■劉云剛 張吉星 王豐龍 許志樺

一、引言

“一國兩制三區(qū)”是粵港澳大灣區(qū)有別于其他灣區(qū)城市群的最大特點(diǎn)（趙曉斌等，2018；陳品宇等，2019；方木歡，2020；張樹劍、黃衛(wèi)平，2020；陳欣新，2019；毛艷華、楊思維，2018；覃成林、崔聰慧，2019；張緊跟，2018；陳曉運(yùn)、郭小敏，2020；梁育民等，2019）。在已有研究中，學(xué)者們著眼于大灣區(qū)的體制差異，探討了其中的制度壁壘（安寧等，2018；毛艷華，2018）和地方競爭（沈建法，2013；楊愛平，2017；楊愛平、張吉星，2019；楊愛平、林振群，2020）等議題。其中，前者常將“三種關(guān)稅區(qū)、三種貨幣、三個(gè)法律體系”視為壁壘和邊界，探討這些壁壘下的“玻璃門”如何影響粵港澳大灣區(qū)的一體化進(jìn)程；后者則討論壁壘下的差序格局和邊界區(qū)隔如何推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展（劉云剛等，2018）。因此，關(guān)于大灣區(qū)的發(fā)展也出現(xiàn)了兩種聲音：一種認(rèn)為灣區(qū)一體化、去邊界化是發(fā)展方向，另一種聲音則認(rèn)為現(xiàn)有邊界的存在恰是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展活力的一部分，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)利用好灣區(qū)內(nèi)的差序格局和制度差異。

本文認(rèn)為，從國家治理和居民生活視角出發(fā)，大灣區(qū)“去邊界化”應(yīng)是愿景（張思平，2019），但從區(qū)域發(fā)展角度，選擇“有孔邊界”更能在改革探索中實(shí)現(xiàn)國家和民眾利益最大化。“有孔邊界”是20世紀(jì)90年代以來政治地理學(xué)應(yīng)用最廣的學(xué)說之一（Diener and Hagen，2012；Cassidy，Yuval-Davis，Wemyss，2018），傳統(tǒng)的邊界研究強(qiáng)調(diào)邊界的物理限制，突出邊界作為“界線”——固化僵硬的“空間分隔線”的性質(zhì)，而“有孔邊界”理論認(rèn)為，全球化背景下跨界合作、跨界流動(dòng)成為一種常態(tài)，在此基礎(chǔ)上各種邊界的意義需要重新理解，需要重視其滲透性（permeability）即“有孔”特性。邊界可以根據(jù)社會(huì)、文化、政治、經(jīng)濟(jì)形勢的變動(dòng)而在相對(duì)開放與相對(duì)封閉之間做出選擇，而這種滲透性反過來又使邊界可以被視為一種積極的資源來加以利用（Johnson，Jones，Paasi，et al.，2011；Szary，2015）。不同的主體擁有的跨界機(jī)會(huì)和能力不同，利用邊界滲透性的程度也就不同。因此，在愿景和利益之間協(xié)調(diào)，大灣區(qū)內(nèi)部各地方政府就可以“開大門，關(guān)小門”，選擇性實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)政策。各地方政府選擇哪些領(lǐng)域、哪些區(qū)域“關(guān)門”，哪些領(lǐng)域、哪些區(qū)域“開門”，以及何時(shí)、何地“關(guān)門”，何時(shí)、何地“開門”，實(shí)際上就是各地方政府對(duì)于“有孔邊界”特性的靈活運(yùn)用。

粵港澳大灣區(qū)涉及5.6萬平方千米轄區(qū)、8000多萬人口，涵蓋香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)和廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶九市。大灣區(qū)擁有不同層級(jí)的行政區(qū)、準(zhǔn)行政區(qū)和功能性平臺(tái)，涉及不同的領(lǐng)域、不同的行政主體、不同的協(xié)調(diào)策略、不同的政策組合以及由此所構(gòu)建的多重協(xié)調(diào)關(guān)系。因此，粵港澳大灣區(qū)實(shí)際的區(qū)域協(xié)調(diào)政策實(shí)踐遠(yuǎn)比紙面政策設(shè)計(jì)復(fù)雜，需要基于不同的政策類型和案例進(jìn)行一一解讀。而抽絲剝繭，在如此繁多的政策之下，“有孔邊界”恰是其后一條清晰的策動(dòng)主線。

二、粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策梳理

改革開放以來，特別是港澳回歸以來，中央政府逐步推出了多項(xiàng)便利港澳企業(yè)和居民往來內(nèi)地的政策，涵蓋港澳居民往來、定居內(nèi)地，在內(nèi)地營商、旅游、就業(yè)、就學(xué)和置業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。這些政策一起構(gòu)成了粵港澳大灣區(qū)的跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策體系（表1）。

表1 粵港澳大灣區(qū)的跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策列表

（一）三個(gè)階段

1.港澳回歸初期，中央政府通過設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)、批復(fù)廣東省的特殊政策和靈活措施以及調(diào)整行政區(qū)劃等措施，吸引港澳居民回內(nèi)地投資、工作，建立港資、澳資企業(yè)，促進(jìn)香港、澳門與內(nèi)地的合作，增加港澳民眾與內(nèi)地的聯(lián)系。

2.2003年起內(nèi)地與香港、澳門特區(qū)政府分別簽署《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，以下簡稱“CEPA”），并不斷簽署后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議。此后，為落實(shí)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》、CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議，促進(jìn)粵港澳更緊密合作，經(jīng)協(xié)商一致，廣東省人民政府分別與香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府制定《粵港合作框架協(xié)議》《粵澳合作框架協(xié)議》并簽署了各自的年度重點(diǎn)工作協(xié)議。

3.2010年以來，有關(guān)政府部門分批次出臺(tái)了便利港澳居民往來內(nèi)地的舉措，這些政策的具體執(zhí)行進(jìn)度主要通過《粵港合作框架協(xié)議》和《粵澳合作框架協(xié)議》的各年度重點(diǎn)工作（以下簡稱“年度重點(diǎn)工作”）來有序推進(jìn)。這些工作包括跨境合作平臺(tái)建設(shè)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施與便利通關(guān)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作以及合作機(jī)制等，并隨著“一帶一路”倡議和《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》的提出而愈加豐富。

（二）四種類型

參考Lowi等學(xué)者的政策類型研究（Lowi，1964，1970，1972），粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策可劃分為分配政策、規(guī)制政策、再分配政策和構(gòu)成性政策等四類：

1.分配政策主要是指將權(quán)力及其他資源分配給特定的對(duì)象。在粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)中，分配政策在政府層面主要是指中央政府將權(quán)力賦予不同層級(jí)的地方政府和功能平臺(tái)；在個(gè)人和組織層面，指針對(duì)特定群體的稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)以及補(bǔ)貼等。分配政策在年度重點(diǎn)工作中主要體現(xiàn)為跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和跨境合作平臺(tái)的設(shè)立與建設(shè)等。

2.規(guī)制政策主要是指以責(zé)任性或強(qiáng)制性話語，對(duì)組織、個(gè)人的活動(dòng)進(jìn)行限制、約束甚至處罰。具體而言，主要包括經(jīng)典的懲罰性措施，CEPA中的貨物、行業(yè)、人員準(zhǔn)入政策以及以居民證為代表的社會(huì)規(guī)制政策。

3.再分配政策主要是對(duì)財(cái)富或收入進(jìn)行重新分配的機(jī)制。主要是指居民就學(xué)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、置業(yè)等方面的政策。

4.構(gòu)成性政策主要是指政府的內(nèi)部管理，機(jī)構(gòu)調(diào)整、權(quán)責(zé)變動(dòng)等相關(guān)的政策。具體到粵港澳大灣區(qū)的實(shí)際，主要是指為了推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)而成立與重構(gòu)政府機(jī)構(gòu)的政策（表2）。

表2 粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策分類

三、粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策實(shí)踐

（一）分配政策的實(shí)施

粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策中的分配政策主要涉及：國務(wù)院對(duì)重點(diǎn)合作區(qū)域建設(shè)的批復(fù)和府際協(xié)議，大型跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中權(quán)力和責(zé)任的橫向府際協(xié)議等。

一般而言，首先由粵港、粵澳或者粵港澳就某一重點(diǎn)合作平臺(tái)建設(shè)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)達(dá)成共識(shí)，在國務(wù)院批準(zhǔn)分配政策的相關(guān)規(guī)劃后，粵港澳之間會(huì)簽訂相應(yīng)的府際契約，并將重點(diǎn)合作平臺(tái)建設(shè)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目納入《粵港合作框架協(xié)議》或《粵澳合作框架協(xié)議》年度重點(diǎn)工作，進(jìn)一步對(duì)分配政策進(jìn)行地方政府間的橫向切分以及年度工作之間的縱向拆分，逐步有序推進(jìn)相關(guān)工作的實(shí)施。

跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，粵港合作項(xiàng)目包括：深港西部快速軌道交通、廣深港高速鐵路、東江流域水量水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)、廣深沿江高速、西氣東輸二線工程、完善珠三角高等級(jí)航道網(wǎng)絡(luò)和五大機(jī)場合作等；粵澳合作項(xiàng)目包括：廣珠城際軌道交通建設(shè)、廣珠西線高速公路三期、西部沿海高速公路、大藤峽水利樞紐項(xiàng)目等?；浉郯娜鼐猩婕暗捻?xiàng)目以港珠澳大橋建設(shè)為代表，這個(gè)世紀(jì)工程項(xiàng)目被分配到具體屬地政府和特定職能部門，分年份有側(cè)重逐年推進(jìn)，最終順利完成并開通（表3）。港珠澳大橋的建設(shè)及運(yùn)營實(shí)踐也代表了類似項(xiàng)目的運(yùn)行模式。

表3 粵港（澳）合作框架協(xié)議中的港珠澳大橋建設(shè)

在重點(diǎn)合作平臺(tái)建設(shè)中，粵港合作區(qū)域與平臺(tái)主要涉及深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙等地區(qū)；在粵澳合作平臺(tái)建設(shè)中，主要涉及珠海橫琴、中山翠亨新區(qū)以及江門大廣海灣經(jīng)濟(jì)區(qū)等，近年尤以珠海橫琴合作尤為頻繁和重要。這些合作平臺(tái)的建設(shè)總體按照前置研究、規(guī)劃擬訂、有序深化推進(jìn)的模式推進(jìn)，并且在推進(jìn)過程中，與具體平臺(tái)的合作內(nèi)容日益明晰而最終明確彼此職能。以珠海橫琴開發(fā)為例，從珠澳兩地合作開發(fā)的日益深入逐漸演化成為服務(wù)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展的關(guān)鍵平臺(tái)。

（二）規(guī)制政策的實(shí)施

規(guī)制政策具有一定的強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性來自體現(xiàn)人民意志的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方政府不具備自由裁量權(quán)，完全依據(jù)中央的法律文件執(zhí)行。不同類型的規(guī)制政策在執(zhí)行中需要不同的行政主體介入，不同的政策客體討價(jià)還價(jià)的能力也并不一致，由此產(chǎn)生了多樣化的規(guī)制執(zhí)行策略。在粵港澳大灣區(qū)中規(guī)制政策主要體現(xiàn)為貨物貿(mào)易的去規(guī)制與服務(wù)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制強(qiáng)化兩個(gè)方面。

在貨物貿(mào)易規(guī)制中，規(guī)制權(quán)力高度集中于國務(wù)院商務(wù)部，隨著港澳與內(nèi)地合作的深化主要表現(xiàn)為去規(guī)制的過程。2003年簽訂的CEPA詳細(xì)規(guī)定了準(zhǔn)予進(jìn)入的行業(yè)，地方政府嚴(yán)格按照CEPA相關(guān)規(guī)定準(zhǔn)予相關(guān)行業(yè)進(jìn)入。隨著CEPA的落實(shí)，內(nèi)地日益放松了對(duì)原產(chǎn)地為香港和澳門的進(jìn)口貨物的限制，例如對(duì)香港，從2003年僅273種零關(guān)稅貨物，逐年放松至2018年的全部貨物零關(guān)稅。

與此同時(shí)，當(dāng)規(guī)制對(duì)象從簡單的貨物貿(mào)易轉(zhuǎn)向復(fù)雜的服務(wù)貿(mào)易時(shí)，會(huì)牽涉特定行業(yè)、從業(yè)人員以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等諸多因素，進(jìn)而也就涉及不同政府部門，這些因素?zé)o法像分配政策一樣進(jìn)行切分，任一因素的阻礙都容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的梗阻（表4）。具體而言，比如涉及會(huì)計(jì)、律師、工程咨詢、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、測量等專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的人員往來、資格互認(rèn)等，就需要珠三角九市政府以及廣東自貿(mào)區(qū)三大片區(qū)、新區(qū)的管委會(huì)等協(xié)同主管部門共同完成，也需要從業(yè)人員的響應(yīng)；在實(shí)施上也是漸進(jìn)式的，首先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行執(zhí)業(yè)認(rèn)定的政策試驗(yàn)，如在前海試點(diǎn)推行香港工程建設(shè)模式，為香港相關(guān)建筑企業(yè)和專業(yè)人士在前海直接從業(yè)提供便利等。

表4 粵港合作框架協(xié)議年度工作重點(diǎn)中規(guī)制現(xiàn)代服務(wù)業(yè)所涉部門

（三）再分配政策的實(shí)施

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中的再分配政策體系包括便利港澳居民在大灣區(qū)生產(chǎn)、生活、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)和養(yǎng)老的政策，這些政策的改變影響內(nèi)地與港澳居民之間的聯(lián)系，影響融合發(fā)展的整體性推進(jìn)。

改革開放初期，為了鼓勵(lì)有專業(yè)技術(shù)知識(shí)的境外人士來華工作，規(guī)定對(duì)來華工作的外籍人員以及在中國境內(nèi)工作的華僑、港澳同胞的工資、薪金所得應(yīng)繳納的個(gè)人所得稅稅額減半征收。之后經(jīng)歷多次修訂，免稅期限不斷放寬，免稅類型也不斷增加。在跨境養(yǎng)老服務(wù)方面，根據(jù)香港特別行政區(qū)的數(shù)據(jù)，現(xiàn)有約50萬港人長居廣東，廣東成為不少香港長者的頤養(yǎng)之所。港區(qū)全國人大代表鄭耀棠曾建議借鑒“深汕特別合作區(qū)”的飛地模式，在廣東中山或惠州“租借”土地建設(shè)帶公屋和醫(yī)療設(shè)施的港式新市鎮(zhèn)，既方便居民回鄉(xiāng)養(yǎng)老，也解決香港居住問題。在基礎(chǔ)教育層面，廣深莞三地都出臺(tái)了針對(duì)港澳籍學(xué)齡兒童的相關(guān)政策；在高等教育方面，教育部等通過聯(lián)合發(fā)文的形式助力港澳青年學(xué)生到內(nèi)地就學(xué)，制定了免試招收港澳學(xué)生的就讀計(jì)劃等。

以上再分配政策的執(zhí)行過程中，由于內(nèi)地和港澳在各政策領(lǐng)域充當(dāng)不同角色，因此在政策執(zhí)行過程中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“一邊冷一邊熱”的情況。比如養(yǎng)老、醫(yī)療、居住等，這些再分配政策本身并不能與融合發(fā)展的整體性政策切分，需要協(xié)同解決，因而單一問題的應(yīng)對(duì)并不能有效化解難題。

（四）構(gòu)成性政策的實(shí)施

在粵港澳大灣區(qū)跨界區(qū)域協(xié)調(diào)政策體系中，構(gòu)成性政策主要體現(xiàn)為聯(lián)席會(huì)議制度、專責(zé)小組以及建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等制度安排。香港、澳門先后回歸后，粵港和粵澳合作首先經(jīng)歷了聯(lián)席會(huì)議主導(dǎo)的時(shí)代。2003年CEPA及其補(bǔ)充協(xié)議簽訂后，粵港、粵澳合作進(jìn)入重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)階段，包括共同區(qū)域開發(fā)、跨境工業(yè)區(qū)建設(shè)、大型交通基建項(xiàng)目合作、旅游合作、教育合作、口岸合作等，這些合作的實(shí)現(xiàn)主要依托各類專責(zé)小組的建立與完善。

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》出臺(tái)后，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)，2018年8月15日國家成立了粵港澳大灣區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院副總理任組長，國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任任副組長，香港特別行政區(qū)行政長官、澳門特別行政區(qū)行政長官為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，這是首次有港澳特首被納入中央決策組織。隨后，珠三角九市及其所轄區(qū)縣也分別成立推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由黨委“一把手”擔(dān)任組長，相關(guān)職能部門作為小組成員組成領(lǐng)導(dǎo)小組并定期召開會(huì)議。

同時(shí)，兩個(gè)特別行政區(qū)也按照各自的治理邏輯成立相關(guān)部門。澳門成立粵港澳大灣區(qū)工作委員會(huì)，統(tǒng)籌澳門特區(qū)參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的短、中、長期總體設(shè)計(jì)和工作部署，制定年度工作方案并監(jiān)督其落實(shí)。同時(shí)，委員會(huì)設(shè)立專責(zé)工作小組，以開展其職權(quán)范圍內(nèi)的特定工作。香港特別行政區(qū)行政長官也在施政報(bào)告中表示會(huì)成立一個(gè)高層次的“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)督導(dǎo)委員會(huì)”并出任主席，成員包括特區(qū)政府所有司局長，全面統(tǒng)籌香港參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)事宜。

隨著粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的不斷深入，2021年9月國務(wù)院先后發(fā)文對(duì)深圳前海、珠海橫琴兩個(gè)合作區(qū)的轄區(qū)范圍、功能構(gòu)成以及組織體制機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，以進(jìn)一步服務(wù)于大灣區(qū)建設(shè)。

這些機(jī)構(gòu)的建立與重建并不會(huì)直接影響普通民眾的日常生活，也沒有強(qiáng)制力。因此這些機(jī)構(gòu)的設(shè)立更多的是依靠政府機(jī)構(gòu)自身的動(dòng)力以及工作的需要，通過自上而下的大政方針引領(lǐng)或地方政府可能先于中央作出的自下而上的溝通機(jī)制創(chuàng)新等，進(jìn)而形成國家層面的制度安排，推動(dòng)機(jī)構(gòu)的更新與創(chuàng)新。

四、進(jìn)一步推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)的政策方向

（一）分配政策：層級(jí)間“行政發(fā)包”亟待“拓孔”

分配政策的核心在于中央與地方之間的關(guān)系，地方政府間的競爭相對(duì)不明顯。地方政府之間通過聯(lián)合協(xié)作共同爭取更多資源，通過協(xié)商的方式有序推進(jìn)責(zé)權(quán)利的分配。在重點(diǎn)合作平臺(tái)建設(shè)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施等分配政策的實(shí)施過程中，真正的影響因素來自執(zhí)行政策對(duì)象的可分割程度等政策屬性因素。港珠澳大橋的成功建設(shè)和運(yùn)營為其他的跨境重點(diǎn)合作平臺(tái)建設(shè)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施等分配政策的有效執(zhí)行提供了經(jīng)典范例，積極推進(jìn)跨境重點(diǎn)合作平臺(tái)建設(shè)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施勢必將有利于進(jìn)一步擴(kuò)大“有孔邊界”的“孔”，為積極的融合發(fā)展提供必要條件。

（二）規(guī)制政策：“機(jī)械式”執(zhí)行亟待“柔化”

粵港澳大灣區(qū)規(guī)制政策起始于對(duì)貨物貿(mào)易的規(guī)制，逐漸擴(kuò)展到服務(wù)貿(mào)易、人員往來以及對(duì)違法行為的制裁等諸多規(guī)制領(lǐng)域。這些規(guī)制政策均有一定的強(qiáng)制性，因此隨著規(guī)制對(duì)象的復(fù)雜化，比如服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的規(guī)制，涉及多個(gè)主管部門，機(jī)械式的應(yīng)對(duì)顯然無法推進(jìn)規(guī)制政策有效執(zhí)行。這就需要在“不折不扣”執(zhí)行的過程中深刻理解規(guī)制政策的產(chǎn)生與執(zhí)行路徑，進(jìn)一步關(guān)注規(guī)制領(lǐng)域相關(guān)主體的對(duì)話機(jī)制，弱化對(duì)人流、物流、資金流和信息流的區(qū)隔，減少壁壘，所有牽涉的部門應(yīng)當(dāng)提高政治站位，從國家、從大灣區(qū)的尺度上思考如何開展工作，盡力做到弱化限制、強(qiáng)化服務(wù)。

（三）再分配政策：提升尺度減少“空隙”

再分配政策聚焦于粵港澳大灣區(qū)優(yōu)質(zhì)生活圈的建設(shè)，養(yǎng)老、醫(yī)療、住宿、教育等多個(gè)領(lǐng)域環(huán)環(huán)相扣彼此連接，無法像分配政策和規(guī)制政策那樣通過任務(wù)拆分以屬地管理的方式予以解決。在整個(gè)再分配政策體系范圍內(nèi)，都存在著“服務(wù)需求者”和“資金提供者”的沖突，要解決的問題與被授權(quán)解決這些問題的政府部門的管轄范圍在空間上并不完全匹配。因此，未來在再分配政策的執(zhí)行過程中，需要地方政府間通過財(cái)政資源轉(zhuǎn)移支付等多種方式將再分配政策放在區(qū)域尺度甚至國家尺度上加以考量，通過尺度上推來弱化行政邊界的區(qū)隔。

（四）構(gòu)成性政策：注重頂層設(shè)計(jì)為“有孔邊界”保駕護(hù)航

構(gòu)成性政策是粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展的體制性基礎(chǔ)，其沒有明確的政策客體，重構(gòu)動(dòng)力來自政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能的完善以及政府間更積極關(guān)系的建構(gòu)。當(dāng)下的構(gòu)成性政策主要是地方政府間的兩兩合作，仍很難對(duì)區(qū)域整體的融合發(fā)展提供充分的支撐。因此，未來構(gòu)成性政策執(zhí)行過程中要注重建構(gòu)區(qū)域范圍內(nèi)的統(tǒng)一性協(xié)作機(jī)制，即政策主體或功能主體需要在政策版圖中找到恰當(dāng)?shù)奈恢茫度雵抑卫眢w系之中，豐富國家的治理體系，強(qiáng)化國家治理能力。

五、進(jìn)一步的討論與展望

縱向看來，粵港澳大灣區(qū)早期的跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策更多是分配政策和規(guī)制政策。在這些政策所形成的政策場域中，在短期內(nèi)對(duì)權(quán)力與資源的限制較少，政策的目標(biāo)是放松現(xiàn)行政策框架可能造成的區(qū)隔。同時(shí)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)的融合中，內(nèi)地與特區(qū)政府都能遵循通行標(biāo)準(zhǔn)，使得上述政策得以順利推進(jìn)。

隨著港澳與內(nèi)地融合程度的加深，新時(shí)代的粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策更多為社會(huì)融合層面的再分配政策，直接面對(duì)港澳居民，甚至是所有的大灣區(qū)居民，涉及更多的政府層級(jí)與更為復(fù)雜的行為者網(wǎng)絡(luò)，并且內(nèi)地與香港、澳門在社會(huì)福利的提供標(biāo)準(zhǔn)上尚未完全對(duì)接，這也是公共政策固有的復(fù)雜性，因此就需要地方政府間基于“有孔邊界”的原理，通過平等的協(xié)商并簽訂一定的行政契約來逐步實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)的社會(huì)福利可攜，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)從經(jīng)濟(jì)融合走向社會(huì)融合。

基于“有孔邊界”理論，可以對(duì)當(dāng)下粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策實(shí)施的現(xiàn)狀作出比較客觀準(zhǔn)確的理解，并且據(jù)此對(duì)未來的粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策方向作出判斷?；浉郯拇鬄硡^(qū)作為“一國兩制”下的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略創(chuàng)新試驗(yàn)，善用“有孔邊界”是其重要的創(chuàng)新方向。具體而言，針對(duì)當(dāng)前的粵港澳大灣區(qū)跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策實(shí)施現(xiàn)狀，提出以下四條建議：

第一，積極推行“廣域連攜”理念，推行廣域行政。建議將區(qū)域協(xié)同發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)納入政府績效考核指標(biāo)體系，引導(dǎo)粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展。珠三角與港澳地區(qū)之間早期的跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策目標(biāo)是“多孔”，即放松在分配政策領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)規(guī)制領(lǐng)域的區(qū)隔；新千年后，跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策更多為社會(huì)融合層面的再分配政策，涉及更復(fù)雜的行為者網(wǎng)絡(luò)，需要地方政府間基于“有孔邊界”原理，打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的藩籬，通過平等協(xié)商，以多種方式應(yīng)對(duì)超越行政區(qū)劃的廣域（跨境）事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)人流、物流、資金流和信息流的自由流動(dòng)，規(guī)制政策可銜接以及社會(huì)福利可攜，推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)從單一的經(jīng)濟(jì)融合走向綜合性的社會(huì)融合。在這一融合過程中，不應(yīng)過分強(qiáng)調(diào)“兩制”的差異，而是應(yīng)該更多關(guān)注“一國”的大前提。在此前提之下，粵港澳大灣區(qū)的兩個(gè)特別行政區(qū)與珠三角九市應(yīng)該從公共政策本身的屬性出發(fā)，就政策成本分擔(dān)與利益分享平等協(xié)商，而非過分強(qiáng)調(diào)政府間的位階差異。同時(shí)，應(yīng)該將相關(guān)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策有效執(zhí)行情況的評(píng)估納入相關(guān)行政負(fù)責(zé)人和主要政府部門的績效考核，引導(dǎo)政策參與主體跳出尺度局限，提高政治站位，深化粵港澳大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展。

第二，面向不同政策類型，要?jiǎng)?chuàng)新“多孔”協(xié)調(diào)機(jī)制，精準(zhǔn)優(yōu)化政策實(shí)施機(jī)制。在分配政策領(lǐng)域，應(yīng)關(guān)注地方政府自下而上結(jié)合實(shí)際推動(dòng)的政策創(chuàng)新，一旦政策創(chuàng)新收到較好的政策效果，應(yīng)積極推動(dòng)國家層面的相關(guān)立法，這樣不但能惠及更多政策客體，也能強(qiáng)化相關(guān)政策行為的合法性，實(shí)現(xiàn)分配政策“拓孔”；在規(guī)制政策領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)的銜接，通過中立性的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則的談判達(dá)成柔性化邊界的政策目標(biāo)，在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則銜接的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更有效的合作，軟化邊界；在再分配政策領(lǐng)域，要在大灣區(qū)整體或者某一重點(diǎn)合作區(qū)域（如南沙新區(qū)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)）為縱向不同層級(jí)、橫向不同政府部門以及社會(huì)組織參與政策過程創(chuàng)造有利條件，創(chuàng)建全方位深度融合試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)一步優(yōu)化再分配政策實(shí)施路徑的政策實(shí)驗(yàn)，在大灣區(qū)再分配性公共服務(wù)供給中創(chuàng)新性“打孔”；在構(gòu)成性政策中，從大灣區(qū)內(nèi)地珠三角九市政府內(nèi)部的涉港澳特區(qū)政策機(jī)制優(yōu)化到府際間政策機(jī)制的優(yōu)化，串聯(lián)分配政策、再分配政策、規(guī)制性政策和構(gòu)成性政策中的“多孔”，達(dá)成“連孔”的效果。

第三，要優(yōu)化多主體參與策略，積極引導(dǎo)不同層級(jí)的政府、不同類型市場和不同社會(huì)主體進(jìn)入政策場域，參與政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督和反思等過程?；浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)是一個(gè)區(qū)域性的系統(tǒng)工作，僅僅依靠任何一個(gè)地方都不足以實(shí)現(xiàn)大灣區(qū)共同體的愿景，構(gòu)建全方位、多主體、多層次的組織系統(tǒng)，創(chuàng)新合作機(jī)制是粵港澳大灣區(qū)有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。在不同的政策場域中應(yīng)選擇讓不同尺度的主體有序參與粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，強(qiáng)化分配政策中地方政府間的橫向協(xié)商與協(xié)調(diào)，充分兼顧不同地方政府的差異化的利益訴求；優(yōu)化規(guī)制政策中縱向的政策傳導(dǎo)機(jī)制，確保（去）規(guī)制政策不走形、不變樣；規(guī)范再分配政策中政府、市場和社會(huì)主體之間的權(quán)、責(zé)、利，真正形成“灣區(qū)”的區(qū)域認(rèn)同和“灣區(qū)人”的身份認(rèn)同；深化構(gòu)成性政策中縱橫關(guān)系的理順與暢通，充分保障“有孔邊界”的有序、有力和有效。

第四，要不忘初心，繼續(xù)以準(zhǔn)行政區(qū)劃政策創(chuàng)新為依托，助力粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。不忘初心，延續(xù)改革開放的優(yōu)良傳統(tǒng)，充分發(fā)揮前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)和南沙新區(qū)等準(zhǔn)行政區(qū)劃平臺(tái)效應(yīng)，精準(zhǔn)營造區(qū)域合作新空間。牢記發(fā)展前海成為大灣區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚地、營造橫琴成為澳門適度多元發(fā)展新空間、開發(fā)南沙成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展協(xié)商平臺(tái)的使命，以這些準(zhǔn)行政區(qū)劃為平臺(tái)，依托創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，在這些準(zhǔn)行政區(qū)劃內(nèi)部對(duì)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等再分配政策領(lǐng)域展開先行先試，在“有孔邊界”理論指導(dǎo)下開展的政策試驗(yàn)，助力粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

粵港澳大灣區(qū)的跨境區(qū)域協(xié)調(diào)政策涉及港澳居民及企業(yè)往來內(nèi)地生產(chǎn)、生活的方方面面，處在不斷變化發(fā)展中，在此背景下，基于“有孔邊界”理論視角對(duì)于相關(guān)政策實(shí)施過程作跟蹤分析仍是今后亟待進(jìn)一步加強(qiáng)的工作。