李 山

（安徽大學(xué) 社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

基層治理既是國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)構(gòu)成，也是國(guó)家治理能力的深厚根基。黨的十八屆三中全會(huì)將“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時(shí)代全面深化改革發(fā)展的重要目標(biāo)；黨的十九屆四中全會(huì)又專(zhuān)門(mén)就“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作出重大戰(zhàn)略部署；2021年4月28日，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》中明確指出：“基層治理是國(guó)家治理的基石，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！痹诖艘饬x上，推進(jìn)國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化，需要加快基層治理現(xiàn)代化進(jìn)程。由此可見(jiàn)，基層治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義和筑基工程，在國(guó)家治理實(shí)踐中具有極其重要的基礎(chǔ)地位和現(xiàn)實(shí)意義。

推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既不能一蹴而就，也不能閉門(mén)造車(chē)。需要積極吸收、主動(dòng)借鑒其他人類(lèi)社會(huì)的治理文明和治理智慧，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家的基層治理的知識(shí)資源和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期國(guó)家治理現(xiàn)代化實(shí)踐中，形成了有效回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處境的基層治理組織結(jié)構(gòu)、行動(dòng)策略和技術(shù)工具。這些基層治理變革理路和進(jìn)路，植根并鑲嵌于發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的理論譜系和實(shí)踐路徑之中。

盡管發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理的有效做法和成功經(jīng)驗(yàn)是在特定時(shí)代處境和歷史條件下的產(chǎn)物，但是其中仍蘊(yùn)含著某些人類(lèi)社會(huì)的治理智慧、治理文明以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。推進(jìn)新時(shí)代基層治理現(xiàn)代化，需要以更加開(kāi)放和更為包容的視野，不斷借鑒人類(lèi)社會(huì)共創(chuàng)共享的治理知識(shí)和治理經(jīng)驗(yàn)。因此，加快推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，亟須立足中國(guó)基層治理的時(shí)代情景和實(shí)踐訴求，批判性借鑒、創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換和創(chuàng)新性發(fā)展，尤其是汲取發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理變革所取得的有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成具有中國(guó)特色的基層治理新路徑新方案。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的理論譜系

自由主義是發(fā)達(dá)國(guó)家的主流政治思潮和主導(dǎo)意識(shí)形態(tài)。在自由主義思想統(tǒng)御下，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍強(qiáng)調(diào)社會(huì)相對(duì)于國(guó)家的本源性和先在性，尊重社會(huì)和公民的自主性，注重維護(hù)公民自由權(quán)利的至上性和優(yōu)先性。在保障公民自由的國(guó)家政策實(shí)踐中，自由主義理論在不同的時(shí)代處境中，既曾采用過(guò)捍衛(wèi)“消極自由”的放任主義政策，又實(shí)施過(guò)增進(jìn)“積極自由”的干預(yù)主義政策。正是在國(guó)家干預(yù)和放任市場(chǎng)這種既相分離又相糾纏的政策實(shí)踐中，在“左”派和“右”派既相搖擺又相統(tǒng)合的政策糾葛中，發(fā)達(dá)國(guó)家順應(yīng)各自歷史發(fā)展趨勢(shì)和破解各自面臨的時(shí)代困局進(jìn)程中，不斷修正和發(fā)展自由主義理論體系。于是，擔(dān)綱治國(guó)理政價(jià)值綱領(lǐng)的自由主義理論在特定歷史境況和時(shí)代使命下，演化出不同的理論知識(shí)側(cè)重和政府治理理念。這些自由主義的知識(shí)形態(tài)在實(shí)踐中成為發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理的重要理論資源。

（一）傳統(tǒng)自由主義下的消極型政府

傳統(tǒng)自由主義在17世紀(jì)的英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期孕育形成，后來(lái)又在18世紀(jì)美國(guó)革命和法國(guó)革命中獲得廣泛傳播和快速發(fā)展，成為發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)展資產(chǎn)階級(jí)革命和建立國(guó)家政權(quán)的主要理論資源。由此可見(jiàn)，傳統(tǒng)自由主義主要是在推翻封建主義制度和建立資產(chǎn)階級(jí)政權(quán)過(guò)程中，逐步凝結(jié)而成的政治意識(shí)形態(tài)。傳統(tǒng)自由主義的關(guān)注聚焦在如何保障政治自由，確保公民自由權(quán)的優(yōu)先性和至上性。為了更好地保障政治自由和公民權(quán)利，就必須建立掌握公共權(quán)力的政府。但是政府又存在異化公共權(quán)力以侵犯公民權(quán)利和政治自由的可能?！叭欢?，自古以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限決不罷休?！雹伲ǚǎ┟系滤锅F.論法的精神（上卷）［M］，許明龍，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2015：185.在此意義上，政府不過(guò)是一個(gè)“必要的惡”，為了保證政府不至于作惡，更好保障公民權(quán)利和政治自由，傳統(tǒng)自由主義主張限制政府權(quán)力，推進(jìn)政府權(quán)力的分離與制衡。“所有權(quán)力的累積，包括立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，如果被掌控在同一撥人手中，那么不論他們是一個(gè)人、幾個(gè)人還是很多人，也不論他們是通過(guò)世襲、自我任命還是選舉得到的這些權(quán)力，都只配用‘暴政’來(lái)冠名?！雹冢溃┱材匪埂湹线d.新政府的特殊架構(gòu)及各部門(mén)間權(quán)力分配.//亞歷山大·漢密爾頓，詹姆斯·麥迪遜，約翰·杰伊.聯(lián)邦黨人文集［C］.楊穎玥，張堯然，譯.北京：中國(guó)青年出版社，2014：266.

在傳統(tǒng)自由主義政治實(shí)踐中，防止擁有權(quán)力者濫用權(quán)力，保護(hù)所謂天賦人權(quán)和政治自由，國(guó)家政權(quán)建構(gòu)基本堅(jiān)持以權(quán)力制約權(quán)力的原則，普遍確立了法治、分權(quán)和代議制等制度安排，規(guī)范和約束政府權(quán)力運(yùn)行，盡可能使政府規(guī)模和政府職能變得有限。隨著資本主義國(guó)家政權(quán)建立，傳統(tǒng)自由主義上升為資產(chǎn)階級(jí)治國(guó)綱領(lǐng)和政策原則。傳統(tǒng)自由主義者信奉自由市場(chǎng)萬(wàn)能的神話(huà)，相信市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”能夠自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和促進(jìn)公共利益實(shí)現(xiàn)。因而他們反對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，主張政府職能越少越好，政府職責(zé)應(yīng)僅限于“國(guó)防”“司法”以及“公共設(shè)施和公共機(jī)構(gòu)”三項(xiàng)①（英）亞當(dāng)·斯密.國(guó)富論［M］.謝宗林，李華夏，譯.北京：中央編譯出版社，2013：553-579.。由是觀之，傳統(tǒng)自由主義下的政府角色是“最弱意義上”放任主義的消極型政府。

（二）現(xiàn)代自由主義下的干預(yù)型政府

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展相繼由自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義階段轉(zhuǎn)變到壟斷資本主義階段。擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壟斷集團(tuán)和寡頭們利用自由放任的國(guó)家政策，全面掌控經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源和利益分配格局，不斷采用壟斷機(jī)制以扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所固有的基本規(guī)律，致使市場(chǎng)運(yùn)行失序和經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)，從而導(dǎo)致國(guó)內(nèi)階級(jí)沖突更加尖銳、國(guó)際資源爭(zhēng)奪更為激烈。在此境況下，傳統(tǒng)自由主義所倡導(dǎo)的“消極自由”“守夜人”等政府理念和信條，不斷在由市場(chǎng)失靈所引發(fā)的政府危機(jī)和價(jià)值危機(jī)中失去其實(shí)踐的合理性。在此過(guò)程中，傳統(tǒng)自由主義不斷在回應(yīng)實(shí)踐訴求中，進(jìn)行自我修正和理論重構(gòu)，逐步演化出以“積極自由”“公共的善”等為核心理念和以強(qiáng)化政府職能為政策工具的現(xiàn)代自由主義理論形態(tài)?，F(xiàn)代自由主義者不再將國(guó)家視為危險(xiǎn)的“利維坦”，而是將其作為“必要的善”，因?yàn)樗軌驗(yàn)閷?shí)現(xiàn)“公共的善”掃清障礙和創(chuàng)造條件?，F(xiàn)代自由主義以“公共的善”之名擴(kuò)大政府職權(quán)，主張政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域應(yīng)發(fā)揮更為積極、高效的干預(yù)作用：運(yùn)用強(qiáng)力的政府之手，解決“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題；實(shí)施積極的國(guó)家政策行動(dòng)，保障公民免受各種潛在風(fēng)險(xiǎn)的危害。

在政策實(shí)踐領(lǐng)域，現(xiàn)代自由主義的國(guó)家政策轉(zhuǎn)向以凱恩斯主義為基礎(chǔ)的“福利國(guó)家”制度安排，充分利用國(guó)家政權(quán)力量，干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，以期減少不斷擴(kuò)大的社會(huì)不平等，緩和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的矛盾。福利國(guó)家制度試圖“通過(guò)重新確定國(guó)家對(duì)其公民福利所負(fù)有的責(zé)任，來(lái)減輕過(guò)激的資本主義的某些危害”②（澳）歐文·E·休斯.公共管理導(dǎo)論［M］.彭和平，周明德，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：109.。在福利國(guó)家制度普遍建立后，國(guó)家行政權(quán)力不斷得到強(qiáng)化，逐步形成“行政國(guó)家”的治理邏輯。盡管福利國(guó)家制度憑借政府公共選擇，可以在實(shí)踐中糾正市場(chǎng)失靈的諸多問(wèn)題，在某種程度上維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展，但是在現(xiàn)代自由主義理論驅(qū)使下的政府，卻在“公共的善”等價(jià)值追尋下不斷強(qiáng)化國(guó)家行政權(quán)力，加速官僚機(jī)構(gòu)職權(quán)和規(guī)模自我膨脹，進(jìn)而持續(xù)侵蝕市場(chǎng)秩序基礎(chǔ)和宰制社會(huì)生活日常，導(dǎo)致市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制扭曲、經(jīng)濟(jì)活力衰減和社會(huì)自治弱化等諸多后果。

（三）保守自由主義下的經(jīng)營(yíng)型政府

自20世紀(jì)70年代始，發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)歷戰(zhàn)后福利國(guó)家政策實(shí)踐后，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的“滯漲性”經(jīng)濟(jì)危機(jī)?，F(xiàn)代自由主義在國(guó)家政策領(lǐng)域所極力倡導(dǎo)的干預(yù)政府模式，在治理實(shí)踐中導(dǎo)致官僚主義、政府運(yùn)行超載、行政效率低下和財(cái)政狀況惡化等后果。這使現(xiàn)代自由主義所編織的國(guó)家神話(huà)成為泡影。由此可見(jiàn)，政府與市場(chǎng)這兩只手在實(shí)踐中都不是萬(wàn)能，如同存在著市場(chǎng)失靈一樣，也同樣會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。在此困境下，保守自由主義理論迅速崛起，并擢升為發(fā)達(dá)國(guó)家施政的理論資源和治理話(huà)語(yǔ)。保守自由主義是對(duì)現(xiàn)代自由主義的修正和對(duì)傳統(tǒng)自由主義的回歸，是一種在新的歷史境況中以復(fù)興傳統(tǒng)自由主義核心價(jià)值為宗旨的政治思潮。保守自由主義批判“積極自由觀”“分配正義論”和“理性建構(gòu)論”等政治哲學(xué)理念，論證“消極自由觀”“地方性經(jīng)驗(yàn)”和“自發(fā)擴(kuò)展秩序”的意義價(jià)值，強(qiáng)調(diào)自由市場(chǎng)機(jī)制的有效性和普適性。保守自由主義政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上主張完善自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)制度體系，實(shí)施自由化、私有化和市場(chǎng)化的行動(dòng)策略；在政府治理上，則倡導(dǎo)建立企業(yè)家精神的經(jīng)營(yíng)型政府模式，推進(jìn)分權(quán)化、民營(yíng)化和技術(shù)化的改革行動(dòng)。

在政府治理實(shí)踐中，保守自由主義政策倡導(dǎo)者普遍假定，市場(chǎng)領(lǐng)域中的私人部門(mén)在管理方法和管理績(jī)效上與生俱來(lái)地優(yōu)越于傳統(tǒng)公共部門(mén)。在他們看來(lái)，“提高政府組織效率的最佳甚至唯一的方法是用某種建立在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制。”①（美）B·蓋伊·彼得斯.政府未來(lái)的治理模式［M］.吳愛(ài)民，夏宏圖，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：25.“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳”②（美）戴維·奧斯本、（美）特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)［M］.周敦仁，等譯.上海：上海譯文出版，2006：1.。在政府再造行動(dòng)中，應(yīng)將企業(yè)家精神引進(jìn)政府治理行動(dòng)中；將私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和管理技術(shù)引入公共部門(mén)運(yùn)行內(nèi)，建立企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)型政府。這種經(jīng)營(yíng)型政府在治理實(shí)踐中，主要采用“民營(yíng)化”策略，借助合同承包、補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)和法律授權(quán)等形式，將公共產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)和供給職責(zé)委托給私營(yíng)部門(mén)或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。“民營(yíng)化是一項(xiàng)務(wù)實(shí)的政策，它使政府回到掌舵的位置上，依靠私營(yíng)部門(mén)劃槳?！雹郏溃〦.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002：7.由此可見(jiàn)，企業(yè)化的經(jīng)營(yíng)型政府將政府治理視為類(lèi)市場(chǎng)過(guò)程，注重運(yùn)用企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制和工商管理技術(shù)，大力實(shí)施顧客導(dǎo)向的績(jī)效驅(qū)動(dòng)策略，追求治理績(jī)效最大化。但是，公共部門(mén)畢竟不同于私營(yíng)部門(mén)，公共決策也不同于私人選擇，國(guó)家中公民也不等同市場(chǎng)中的消費(fèi)者或顧客。因此，經(jīng)營(yíng)型政府在治理實(shí)踐中，極易忽視政府的民主性、服務(wù)性和公平性等公共價(jià)值。

（四）第三條道路下的合作型政府

20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于經(jīng)營(yíng)型政府改革過(guò)度突顯市場(chǎng)化、理性化和技術(shù)化進(jìn)路，而在理論界和實(shí)踐界廣受批評(píng)和質(zhì)疑。比爾·克林頓（Bill Clinton）在總統(tǒng)大選中宣稱(chēng)，需要超越自由主義與保守主義，用一種更為靈活的中間派自由主義取代民主黨的傳統(tǒng)綱領(lǐng)。20世紀(jì)90年代中期，英國(guó)學(xué)者安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）對(duì)“第三條道路”（The Third Way）進(jìn)行了最為全面的理論闡釋?zhuān)⒊蔀楫?dāng)時(shí)英國(guó)工黨首相托尼·布萊爾（Tony Blair）的執(zhí)政綱領(lǐng)。第三條道路是發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)新時(shí)局新挑戰(zhàn)新困境，在修正和超越保守自由主義和社會(huì)民主主義基礎(chǔ)上，所形成的一套新政治思潮和政策體系。第三條道路理論“既不是自由主義式的，也不是保守主義式的”④Bill Clinton，AlGore，Putting People First：How We Can All Change American［M］，New York：TimesBooks，1992：8.，它試圖擺脫非此即彼的二元思維模式，跨越市場(chǎng)與國(guó)家的藩籬，超越“左”與“右”的搖擺，打破“小政府”和“大政府”的爭(zhēng)論，尋求經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理有效的均衡結(jié)構(gòu)。

第三條道路政策實(shí)踐，既不再在現(xiàn)代自由主義的“國(guó)家神話(huà)”和保守自由主義的“市場(chǎng)迷思”間糾結(jié)，也不再在“‘把國(guó)家當(dāng)敵人’的右派和‘認(rèn)國(guó)家為答案’的左派”⑤（英）安東尼·吉登斯.第三條道路——社會(huì)民主主義的復(fù)興［M］.鄭戈，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2000：75.的論辯中糾纏，而是要確立起包容性的價(jià)值理念，在國(guó)家和市場(chǎng)協(xié)同合作基礎(chǔ)上，推行服務(wù)導(dǎo)向的新型混合經(jīng)濟(jì)和新公共服務(wù)。在政府變革實(shí)踐中，第三條道路的政策制定者積極倡導(dǎo)，推進(jìn)政府管理到政府治理轉(zhuǎn)向，要求“少一些管理，多一些治理”，建立以服務(wù)公民為行動(dòng)基礎(chǔ)的合作型政府。這種合作型政府在行動(dòng)實(shí)踐中，吸納了“治理理論（Governance Theory）”“新公共服務(wù)理論”等行政理論資源，探索服務(wù)導(dǎo)向的政府治理體系建構(gòu)。它強(qiáng)調(diào)政府并非是唯一的治理行動(dòng)者，應(yīng)構(gòu)建多主體協(xié)同治理結(jié)構(gòu)；強(qiáng)調(diào)政府基本職責(zé)在于“服務(wù)，而不是掌舵”①（美）珍尼特·V·登哈特，（美）羅伯特·B·登哈特.新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵［M］.丁煌，譯.北京：人民大學(xué)出版社，2004：41.，捍衛(wèi)政府公共性、服務(wù)性和民主性等價(jià)值；強(qiáng)調(diào)建立整合性的治理格局，解決治理分散化和碎片化困境。由此可見(jiàn)，第三條道路理論形態(tài)下的合作型政府期冀以公共服務(wù)為導(dǎo)向，采用包容性政治機(jī)制，建立協(xié)同治理的網(wǎng)絡(luò)體系，推行整體性的合作治理。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐敘事

20世紀(jì)70年代中后期以來(lái)，基層治理問(wèn)題在發(fā)達(dá)國(guó)家中變得越來(lái)越凸顯和蔓延。在基層治理狀況和公民對(duì)政府治理期待間的差距不斷擴(kuò)大的困境中，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛推進(jìn)基層政府治道變革，探尋基層治理有效路徑。在此時(shí)代背景和現(xiàn)實(shí)訴求下，發(fā)達(dá)國(guó)家在自由主義理論資源所給定的政治話(huà)語(yǔ)和政策范疇內(nèi)，借鑒公共行政理論的最新成果和政府改革實(shí)踐的有效經(jīng)驗(yàn)，不斷創(chuàng)新基層治理體制機(jī)制，逐步形成基層治理的基本實(shí)踐進(jìn)路。

（一）強(qiáng)化基層政府自治權(quán)

發(fā)達(dá)國(guó)家普遍具有社會(huì)自治的深厚傳統(tǒng)、自由主義的政治理念和多元主義的民主制度建構(gòu)。第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是20世紀(jì)70年代以來(lái)，伴隨西方政府改革運(yùn)動(dòng)興起，發(fā)達(dá)國(guó)家地方自治改革才在實(shí)踐中不斷得以深化和拓展。一些發(fā)達(dá)國(guó)家的基層政府開(kāi)始有權(quán)決定其政府形式和內(nèi)部結(jié)構(gòu)，享有一定財(cái)政自治權(quán)和人事自治權(quán)，能夠以“市鎮(zhèn)法人”地位自主處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。

19世紀(jì)末20世紀(jì)初以后，美國(guó)市鎮(zhèn)等基層政府自治權(quán)才得到一定程度的保障和擴(kuò)大。為防范州議會(huì)利用“狄龍法則”（Dillon Rule），恣意干涉和控制地方政府事務(wù)，美國(guó)改革者們發(fā)展出了與之針?shù)h相對(duì)的“庫(kù)利法則”（Cooley Doctrine），主張地方政府自治權(quán)是一種州議會(huì)無(wú)權(quán)剝奪的固有權(quán)力。1875年，密蘇里州通過(guò)了憲法修正案的自治條款，授予人口在10 萬(wàn)以上的城市以制定自己城市憲章的自治權(quán)力，成為美國(guó)最早賦予地方政府自治權(quán)的州。1953年以后，對(duì)“庫(kù)利法則”進(jìn)一步發(fā)展，逐步形成“福德漢姆法則”（Fordham Rule），構(gòu)建出較健全的新型基層政府自治規(guī)則?！岸?0世紀(jì)90年代，美國(guó)已經(jīng)有48 個(gè)州授予了城市自治權(quán)，37 個(gè)州授予了縣政府自治權(quán)?！雹趯O群郎，鄧先競(jìng).美國(guó)地方政府的自治改革運(yùn)動(dòng)［J］.美國(guó)研究，2016，30（04）：139-154、8.這些自治性基層政府在治理實(shí)踐中，具有較大自主性和市鎮(zhèn)法人資格，可以獨(dú)自確立市鎮(zhèn)政府治理體制、決定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和選擇公共服務(wù)合同外包形式等。

日本中央政府不斷深化分權(quán)化改革，進(jìn)一步推進(jìn)政府權(quán)力下放。1995年，日本政府成立了“分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)”（the Committee for Promotion of Decentralization），減少中央政府的剛性權(quán)力控制，實(shí)施地方政府分權(quán)化改革：強(qiáng)化地方政府自治功能，推動(dòng)縣政府職責(zé)轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)者”角色；驅(qū)使基層公共自治實(shí)體成為以公民需求為導(dǎo)向的“服務(wù)者”；促進(jìn)基層政府運(yùn)行方式由管理（government）到治理（governance）轉(zhuǎn)化①（日）秋月謙吾.日本的府際關(guān)系與地方政府改革：一體化體制的案例.//載（瑞典）埃里克·阿姆納，（瑞典）斯蒂格·蒙丁.趨向地方自治的新理念：一比較視角下的新近地方政府立法［C］.楊立華，等譯.北京：北京大學(xué)出版社，2005：18-35.。

1997年，布萊爾工黨政府開(kāi)啟了英國(guó)地方政府改革的新議程，試圖建立一個(gè)更加和諧、更具包容性的社會(huì)。“地方政府新角色的中心是承擔(dān)一種廣泛的社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)角色，領(lǐng)導(dǎo)給全英國(guó)上下的城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村帶來(lái)了遠(yuǎn)景、伙伴關(guān)系和生活質(zhì)量?！雹贐lair T.Leading theWay：A New Vision for Local Government［M］.London：Institute for Public Policy Research，1998：13.英國(guó)工黨政府在改革實(shí)踐中，深入推進(jìn)地方政府民主化進(jìn)程，使基層政府自治權(quán)力獲得某些實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大，諸如基層政府重新取得了財(cái)政權(quán)力等，法律也為基層政府自治權(quán)行使創(chuàng)設(shè)更為廣闊的空間。

（二）啟動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)重建行動(dòng)

盡管社區(qū)歷來(lái)是人類(lèi)社會(huì)生活的空間構(gòu)成，但是其作為基層治理行動(dòng)策略的社區(qū)重建，卻是在二戰(zhàn)后才被英美等發(fā)達(dá)國(guó)家納入到公共政策議程的。特別是在20世紀(jì)60年代以后，發(fā)達(dá)國(guó)家在“反貧困”和“社會(huì)融合”等社會(huì)建設(shè)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，不斷開(kāi)展和推進(jìn)“社區(qū)發(fā)展工程”“社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”和“社區(qū)營(yíng)造”等社區(qū)重建行動(dòng)，以期擴(kuò)大城鄉(xiāng)社區(qū)居民參與，推進(jìn)社區(qū)中的公民治理，實(shí)現(xiàn)社區(qū)有效自治，讓社區(qū)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，美國(guó)政府在基層治理實(shí)踐中，強(qiáng)化“社區(qū)振興”“社區(qū)重建”等社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)，不斷將社區(qū)居民參與和社區(qū)組織協(xié)同置入到城鄉(xiāng)基層治理政策規(guī)劃中的重要位置。在這些城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)行動(dòng)的政策實(shí)踐中，美國(guó)政府更為注重城鄉(xiāng)社區(qū)理事會(huì)和居住區(qū)協(xié)會(huì)等社區(qū)鄰里組織的建設(shè)和發(fā)展，重視社區(qū)居民主體性和社區(qū)自治能力等方面的培育和提升，側(cè)重發(fā)揮公民在社區(qū)公共事務(wù)中的協(xié)同治理者功能。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，英國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)重建的職業(yè)化和專(zhuān)業(yè)化程度日益得到提高和強(qiáng)化。在所有的英國(guó)社區(qū)復(fù)興計(jì)劃、居民健康改善等各類(lèi)社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中，普遍推行基于社區(qū)公民參與的公共服務(wù)生產(chǎn)和供給模式。2010年，英國(guó)卡梅倫（David Cameron）政府發(fā)布《建立大社會(huì)》（Building Big Society）白皮書(shū)，繼續(xù)秉承保守黨自由主義的政治傳統(tǒng)，不斷推動(dòng)政府權(quán)力和公共資源更多地向社區(qū)和民眾下放，擴(kuò)展公民民主參與空間，提升城鄉(xiāng)社區(qū)自治能力③宋雄偉.話(huà)語(yǔ)構(gòu)建與路徑依賴(lài)：英國(guó)大社會(huì)公共服務(wù)及對(duì)中國(guó)的啟示［J］.中國(guó)行政管理，2016（03）：137-141.；支持社區(qū)志愿組織、鄰里組織等參與社區(qū)公共服務(wù)，增進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)的自我供給，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)中的公民治理。

日本實(shí)施的《地方自治一覽法》，使“町內(nèi)會(huì)”成為切實(shí)代表社區(qū)居民現(xiàn)實(shí)利益與生活訴求的自治性組織。2012年，日本中央政府開(kāi)始實(shí)施“新公共”政策，地方政府則相應(yīng)地推行“協(xié)動(dòng)”策略，從而逐步形成了“市民主權(quán)型自治體”的城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)體制。在基層治理實(shí)踐中，日本政府以社區(qū)居民為主體、以町內(nèi)會(huì)為載體，以民主參與為機(jī)制，以公民治理為舉措，不斷開(kāi)展城鄉(xiāng)社區(qū)營(yíng)造行動(dòng)。

（三）推進(jìn)公共服務(wù)民營(yíng)化改革

在20世紀(jì)70年代后，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始放棄“全能?chē)?guó)家”的臆想，逐步引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)化管理工具，深入推進(jìn)公共服務(wù)領(lǐng)域民營(yíng)化改革。民營(yíng)化成為美國(guó)政府公共服務(wù)供給的常用方式，在英國(guó)則成為對(duì)市政服務(wù)的強(qiáng)制要求④（美）E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公共部門(mén)的伙伴關(guān)系［M］.周志忍，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：183.。

在終結(jié)了美國(guó)大政府時(shí)代后，美國(guó)克林頓政府支持和推動(dòng)公共服務(wù)合同外包式的民營(yíng)化改革。公共服務(wù)民營(yíng)化改革不僅涉及聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的輔助性服務(wù)，而且涵蓋諸如垃圾清理、街道清掃、公園維護(hù)等直接面向公民的公共服務(wù)。伴隨《社會(huì)安全法案》（Social Security Act）、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法案》（Economics Opportunity Act）等修正法案的通過(guò)，美國(guó)政府不斷將大量公共服務(wù)項(xiàng)目一部分或全部，經(jīng)由簽訂合同契約的方式，委托給非政府組織或公民來(lái)實(shí)施。這種政府機(jī)構(gòu)與非政府組織間的契約協(xié)作關(guān)系被稱(chēng)為“合約政府”或“公私混合模式”。“這種變化不僅旨在保持公共服務(wù)市場(chǎng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性，同時(shí)還力圖保持當(dāng)?shù)卣畬?duì)服務(wù)傳輸?shù)恼莆蘸凸藏?zé)任的實(shí)現(xiàn)?！雹賲欠?，周鎮(zhèn)忠，劉葉.政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義——基于對(duì)一個(gè)公共服務(wù)個(gè)案的觀察［J］.公共行政評(píng)論，2016，9（04）：4-22、205.

英國(guó)布萊爾政府賦予基層政府和社會(huì)力量在公共服務(wù)供給決策中更大的參與權(quán)和影響力，試圖建立公共服務(wù)供給的“本土戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”（Local Strategic Partnerships），在本土戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系中，政府負(fù)責(zé)提供資金，下放權(quán)力到社區(qū)，并與社區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議，最后由基層組織來(lái)完成服務(wù)項(xiàng)目②徐延輝，黃云凌.社區(qū)能力建設(shè)與反貧困實(shí)踐——以英國(guó)“社區(qū)復(fù)興運(yùn)動(dòng)”為例［J］.社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2013（04）：204-210.。2012年，戴維·卡梅倫政府通過(guò)了《公共服務(wù)（社會(huì)價(jià)值）法案》（the Public Services 〔Social Value〕），以法律文件的形式要求地方公共服務(wù)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，建立公共服務(wù)契約化的管理機(jī)制和技術(shù)流程，確保政府購(gòu)買(mǎi)和供給的公共服務(wù)內(nèi)容、程序和技術(shù)等合理和合法，提升公共服務(wù)生產(chǎn)和供給績(jī)效。這種基于契約規(guī)制的公共服務(wù)民營(yíng)化策略，也成為日本、新加坡等國(guó)家在基層治理實(shí)踐中所競(jìng)相效仿的政策工具和實(shí)踐方案。

（四）加強(qiáng)基層政黨組織建設(shè)

政黨既是國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的規(guī)劃者和組織者，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)者和驅(qū)動(dòng)者。發(fā)達(dá)國(guó)家的政黨政治深受自由主義價(jià)值理念和政治體制影響，基層政黨組織較為松散，政黨行動(dòng)主要圍繞選舉而展開(kāi)。但是隨著政黨競(jìng)爭(zhēng)加劇和社會(huì)危機(jī)頻發(fā)，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍強(qiáng)化和拓展政黨基層組織功能，使之成為基層治理的重要資源，發(fā)揮政黨基層組織在基層治理中效能。

美國(guó)主要政黨在基層社會(huì)中的組織機(jī)構(gòu)被稱(chēng)為“投票區(qū)委員會(huì)”。投票區(qū)委員會(huì)在回應(yīng)政黨政治的實(shí)踐需要過(guò)程中，其職能也在不斷擴(kuò)展。投票區(qū)委員會(huì)在基層實(shí)踐工作中，不只是局限在組織和參與本政黨的競(jìng)選活動(dòng)，還不斷在日常生活實(shí)踐中開(kāi)展民主對(duì)話(huà)，凝聚社會(huì)共識(shí)，增進(jìn)社區(qū)團(tuán)結(jié)。在選舉年份，投票區(qū)委員會(huì)主要宣傳本黨候選人的競(jìng)選綱領(lǐng)和施政藍(lán)圖，動(dòng)員選民為本黨候選人投票；在非選舉時(shí)期，它主要收集和反映當(dāng)?shù)剡x民對(duì)政治家和本黨政策的意見(jiàn)建議，安排本黨議員就相關(guān)意見(jiàn)建議同選民進(jìn)行深入溝通，并提出解決問(wèn)題具體方案，服務(wù)當(dāng)?shù)剡x民日常生活需要，擴(kuò)大本黨的社區(qū)影響力和社會(huì)凝聚力③高新軍.美國(guó)政黨政治的特點(diǎn)和社會(huì)關(guān)系［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2005（01）：39-43.。

英國(guó)工黨和保守黨在地方社會(huì)中，均設(shè)立“區(qū)委員會(huì)”作為各自政黨的基層組織機(jī)構(gòu)；各政黨的“區(qū)委員會(huì)”則又在各個(gè)城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)，設(shè)有從事具體政黨活動(dòng)的俱樂(lè)部。在這些俱樂(lè)部中，社區(qū)居民可以閱覽書(shū)籍、參加政策對(duì)話(huà)以及參與文化服務(wù)活動(dòng)；在這些互動(dòng)式社群交往活動(dòng)中，各政黨將本黨黨務(wù)活動(dòng)嵌入社區(qū)生活日常中，深耕政黨運(yùn)行的社會(huì)基礎(chǔ)④中組部黨建所世界政黨研究室.國(guó)外政黨積極推進(jìn)黨員和基層組織溝通聯(lián)系民眾的經(jīng)?；c制度化［J］.黨建研究，2012（02）：53-55.。同時(shí)，英國(guó)的政黨還注重黨外聯(lián)合機(jī)構(gòu)建設(shè)，聯(lián)系不同社會(huì)背景的黨員和各個(gè)階層的選民，發(fā)揮凝聚共識(shí)、聯(lián)系群眾和整合社會(huì)的治理作用。

德國(guó)和新加坡的政黨政治及其治理，具有法團(tuán)主義的傳統(tǒng)和特征。德國(guó)社會(huì)民主黨在基層實(shí)踐工作中，加強(qiáng)了作為其基層組織的“地方協(xié)會(huì)”的作用，支持地方協(xié)會(huì)積極地參加到當(dāng)?shù)毓?huì)、各種職業(yè)協(xié)會(huì)和聯(lián)合會(huì)的工作中，更多地發(fā)揮其基層政黨組織在各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)和政治整合中的作用①中國(guó)人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院課題組，陳崎.全球化信息化背景下西方主要政黨組織發(fā)展趨勢(shì)研究［J］.當(dāng)代世界與社會(huì)主義，2008（03）：14-18.。新加坡人民行動(dòng)黨則主要通過(guò)掌控“人民協(xié)會(huì)”，進(jìn)而領(lǐng)導(dǎo)“公民咨詢(xún)委員會(huì)”“民眾俱樂(lè)部”和“居民委員會(huì)”等組織機(jī)構(gòu)，使這些基層組織起著上下溝通和左右協(xié)調(diào)的聯(lián)系橋梁和政策工具的作用②呂元禮，張彭強(qiáng).新加坡人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的底氣何在［J］.人民論壇，2018（17）：36-37.。同時(shí)，新加坡人民行動(dòng)黨還建立了“議員接見(jiàn)選民制度”和“議員訪問(wèn)選民制度”：每周議員需要抽出一個(gè)晚上時(shí)間，接見(jiàn)社區(qū)選民來(lái)訪，民眾可以向議員反映日常生活和工作中遇到的相關(guān)問(wèn)題；每周日晚上議員需要走訪社區(qū)居民，挨家挨戶(hù)聽(tīng)取社區(qū)民眾反映實(shí)際問(wèn)題③劉昀獻(xiàn).國(guó)外政黨聯(lián)系群眾的路徑研究［J］.理論探討，2014（05）：119-124.。

四、發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

基層社會(huì)既是社會(huì)日常生活的現(xiàn)實(shí)空間，也是國(guó)家治理行動(dòng)的具體領(lǐng)域。在發(fā)達(dá)國(guó)家，基層治理普遍成為深化國(guó)家治理改革的實(shí)踐場(chǎng)域。發(fā)達(dá)國(guó)家在基層治理實(shí)踐中，不斷吸納自由主義的理論資源，按其政治民主運(yùn)行邏輯，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)工具，形成了諸多行之有效的基層治理做法、舉措和方案。縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理實(shí)踐，從中可以發(fā)掘出一些基本的共性經(jīng)驗(yàn)。

（一）基層政府自治中的合作治理

在回應(yīng)地方政府改革的實(shí)踐訴求過(guò)程中，發(fā)達(dá)國(guó)家不斷將社會(huì)自治理念及其邏輯延伸到基層政府治理領(lǐng)域，調(diào)整和革新政府組織體系和基層政府治理體制。就政府組織體系而言，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將各基層政府作為同等的政府組織機(jī)構(gòu)，賦予它們近乎平等的法律地位，給予它們大致相同的職能權(quán)責(zé)，保障它們相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)事權(quán)。中央政府盡可能向基層政府下放權(quán)力，使其享有充分的治理權(quán)限，并以立法形式保障基層政府自治地位和職權(quán)行使。如此一來(lái)，基層政府就可以在政府治理體系中，成為相對(duì)獨(dú)立自主的自洽性運(yùn)行實(shí)體，恰似市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中企業(yè)法人一樣的政府法人。這就意味著，各基層政府在治理實(shí)踐中，可以建立獨(dú)立的法人治理結(jié)構(gòu)，并以政府法人地位在權(quán)利和義務(wù)均衡下，在各領(lǐng)域中展開(kāi)各主體間競(jìng)爭(zhēng)中的合作，形成基層社會(huì)協(xié)同治理格局。

在重視推進(jìn)縱向賦權(quán)增能以強(qiáng)化基層政府自治權(quán)的同時(shí)，還進(jìn)一步在橫向上推進(jìn)各基層政府同其他社會(huì)力量間的協(xié)同合作，積極建構(gòu)基層治理中的公私伙伴關(guān)系。在發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理實(shí)踐中，具有法人地位的自治性基層政府，按照地位獨(dú)立和權(quán)利平等原則，不斷展開(kāi)基層社會(huì)事務(wù)的合作治理。這種合作治理，既涉及基層政府及其職能部門(mén)間的相互協(xié)作，也涵蓋基層政府與社會(huì)力量、公民間的彼此協(xié)同。這種基層政府自治中的合作治理在基層治理實(shí)踐中，能夠修正行政科層體制的弊端，提升基層治理整體效能。

（二）城鄉(xiāng)社區(qū)重建中的公民治理

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)成員的生活空間，也是公共服務(wù)的供給終端。在公共政策實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍將政府政策過(guò)程立足于城鄉(xiāng)社區(qū)公民的民主參與：政策議題來(lái)源于城鄉(xiāng)社區(qū)居民的生活需求；政策執(zhí)行依賴(lài)于城鄉(xiāng)社區(qū)的有效承接?！爸卫怼焙汀靶鹿卜?wù)”等新興行政理論也倡導(dǎo)，要建構(gòu)更為多元性、更具回應(yīng)性和更有民主性的、以公民參與為中心的基層治理體制機(jī)制。發(fā)達(dá)國(guó)家在基層治理實(shí)踐中，將城鄉(xiāng)社區(qū)重建作為基層治理行動(dòng)的重要策略，強(qiáng)調(diào)社區(qū)居民主體性維護(hù)和公民參與權(quán)實(shí)現(xiàn)，重視社區(qū)社會(huì)資本培育，熱衷社區(qū)伙伴合作關(guān)系構(gòu)建，推動(dòng)社區(qū)自治有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

城鄉(xiāng)社區(qū)是居民自治的現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域。公民希望能夠在社區(qū)生活中，扮演更為積極的社群主義角色。在此意義上，城鄉(xiāng)社區(qū)重建也就成為社區(qū)全體公民自己的事業(yè)。既然是社區(qū)公民自己的事業(yè)，就需要社區(qū)公民自覺(jué)、主動(dòng)地參與到基于公共選擇的社區(qū)集體行動(dòng)過(guò)程中。在共有共治共享中，構(gòu)建公民與社區(qū)共同體間的權(quán)利與義務(wù)均衡的關(guān)系結(jié)構(gòu)，不斷展現(xiàn)“共同體善”的景致和社區(qū)有序的祥和。在城鄉(xiāng)社區(qū)重建的具體實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍尊重社區(qū)居民的主體性，培育社區(qū)生活的公共性，推行社區(qū)事務(wù)的公民治理。公民治理作為發(fā)達(dá)國(guó)家推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)重建的新路向，它既有利于達(dá)致基層治理的回應(yīng)性和民主性，又有助于增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)居民主體性和自主性。“在不遠(yuǎn)的將來(lái)，走向公民治理的進(jìn)程將有助于讓經(jīng)久不息的政治回應(yīng)性和民主治理價(jià)值盡早恢復(fù)，這些價(jià)值將部分地取代過(guò)去一段時(shí)間倡導(dǎo)的大政府和職業(yè)主義管理的價(jià)值?！雹伲溃├聿榈隆·博克斯.公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)［M］.孫柏瑛，等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2014：83.

（三）公共服務(wù)供給中的契約治理

盡管公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給是政府所應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)，但是公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的具體策略可以在不同實(shí)踐情景中，采用多樣化和復(fù)合化的制度安排和技術(shù)工具。在福利國(guó)家政策模式下，政府動(dòng)用公共財(cái)政，按照行政機(jī)制，依靠政府機(jī)構(gòu)，來(lái)生產(chǎn)和供給公共服務(wù)。如此一來(lái)，造成公共服務(wù)生產(chǎn)和供給績(jī)效下滑，引起國(guó)民對(duì)政府治理效能的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，誘發(fā)諸多治理危機(jī)。在積極型政府實(shí)踐失靈后，市場(chǎng)信條逐步強(qiáng)勢(shì)回歸政策領(lǐng)域，經(jīng)營(yíng)型政府成為發(fā)達(dá)國(guó)家政府再造的風(fēng)向標(biāo)桿。公共服務(wù)民營(yíng)化遂成為倡導(dǎo)企業(yè)家精神的經(jīng)營(yíng)型政府的政策工具。公共服務(wù)民營(yíng)化主要是試圖改變政府在公共服務(wù)實(shí)踐中的獨(dú)唱，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)管理技術(shù)的引入，形成政府與社會(huì)力量和公民的合唱。

在公共服務(wù)民營(yíng)化改革策略下，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍修正了政府治理固有理路，重新界定國(guó)家、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，積極創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式。發(fā)達(dá)國(guó)家在改革實(shí)踐中，向基層政府下放公共服務(wù)權(quán)力，向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉公共服務(wù)資源，不斷在技術(shù)工具和流程再造中引入市場(chǎng)化機(jī)制。這種公共服務(wù)供給的“公私合營(yíng)處方”，最為關(guān)鍵的是要將科層結(jié)構(gòu)的控制關(guān)系轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的契約關(guān)系，按照契約化規(guī)程和技術(shù)，運(yùn)用租賃、外包和特許等形式，推進(jìn)公共服務(wù)供需中的契約治理。這種契約治理既采用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提高公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，又運(yùn)用合同規(guī)約來(lái)規(guī)制公共服務(wù)供給流程。由此可見(jiàn)，契約治理是公私合作的紐帶，也是技術(shù)治理的形式，它可以建構(gòu)起“買(mǎi)方”“供方”和“顧客”的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使公共服務(wù)供給變得可控、精準(zhǔn)和高效。

（四）基層社會(huì)建設(shè)中的政黨治理

在任何現(xiàn)代國(guó)家中，政黨都是民主政治運(yùn)轉(zhuǎn)和國(guó)家治理有效的驅(qū)動(dòng)力量。政黨在國(guó)家治理實(shí)踐中，發(fā)揮著國(guó)家政權(quán)執(zhí)掌、利益訴求聚合、民主政治驅(qū)動(dòng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)引領(lǐng)和社會(huì)團(tuán)結(jié)強(qiáng)化等諸多重要功能。在某種程度上，沒(méi)有現(xiàn)代政黨驅(qū)動(dòng)，也就沒(méi)有現(xiàn)代民主政治。在現(xiàn)代民主政治體系中，一個(gè)政黨的政綱及其目標(biāo)能否有效實(shí)現(xiàn)，主要取決于特定政黨能否在總統(tǒng)競(jìng)選或議會(huì)選舉中取得勝利，成為掌控國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政黨。各政黨意欲成為國(guó)家執(zhí)政黨，就必須爭(zhēng)取國(guó)民支持。要想在政治選舉中獲得選民們的投票支持，各政黨就必須深入到基層社會(huì)的日常生活內(nèi)，參與到基層治理的實(shí)踐過(guò)程中，利用本黨政綱動(dòng)員民眾參與政黨行動(dòng)，調(diào)動(dòng)本黨資源回應(yīng)民眾利益需求。各政黨在基層黨務(wù)活動(dòng)中，試圖迎合選民價(jià)值偏好，強(qiáng)化民眾政黨認(rèn)同，培育各自政黨支持者。

在發(fā)達(dá)國(guó)家政黨政治實(shí)踐中，各政黨開(kāi)始側(cè)重深耕基層，扎根社區(qū)，服務(wù)選民。由此可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家中的各政黨日益注重凝聚社會(huì)共識(shí)，強(qiáng)化基層社會(huì)組織動(dòng)員能力，融入基層治理實(shí)踐。在基層治理實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家不斷挖掘政黨在基層社會(huì)中的治理功能，推進(jìn)基層政黨政治與基層治理相銜接，并將其作為基層治理的重要資源。由此一來(lái)，政黨成為發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理的行動(dòng)力量；政黨治理也成為發(fā)達(dá)國(guó)家基層社會(huì)的治理形態(tài)。在政黨治理實(shí)踐過(guò)程中，執(zhí)政黨可以利用其所執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)的法定地位，便捷地利用國(guó)家政權(quán)組織體系，不斷主導(dǎo)基層治理實(shí)踐進(jìn)程，推進(jìn)基層治理績(jī)效與執(zhí)政合法性的相互增進(jìn)；其他在野政黨則不斷延伸本黨組織體系和激活各自社會(huì)資源，開(kāi)展基層社會(huì)服務(wù)行動(dòng)，提升基層社會(huì)動(dòng)員能力，增強(qiáng)各政黨政治競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)基礎(chǔ)。正是在基層治理中積蓄政治競(jìng)爭(zhēng)能量和在政治競(jìng)爭(zhēng)中增進(jìn)基層治理動(dòng)能的邏輯驅(qū)動(dòng)下，政黨治理不斷被嵌入到基層治理體系，成為發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理的策略構(gòu)成。

五、發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)啟示

盡管中國(guó)同發(fā)達(dá)國(guó)家在歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度和和政府改革進(jìn)路等方面各存差異，但是在構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的時(shí)代主題下，中國(guó)基層治理可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家基層治理中的協(xié)同治理、公民治理、契約治理和政黨治理等諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從這些基本實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，可以解析出諸多助力中國(guó)基層治理的有益啟示。

（一）強(qiáng)化基層治理中黨建引領(lǐng)

政黨是民主政治的推動(dòng)者，也是基層治理的組織者。各級(jí)政黨組織通過(guò)展開(kāi)各種組織活動(dòng)，不僅將廣大黨員動(dòng)員和組織起來(lái)，而且同時(shí)對(duì)非黨員公民也產(chǎn)生有效整合和積極帶動(dòng)作用。在凝聚社會(huì)共識(shí)和增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)進(jìn)程中，政黨可以不斷牽引經(jīng)濟(jì)社會(huì)在預(yù)定道路上和諧有序發(fā)展。共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的領(lǐng)導(dǎo)者。中國(guó)共產(chǎn)黨在政黨組織體系中，建立起以黨中央為核心的政黨領(lǐng)導(dǎo)體制，形成中央組織、地方組織和基層組織上下貫通、執(zhí)行有力的嚴(yán)格政黨組織體系；在國(guó)家政權(quán)體系中，建立起以各級(jí)黨委為核心的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)行各級(jí)黨委或黨組領(lǐng)導(dǎo)的政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從而形成以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心黨政互嵌的執(zhí)政體系。黨組織深深嵌入到國(guó)家治理各領(lǐng)域各方面各層級(jí)各環(huán)節(jié)。在其中，“黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)”①習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利［M］.北京：人民出版社，2017：65.?；鶎狱h組織扎根基層社會(huì)，厚植執(zhí)政基礎(chǔ)，具有強(qiáng)大的治理凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力。提升基層黨組織在治理中的凝聚力和領(lǐng)導(dǎo)力，需要不斷強(qiáng)化基層黨組織建設(shè)，“把基層黨組織建設(shè)成為領(lǐng)導(dǎo)基層治理的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”①中國(guó)政府網(wǎng).中共中央、國(guó)務(wù)院：關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)戰(zhàn)［EB/OL］.（2021-7-11）［2021-8-3］www.gov.cnzhengce/2021-07/11/content_5624201.htm?；鶎狱h建在治理實(shí)踐中，可以有效聚合基層治理各方意見(jiàn)以便形成共識(shí)，統(tǒng)合基層治理各種力量，引領(lǐng)基層治理總體路向，提升基層治理整體效能。

強(qiáng)化基層治理中黨建引領(lǐng)，需要深入推進(jìn)基層黨組織體系建設(shè)，增進(jìn)基層黨組織民主性，創(chuàng)新基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式，具體而言，需要重點(diǎn)推進(jìn)以下方面工作。（1）強(qiáng)化基層黨組織執(zhí)政理念，確立“執(zhí)政為民”角色定位，形成以人民為中心的工作定勢(shì)；（2）強(qiáng)化基層黨組織黨內(nèi)民主，完善基層黨組織民主決策制度規(guī)范，創(chuàng)新基層黨組織民主治理機(jī)制；（3）優(yōu)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，推進(jìn)基層黨組織書(shū)記“一肩挑”和班子成員交叉任職，提升基層黨組織治理引領(lǐng)能力；（4）推進(jìn)基層黨組織聯(lián)建共建，建立黨建帶群建體制機(jī)制，建構(gòu)黨建統(tǒng)領(lǐng)基層協(xié)同治理體系；（5）制定基層黨組織與居民自治組織間明晰職責(zé)權(quán)限的清單，建立黨的領(lǐng)導(dǎo)和居民自治的協(xié)同機(jī)制，形成權(quán)責(zé)分明又合作共進(jìn)的格局；（6）推進(jìn)黨員服務(wù)群眾制度化建設(shè)，鼓勵(lì)基層黨代表社區(qū)工作室設(shè)置，完善基層黨組織成員定期走訪接待制度。

（二）建立基層政府自治體制

基層政府是國(guó)家行政系統(tǒng)中最為基礎(chǔ)的構(gòu)成部分，也是國(guó)家治理體系中最為具體的行動(dòng)主體。就國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而言，基層政府正處在國(guó)家政權(quán)與大眾社會(huì)之間的交界面上，發(fā)揮著承上啟下和引導(dǎo)統(tǒng)籌的重要作用，承擔(dān)著公共服務(wù)供給和基層治理等具體職能。面臨社會(huì)事務(wù)復(fù)雜化、利益結(jié)構(gòu)多元化和民眾需求多樣化等，基層政府必須具有基層治理的快速回應(yīng)性和足夠自主性。也就是說(shuō)，基層政府的自主性是否充分、權(quán)責(zé)體系是否健全、治理行動(dòng)是否協(xié)同以及機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)是否高效等，將直接影響基層治理整體績(jī)效，甚至影響基層治理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程。因此，在基層治理實(shí)踐中，需要建立基層政府自治體制，賦予基層政府充分自治權(quán)能，增強(qiáng)基層政府迅速行動(dòng)能力。這種基層政府自治體制，可以使基層政府擁有完整治理權(quán)能和獨(dú)立治理法人地位，能夠更自主地處理基層民眾的現(xiàn)實(shí)訴求，更有效地展開(kāi)同社會(huì)力量的協(xié)同行動(dòng)，不斷提升基層治理的整體效能。

構(gòu)建基層政府自治體制，需要向基層政府下放權(quán)力，健全基層政府權(quán)責(zé)體系，建立基層政府法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新基層政府自治技術(shù)。具體而言，需要重點(diǎn)深化以下層面的改革：（1）加快推進(jìn)政府分權(quán)化改革深度，加大賦權(quán)增能基層政府力度，拓展基層政府自治權(quán)寬度；（2）建立基層政府自主財(cái)政體制，匹配基層政府事權(quán)財(cái)權(quán)，健全以財(cái)政能力為導(dǎo)向的基層政府支出制度規(guī)范；（3）確立基層政府法人治理結(jié)構(gòu)，建立基層政府明確權(quán)責(zé)清單，完善基層政府運(yùn)行民主規(guī)程；（4）強(qiáng)化基層政府公共服務(wù)職能，建立需求側(cè)的公共服務(wù)體系，創(chuàng)新基層公共服務(wù)民營(yíng)化策略；（5）提高基層政府自治能力，深化基層群眾自治制度變革，建立基層政府與社區(qū)組織的協(xié)同自治體系；（6）搭建大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)基層政府治理平臺(tái)，創(chuàng)新基層政府?dāng)?shù)據(jù)化治理技術(shù)，再造基層政府?dāng)?shù)據(jù)治理流程。

（三）健全社區(qū)居民治理體系

人就其本性而言，“是趨向于城邦生活的動(dòng)物”②（古希臘）亞里士多德.政治學(xué)［M］.吳壽彭，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2008：7.，“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物。在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和”③中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集（第1 卷）［M］.北京：人民出版社，1995：60.。人類(lèi)總是以群體形式存在于特定的時(shí)空內(nèi)，人們?cè)谏鐣?huì)生活日常實(shí)踐中，不斷生產(chǎn)著各種社會(huì)關(guān)系和建構(gòu)著社群生活方式。這種由社會(huì)實(shí)踐所填充和由社會(huì)關(guān)系所編織的共同體生活空間便是社區(qū)。由此可見(jiàn)，社區(qū)是人們生產(chǎn)所依、生活所系和情感所寄的關(guān)系場(chǎng)域；在這種關(guān)系場(chǎng)域中，社區(qū)居民是社區(qū)生活實(shí)踐的主體，他們?cè)趯?shí)踐行動(dòng)中，不斷孕育社區(qū)集體意識(shí)、培育社區(qū)文化網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)社區(qū)公共規(guī)則。可以說(shuō)，社區(qū)既是社區(qū)居民生活的具體單元，也是社區(qū)居民自主性展現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)空間。在此意義上，社區(qū)治理也就是居民們自己的事業(yè)；“社區(qū)居民治理”成為社區(qū)治理的實(shí)踐形態(tài)。就基層治理而言，社區(qū)居民治理就是要尊重社區(qū)居民主體性，保障社區(qū)治理中居民主導(dǎo)性，推進(jìn)以居民為中心的協(xié)同治理，形成既充滿(mǎn)活力又和諧有序的社區(qū)善治狀況。

健全社區(qū)居民治理體系，需要供給社區(qū)居民治理有效運(yùn)轉(zhuǎn)資源，創(chuàng)設(shè)居民治理制度規(guī)范，創(chuàng)新社區(qū)居民治理方式方法。具體而言，應(yīng)主要從以下方面作出努力。（1）建立城鄉(xiāng)社區(qū)居民治理經(jīng)費(fèi)保障制度，創(chuàng)新社區(qū)居民治理經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制方法，拓寬社區(qū)發(fā)展經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道；（2）推進(jìn)政府治理與社區(qū)居民治理間職責(zé)邊界制度化，制定基層政府與社區(qū)自治組織間權(quán)責(zé)清單，開(kāi)拓社區(qū)居民治理制度空間；（3）推進(jìn)社區(qū)自治、法治、德治和智治相結(jié)合，培育社區(qū)居民治理中自治、法治和德治資源，創(chuàng)新社區(qū)智治技術(shù)工具；（4）健全城鄉(xiāng)社區(qū)居民治理指標(biāo)體系，完善以績(jī)效為基礎(chǔ)的治理激勵(lì)結(jié)構(gòu)，增進(jìn)社區(qū)居民治理活力動(dòng)力；（5）完善城鄉(xiāng)社區(qū)居民合作治理體制，擴(kuò)大社區(qū)居民參與治理渠道，健全社區(qū)居民協(xié)商民主機(jī)制；（6）培育城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)資本，建構(gòu)村規(guī)民約等社區(qū)規(guī)范，營(yíng)造社區(qū)公共性。

（四）構(gòu)建基層協(xié)同治理新格局

基層治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。它既不應(yīng)是純粹國(guó)家中心主義視角，也不應(yīng)完全是社會(huì)中心主義維度，而是應(yīng)遵循“社會(huì)中的國(guó)家”的理路和進(jìn)路?；鶎由鐣?huì)的“治理”既不同于“統(tǒng)治”，也區(qū)別于“管理”，而應(yīng)具有多主體協(xié)同合作的新思維新內(nèi)涵。在基層治理實(shí)踐中，應(yīng)從“社會(huì)中的國(guó)家”視域出發(fā)，在社會(huì)與國(guó)家間彼此塑造和相互統(tǒng)合中，逐步建構(gòu)起多主體間協(xié)同治理新格局，推進(jìn)基層社會(huì)的合作共治。這是由公共部門(mén)、私營(yíng)部門(mén)以及公民等行動(dòng)者在治理實(shí)踐中，就其面臨的公共事務(wù)而展開(kāi)共建共治共享的行動(dòng)過(guò)程。這種協(xié)同治理行動(dòng)格局在基層治理實(shí)踐中，形成以契約為紐帶的多主體聯(lián)動(dòng)和多機(jī)制互動(dòng)的關(guān)系結(jié)構(gòu)，使基層治理呈現(xiàn)出治理主體多元性、資源配置契約性、權(quán)力運(yùn)行聯(lián)動(dòng)性、運(yùn)行規(guī)范地方性和治理成果共享性等屬性，增強(qiáng)基層治理整體效能。

構(gòu)建基層協(xié)同治理新格局，需要確立服務(wù)政府理念，培育社會(huì)力量成長(zhǎng)，營(yíng)造合作共治制度環(huán)境。具體而言，需要著重采取以下方面行動(dòng)：（1）強(qiáng)化基層政府協(xié)同治理理念，建立多元協(xié)同治理制度規(guī)范，創(chuàng)新合作共治的協(xié)同技術(shù)；（2）推進(jìn)新型公私伙伴關(guān)系基層實(shí)踐，創(chuàng)新政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)工具，強(qiáng)化公共服務(wù)供給中的契約治理；（3）加快基層數(shù)字政府建設(shè)，搭建基于大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的基層協(xié)同治理平臺(tái)，完善治理信息資源共建共管共享的制度規(guī)范；（4）加大“放管服”行政改革力度，賦權(quán)增能基層政府和社會(huì)力量，推進(jìn)基層治理力量結(jié)構(gòu)均衡；（5）培育基層社會(huì)組織，壯大基層社會(huì)力量，建立社會(huì)力量參與基層治理引導(dǎo)機(jī)制；（6）營(yíng)造基層公共空間，培育居民公共價(jià)值，提升公民合作治理能力。