng)企對(duì)接,完善大型商超、農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場(chǎng)、冷鏈物流等農(nóng)產(chǎn)品流通基礎(chǔ)設(shè)施,大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品直接配送。推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)型升級(jí),統(tǒng)籌初加工、精深加工和綜合利用加工協(xié)調(diào)發(fā)展,提升農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率和經(jīng)濟(jì)附加值,提高農(nóng)業(yè)企業(yè)投資回報(bào)率。完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價(jià)值鏈提升,鼓勵(lì)發(fā)展股份合作,引入社會(huì)資本合作制,加強(qiáng)財(cái)政和金融支持,通過提高農(nóng)民收入切實(shí)增強(qiáng)農(nóng)民獲得感、幸福感。

第五,在宏觀經(jīng)濟(jì)循環(huán)上,保持糧食綜合生產(chǎn)能力、糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積等宏觀指標(biāo)總體穩(wěn)定,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,暢通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)。高質(zhì)量發(fā)展相對(duì)于高速增長(zhǎng)而言,不再片面追求經(jīng)濟(jì)體量、數(shù)量,而是要實(shí)現(xiàn)數(shù)量和質(zhì)量的辯證統(tǒng)一,在確保質(zhì)量的前提下增加數(shù)量。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,應(yīng)當(dāng)在確保宏觀經(jīng)濟(jì)體量平穩(wěn)的前提下逐步提高質(zhì)量,保持糧食綜合生產(chǎn)能力、糧食生產(chǎn)功能區(qū)面積等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)總體穩(wěn)定,堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和第二、三產(chǎn)業(yè)的融合力度,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐,推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),綜合布局農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè),推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,積極拓展休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)。在遵循市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的前提下,積極審慎運(yùn)用宏觀調(diào)控手段,破解農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈,積極適應(yīng)和融入以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局,充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,暢通農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、流通、分配和消費(fèi)環(huán)節(jié)。堅(jiān)持綠色發(fā)展理念,貫徹“碳達(dá)峰”“碳中和”要求,大力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè),加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治力度,實(shí)現(xiàn)化肥農(nóng)藥零增長(zhǎng),積極推廣高效生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)模式,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的協(xié)同。

三、國(guó)家審計(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系中的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度安排,從屬于監(jiān)督控制系統(tǒng),為執(zhí)行系統(tǒng)服務(wù),向決策系統(tǒng)提供反饋。國(guó)家審計(jì)以多元化的審計(jì)業(yè)務(wù)類型為載體,通過一系列的具體治理功能服務(wù)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

(一)國(guó)家審計(jì)具有行為威懾、態(tài)勢(shì)感知、監(jiān)督檢查、信息傳遞、制度糾偏等治理功能

審計(jì)“免疫系統(tǒng)”理論認(rèn)為,國(guó)家審計(jì)是一個(gè)具有預(yù)防、揭示和抵御功能的免疫系統(tǒng)[14]。預(yù)防是“免疫系統(tǒng)”的第一道防線,指審計(jì)憑借其威懾作用和超然獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的優(yōu)勢(shì),對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患起到預(yù)防和預(yù)警作用,從國(guó)家治理的語境中考察,預(yù)防功能具體由行為威懾和態(tài)勢(shì)感知機(jī)制構(gòu)成。對(duì)于農(nóng)業(yè)審計(jì)而言,由于審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)監(jiān)督對(duì)象對(duì)審計(jì)活動(dòng)的可能后果擁有共同知識(shí),因而審計(jì)制度本身能夠?qū)ΡO(jiān)督對(duì)象起到一定的威懾作用,能夠時(shí)刻警醒農(nóng)業(yè)領(lǐng)域履行經(jīng)管責(zé)任的相關(guān)人員約束自身行為。通過開展農(nóng)業(yè)審計(jì),國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)能夠有效感知農(nóng)業(yè)運(yùn)行的宏觀態(tài)勢(shì),及時(shí)掌握農(nóng)業(yè)供給側(cè)與需求側(cè)的匹配狀況以及農(nóng)業(yè)宏觀經(jīng)濟(jì)循環(huán)的順暢情況等,并且第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)潛在性、苗頭性、傾向性問題。揭示是“免疫系統(tǒng)”的第二道防線,指審計(jì)通過專業(yè)的監(jiān)督檢查和調(diào)查活動(dòng)來發(fā)現(xiàn)和揭示問題,即找準(zhǔn)“病灶”。揭示功能具體包含監(jiān)督檢查和信息傳遞兩項(xiàng)治理機(jī)制,二者之間是相輔相成的關(guān)系。審計(jì)的主責(zé)主業(yè)是監(jiān)督,通過開展具體類型的審計(jì)業(yè)務(wù)和具體的審計(jì)項(xiàng)目來查錯(cuò)糾弊。從另一個(gè)視角來看,審計(jì)可以看作是一種彌合委托方和代理方之間信息差的信息傳遞機(jī)制,通過獨(dú)立專業(yè)的活動(dòng)對(duì)信息進(jìn)行收集、整理、加工、分析和對(duì)外提供,為相關(guān)信息的完整性、真實(shí)性、準(zhǔn)確性背書。通過開展農(nóng)業(yè)審計(jì),審計(jì)機(jī)關(guān)能夠查找和揭示農(nóng)業(yè)領(lǐng)域存在的各類問題,為下一步精準(zhǔn)消除問題奠定基礎(chǔ),同時(shí)向?qū)徲?jì)委托人提供高質(zhì)量的相關(guān)信息,解除審計(jì)代理人的受托責(zé)任。抵御是“免疫系統(tǒng)”的第三道防線,也是最后一道防線,具體指審計(jì)通過完善體制、健全機(jī)制、規(guī)范制度來抑制和預(yù)防經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種問題,促進(jìn)提高治理績(jī)效,具體體現(xiàn)為國(guó)家治理中的制度糾偏機(jī)制。在農(nóng)業(yè)審計(jì)中,通過對(duì)審計(jì)揭示問題的整改,將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中產(chǎn)生的偏差糾正到正常軌道上來,同時(shí)通過健全相關(guān)領(lǐng)域的體制、機(jī)制和完善政策法規(guī)制度來堵塞漏洞,從源頭上防范和遏制偏差的產(chǎn)生。國(guó)家審計(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理如圖1所示。

(二)國(guó)家審計(jì)擁有豐富的審計(jì)業(yè)務(wù)工具作為治理功能發(fā)揮載體

國(guó)家審計(jì)制度恢復(fù)建立近四十年來,審計(jì)業(yè)務(wù)類型不斷豐富和完善,形成了包括財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)、政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)調(diào)查等在內(nèi)的審計(jì)業(yè)務(wù)體系,為發(fā)揮治理功能提供了有效載體。在這個(gè)國(guó)家審計(jì)業(yè)務(wù)工具箱當(dāng)中,各個(gè)審計(jì)業(yè)務(wù)類型都在農(nóng)業(yè)審計(jì)中得到廣泛運(yùn)用,為審計(jì)服務(wù)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供載體。財(cái)政審計(jì)是最為傳統(tǒng)的審計(jì)業(yè)務(wù)類型,對(duì)涉農(nóng)財(cái)政資金的籌集、分配、撥付和使用情況的監(jiān)督是農(nóng)業(yè)審計(jì)的主責(zé)主業(yè)。2017年8月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制的意見》,提出建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長(zhǎng)效機(jī)制,為加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)政策頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)投入供給、推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與行業(yè)間資金統(tǒng)籌相互銜接配合和理順涉農(nóng)資金管理體系提供了具體指導(dǎo)。在涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合的背景下,財(cái)政審計(jì)在農(nóng)業(yè)審計(jì)中的基礎(chǔ)性作用更加凸顯,既能著眼微觀對(duì)財(cái)政資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督,又能從宏觀上為優(yōu)化涉農(nóng)資金投向投量、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局提出建議。政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)是近年來國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)探索開展的全新審計(jì)業(yè)務(wù)類型,在促進(jìn)政令暢通、推動(dòng)重大政策措施落實(shí)方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的方方面面都要落實(shí)到具體的政策措施當(dāng)中,通過開展政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì),能夠確保涉農(nóng)政策得到有效貫徹執(zhí)行,通過“政策項(xiàng)目資金”鏈路轉(zhuǎn)化為具體的發(fā)展成果。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是獨(dú)具中國(guó)特色的審計(jì)業(yè)務(wù)類型,二者區(qū)別于其他審計(jì)業(yè)務(wù)類型,以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基本對(duì)象,以經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)經(jīng)管責(zé)任為抓手開展監(jiān)督,有效突出了領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任。農(nóng)業(yè)作為傳統(tǒng)第一產(chǎn)業(yè)部門,在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性地位,農(nóng)業(yè)經(jīng)管責(zé)任是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)經(jīng)管責(zé)任的重要構(gòu)成。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)自然也是農(nóng)業(yè)審計(jì)的兩項(xiàng)重要業(yè)務(wù)工具。對(duì)于金融審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、政府投資項(xiàng)目審計(jì)等傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)類型,在農(nóng)業(yè)審計(jì)中同樣發(fā)揮著重要作用。例如,農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展離不開健全的農(nóng)業(yè)金融政策和體系的支持,開展農(nóng)業(yè)金融審計(jì)是完善農(nóng)業(yè)金融體制機(jī)制、提升農(nóng)業(yè)金融服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)率的有效途徑。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查則是審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)特殊業(yè)務(wù)類型,相比于其他審計(jì)業(yè)務(wù),專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查并不以揭示和查處具體財(cái)經(jīng)違規(guī)違法問題為目的,而是側(cè)重從宏觀上、體制機(jī)制層面揭示財(cái)經(jīng)管理方面存在的問題,在深入調(diào)查分析的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出專業(yè)的政策建議。專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查在農(nóng)業(yè)審計(jì)中同樣得到廣泛運(yùn)用,通常和政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)等業(yè)務(wù)類型相結(jié)合。

圖1 國(guó)家審計(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理注:當(dāng)前績(jī)效審計(jì)和碳審計(jì)并非單獨(dú)的審計(jì)業(yè)務(wù)類型,而是作為一項(xiàng)審計(jì)理念或?qū)徲?jì)概念融合在其他具體審計(jì)業(yè)務(wù)類型之中。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)審計(jì)面臨的問題

從審計(jì)署公開發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告中,可以對(duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)審計(jì)工作的開展情況作出基本概括。表1對(duì)2018年以來審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告中披露的與農(nóng)業(yè)審計(jì)相關(guān)的問題進(jìn)行了總結(jié)歸納,對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行了提取。在總結(jié)分析農(nóng)業(yè)審計(jì)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn),當(dāng)前農(nóng)業(yè)審計(jì)工作主要存在以下五個(gè)方面的問題。

(一)審計(jì)切入視角政策項(xiàng)目資金鏈路未貫通

政策和科技是農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大驅(qū)動(dòng)力,其中科學(xué)合理的政策對(duì)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有基礎(chǔ)性和保障性作用。作為審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的經(jīng)濟(jì)活動(dòng),沿著政策項(xiàng)目資金的鏈路傳導(dǎo),逐漸由宏觀到微觀,從抽象到具象。當(dāng)前,農(nóng)業(yè)審計(jì)在切入視角上還更多地關(guān)注于項(xiàng)目和資金,對(duì)農(nóng)業(yè)政策的關(guān)注還不夠,在監(jiān)督視角上相對(duì)缺乏戰(zhàn)略性、宏觀性和整體性。黨的十八大以來,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)高度重視農(nóng)業(yè)審計(jì)工作,注重從政策執(zhí)行、資金使用、項(xiàng)目實(shí)施和資源利用等方面推動(dòng)農(nóng)業(yè)重大政策措施落實(shí)?！丁笆濉眹?guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》都專門對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)提出了要求,明確了審計(jì)監(jiān)督應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)聚焦的農(nóng)業(yè)政策領(lǐng)域。從審計(jì)工作實(shí)踐來看,當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行審計(jì)緊緊圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè),聚焦糧食儲(chǔ)備輪換、耕地保護(hù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)裝備建設(shè)和信息化建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)等政策措施落實(shí)情況,取得了一定成效。但是總體上看,政策執(zhí)行審計(jì)的覆蓋面還不夠,糧食安全、種質(zhì)資源保護(hù)開發(fā)利用、農(nóng)產(chǎn)品收儲(chǔ)價(jià)格、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展等政策方面還未形成有效覆蓋,政策執(zhí)行審計(jì)和財(cái)政審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查之間的聯(lián)動(dòng)性不夠,審計(jì)監(jiān)督更多地沉淀在項(xiàng)目和資金層面,政策項(xiàng)目資金鏈路仍未有效貫通。

表1 2018年以來審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告中披露的與農(nóng)業(yè)審計(jì)相關(guān)的問題

續(xù)表1 2018年以來審計(jì)署審計(jì)結(jié)果公告中披露的與農(nóng)業(yè)審計(jì)相關(guān)的問題

(二)微觀監(jiān)督內(nèi)容績(jī)效信息占比相對(duì)不足

現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的一個(gè)重要標(biāo)志就是監(jiān)督內(nèi)容從合法性、合規(guī)性向公平性、效率性、 效果性等績(jī)效信息拓展。近年來,國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)積極探索開展績(jī)效審計(jì),將績(jī)效理念融入日常審計(jì)監(jiān)督當(dāng)中,并探索開展了涉農(nóng)統(tǒng)籌整合資金績(jī)效審計(jì)等一系列專門的績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù),在提升資金使用效益等方面取得了顯著成效。但從整體上看,績(jī)效審計(jì)業(yè)務(wù)在農(nóng)業(yè)審計(jì)中的占比還相對(duì)較低,從審計(jì)結(jié)果公告中披露的信息可以看出,合法性、合規(guī)性仍是審計(jì)關(guān)注和揭示問題的主要方面。農(nóng)業(yè)審計(jì)具有較強(qiáng)的專業(yè)性,完善的績(jī)效指標(biāo)體系、準(zhǔn)確的量化信息獲取、科學(xué)的數(shù)據(jù)分析運(yùn)用是做好績(jī)效審計(jì)的前提。當(dāng)前農(nóng)業(yè)績(jī)效審計(jì)工作仍處于探索階段,尚未形成科學(xué)規(guī)范的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,缺乏專門的審計(jì)指南等規(guī)范作為指導(dǎo),在一定程度上制約了績(jī)效審計(jì)的有效開展。

(三)審計(jì)資源配置“融合式”監(jiān)督開展不足

審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”是破解審計(jì)監(jiān)督供需矛盾、提升審計(jì)工作質(zhì)量效率的有效抓手。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào),要加強(qiáng)全國(guó)審計(jì)工作統(tǒng)籌。當(dāng)前,在農(nóng)業(yè)審計(jì)領(lǐng)域,審計(jì)統(tǒng)籌工作已經(jīng)取得一定效果,在脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等重大政策措施落實(shí)審計(jì)中實(shí)現(xiàn)了審計(jì)機(jī)關(guān)上下聯(lián)動(dòng)和審計(jì)資源全盤統(tǒng)籌,有效推動(dòng)了相關(guān)政策的落地落實(shí)。但是,從審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)施和揭示的問題來看,當(dāng)前審計(jì)項(xiàng)目統(tǒng)籌的廣度、深度還不夠,在涉農(nóng)政策的覆蓋面上還存在一定差距,不同季度的審計(jì)結(jié)果公告中揭示的問題高度趨同。在審計(jì)組織方式上,融合式、嵌入式、“1+N”等監(jiān)督方式運(yùn)用還不夠,預(yù)算審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)、政策措施落實(shí)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、審計(jì)調(diào)查等審計(jì)業(yè)務(wù)類型未能實(shí)現(xiàn)有效整合運(yùn)用,一定程度上制約了審計(jì)監(jiān)督的效果,“一審多項(xiàng)”“一審多果”“一果多用”效果還不突出。以糧食儲(chǔ)備領(lǐng)域?yàn)槔?審計(jì)署于2017年對(duì)中國(guó)儲(chǔ)備糧管理集團(tuán)有限公司開展了財(cái)務(wù)審計(jì),審計(jì)重點(diǎn)聚焦于集團(tuán)公司和部分二級(jí)單位的財(cái)務(wù)收支、經(jīng)營(yíng)管理和落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神情況,對(duì)糧食儲(chǔ)備政策制度涉及較少,其他涉及到糧食儲(chǔ)備的審計(jì)事項(xiàng)只零星分布在各個(gè)季度的政策落實(shí)審計(jì)之中。

(四)建設(shè)性功能作用發(fā)揮不夠

新時(shí)代國(guó)家審計(jì)監(jiān)督要立足批判性,充分發(fā)揮建設(shè)性作用,堅(jiān)持“查病”“治病”“防病”一體推進(jìn),從源頭上消除財(cái)經(jīng)違紀(jì)違法問題產(chǎn)生的土壤。當(dāng)前,從審計(jì)結(jié)果公告中看,農(nóng)業(yè)審計(jì)在功能作用發(fā)揮上,仍然以揭示政策制度執(zhí)行情況和發(fā)現(xiàn)違規(guī)違紀(jì)問題為主,在推動(dòng)體制機(jī)制健全、政策制度完善方面發(fā)揮的作用還有所不足。當(dāng)前政策制度雖然已經(jīng)被納入審計(jì)監(jiān)督范圍,但大多數(shù)還局限在政策制度執(zhí)行方面,關(guān)于政策制度的科學(xué)性、公平性、效果性考量得相對(duì)較少。在相關(guān)的審計(jì)結(jié)果公告中,對(duì)審計(jì)揭示的違規(guī)違紀(jì)問題及其整改完成情況披露得較多,對(duì)審計(jì)提出的建設(shè)性意見建議及其采納落實(shí)情況披露得相對(duì)較少。

(五)審計(jì)人員職業(yè)勝任能力有待提升

農(nóng)業(yè)審計(jì)涉及到農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)展的全部要素和領(lǐng)域,政策制度繁雜,對(duì)審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力提出了較高要求。當(dāng)前,雖然各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)置有專門的農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計(jì)部門,配備有專職的審計(jì)人員,但總體上看農(nóng)業(yè)審計(jì)人員在專業(yè)勝任能力上還有一定的差距。一方面,審計(jì)人員對(duì)農(nóng)業(yè)政策制度的理解掌握還不夠全面、深入,在政策法規(guī)適用上還不夠精準(zhǔn),制約了所提出審計(jì)意見的精準(zhǔn)性,同時(shí)制約了從體制、機(jī)制層面提出對(duì)策建議的能力;另一方面,審計(jì)人員對(duì)信息化、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)審計(jì)方法工具的掌握和運(yùn)用上還存在著短板,農(nóng)業(yè)審計(jì)數(shù)據(jù)分布較為零散,對(duì)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)的挖掘、整理和分析還不夠,“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式的運(yùn)用程度還不高,一定程度上制約了農(nóng)業(yè)審計(jì)的質(zhì)量效果。

五、國(guó)家審計(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑

針對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)領(lǐng)域存在的矛盾問題,國(guó)家審計(jì)要更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,需要在審計(jì)層次和內(nèi)容上,聚焦政策制度和體系監(jiān)督,發(fā)揮宏觀管理功能作用,提升審計(jì)服務(wù)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的站位和層次;在審計(jì)業(yè)務(wù)類型上,深化績(jī)效審計(jì)運(yùn)用,夯實(shí)績(jī)效審計(jì)有效開展的制度基礎(chǔ);在審計(jì)管理和審計(jì)工作方式方法上,加強(qiáng)審計(jì)資源整合,深入開展研究型審計(jì),突出農(nóng)業(yè)審計(jì)建設(shè)性作用;在審計(jì)主體上,加強(qiáng)職業(yè)化建設(shè),錘煉和鍛造一支高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍。

(一)聚焦政策制度和體系監(jiān)督,發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計(jì)宏觀管理功能

科學(xué)完善的政策制度體系是農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的必要保證。新形勢(shì)下,農(nóng)業(yè)審計(jì)要聚焦政策制度和體系監(jiān)督,堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向,堅(jiān)持“查微觀”和“促宏觀”相統(tǒng)一,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計(jì)的宏觀管理功能,促進(jìn)相關(guān)體制機(jī)制健全和政策制度完善,從源頭和根源上破解矛盾問題。一方面,要加大農(nóng)業(yè)政策措施落實(shí)審計(jì)力度,在聚焦脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重大政策措施執(zhí)行情況的同時(shí),深化拓展農(nóng)業(yè)政策措施落實(shí)審計(jì)覆蓋面,將確保糧食安全、農(nóng)產(chǎn)品集中收儲(chǔ)、種質(zhì)資源保護(hù)開發(fā)利用、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、惠農(nóng)補(bǔ)貼等政策措施的執(zhí)行情況也納入審計(jì)監(jiān)督范圍。在政策措施落實(shí)審計(jì)中,不僅要回答“是與否”的問題,通過審計(jì)揭示政策措施是否得到貫徹執(zhí)行,還要回答“好與壞”的問題,通過審計(jì)反映政策措施執(zhí)行的最終效果,是否實(shí)現(xiàn)了既定的政策目標(biāo),涉及不同區(qū)域的政策措施是否有效兼顧了效率性和公平性等。另一方面,要加強(qiáng)體系性監(jiān)督,定期選擇農(nóng)業(yè)中的一兩個(gè)具體行業(yè)領(lǐng)域,集中審計(jì)力量和資源對(duì)其開展解剖式、系統(tǒng)性的監(jiān)督,全面系統(tǒng)揭示該行業(yè)領(lǐng)域的矛盾問題和短板弱項(xiàng)。

(二)深化績(jī)效審計(jì)運(yùn)用,健全農(nóng)業(yè)審計(jì)績(jī)效指標(biāo)體系和制度規(guī)范

新形勢(shì)下,農(nóng)業(yè)審計(jì)要為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展服務(wù),不能僅關(guān)注于資金使用的合法性、合規(guī)性,更要向經(jīng)費(fèi)使用績(jī)效和政策效果聚焦,通過審計(jì)監(jiān)督準(zhǔn)確揭示績(jī)效水平,并有針對(duì)性地提出改善績(jī)效的意見建議。首先,要健全農(nóng)業(yè)審計(jì)績(jī)效指標(biāo)體系,充分吸收借鑒行業(yè)部門開展績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)價(jià)的既有成果,針對(duì)具體審計(jì)領(lǐng)域和審計(jì)業(yè)務(wù)有針對(duì)性地選取績(jī)效指標(biāo),合理確定指標(biāo)權(quán)重,充分聽取有關(guān)單位和部門的意見建議,確保績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系的科學(xué)性。其次,要健全農(nóng)業(yè)績(jī)效審計(jì)制度規(guī)范,分行業(yè)領(lǐng)域編制績(jī)效審計(jì)指南,對(duì)審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方法、審計(jì)程序、審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容作出具體規(guī)范,為審計(jì)人員有效開展績(jī)效審計(jì)提供充分指導(dǎo),提升績(jī)效審計(jì)工作的規(guī)范化水平,確保審計(jì)結(jié)論的科學(xué)性和公信力。最后,要定期選取具有代表性的農(nóng)業(yè)績(jī)效審計(jì)典型案例,對(duì)審計(jì)項(xiàng)目開展過程進(jìn)行復(fù)盤剖析,總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法并予以固化,及時(shí)向全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)推廣。

(三)加強(qiáng)審計(jì)資源整合,實(shí)現(xiàn)融合式、捆綁式、嵌入式審計(jì)監(jiān)督

當(dāng)前,審計(jì)供需矛盾仍然十分突出,一方面是審計(jì)“全覆蓋”要求以及黨和國(guó)家賦予審計(jì)的新使命新任務(wù),另一方面是有限的人力、時(shí)間等審計(jì)資源,這就要求審計(jì)自身從供給側(cè)發(fā)力,通過加強(qiáng)審計(jì)管理、統(tǒng)籌整合審計(jì)資源實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要貫徹落實(shí)審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)組織方式“兩統(tǒng)籌”要求,積極探索開展融合式、捆綁式、嵌入式審計(jì)監(jiān)督,打破傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)類型的疆界,實(shí)現(xiàn)不同審計(jì)業(yè)務(wù)之間的有機(jī)結(jié)合,提高審計(jì)資源的成果轉(zhuǎn)化率。要摸清審計(jì)對(duì)象底數(shù)和審計(jì)需求,科學(xué)做好審計(jì)計(jì)劃編制,打破區(qū)域、部門和分工的限制,從源頭上避免對(duì)同一行業(yè)領(lǐng)域、同一單位、同一事項(xiàng)的重復(fù)審計(jì)監(jiān)督。以財(cái)政審計(jì)為依托,有機(jī)嵌入預(yù)算審計(jì)、政策措施落實(shí)審計(jì)、績(jī)效審計(jì),統(tǒng)籌安排領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì),真正實(shí)現(xiàn)“一審多項(xiàng)”“一審多果”。深入拓展大數(shù)據(jù)“智慧審計(jì)”方式在農(nóng)業(yè)審計(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用,通過“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、系統(tǒng)研究”的數(shù)字化審計(jì)模式為農(nóng)業(yè)審計(jì)提質(zhì)增效,通過后端系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)分析,為前端現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)找準(zhǔn)“靶標(biāo)”和“病灶”,提高審計(jì)監(jiān)督的精準(zhǔn)度和效率性、效果性。

(四)深入開展研究型審計(jì),充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)審計(jì)的建設(shè)性功能作用

《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中提出,要積極開展研究型審計(jì),轉(zhuǎn)變審計(jì)思路,既要善于發(fā)現(xiàn)問題,更要注重解決問題,發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。農(nóng)業(yè)是立國(guó)之本、民生之基,農(nóng)業(yè)政策制度是一個(gè)有機(jī)整體,涉及到的具體政策種類繁雜,每一項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的出臺(tái)都關(guān)系到國(guó)計(jì)民生,這對(duì)審計(jì)人員的政策研究和應(yīng)用能力提出了較高要求。一是要定期開展專題研究,集中組織審計(jì)人員分類別分領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)政策制度進(jìn)行系統(tǒng)研究學(xué)習(xí),邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)主管部門、高校和科研機(jī)構(gòu)的專家學(xué)者進(jìn)行授課輔導(dǎo),提升審計(jì)人員對(duì)農(nóng)業(yè)政策的掌握程度,增強(qiáng)審計(jì)人員發(fā)現(xiàn)問題、提出問題、分析問題、解決問題的能力,為農(nóng)業(yè)審計(jì)工作的有效開展奠定理論和政策基礎(chǔ)。二是要充分運(yùn)用審計(jì)調(diào)查這一審計(jì)業(yè)務(wù)工具,對(duì)尚未取得成熟審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)域從專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查著手,重點(diǎn)放在發(fā)現(xiàn)普遍性、傾向性、潛在性問題,深入分析問題背后的深層次原因,通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查報(bào)告提出加強(qiáng)宏觀管理、完善法規(guī)制度的審計(jì)建議。在發(fā)現(xiàn)重要問題線索需要深入調(diào)查時(shí),可以由審計(jì)調(diào)查直接轉(zhuǎn)入審計(jì)階段。三是要充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)方式,加強(qiáng)對(duì)審計(jì)數(shù)據(jù)的綜合分析研究。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)審計(jì)數(shù)據(jù)庫建設(shè),統(tǒng)一規(guī)范行業(yè)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)審計(jì)數(shù)據(jù)質(zhì)量的源頭管控,將分散的審計(jì)數(shù)據(jù)整合起來。提升農(nóng)業(yè)審計(jì)人員的信息化審計(jì)能力,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)數(shù)據(jù)的綜合分析研究,從數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、挖掘線索,提升信息化對(duì)農(nóng)業(yè)審計(jì)的貢獻(xiàn)率。

(五)加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè),打造一支專業(yè)化、高水平農(nóng)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍

一支專業(yè)化、高水平的審計(jì)人員隊(duì)伍是有效開展農(nóng)業(yè)審計(jì)工作的必要保證。新時(shí)代,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要繼續(xù)貫徹落實(shí)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)要求,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)審計(jì)人員的思想淬煉、政治歷練、實(shí)踐鍛煉和專業(yè)訓(xùn)練,提升農(nóng)業(yè)審計(jì)隊(duì)伍的整體水平。首先,要嚴(yán)把入口,公開招錄和選拔一批具有一定農(nóng)業(yè)專業(yè)知識(shí)背景、熟悉掌握信息化、大數(shù)據(jù)等技術(shù)方法的高素質(zhì)專業(yè)人才補(bǔ)充到審計(jì)隊(duì)伍中來。其次,要做好培訓(xùn),統(tǒng)籌任職培訓(xùn)、崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育,在農(nóng)業(yè)審計(jì)一線識(shí)別、考察和錘煉干部。再次,要加強(qiáng)交流,選調(diào)一批優(yōu)秀的審計(jì)干部到行業(yè)主管部門去交流代職,提升對(duì)監(jiān)督領(lǐng)域的了解和認(rèn)知,同時(shí)從行業(yè)主管部門選調(diào)一批優(yōu)秀的干部到審計(jì)機(jī)關(guān)交流代職,有利于審計(jì)監(jiān)督更好地發(fā)揮服務(wù)職能。最后,要探索建立審計(jì)人員退出機(jī)制,對(duì)于無法勝任崗位要求的審計(jì)人員,要根據(jù)實(shí)際情況采取調(diào)整崗位、調(diào)離原單位、免職、責(zé)令辭職、辭退等處理方式,涉及違紀(jì)違法的還要依法依規(guī)作出處理,確保形成能上能下的鮮明用人導(dǎo)向,保證審計(jì)干部隊(duì)伍的專業(yè)性和純潔性。