趙明正 張桂玲 鄭方方 時心怡 蔣格格 曹瀝方

摘 要：本文回顧了百年來中國農(nóng)村土地制度變遷的基本脈絡(luò)，分析了變遷的原因，總結(jié)了變遷的啟示，展望了未來趨勢。發(fā)現(xiàn)：中國人多地少的基本國情、國家工業(yè)化發(fā)展、提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等因素是推動中國土地制度變遷的核心原因。啟示：生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力;不同歷史階段有不同的主要矛盾，土地制度變遷必須圍繞主要矛盾的解決而進(jìn)行;土地制度變遷應(yīng)將政府的頂層設(shè)計和人民的首創(chuàng)精神結(jié)合起來;土地所有權(quán)歸屬影響社會公平，土地使用權(quán)歸屬影響生產(chǎn)效率。隨著智慧農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性將大大降低，土地制度中分置的權(quán)利將可能再次集中，土地制度將可能再次迎來統(tǒng)一經(jīng)營的時期。

關(guān)鍵詞：土地制度;變遷;農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)

一、引 言

土地制度是農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的核心內(nèi)容，是黨的農(nóng)村政策的基石。梳理百年來中國農(nóng)村土地制度變遷脈絡(luò)，分析從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)化社會的整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中土地制度變遷的原因，總結(jié)土地制度變遷的經(jīng)驗啟示，展望土地制度變遷的未來趨勢，有利于加深對黨的歷史上不同時期農(nóng)村工作意圖的理解，有利于把握當(dāng)下和未來農(nóng)村工作的側(cè)重點，有利于強(qiáng)化習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作重要論述的學(xué)習(xí)領(lǐng)會，因而具有重要意義。

二、百年來中國農(nóng)村土地制度的變遷脈絡(luò)

（一）中國共產(chǎn)黨成立以前的土地制度

大致在南宋以后，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基本在中國得到確立，以地主擁有土地所有權(quán)、農(nóng)民擁有土地使用權(quán)的“兩權(quán)分離”制度普遍確立下來，并一直延續(xù)到民國時期。

（二）新民主主義時期中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下紅色政權(quán)的土地制度

1921～1927年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各地農(nóng)民協(xié)會，打擊不法地主與土豪，為以后開展土地革命打下了群眾基礎(chǔ)。1927～1937年，中國共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地實行了沒收地主土地分配給農(nóng)民的土地制度。1937～1945年，出于團(tuán)結(jié)廣大抗日力量的需要，中國共產(chǎn)黨在根據(jù)地推出了“地主減租減息、農(nóng)民交租交息”的政策，土地制度以維持傳統(tǒng)的“兩權(quán)分離”土地制度為主。1945～1949年，隨著解放戰(zhàn)爭的不斷推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨在解放區(qū)重新執(zhí)行了沒收地主土地分給農(nóng)民的土地政策。

（三）新中國成立后計劃經(jīng)濟(jì)時代的土地制度

1949～1952年，中國共產(chǎn)黨在中國大陸繼續(xù)實施廢除地主土地所有制的土地改革。至此，全國范圍內(nèi)基本實行了土地的平均分配。此時，農(nóng)民既擁有土地所有權(quán)，又擁有土地使用權(quán)。

1953～1956年，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村推廣農(nóng)業(yè)合作化，在承認(rèn)土地農(nóng)民所有的基礎(chǔ)上，逐步將農(nóng)村土地的使用權(quán)集中起來。1957年起，政府在農(nóng)村強(qiáng)制推行人民公社制度。此時，農(nóng)民不得自由退社，農(nóng)村全面合作化，集體統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度得到確立。土地的所有權(quán)和使用權(quán)合二為一，均為農(nóng)民集體所有。高度集體化的農(nóng)村土地制度維持了5年。

從1962年起，政府規(guī)定人民公社“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，拆散規(guī)模過大的人民公社，降低了合作化的規(guī)模，但直到1978年改革開放之前，中國的土地制度依然是以公有制為主要特征的、所有權(quán)和使用權(quán)歸集體所有的土地制度。

（四）改革開放后的土地制度

1978年，以不改變土地所有權(quán)、調(diào)整土地使用權(quán)的土地制度改革思路被民間創(chuàng)造出來，之后逐步演化為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這種土地制度的主要特征是，土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭，事實上也屬于“兩權(quán)分離”。

2014年，黨中央正式提出，將農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，實施“三權(quán)分置”，土地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，土地承包權(quán)歸土地承包人（主要是本村農(nóng)民）所有，土地經(jīng)營權(quán)歸土地的實際經(jīng)營者所有。

三、土地制度轉(zhuǎn)變的原因分析

（一）中國傳統(tǒng)“地主所有、農(nóng)民使用”土地制度出現(xiàn)的原因

以地主擁有土地所有權(quán)、農(nóng)戶擁有土地使用權(quán)為主要特征的“兩權(quán)分離”的土地制度，本質(zhì)上是中國人多地少基本矛盾之下，為了同時保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)剩余歸集兩方面要求的制度安排。

歷史地看，中國自唐朝以來，人地關(guān)系緊張程度不斷加劇，促使小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在中國得到確立并不斷加強(qiáng)。根據(jù)自我剝削理論，在缺乏其他就業(yè)渠道和農(nóng)產(chǎn)品市場的情況下，農(nóng)戶戶均面積越小，農(nóng)民越會通過強(qiáng)化自我勞動來提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，從而滿足農(nóng)戶家庭的基本農(nóng)產(chǎn)品需要。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的加強(qiáng)，提高了農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，滿足了過量人口的糧食需求，同時又造成人地關(guān)系的進(jìn)一步緊張，農(nóng)戶數(shù)量越來越多，戶均耕地面積不斷下降。

農(nóng)戶數(shù)量過多導(dǎo)致政府直接面對農(nóng)戶取得農(nóng)業(yè)剩余的交易成本過高，甚至于高到根本無法執(zhí)行的程度。為了解決這個問題，中國自然而然就形成了地主占有土地、農(nóng)民耕種土地的土地制度。在這種制度之下，地主以地租的形式從農(nóng)民手中收集農(nóng)業(yè)剩余，政府通過地主間接向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅以維持正常運轉(zhuǎn)，通過地主收集需要向城市人口供應(yīng)的糧食，避免了交易費用過高的問題。

（二）中國共產(chǎn)黨實施“耕者有其田”的土地制度的原因

隨著19世紀(jì)中葉帝國主義進(jìn)入中國導(dǎo)致自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步破產(chǎn)，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)同時受到商業(yè)資本、官僚金融資本、封建勢力的三重盤剝。商業(yè)資本利用農(nóng)民生產(chǎn)規(guī)模小且分散、農(nóng)民出售物品的價格彈性高、農(nóng)民所需物資的價格彈性低的特點，低買高賣，壓榨農(nóng)民。由于國民政府未能在農(nóng)村建立起有效的適合小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的金融工具，高利貸占據(jù)了農(nóng)村的金融市場。民國官僚壟斷金融資本利用政府強(qiáng)權(quán)大量發(fā)行法幣，制造通貨膨脹，更使得小農(nóng)經(jīng)濟(jì)雪上加霜。另外，以地主為代表的封建勢力仍然要剝削農(nóng)民的土地剩余，最終連發(fā)揮基本保障作用的土地都被剝削，這導(dǎo)致失地農(nóng)民增加，社會矛盾不斷激化。

中國共產(chǎn)黨則從維護(hù)社會公平正義、保障農(nóng)民生存權(quán)利的角度出發(fā)，以實現(xiàn)土地在農(nóng)村的平均分配為目標(biāo)，建立了以促進(jìn)社會公平為核心的土地制度。到1953年，中國共產(chǎn)黨以政治力量強(qiáng)制將地主手中掌握的土地重新平均分配給農(nóng)民。土地改革賦予了農(nóng)民基本的生存保障，降低了社會的貧富差距，得到了中國人民的普遍贊成。

（三）中國共產(chǎn)黨實施“集體統(tǒng)一經(jīng)營”土地制度的原因

在意識形態(tài)方面，是受到共產(chǎn)主義理想的影響。中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨，對全國農(nóng)業(yè)實施社會主義改造，是走社會主義道路、建成社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但由于黨的領(lǐng)導(dǎo)層對社會主義缺乏科學(xué)的認(rèn)識，認(rèn)為農(nóng)村的社會主義公有制就意味著農(nóng)村土地只能由集體組織來統(tǒng)一經(jīng)營，因而力圖在農(nóng)村實施土地的集體統(tǒng)一經(jīng)營制度。

就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身而言，平均分配土地后，實施農(nóng)業(yè)合作化有助于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)戶之間的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力存在差異，且小農(nóng)戶普遍因為缺乏勞動力、資金等必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素而導(dǎo)致難以獨立耕種自家土地。將農(nóng)民組織起來，互幫互助，有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，提升小農(nóng)戶的抗災(zāi)能力。

在國家整體宏觀管理方面，實施農(nóng)業(yè)合作化改造主要是出于保障城市物資供應(yīng)和為國家工業(yè)化積累資金的需要。由于地主階級被消滅，過去的農(nóng)民生產(chǎn)、地主收集農(nóng)業(yè)剩余的傳統(tǒng)渠道不復(fù)存在。政府必須建立新的農(nóng)產(chǎn)品征集通道。另外，隨著抗美援朝戰(zhàn)爭結(jié)束，國家對于加快重工業(yè)的發(fā)展要求更加迫切。重工業(yè)發(fā)展所需要的資金，只能從農(nóng)業(yè)獲得，如何以較低的價格獲得較多的農(nóng)業(yè)剩余，通過工農(nóng)業(yè)“剪刀差”為工業(yè)發(fā)展提供資金，成為推進(jìn)工業(yè)化發(fā)展的重要問題。

為了解決這些問題，政府在農(nóng)村推行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。但統(tǒng)購統(tǒng)銷也因為農(nóng)戶數(shù)量極多、交易成本過高、農(nóng)民因糧價低而惜售，導(dǎo)致該制度在農(nóng)村推行困難。

土地集體統(tǒng)一經(jīng)營能夠很好地解決統(tǒng)購統(tǒng)銷難以推行的問題。農(nóng)業(yè)合作化改造后，土地被集中起來，億萬小農(nóng)戶合并為四五百萬個合作社，政府交易成本大幅下降。農(nóng)業(yè)剩余歸集體所有，政府實現(xiàn)了對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的控制。另外，由于合作化帶來的生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，以往小農(nóng)經(jīng)營所不能使用的大型工業(yè)化設(shè)備如拖拉機(jī)也將能夠應(yīng)用，這為工業(yè)化提供了市場。土地的集體統(tǒng)一經(jīng)營制度由此建立。

（四）改革開放后實施“家庭承包經(jīng)營”土地制度的原因

改革開放后實施“家庭承包經(jīng)營”土地制度，主要是因為家庭經(jīng)營本身比集體統(tǒng)一經(jīng)營更能夠適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性。農(nóng)業(yè)因科技水平的限制，做不到類似于工業(yè)那樣標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，存在著勞動時間與生產(chǎn)時間不一致、各生產(chǎn)環(huán)節(jié)難以監(jiān)督、受自然條件影響大要求經(jīng)營靈活的特點。這些特點導(dǎo)致了集體統(tǒng)一經(jīng)營制度之下的農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高。集體統(tǒng)一經(jīng)營，要求農(nóng)民統(tǒng)一勞動，缺乏靈活性，造成了農(nóng)民勞動時間的浪費;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以監(jiān)督，因此以“工分”作為農(nóng)業(yè)工資計量單位導(dǎo)致農(nóng)民偷懶;集體統(tǒng)一經(jīng)營，經(jīng)營的決策者和生產(chǎn)者相分離，使得應(yīng)對自然災(zāi)害時效率極低。而家庭經(jīng)營制度中，家庭是獨立自主的經(jīng)營單位，家庭內(nèi)部可以做到勞動力的自由協(xié)調(diào)、靈活安排;家庭成員因血緣和親情關(guān)系而勞動，不會偷懶;家庭內(nèi)部經(jīng)營決策者本身就是一線生產(chǎn)者，決策效率高。

上述原因?qū)е罗r(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中有將集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ソ?jīng)營的強(qiáng)烈沖動。這在集體統(tǒng)一經(jīng)營維持了20多年后，演化為后來的“家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”。即土地為農(nóng)民集體所有、農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。這種制度能夠極大地刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性，且不改變農(nóng)村土地集體所有的屬性，因而在爭議中逐步得到黨中央的認(rèn)可。

（五）土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”出現(xiàn)的原因

明確集體所有權(quán)，是基于國家性質(zhì)要求、利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范社會風(fēng)險的綜合考慮。首先，實施農(nóng)村土地的集體所有制，是國家性質(zhì)的內(nèi)在要求。其次，農(nóng)民集體掌握農(nóng)村土地所有權(quán)，有利于政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程中降低土地征收成本，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。最后，避免農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，也就避免了土地兼并的可能，避免了失地農(nóng)民的出現(xiàn)，從而降低了社會不穩(wěn)定的可能。

將承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)是推動城市化、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率的綜合要求。隨著中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，越來越多的農(nóng)民離開土地進(jìn)城務(wù)工，這導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的發(fā)生。缺乏勞動力的家庭將土地流轉(zhuǎn)給他人耕種，避免了土地撂荒。但是，在缺乏必要的權(quán)利邊界界定時，目前的土地流轉(zhuǎn)方式限制了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，限制了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)。這是因為，土地是農(nóng)民的“命根子”，從流出土地農(nóng)民的角度出發(fā)，他們擔(dān)心流轉(zhuǎn)期過長使土地經(jīng)營者久占為業(yè)，從而不愿意簽訂長期流轉(zhuǎn)合同，且流轉(zhuǎn)的土地邊界四至的田壟都依然保留。這導(dǎo)致流入土地的農(nóng)民雖擴(kuò)大了土地經(jīng)營面積，但缺乏長期經(jīng)營的預(yù)期;且土地不能集中連片，這限制了農(nóng)業(yè)長期投資的積極性，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)。

為了解除流出土地農(nóng)民關(guān)于土地權(quán)利的后顧之憂，幫助流入土地農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，政府在2014年提出將土地承包經(jīng)營權(quán)拆分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，明確了土地流轉(zhuǎn)中流出承包地的農(nóng)民的“承包權(quán)”不受侵犯。這保護(hù)了農(nóng)民所擁有承包地的財產(chǎn)權(quán)利，給農(nóng)民吃了定心丸，有利于提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性，可以更加安心外出打工甚至進(jìn)城落戶，同時對于簽訂流轉(zhuǎn)土地的長期合同也更有信心。獲得土地經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者，在理論上可以整合土地，實現(xiàn)土地經(jīng)營的規(guī)模效益。

四、從土地制度百年變遷中得到的啟示

（一）生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力。生產(chǎn)力發(fā)展進(jìn)步是促進(jìn)土地制度變遷的根本動力

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠人力畜力和簡單的手工工具，生產(chǎn)力提高的核心因素是促進(jìn)勞動力投入密度的提高。為達(dá)到這一目的，土地制度發(fā)展出了“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”。由于在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在勞動力時間配置、勞動質(zhì)量監(jiān)督、經(jīng)營決策等方面有其特殊性，因而農(nóng)業(yè)適合于采取“家庭經(jīng)營”的模式。當(dāng)農(nóng)業(yè)出現(xiàn)了機(jī)械替代勞動的可能時，土地的適度規(guī)模經(jīng)營成為新的生產(chǎn)力發(fā)展方向，土地制度又從“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭龣?quán)分置”。以上情況，都表明作為生產(chǎn)關(guān)系的土地制度必然會隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而變化，并最終和生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。這是生產(chǎn)力水平?jīng)Q定生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)。

當(dāng)農(nóng)村土地實行集體統(tǒng)一經(jīng)營時，這種生產(chǎn)關(guān)系超越了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展水平，因而不能調(diào)動農(nóng)民積極性，就導(dǎo)致了整個計劃經(jīng)濟(jì)時代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效率。改革開放后，隨著農(nóng)業(yè)實行家庭經(jīng)營，適應(yīng)了農(nóng)業(yè)的特點，因而能夠調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率就大大提高。這些都是生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力的體現(xiàn)。

由此可知，農(nóng)村土地制度作為農(nóng)業(yè)中最核心的生產(chǎn)關(guān)系，它應(yīng)當(dāng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平相適應(yīng)。當(dāng)土地制度適合于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率就高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就能有較好的發(fā)展;如果土地制度滯后或者超前于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，將會導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)積極性降低，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。土地制度應(yīng)當(dāng)隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的進(jìn)步而不斷調(diào)整，沒有恒久不變的土地制度。

（二）不同歷史階段有不同的突出問題，這是導(dǎo)致土地制度變化的直接原因

民國時期，傳統(tǒng)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)難以為繼，民不聊生。此時，中國社會的主要矛盾是社會公平問題，根本點是“為人民求解放”。因此，這一時期的土地制度改革的核心思想是“耕者有其田”，給農(nóng)民平均分配土地，實現(xiàn)土地分配的公平性。新中國成立初，面對嚴(yán)峻的國際形勢，中國的突出矛盾是國防安全問題，根本點是“為民族求獨立”。為此，土地制度改革的核心思想是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集體統(tǒng)一經(jīng)營，走合作化道路，以配合國家實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的要求。改革開放之初，面對著“文革”所導(dǎo)致的“國民經(jīng)濟(jì)到了崩潰的邊緣”的危險局面，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力成為社會的突出矛盾，根本點是“為社會謀發(fā)展”。因此，土地制度改革的核心思想是恢復(fù)農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營，以激發(fā)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2014年后，隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，提高百姓的獲得感、幸福感，解決發(fā)展中的不平衡、不充分問題成為社會的突出矛盾，根本點是“為百姓謀幸福”。因此，土地制度改革的核心思想是通過土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”，保障農(nóng)民的核心利益，同時提高生產(chǎn)要素配置的高效率。

由此可見，不同歷史時期有各自不同的主要矛盾。只有以人民為中心，時刻牢記共產(chǎn)黨的初心和使命，方能從大處著眼、為長遠(yuǎn)考慮，方能圍繞解決主要矛盾進(jìn)行改革，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)，國家長治久安，所做的改革才經(jīng)受得住歷史的考驗。

（三）尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，將人民的首創(chuàng)精神和政府的頂層設(shè)計結(jié)合起來實施土地制度變遷

20世紀(jì)50年代初，土地平均分配給農(nóng)民后，民間就自發(fā)出現(xiàn)了“插犋換工”等做法，已經(jīng)具有互助合作的特征。家庭聯(lián)產(chǎn)承包的出現(xiàn)，最早是安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民的自發(fā)行動。農(nóng)民外出務(wù)工、土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，這種承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的做法，最早出現(xiàn)在東部發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，也是農(nóng)民自發(fā)行為。由此可見，無論是家庭聯(lián)產(chǎn)承包還是“三權(quán)分置”，甚至農(nóng)業(yè)合作化，最早都發(fā)軔于農(nóng)民自己的創(chuàng)造。在生產(chǎn)力發(fā)展出現(xiàn)變化、生產(chǎn)關(guān)系需要改變而法律和政策都處于混沌狀態(tài)的情況下，人民群眾就會表現(xiàn)出改革創(chuàng)新的天才能力，從而推動生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展。

政府作為生產(chǎn)關(guān)系的設(shè)計者和維護(hù)者，必須將人民的首創(chuàng)精神和政府的頂層設(shè)計相結(jié)合。在充分發(fā)掘和理解人民群眾的天才創(chuàng)造的本質(zhì)內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，進(jìn)行制度改革的頂層設(shè)計，適時推進(jìn)，既不過分拔高，也不人為壓制，才能使全國范圍內(nèi)的生產(chǎn)關(guān)系普遍適應(yīng)生產(chǎn)力水平，從而促進(jìn)生產(chǎn)力不斷發(fā)展。

（四）土地使用權(quán)的歸屬影響生產(chǎn)效率，土地所有權(quán)的歸屬影響分配公平性

人多地少的基本國情決定了中國農(nóng)業(yè)以小農(nóng)戶為主的生產(chǎn)特征。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性導(dǎo)致以農(nóng)戶家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)比集體統(tǒng)一經(jīng)營效率更高，因而歷史上土地經(jīng)營權(quán)必須歸農(nóng)戶所有，否則就會影響農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低效。

但應(yīng)該看到，這種土地經(jīng)營權(quán)歸屬對生產(chǎn)效率的影響，建立在兩個前提的基礎(chǔ)上：一是人多地少的基本矛盾，二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性。未來隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高，人多地少的基本矛盾將有可能得到緩解甚至扭轉(zhuǎn);農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性，也將伴隨著農(nóng)業(yè)信息技術(shù)、智慧農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展而下降，農(nóng)業(yè)將一般化為類似工業(yè)一樣的產(chǎn)業(yè)部門，屆時土地使用權(quán)的歸屬對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響將逐步減弱。

小農(nóng)生產(chǎn)帶來的高昂的交易成本導(dǎo)致了土地制度中所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離的制度安排。無論是傳統(tǒng)的地主擁有土地所有權(quán)還是農(nóng)業(yè)合作化以后的集體擁有土地所有權(quán)，其共同點都是降低交易費用，有利于政府以較低的成本歸集糧食。二者的區(qū)別在于，地主擁有土地所有權(quán)，本質(zhì)上是私人擁有土地所有權(quán)，少部分地主剝削作為佃農(nóng)的農(nóng)戶，為土地兼并埋下伏筆。集體擁有土地所有權(quán)，限制了土地的自由買賣，看似限制了農(nóng)民所擁有的土地的財產(chǎn)權(quán)利，但也避免了農(nóng)民失去土地的可能，使農(nóng)民擁有穩(wěn)定的基本生存保障，有利于維持社會穩(wěn)定。

由此可見，地主擁有土地所有權(quán)，其合理性在于能夠降低糧食歸集的交易成本，僅此而已。一旦有了替代的糧食流通體系，就沒有了存在的必要。集體擁有土地所有權(quán)，其合理性有兩個：一是歸集農(nóng)產(chǎn)品的便利;二是防止土地兼并，維護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)利?，F(xiàn)在，前者功能被市場化的農(nóng)產(chǎn)品流通體系所取代，而后者的功能將隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展而不斷強(qiáng)化。配合著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改革、鄉(xiāng)村振興的不斷推進(jìn)，農(nóng)民集體共同擁有土地所有權(quán)的土地制度，將是促進(jìn)農(nóng)民整體增收、帶動城鄉(xiāng)共同富裕的重要渠道。

五、土地制度變遷的未來展望

（一）從“三權(quán)分置”到“兩權(quán)分離”

現(xiàn)階段的“三權(quán)分置”改革，直接原因在于國家經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要求人口從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出來。理論上，強(qiáng)調(diào)承包權(quán)是強(qiáng)化了農(nóng)民對于土地財產(chǎn)權(quán)的認(rèn)同，最大限度保障了離開土地的農(nóng)民的基本生存權(quán)利，有利于社會穩(wěn)定。但也正是由于億萬小農(nóng)戶承包權(quán)的存在，使得土地經(jīng)營者在獲取土地經(jīng)營權(quán)時存在著較高的交易費用，甚至出現(xiàn)承包農(nóng)民收回經(jīng)營權(quán)的可能，因而現(xiàn)實中強(qiáng)調(diào)土地的承包權(quán)還有阻礙土地流轉(zhuǎn)的可能。

但從長期來看，現(xiàn)有的大多數(shù)承包權(quán)人及其后代親屬逐漸進(jìn)城生活是大趨勢，農(nóng)業(yè)收入對其重要性將大大下降。若干年后，隨著現(xiàn)有承包權(quán)人陸續(xù)離世，其后代親屬則進(jìn)城成為城市居民，事實上不可能再經(jīng)營農(nóng)業(yè)。同時，城市政府負(fù)擔(dān)起進(jìn)城農(nóng)民的社會保障費用，土地對進(jìn)城農(nóng)民的社會保障的作用大大降低，進(jìn)城農(nóng)民將有可能和土地徹底脫離關(guān)系。這個過程是漫長的，也即習(xí)近平總書記所說的“歷史耐心”。屆時，困擾我國一千多年的人多地少基本國情將得到根本性改變。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給仍在從事農(nóng)業(yè)的職業(yè)農(nóng)民將成大趨勢。

與此同時，農(nóng)村集體的土地所有權(quán)將不斷凸顯。農(nóng)村集體的土地現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的升級與改造，這個過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將發(fā)揮重要的投資和協(xié)調(diào)功能。這就意味著，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將通過農(nóng)村經(jīng)營性資產(chǎn)投資取得部分農(nóng)業(yè)經(jīng)營收益，獲得財產(chǎn)性收入。該收入按照資產(chǎn)折股量化到每一個集體經(jīng)濟(jì)組織成員，從而做到集體內(nèi)部的平均分配。土地承包權(quán)將可能被對應(yīng)為集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)，和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接對接，不再和土地產(chǎn)生關(guān)系。這時，農(nóng)民集體擁有所有權(quán)，職業(yè)農(nóng)民擁有土地的經(jīng)營權(quán)。職業(yè)農(nóng)民通過規(guī)?；?jīng)營實現(xiàn)經(jīng)營收益，集體經(jīng)濟(jì)組織憑借其經(jīng)營性資產(chǎn)獲得部分經(jīng)營收益，然后按照集體內(nèi)部成員的土地承包權(quán)進(jìn)行該部分收益的二次分配，實現(xiàn)集體內(nèi)部相對公平，強(qiáng)化對集體成員生活的保障。此時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入分配的公平將得到較好的平衡。

現(xiàn)有的“三權(quán)分置”框架之下，農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán)，農(nóng)民擁有土地承包權(quán)，職業(yè)化農(nóng)民擁有土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營者要想流轉(zhuǎn)土地需要與擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民對接。未來，隨著農(nóng)村集體的土地所有權(quán)不斷凸顯，職業(yè)化農(nóng)民若想獲得土地經(jīng)營權(quán)，將需要與村集體對接。農(nóng)民的承包權(quán)將退出生產(chǎn)一線，退化為集體收益的分配權(quán)。土地制度將有可能從“三權(quán)分置”走向“兩權(quán)分離”，土地制度變遷的歷史出現(xiàn)螺旋式上升。

（二）從“兩權(quán)分離”向集體統(tǒng)一經(jīng)營過渡

集體統(tǒng)一經(jīng)營之所以會制約農(nóng)民生產(chǎn)積極性，究其原因是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身做不到類似于工業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，由此導(dǎo)致集體統(tǒng)一經(jīng)營這一更高級的生產(chǎn)關(guān)系與農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)。但是，這種不適應(yīng)不是永恒的，隨著農(nóng)業(yè)自身生產(chǎn)力水平的不斷發(fā)展，現(xiàn)有的生產(chǎn)關(guān)系也必將隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而作出調(diào)整。從現(xiàn)有的技術(shù)進(jìn)步前沿來看，隨著人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等農(nóng)業(yè)信息化技術(shù)的普遍運用，智慧農(nóng)業(yè)不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率將大為提高。這意味著農(nóng)業(yè)的特殊性將逐步下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平將大大提高。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中諸如農(nóng)民勞動時間配置低效、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以監(jiān)督、農(nóng)業(yè)經(jīng)營要求靈活決策等問題，都將得到解決，農(nóng)業(yè)將進(jìn)化為與工業(yè)一樣能夠做到標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，制約集體統(tǒng)一經(jīng)營應(yīng)用于農(nóng)業(yè)的桎梏將不復(fù)存在。

屆時，智慧農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的基礎(chǔ)設(shè)施投入進(jìn)一步帶動農(nóng)村集體在經(jīng)營中的話語權(quán)的提高;集體統(tǒng)一經(jīng)營所帶來的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營效益進(jìn)一步增加;集體統(tǒng)一經(jīng)營的保障分配公平的優(yōu)勢將進(jìn)一步凸顯，集體統(tǒng)一經(jīng)營在經(jīng)營效率、分配公平性方面比“兩權(quán)分離”的土地制度效果更好，因而農(nóng)業(yè)有可能再次迎來集體統(tǒng)一經(jīng)營的時代。

項目資助：2019年度教育部人文社會科學(xué)研究

青年基金項目“中國與‘一帶一路沿線國家土地

密集型農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與貿(mào)易合作潛力研究”（項目編

號：19YJC790194）;2020年度河南農(nóng)業(yè)大學(xué)教學(xué)改革研究與實踐項目“面向涉農(nóng)專業(yè)的《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》通識課程教學(xué)改革研究”（項目編號：2020009）;教育部全國高校農(nóng)經(jīng)教指委本科教學(xué)質(zhì)量與教學(xué)改革工程項目“《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)》課程思政內(nèi)容體系和實施體系構(gòu)建研究”（項目編號：NJX21016）

（作者簡介：趙明正，博士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授;張桂玲，碩士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院助教;鄭方方，碩士，河南農(nóng)業(yè)大

學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師，本文通訊作者;時心怡，碩士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師;蔣格格，碩士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院助教;曹瀝方，碩士，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院助教）