劉志海

2009年，平板玻璃行業(yè)被國務(wù)院列為六大產(chǎn)能過剩行業(yè)并加以調(diào)控，鑒于高耗能、高污染的特點，也被國家列為治理大氣污染的主要行業(yè)，旨在通過倒逼來遏制該行業(yè)的過剩發(fā)展。

如今，平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能過?，F(xiàn)象依然嚴(yán)峻，2021年8月初，國家工信部原材料工業(yè)司召開平板玻璃價格座談會視頻會，分析玻璃行業(yè)運行情況。會議指出，當(dāng)前平板玻璃在產(chǎn)能仍然過剩的情況下價格繼續(xù)上漲，已經(jīng)脫離行業(yè)基本面，政策也不允許。本文將就平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換與總量控制做簡要論述。

1 我國平板玻璃行業(yè)總量控制與產(chǎn)能置換主要政策

1.1 我國平板玻璃行業(yè)總量控制主要政策

我國平板玻璃行業(yè)總量控制政策可追溯到1998年。當(dāng)時，隨著平板玻璃行業(yè)的快速發(fā)展，行業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出，主要表現(xiàn)為產(chǎn)品產(chǎn)量大、企業(yè)數(shù)量大、職工隊伍大、能源消耗大、勞動生產(chǎn)率低、集約化程度低、科技含量低、市場應(yīng)變能力低，經(jīng)濟(jì)效益低等。為此，當(dāng)時的國資委出臺了《建材工業(yè)“控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)”若干意見》，其目的是在優(yōu)勝劣汰中實現(xiàn)總量控制，促使行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更加合理。

從此以后，“總量失控、結(jié)構(gòu)失衡”如魔咒般伴隨著平板玻璃的發(fā)展。時至今日，“總量失控、結(jié)構(gòu)失衡”仍是制約我國平板玻璃行業(yè)健康發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的主要問題。“堅決控制總量、抑制產(chǎn)能過剩”的政策，也如影隨形地伴隨著行業(yè)的發(fā)展。我國平板玻璃行業(yè)總量控制主要政策如表1所示。

表1 我國平板玻璃行業(yè)總量控制主要政策

續(xù)表1

1.2 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換主要政策

實施產(chǎn)能置換，是加快淘汰落后產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過剩矛盾、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和布局優(yōu)化、改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施。“產(chǎn)能過?！笔状纬霈F(xiàn)在國家政策文件中，應(yīng)是國務(wù)院2006年3月《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》（國發(fā)〔2006〕11 號）。之前，一般使用“供大于求”?！肮┐笥谇蟆庇姓嬗绊懸灿胸?fù)面影響，只有當(dāng)“供大于求”的負(fù)面影響超過正面影響時才是“產(chǎn)能過剩”。2009年平板玻璃行業(yè)被列入六大產(chǎn)能過剩行業(yè)。之后，隨著我國抑制、化解過剩產(chǎn)能政策的出臺，平板玻璃產(chǎn)能置換政策也應(yīng)運而生。

1.2.1 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換主要宏觀指導(dǎo)性政策

2009年9月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號）中，最早出現(xiàn)“產(chǎn)能置換”概念。以后，產(chǎn)能置換作為淘汰落后產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過剩矛盾、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和布局優(yōu)化、改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施，頻頻出現(xiàn)于國家宏觀指導(dǎo)性政策之中，見表2。

表2 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換主要宏觀指導(dǎo)性政策

續(xù)表2

1.2.2 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換具體操作性政策

2013年10月，國務(wù)院《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）對化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾工作進(jìn)行了總體部署，明確要求：產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)項目建設(shè)，須制定產(chǎn)能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換。項目所在地省級人民政府須制定產(chǎn)能等量或減量置換方案并向社會公示，行業(yè)主管部門對產(chǎn)能置換方案予以確認(rèn)并公告，同時將置換產(chǎn)能列入淘汰名單，監(jiān)督落實。鼓勵各地積極探索政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場化運作的產(chǎn)能置換指標(biāo)交易，形成淘汰落后與發(fā)展先進(jìn)的良性互動機(jī)制。并明確“通過提高財政獎勵標(biāo)準(zhǔn)，落實等量或減量置換方案等措施”、“支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換”。

國發(fā)〔2013〕41號文具有很強(qiáng)的操作性，工信部為落實文件要求，2014年7月出臺《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號），制定了鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換的具體實施辦法，以指導(dǎo)各地開展相關(guān)工作。到目前為止，平板玻璃產(chǎn)能置換辦法（含問答）已修訂四次。具體修訂情況見表3。

表3 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換辦法修訂情況

平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換辦法修訂的主要內(nèi)容見表4。

表4 平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換辦法主要修訂內(nèi)容

1.3 總量控制與產(chǎn)能置換的目的及原則

1.3.1 總量控制與產(chǎn)能置換的目的

1998年9月，國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于印發(fā)《建材工業(yè)“控制總量、調(diào)整結(jié)構(gòu)”若干意見》的通知（國經(jīng)貿(mào)產(chǎn)業(yè)〔1998〕572號）指出：“控制總量是為了實現(xiàn)增長方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，是在優(yōu)勝劣汰中實現(xiàn)總量控制，目的是使結(jié)構(gòu)更加合理”。

2014年7月，國家工信部發(fā)布的《關(guān)于做好部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換工作的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕296號）中指出：“對鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃行業(yè)新（改、擴(kuò)）建項目，實施產(chǎn)能等量或減量置換，是加快淘汰落后產(chǎn)能、化解產(chǎn)能過剩矛盾、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級和布局優(yōu)化、改善環(huán)境質(zhì)量的重要措施?！?/p>

由此可以看出，總量控制與產(chǎn)能置換的目的，就是通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，以實現(xiàn)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，提升經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和數(shù)量。即：通過先進(jìn)產(chǎn)能對落后產(chǎn)能的置換，通過對平板玻璃產(chǎn)能過剩區(qū)域和環(huán)境敏感區(qū)域產(chǎn)能的置換，使得平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能總量更加合理，區(qū)域分布更科學(xué)。

1.3.2 控制總量和產(chǎn)能置換的原則

“控制總量”的指導(dǎo)原則是：以市場為導(dǎo)向，努力提高優(yōu)質(zhì)平板玻璃產(chǎn)品的市場占有率，調(diào)整平板玻璃行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)；以科技為先導(dǎo)，用先進(jìn)工藝改造老企業(yè)，淘汰落后工藝設(shè)備，調(diào)整平板玻璃行業(yè)技術(shù)結(jié)構(gòu)；以資產(chǎn)為紐帶，以資源優(yōu)化配置為目標(biāo)，防止不合理的建設(shè)和重復(fù)建設(shè)，重點支持發(fā)展一批具有競爭優(yōu)勢的大型企業(yè)集團(tuán)，帶動相關(guān)企業(yè)整體水平的提高，調(diào)整平板玻璃行業(yè)組織結(jié)構(gòu)。

實施產(chǎn)能置換應(yīng)把握的主要原則：一是堅持控制總量和優(yōu)化存量相結(jié)合。按照疏堵結(jié)合、嚴(yán)禁新增的思路，要求平板玻璃行業(yè)所有新建、改建和擴(kuò)建項目，必須制定產(chǎn)能置換方案，滿足等量或減量置換的要求，實現(xiàn)產(chǎn)能總量控制。同時，指導(dǎo)地方加快淘汰落后和過剩產(chǎn)能，為實施新項目騰出資源、環(huán)境容量和市場空間，推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)升級。二是堅持市場調(diào)節(jié)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。按照發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用的要求，在產(chǎn)能置換工作中，鼓勵各地探索實施政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、市場化運作的產(chǎn)能指標(biāo)交易，發(fā)揮市場作用，支持跨地區(qū)產(chǎn)能置換，提高資源配置效率。三是堅持統(tǒng)籌考慮和區(qū)別對待相結(jié)合。考慮不同地區(qū)資源優(yōu)勢、環(huán)境容量等差異，對產(chǎn)能置換實行區(qū)別對待。對京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換，其他地區(qū)實施等量置換。

2 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換及產(chǎn)能現(xiàn)狀

2.1 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換情況

筆者統(tǒng)計，截止到2021年11月底，公布的平板玻璃產(chǎn)能置換方案28例，其中2017年12月底前（執(zhí)行工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號文）的5例，2021年7月底前（執(zhí)行工信部原〔2017〕337號）的23例。產(chǎn)能置換前產(chǎn)能30205 t/d，置換后產(chǎn)能28752 t/d，相比減少1453 t/d。具體產(chǎn)能置換情況見表5。

表5 平板玻璃產(chǎn)能置換情況表

28例平板玻璃產(chǎn)能置換方案中，環(huán)境敏感區(qū)域平板玻璃產(chǎn)能置換方案5例，按1:1.25比例置換，其他23例為等量置換。產(chǎn)能置換后生產(chǎn)線結(jié)構(gòu)見表6。

表6 平板玻璃產(chǎn)能置換后生產(chǎn)線結(jié)構(gòu)

2.2 我國平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能現(xiàn)狀及分析

2011—2020年我國平板玻璃產(chǎn)能和產(chǎn)量情況見表7。

表7 2011—2020年我國平板玻璃產(chǎn)能和產(chǎn)量情況

從表7看出，2011—2020年我國平板玻璃產(chǎn)量雖有波動，但總體呈增長趨勢，而規(guī)模以上平板玻璃生產(chǎn)能力則是一路攀升。也就是說，“總量越控量越多”、“產(chǎn)能越換越過?！钡哪е渖形创蚱?。2020年平板玻璃表征產(chǎn)能利用率為84.5%，比2012年還低。在國發(fā)〔2013〕41號文中平板玻璃產(chǎn)能利用率為73.1%，之所以使用表征產(chǎn)能利用率，其原因皆在于此。

筆者統(tǒng)計，我國2020年浮法玻璃產(chǎn)能利用率63.7%，有效產(chǎn)能利用率72.3%。其中，有效產(chǎn)能是剔除“僵尸”生產(chǎn)線的產(chǎn)能。具體情況見表8。

2.2.1 對政策理解和執(zhí)行有較大偏頗

由表1和表2看出，我國平板玻璃產(chǎn)能政策是漸進(jìn)的、一脈相承的。但在對政策整體理解存在落差，在執(zhí)行上出現(xiàn)較大的偏頗。

約納斯指出，責(zé)任具有兩種廣泛的含義，一是對“某人行為”負(fù)責(zé)的責(zé)任，無論該行為怎樣；二是對“特殊對象”的責(zé)任，它要求行為者對與對象有關(guān)的特殊行為負(fù)責(zé)。前一種是形式上的責(zé)任，后一種則是實質(zhì)上的責(zé)任。形式責(zé)任是對所做事件的歸因；實質(zhì)責(zé)任，是對將做之事的責(zé)任。[33]傳統(tǒng)倫理學(xué)和社會學(xué)科中的責(zé)任，多是形式責(zé)任，而“未來責(zé)任”則更強(qiáng)調(diào)實質(zhì)責(zé)任。

如：2009年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號）指出：“鼓勵企業(yè)聯(lián)合重組，在符合規(guī)劃的前提下，支持大企業(yè)集團(tuán)發(fā)展電子平板顯示玻璃、光伏太陽能玻璃、低輻射鍍膜等技術(shù)含量高的玻璃以及優(yōu)質(zhì)浮法玻璃項目?！?/p>

結(jié)果一些企業(yè)借機(jī)將擬投資或在建生產(chǎn)線轉(zhuǎn)變?yōu)槌滋柲懿Ａ?、低輻射鍍膜生產(chǎn)線等，使其合規(guī)、合法化，筆者對各省公示的2020年底平板玻璃生產(chǎn)線粗略統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)在公示的301條浮法玻璃生產(chǎn)線中，在線Low-E玻璃生產(chǎn)線44條、超白生產(chǎn)線21條、在線鍍膜生產(chǎn)線20條。這些數(shù)據(jù)并不完全，因為一些省份公示內(nèi)容過于簡單，沒有公示生產(chǎn)線產(chǎn)品情況等。

2.2.2 淘汰和僵尸生產(chǎn)線隨時可復(fù)燃復(fù)活

如在表5中，2015年平板玻璃的首批產(chǎn)能置換項目，就使得22座格法熔窯產(chǎn)能復(fù)活。眾所周知，當(dāng)時的格法屬于明令禁止的淘汰產(chǎn)能，是平板玻璃“去產(chǎn)能”的主要措施。

2007年8月14日，國家發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于做好淘汰落后平板玻璃生產(chǎn)能力有關(guān)工作的通知》（（發(fā)改辦運行〔2007〕1959 號）），對淘汰落后玻璃產(chǎn)能工作做出全面部署；明確了淘汰企業(yè)（生產(chǎn)線）標(biāo)準(zhǔn)是：“（一）國辦發(fā)〔1999〕49號文關(guān)于淘汰落后小玻璃通知下發(fā)后已列入淘汰，而近年來又死灰復(fù)燃的企業(yè)和生產(chǎn)線；（二）按照國家發(fā)改委2005年第40號令《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2005年）》規(guī)定，六機(jī)及以下垂直引上普通平板玻璃生產(chǎn)線、平板玻璃普通平拉工藝生產(chǎn)線及日熔化量100噸以下的“格法”平拉生產(chǎn)線；（三）有條件的?。▍^(qū)、市）應(yīng)淘汰全部平拉工藝（含格法）生產(chǎn)線?！?/p>

2009年9月26日，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號）明確指出：“各?。▍^(qū)、市）要制定三年內(nèi)徹底淘汰‘平拉法’（含格法）落后平板玻璃產(chǎn)能時間表?！?/p>

2011年3月27日，國家發(fā)改委第9號令公布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）》將“平拉工藝平板玻璃生產(chǎn)線（含格法）”列入淘汰類。2013年2月16日，國家發(fā)改委第21號令公布的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2011年本）（修正）》仍將“平拉工藝平板玻璃生產(chǎn)線（含格法）”列入淘汰類。

本應(yīng)在2012前淘汰而未淘汰，其本身就已經(jīng)違規(guī)，再通過產(chǎn)能置換實現(xiàn)死灰復(fù)燃，匪夷所思。在公布的28例平板玻璃產(chǎn)能置換方案中，也可看到“僵尸”生產(chǎn)線復(fù)活的情形。

3 平板玻璃行業(yè)產(chǎn)能調(diào)控的兩點看法

3.1 平板玻璃整體性不宜分割

從生產(chǎn)工藝講，目前平板玻璃主要包括浮法玻璃、壓延玻璃等，從應(yīng)用方面講，包括建筑玻璃、光伏玻璃、汽車玻璃、電器玻璃、電子玻璃等。在當(dāng)前平板玻璃產(chǎn)能仍然過剩的情況下，對平板玻璃整體性分割顯得不合時宜。

如2014年和2015年的平板玻璃產(chǎn)能置換辦法，平板玻璃是整體化的。2017年的平板玻璃產(chǎn)能置換辦法則把熔窯能力不超過150噸/天的工業(yè)用平板玻璃拋出，2021年的平板玻璃產(chǎn)能置換辦法又把光伏壓延玻璃差別化處理。

2020年1月，工信部原材料工業(yè)司發(fā)布的《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法操作問答》中回答能置換的項目范圍時特別強(qiáng)調(diào)：平板玻璃（含光伏玻璃、汽車玻璃等工業(yè)玻璃原片）項目。

2020年10月，工信部《對十三屆全國人大三次會議第6572號建議的答復(fù)》（工信建議〔2020〕167號），是對許繼偉代表所提“關(guān)于光伏玻璃行業(yè)實施產(chǎn)能置換的建議”的答復(fù)。其中有：“光伏玻璃是平板玻璃的一種，平板玻璃原片制造按照工藝方法分為浮法和壓延法，其中壓延法玻璃原片主要用于光伏玻璃。按照現(xiàn)行的產(chǎn)能置換政策，新建光伏玻璃項目也必須開展產(chǎn)能置換，這一政策對于促進(jìn)近年來光伏玻璃健康發(fā)展起到了重要作用?！?/p>

2020年11月，中國建筑玻璃與工業(yè)玻璃協(xié)會組織的光伏玻璃行業(yè)形勢座談會，會上鼓勵現(xiàn)有浮法玻璃生產(chǎn)線通過技術(shù)改造轉(zhuǎn)產(chǎn)超白壓延玻璃。支持現(xiàn)有浮法玻璃生產(chǎn)線，通過技術(shù)改造生產(chǎn)光伏用背板玻璃。嚴(yán)防假借光伏玻璃之名新建浮法玻璃生產(chǎn)線，防范形成新的產(chǎn)能過剩，光伏玻璃產(chǎn)能不能全面放開。

總之，通過平板玻璃行業(yè)體內(nèi)自動調(diào)節(jié)能力，在“總量”約束下，相互進(jìn)行產(chǎn)能置換是可行的。據(jù)了解，歐美國家包括污染物排放、碳排放、能耗等玻璃約束性政策，均為所有玻璃產(chǎn)業(yè)通用政策，并非是為某玻璃產(chǎn)品專一政策。

3.2 “動態(tài)總量調(diào)控”要逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮袒偭空{(diào)控”

所謂“固化總量調(diào)控”，是通過科學(xué)的方法將平板玻璃產(chǎn)能總量固定下來。其實，美國、日本等國家，早在20年前其玻璃產(chǎn)能就已基本固化，即每年的產(chǎn)量均在一定的范圍內(nèi)波動。不要把“固化總量調(diào)控”簡單理解為固定不變，內(nèi)部企業(yè)間應(yīng)利用產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品質(zhì)量、綠色及清潔生產(chǎn)等明顯差異參與市場競爭。隨著我國以實現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效為總抓手，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污為工作方針的污染防治攻堅的不斷深入，對平板玻璃行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展必定提出高質(zhì)量的生存要求，倒逼行業(yè)產(chǎn)能必然趨于相對固化的合理區(qū)間，進(jìn)而真正實現(xiàn)“去產(chǎn)能”。由此達(dá)到能耗總量、污染物排放區(qū)域削減量、石化資源消費減量替代的有效控制。

2021年10月29日，國家發(fā)改委等部門《關(guān)于印發(fā)<“十四五”全國清潔生產(chǎn)推行方案>的通知》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1524號）中就明確提出：“鋼鐵、水泥熟料、平板玻璃、煉油、焦化、電解鋁等行業(yè)新建項目嚴(yán)格實施產(chǎn)能等量或減量置換。對不符合所在地區(qū)能耗強(qiáng)度和總量控制相關(guān)要求、不符合煤炭消費減量替代或污染物排放區(qū)域削減等要求的高耗能高排放項目予以停批、停建，堅決遏制高耗能高排放項目盲目發(fā)展?！鄙羁汤斫?，這可能是最直接的信號。