唐如冰

摘 要：我國國土空間用途管制作為一種重要的國土空間治理手段，是在生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，以“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”理念為指導(dǎo)，由土地用途管制逐步演變而來的。我國憲法有關(guān)國土空間治理的規(guī)范，經(jīng)歷了從1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法再到1982年憲法及其嗣后五次修正的歷史嬗變，已經(jīng)日臻完善，為國土空間用途管制提供了基本的憲法依據(jù)，但在新形勢下，需要通過憲法解釋或修正以及憲法的立法轉(zhuǎn)化，在憲法規(guī)范的指引下，實(shí)現(xiàn)國土空間用途管制的法治化。

關(guān)鍵詞：憲法;生態(tài)文明;國土空間;用途管制

[中圖分類號] D911 [文章編號] 1673-0186（2022）002-0116-012

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.002.009

以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度是構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系的重要保障。從現(xiàn)階段來看，國土空間用途管制的制度依據(jù)主要表現(xiàn)為政策性文件和各單行法中的相關(guān)規(guī)定，存在著缺乏權(quán)威、統(tǒng)一的法律規(guī)定以及碎片化現(xiàn)象比較明顯、相關(guān)規(guī)范之間不協(xié)調(diào)、不銜接甚至沖突等問題。憲法作為根本大法，具有最高法律效力，若能在憲法上尋找到相關(guān)的規(guī)范依據(jù)，就可以為國土空間用途管制的法治化提供堅(jiān)實(shí)的憲法支撐。為此，本文擬通過對我國憲法中有關(guān)國土空間治理的相關(guān)規(guī)范的歷史演進(jìn)進(jìn)行梳理，分析國土空間用途管制的憲法依據(jù)及其規(guī)范意義，以期厘清國土空間用途管制的憲法淵源，并以憲法規(guī)范為指引，提升國土空間用途管制的法治化水平。

一、國土空間用途管制的概念界說

嚴(yán)格意義上講，“國土空間用途管制”這一概念在我國學(xué)術(shù)和官方話語體系中正式出現(xiàn)和被廣泛使用的時(shí)間并不長，迄今在憲法和相關(guān)單行法律中也并未使用這一概念。20世紀(jì)80年代初，我國開始從經(jīng)濟(jì)學(xué)或經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的角度對國土問題展開研究，當(dāng)時(shí)“國土”一詞多出現(xiàn)在國土資源開發(fā)、利用、保護(hù)、改造的相關(guān)國家政策中。2010年國務(wù)院印發(fā)的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中明確提出“國土空間”這一概念，并將其界定為國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，涵蓋陸地空間和海洋空間，是國民賴以生存和發(fā)展的場所和環(huán)境[1]，也是各類自然資源和建設(shè)活動(dòng)的載體。2012年黨的十八大報(bào)告中明確指出“國土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體”，要“建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，并將國土空間劃分為生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間（以下簡稱“三生”空間），不同空間類型發(fā)揮不同的功能作用，注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一”①。而“管制”一詞在法學(xué)上被普遍認(rèn)為是政府機(jī)關(guān)及具有獨(dú)立法律地位的社會(huì)組織，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，按照法律的明確規(guī)定，采取限制、激勵(lì)等方式約束和指引市場主體相應(yīng)活動(dòng)的行為，立法表現(xiàn)為限制市場主體權(quán)利、加重其義務(wù)或不對稱配置其權(quán)利義務(wù)[2]19。從世界范圍來看，19世紀(jì)末開始，管制作為一種強(qiáng)制性管理手段開始應(yīng)用于土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和管理等空間治理領(lǐng)域，目的在于對開發(fā)建設(shè)加強(qiáng)監(jiān)管、維護(hù)公共利益、保護(hù)自然資源、改善生態(tài)環(huán)境[3]23。

在我國，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，對空間資源的競爭在20世紀(jì)90年代中后期愈演愈烈。為應(yīng)對市場失靈，矯正市場配置中產(chǎn)生的負(fù)外部性，國家開始重視空間資源的用途管制。自1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》中首次提出土地用途管制以后，國家初步建立了土地用途管制制度及其配套措施。由于土地用途管制突出的是對耕地的保護(hù)，而地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)之間的矛盾，使得地方政府開始擠占綠色生態(tài)空間，從而導(dǎo)致區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞。因此，2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要解決優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等問題。同時(shí)將國土空間用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間。但此時(shí)仍是以各生態(tài)要素分部門管理的形式開展用途管制。隨后，為貫徹山水林田湖草生命共同體理念，原國土資源部印發(fā)《自然生態(tài)空間用途管制辦法（試行）》，并在6個(gè)省市開展試點(diǎn)[4]，正式將所有生態(tài)要素視為不可分割的整體統(tǒng)一進(jìn)行用途管制。為更好地協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三者的關(guān)系，防止過度倚重生態(tài)空間用途管制，2017年黨的十九大報(bào)告提出，要“加強(qiáng)對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)和組織領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，……統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”②。“國土空間用途管制”這一概念正式出現(xiàn)在黨的全國代表大會(huì)的報(bào)告中，意味著國土空間用途管制在整個(gè)國土空間治理體系中的重要地位和作用受到了前所未有的高度重視。隨后，在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，新組建了自然資源部，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責(zé)，通過規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)督等管理事權(quán)的整合，實(shí)質(zhì)性地構(gòu)建起了具有中國特色的統(tǒng)一國土空間用途管制的職能體系[5]。2019年，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），提出要“健全用途管制制度。以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，對所有國土空間分區(qū)分類實(shí)施用途管制……對以國家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護(hù)制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動(dòng)留有空間?！雹偻辏h的十九屆四中全會(huì)出臺(tái)了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 ?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，提出要“加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，完善主體功能區(qū)制度”②。至此，全域統(tǒng)籌的國土空間用途管制局面基本形成。

然而，迄今為止，國土空間用途管制雖在一系列政策性文件中被頻繁提及，但這些文件卻均未就這一概念進(jìn)行釋明，更談不上對這一概念的法律界定。目前，學(xué)界對國土空間用途管制的研究存在于不同學(xué)科，也未能就“國土空間用途管制”的概念作出統(tǒng)一的界定，可謂眾說紛紜、見仁見智，例如：林堅(jiān)等認(rèn)為，“國土空間用途管制本質(zhì)是政府為保證國土空間資源的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，編制空間規(guī)劃，逐級規(guī)定各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間、自然生態(tài)空間和城鎮(zhèn)、村莊等的管制邊界，直至具體土地、海域的國土空間用途和使用條件，作為各類自然資源開發(fā)和建設(shè)活動(dòng)的行政許可、監(jiān)督管理依據(jù)，要求并監(jiān)督各類所有者、使用者嚴(yán)格按照空間規(guī)劃所確定的用途和使用條件來利用國土空間的活動(dòng)”[6]。嚴(yán)金明等認(rèn)為，“國土空間用途管制的本質(zhì)是政府使用資源管理權(quán)和空間治理權(quán)對自然資源利用進(jìn)行管理的行為，是以行政許可為主的管理方式。國土空間用途管制立足于自然資源的空間載體監(jiān)管，是空間治理體系的邏輯起點(diǎn)和自然資源生產(chǎn)監(jiān)管的重要基礎(chǔ)，是國土空間規(guī)劃的落實(shí)手段與保障機(jī)制”[7]。楊壯壯等認(rèn)為，“國土空間用途管制以國土空間規(guī)劃為前提，是對各類空間資源要素準(zhǔn)入、轉(zhuǎn)用、實(shí)施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督、管理，對所有國土空間范圍內(nèi)的開發(fā)利用與功能提升活動(dòng)所進(jìn)行的管制行為”[8]。田雙清等認(rèn)為，“國土空間用途管制是對空間利用行為主體可能產(chǎn)生的一切空間利用行為進(jìn)行的管制活動(dòng)，是一個(gè)復(fù)雜的多維系統(tǒng)。國土空間用途管制是在確定空間用途及開發(fā)利用條件的基礎(chǔ)上，通過國土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域等所有國土空間用途或功能進(jìn)行監(jiān)管。換言之，國土空間用途管制是對國土空間資源的‘定性、定量與定位’，即對用途、規(guī)模、強(qiáng)度以及地域國土資源可用性等行為的約束和管制”[9]。

我們認(rèn)為，縱然以上這些定義各不相同，但都肯定了國土空間用途管制本質(zhì)上是一種國家公權(quán)力的行使，其以空間規(guī)劃為前提，對國土空間進(jìn)行分區(qū)分類，以此明確每一具體空間的資源狀況和使用條件，并對在此基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的所有開發(fā)利用、用途變更行為進(jìn)行監(jiān)督管理。如若進(jìn)一步分析“國土空間用途管制”的內(nèi)涵，可以發(fā)現(xiàn)：國土空間用途管制的目的是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，實(shí)現(xiàn)“三生”空間的均衡發(fā)展，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，它是生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要和重要支撐;管制的主體（即管制者）是行使國家管理職能的中央人民政府和地方各級人民政府;管制的對象是“國土空間”，既包括國家的領(lǐng)土、領(lǐng)海等主權(quán)空間，也包括附載于國土空間上的各種自然資源要素;管制的內(nèi)容包括確定用途和規(guī)模、用途轉(zhuǎn)變、強(qiáng)度變更等，是一種全方位、全過程的管制;管制的手段主要是國土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等;管制的法律性質(zhì)屬于政府的行政管理行為。

二、國土空間用途管制憲法規(guī)范的歷史嬗變

中華人民共和國成立至今，先后有過1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和1982年憲法。1982年憲法又歷經(jīng)了1988年、1993年、1999年、2004年和2018年五次修正?；仡櫸覈鴳椃ǖ淖冞w歷程，在多數(shù)情況下都包含了國土空間治理相關(guān)憲法規(guī)范的變化，而這些變化的背后都有著深刻的時(shí)代背景和深層次的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因。

（一）1954年憲法至1978年憲法：以土地和其他自然資源權(quán)屬確認(rèn)為中心

1954年憲法作為中華人民共和國第一部社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，擔(dān)負(fù)著從法律上確認(rèn)生產(chǎn)資料社會(huì)主義公有制的重要使命。第六條規(guī)定“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”，確定了關(guān)系全民利益的重要自然資源的所有權(quán)。彼時(shí)土地改革使農(nóng)民分得了土地，實(shí)現(xiàn)了耕者有其田，為確認(rèn)和保護(hù)農(nóng)民利益，第八條規(guī)定“國家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”。第十三條規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有”，這既可以理解為城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料權(quán)屬變更的規(guī)定，也可以理解為是關(guān)于城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料用途轉(zhuǎn)用的規(guī)定。

第六條中首次使用了“海陸資源”這一概念，意味著國家已經(jīng)意識(shí)到海洋是國土空間的重要組成部分，海洋資源是國家重要的自然資源，并把海洋和海洋資源納入國土空間治理的范圍。同時(shí)，第十一條第三款規(guī)定，“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”。這標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)已經(jīng)列入了國家的議事日程，并且作為憲法原則確認(rèn)下來，為后來的環(huán)境保護(hù)和自然資源立法以及強(qiáng)調(diào)生態(tài)空間保護(hù)、注重生態(tài)效益的國土空間用途管制奠定了憲法基礎(chǔ)。毫無疑問，這是我國環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)史上的一個(gè)明顯進(jìn)步。

從1954年憲法到1978年憲法，我國正處于社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，因此該階段主要以土地和其他自然資源（特別是關(guān)系全民利益的重要自然資源）權(quán)屬確認(rèn)為中心，用途管制方面基本處于空白狀態(tài)。雖有環(huán)境保護(hù)的概念提出，但僅為憲法條文之下的一款，似作為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的補(bǔ)充而存在，并未彰顯其獨(dú)立性。

（二）1982年憲法及其歷次修正的相關(guān)規(guī)定：用途管制的逐漸形成與不斷完善

1982年憲法是在我國改革開放后制定的，它科學(xué)地總結(jié)了我國社會(huì)主義革命和建設(shè)的豐富經(jīng)驗(yàn)，是一部適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放需要的、有利于發(fā)展和穩(wěn)定的、具有強(qiáng)大生命力的社會(huì)主義憲法[10]468。第九條首次劃分了國家所有和集體所有的自然資源范圍，并且同此前的歷次憲法文本相比，新增了“山嶺、草原、灘涂等自然資源”。在第十條中首次對城市的土地權(quán)屬、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的權(quán)屬以及農(nóng)村宅基地、自留地、自留山的權(quán)屬作出了較為完整、系統(tǒng)的規(guī)定，至于對土地實(shí)行征用的條件，則恢復(fù)了1954年憲法“為了公共利益的需要”的規(guī)定?？梢哉f，這是中華人民共和國成立以來第一次對土地問題作出全面而系統(tǒng)的憲法規(guī)定。此外，在這部憲法中還首次規(guī)定“國家保障自然資源的合理利用”“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”等內(nèi)容。這些規(guī)定意味著，國家作為政治實(shí)體負(fù)有保障自然資源合理利用、保護(hù)和改善生活環(huán)境及生態(tài)環(huán)境的職能職權(quán)和職責(zé)，而社會(huì)組織和公民個(gè)人則負(fù)有合理利用土地、不得侵占和破壞自然資源的義務(wù)。

1988年憲法修正案第二條把憲法第十條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為：“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！边@樣的修正順應(yīng)了社會(huì)歷史發(fā)展潮流，適應(yīng)了發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要，為后來的土地管理制度改革提供了憲法保障，也為土地用途轉(zhuǎn)用提供了憲法依據(jù)。

1993年憲法修正案第六條把憲法第八條第一款：“農(nóng)村人民公社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和其他生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜?！毙薷臑椋骸稗r(nóng)村中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”這一修正改變了我國政社合一的人民公社體制，減少了農(nóng)村政權(quán)機(jī)關(guān)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的行政干預(yù)，增強(qiáng)了廣大農(nóng)民群眾的生產(chǎn)積極性。[10]477這樣的修正意味著農(nóng)民對集體所有的土地享有了使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，土地所有權(quán)與使用權(quán)及其經(jīng)營權(quán)的分離進(jìn)一步促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[13]。

1999年憲法修正案將“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作為新的奮斗目標(biāo)，寫進(jìn)了憲法第五條。這為國土空間用途管制的制度化、法治化進(jìn)一步夯實(shí)了憲法基礎(chǔ)。憲法第八條第一款又修改為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”憲法對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雙層經(jīng)營體制的確定，對農(nóng)村土地和其他自然資源的合理利用，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展都有著極其重大的意義。

2004年憲法修正案把憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用”修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蓖恋氐恼魇蘸驼饔檬莾煞N不同的土地權(quán)屬變更和用途轉(zhuǎn)用形式，土地的征收不僅是土地用途的改變，而且要轉(zhuǎn)移土地的所有權(quán)。而土地的征用在不改變土地用途的同時(shí)，只轉(zhuǎn)移土地的使用權(quán)。因此，這樣的修正完全符合我國土地權(quán)屬變更和用途轉(zhuǎn)用的實(shí)際情況。

2018年憲法修正案把憲法序言第七自然段中“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國家”修改為“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這是“生態(tài)文明”這一概念第一次出現(xiàn)在我國的憲法文本當(dāng)中，體現(xiàn)了我們黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的高度，也為生態(tài)文明的相關(guān)制度建設(shè)提供了更為明確和直接的憲法依據(jù)。第八十九條“國務(wù)院行使下列職權(quán)”中第六項(xiàng)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”修改為“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，這樣的修改賦予了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)。從國土空間治理的角度看，國土空間用途管制屬于生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)，由于行使管理生態(tài)文明職權(quán)的是我國最高行政機(jī)關(guān)，相應(yīng)地也就明確了國土空間用途管制在法律性質(zhì)上是屬于行政管理行為。

從1982年憲法到2018年憲法修正案，土地和其他自然資源的權(quán)屬已經(jīng)得以系統(tǒng)性地確定，且國家所有的自然資源范圍得到了進(jìn)一步拓展，意味著更多重要的自然資源需要在國土空間用途管制中受到關(guān)注。環(huán)境保護(hù)作為一個(gè)獨(dú)立條文被提出，自然資源保護(hù)的具體內(nèi)容也逐漸豐富和完善。從過去關(guān)注農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在空間治理方面重視耕地保護(hù)，再到生態(tài)文明入憲，生態(tài)空間保護(hù)這一時(shí)代需求為國土空間用途管制明確了功能定位。同時(shí)，國務(wù)院也被賦予了生態(tài)文明管理職能，為國土空間用途管制明確了管制主體和管制性質(zhì)。而土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離不僅豐富了國土空間用途管制內(nèi)容，也對管制手段提出了更高的要求。至此，歷經(jīng)長時(shí)間探索后，與國土空間用途管制內(nèi)涵相關(guān)聯(lián)的憲法規(guī)范最終得以形成。

從上述分析可以看出，我國的國土空間用途管制并非一開始就有充分、直接和明確的憲法依據(jù)，而是經(jīng)歷了由以確認(rèn)土地和其他自然資源權(quán)屬為重心，到土地用途管制，再到國土空間用途管制這樣一個(gè)發(fā)展變化的過程。這個(gè)過程從根本上講，是由特定歷史時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所處的階段和水平?jīng)Q定的，特別是隨著生態(tài)文明建設(shè)的推進(jìn)，國家環(huán)境保護(hù)的義務(wù)得到確認(rèn)，政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)職責(zé)被寫入憲法，國家所有的自然資源范圍得到進(jìn)一步拓展，集體所有的自然資源也通過憲法確立下來，土地等自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)變條件逐漸清晰，這些規(guī)定都為國土空間用途管制的法治化提供了憲法支撐。

三、國土空間用途管制現(xiàn)行憲法依據(jù)及其規(guī)范意義

憲法作為國家的根本大法，在中國特色社會(huì)主義法律體系中具有統(tǒng)帥地位，任何違反憲法的規(guī)定都會(huì)因此被排除于實(shí)在法體系之外。國土空間用途管制這一在生態(tài)文明建設(shè)中被作為重大戰(zhàn)略部署的制度，關(guān)乎著國土空間生產(chǎn)、生活與生態(tài)多重功能的有效發(fā)揮，也成為確保今生后代的人類以及各種地球生物都能有一個(gè)良好生存環(huán)境的基礎(chǔ)[2]70。雖現(xiàn)行憲法中并無“國土空間”“用途管制”等相關(guān)概念的直接規(guī)定，但若以國土空間用途管制的意蘊(yùn)在憲法上能夠找尋到相應(yīng)的精神和原則依托，那么該制度存在和施行的正當(dāng)性就不言自明了。這里，我們謹(jǐn)以前述論及的國土空間用途管制的具體內(nèi)涵為標(biāo)準(zhǔn)，將相關(guān)憲法依據(jù)按其規(guī)范意義大致分為以下四類。

（一）國土空間用途管制的理念指導(dǎo)

如前所述，現(xiàn)行憲法在序言中規(guī)定，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。生態(tài)文明入憲標(biāo)志著我們黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的認(rèn)識(shí)達(dá)到了一個(gè)新的境界，同時(shí)也為國土空間治理提供了理念指導(dǎo)。

首先，在價(jià)值理念層面，要求我們要牢固樹立“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的思想，在國土空間用途管制的每一個(gè)環(huán)節(jié)都要遵循生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律。要以空間均衡為指導(dǎo)，把握人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境的平衡點(diǎn)，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，實(shí)現(xiàn)空間正義。要通過科學(xué)有效的用途管制促進(jìn)國土空間得到合理高效的利用，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的既定目標(biāo)。

其次，在方法論層面，生態(tài)文明建設(shè)對國土空間用途管制提出了四個(gè)方面的要求。其一，于功能定位而言，要強(qiáng)調(diào)功能的復(fù)合性，“三生”空間不是隔絕獨(dú)立的，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相互融合，特別是在生態(tài)文明建設(shè)中，農(nóng)業(yè)空間要鼓勵(lì)生態(tài)耕種，城鎮(zhèn)空間也要營造生態(tài)宜居環(huán)境，以使經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活需求與生態(tài)保護(hù)之間達(dá)到一種利益平衡狀態(tài)。其二，于管制對象而言，要在目前相對成熟的土地用途管制基礎(chǔ)上，更加注重對生態(tài)空間的管控，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)將所有國土空間列為管制對象的目標(biāo)。要對國土空間用地用海類型進(jìn)行科學(xué)劃分，并進(jìn)行分層分級管理，合理利用和保護(hù)自然資源。要針對不同區(qū)域自然資源的區(qū)位條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及資源稟賦不同而體現(xiàn)出管制的差異性。其三，于管制手段而言，要以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性“雙評價(jià)”為基礎(chǔ)，實(shí)行“國、省、市、縣、鄉(xiāng)”五級國土空間規(guī)劃體系。要合理劃定規(guī)劃層級，為用途管制打牢基礎(chǔ)。要健全各類非建設(shè)空間用途“占、轉(zhuǎn)、用”政策，統(tǒng)籌利用陸?？臻g、地上地下空間。要探索建立統(tǒng)一明晰的國土空間用途管制監(jiān)管體系，以保證國土空間用途管制的有效實(shí)施。其四，于管制內(nèi)容而言，要改變過去重利用方式與數(shù)量、輕利用強(qiáng)度與結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，就管制內(nèi)容提出全方位、全過程的系統(tǒng)要求，不僅要明確允許、限制、禁止的利用方式，還要規(guī)定利用的強(qiáng)度[12]。

（二）國土空間自然資源要素的權(quán)屬確認(rèn)

在國土空間治理的語境下，廣義的國土空間包括了附載于國土空間上的各種自然資源要素，而自然資源的所有權(quán)是對自然資源的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，它與自然資源用途的界定有著直接的關(guān)系，因此，自然資源所有權(quán)問題是國土空間用途管制的先決性問題。

自然資源是人類社會(huì)生存和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，不論從資源利用和管理還是從生態(tài)保護(hù)需求的角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)國家對自然資源的所有權(quán)和控制權(quán)，對于減少資源開發(fā)利用過程中的負(fù)面影響，維護(hù)國家和區(qū)域的生態(tài)安全有著不可替代的作用[3]25?，F(xiàn)行憲法第九條和第十條的規(guī)定明確了土地及礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂的權(quán)屬，對于這些自然資源要素實(shí)行的是公有制，即全民所有或集體所有。首先，這些自然資源是對國民經(jīng)濟(jì)起著決定性作用和具有重大戰(zhàn)略意義的生產(chǎn)資料，憲法通過確立自然資源公有制以防止其過度非全民化，否則，基于自然資源的稀缺性和昂貴性，它的私有化可能會(huì)導(dǎo)致少數(shù)人剝削大多數(shù)人自我發(fā)展能力與高質(zhì)量生活的情況出現(xiàn)，最終損害資源共享網(wǎng)絡(luò)的建立[13]。因此，前述自然資源在國土空間用途管制實(shí)施過程中無疑成了主要的關(guān)注對象。再者，通過權(quán)屬確認(rèn)厘清生態(tài)本底和自然資源本底有助于在用途管制前期進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，以規(guī)劃為前提，結(jié)合各項(xiàng)資源實(shí)際情況及地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，對自然資源開發(fā)及載體使用權(quán)實(shí)施許可（包括國土空間開發(fā)許可、用途變更許可等）也將更為合理。最后，過去對前述自然資源實(shí)行的分散監(jiān)督管理已經(jīng)為統(tǒng)一用途管制后的監(jiān)管體制積累了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一確權(quán)、統(tǒng)一監(jiān)管既有必要，也是可行的。

當(dāng)然，現(xiàn)行憲法關(guān)于自然資源權(quán)屬的規(guī)定仍然存在一些值得進(jìn)一步探討的問題。一是，憲法第九條對于國家所有的自然資源采用的是“列舉+概括”式表達(dá)，其中“等”字應(yīng)作何理解？在國土空間用途管制對象擴(kuò)大到所有自然資源的情況下，能否通過對“等”進(jìn)行擴(kuò)大解釋，從而將海域、野生動(dòng)植物資源、無居民海島等憲法未能列明的自然資源囊括其中？二是，諸如《野生動(dòng)物保護(hù)法》《海島保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律規(guī)定了憲法列舉事項(xiàng)之外的自然資源國家所有權(quán)，那么，自然資源國家所有權(quán)到底應(yīng)該由什么位階的法律來規(guī)定？對憲法中“等”的理解應(yīng)在什么邊界范圍內(nèi)通過法律的具體規(guī)定來實(shí)現(xiàn)？三是，憲法中的“水流”一詞應(yīng)作何理解？《辭?！穼Α八鳌钡亩x是自然界連續(xù)流動(dòng)的水。規(guī)模較大的水流形式有河流（包括地下暗河）、洪流、海流、洋流、潮流等。而對“水資源”的解釋有廣義和狹義之分，廣義的水資源指的是地球上所有的氣態(tài)、液態(tài)、固態(tài)天然水;狹義的水資源指的是便于人類利用的淡水，即一個(gè)地區(qū)逐年可以恢復(fù)和更新的淡水，包括河川徑流和深層地下水①。從《辭?！穼υ搩蓚€(gè)概念給出的定義來看，廣義的水資源包括了三種形態(tài)的水，其外延明顯要大于水流。從法條表述看出，憲法第九條和《民法典》第二百四十七條使用的是“水流”這一概念，但對其涵義未作界定;《水法》使用的卻是“水資源”這一概念，并規(guī)定水資源包括地表水和地下水。以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的同一法律體系中，不同法條所表述的“水流”和“水資源”究竟有無區(qū)別？有何區(qū)別？二者應(yīng)在何種法律語境下使用？前述這些問題究竟是通過憲法解釋來加以廓清，抑或通過憲法的修正來予以明確，也是需要再作深入研究的。

（三）國土空間用途管制的權(quán)力授取

從近代保障人民自由的“法治國家”，到現(xiàn)代實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的“給付國家”（社會(huì)國家、福利國家），再到保障人類生存的“環(huán)境國家”，現(xiàn)代社會(huì)越來越復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)形勢，各類社會(huì)主體價(jià)值判斷的多樣性，必然引起一系列的矛盾沖突以及不確定性，這就要求政府承擔(dān)越來越多的公共任務(wù)，也使得政府擁有越來越廣泛的合法權(quán)力。因此，通過實(shí)施國土空間用途管制，建構(gòu)起一個(gè)秩序框架，使有限的資源能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間妥當(dāng)分配，確保今生后代的人類以及各種地球生物都能有一個(gè)良好的生存環(huán)境，乃是“環(huán)境國家”和“行政國家”的當(dāng)然使命[2]70?，F(xiàn)行憲法第九條第二款前半句規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”。第二十六條又規(guī)定，“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。從該兩條文本表述可看出，首先，由于資源的利用和環(huán)境的保護(hù)對于國家發(fā)展不可或缺并具有多重價(jià)值，基于它們典型的公共性和公益性特征，務(wù)必要由國家作為環(huán)境保護(hù)義務(wù)主體;其次，“自然資源的合理利用”強(qiáng)調(diào)的是自然資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但“環(huán)境”又被具體分為生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，表明憲法中所指的“環(huán)境”是由人和自然共同構(gòu)成的，維持人的尊嚴(yán)是現(xiàn)代憲法的核心價(jià)值，而自然環(huán)境是維持人的尊嚴(yán)的生活的物質(zhì)條件[14]，缺一不可，由此可以看出，憲法所確定的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)是需要兼顧經(jīng)濟(jì)利益、生活需求、生態(tài)保護(hù)三者之間關(guān)系的，這一點(diǎn)當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)作為國土空間用途管制的功能定位和理念指導(dǎo)予以體現(xiàn);再次，國家保護(hù)環(huán)境的手段較為多元，從“保護(hù)”“保障”“改善”“防治”等詞的使用可以看出環(huán)境保護(hù)囊括了正面和反面手段，這反映出國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)踐中的具體情況而采取不同的環(huán)境保護(hù)措施[15]。這體現(xiàn)在國土空間用途管制手段和內(nèi)容上，國家不僅要運(yùn)用正面手段，通過開發(fā)許可直接設(shè)置空間準(zhǔn)入條件，同時(shí)也要運(yùn)用反面手段，通過監(jiān)管督察和行政處罰，減少開發(fā)建設(shè)活動(dòng)等對公共利益、生態(tài)環(huán)境的損害。

現(xiàn)行憲法第八十九條還賦予了國家最高行政機(jī)關(guān)——國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職權(quán)。在國務(wù)院的職權(quán)中增添此項(xiàng)，不僅是在具體的國家機(jī)構(gòu)規(guī)范中呼應(yīng)生態(tài)文明入憲這一國家目標(biāo)規(guī)范的變化，更強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)是公權(quán)力的行使。聚焦到國土空間治理方面，我國于2018年組建自然資源部，作為國務(wù)院組成部門統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。這在體制上為國土空間用途管制的制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)——確定了“實(shí)際負(fù)責(zé)人”，有助于改善當(dāng)前“相互重疊交叉，重部門需求，輕統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的用途管制現(xiàn)狀。

這里，需要特別指出的是，憲法于2018年修正時(shí)，僅在第八十九條對國務(wù)院職權(quán)新增了“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”一項(xiàng)，第一百零七條并未對地方各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)的職能作出規(guī)定。然而，“十三五”規(guī)劃建議中要求“以市縣級行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績效考核等構(gòu)成的空間治理體系”①，意味著縣級以上地方各級人民政府對于生態(tài)文明建設(shè)實(shí)則需要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。《若干意見》中提出要“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動(dòng)留有空間”②，也印證了賦權(quán)給地方政府根據(jù)本地實(shí)際情況實(shí)施用途管制的必要。我們進(jìn)一步注意到，《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第五十九條第（五）款規(guī)定“縣級以上的地方各級人民政府對于本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境和資源保護(hù)有權(quán)行使管理職權(quán)”?！兜胤浇M織法》作為全國人大常委會(huì)制定的法律，法律效力位階處于憲法之下，且就環(huán)境和資源保護(hù)的管理職權(quán)而言，其外延明顯要小于“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”。因此，憲法關(guān)于地方政府領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)職權(quán)規(guī)定的缺失恐會(huì)在一定程度上影響到國土空間用途管制憲法依據(jù)的完整性和充分性。

（四）國土空間用途管制的私權(quán)限制

誠然，現(xiàn)代憲法是以維護(hù)人的尊嚴(yán)為核心，但為了確保社會(huì)共同體擁有井然有序的共同生活，同時(shí)也為使社會(huì)共同體中的每一個(gè)人都能有相同的機(jī)會(huì)和條件行使個(gè)體的基本權(quán)利，基本權(quán)利的行使就必須顧及社會(huì)共同利益的需要，在期待個(gè)人基本權(quán)利受到保障的同時(shí)也當(dāng)然不能侵犯到他人權(quán)益。沒有限制的基本權(quán)利行使無異于基本權(quán)利的相互妨礙。行政管制從根本上講是國家為了調(diào)和群體生活與個(gè)人自由之間的關(guān)系，從而對個(gè)人基本權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)性限制。國土空間用途管制同樣如此，它是國家行政機(jī)關(guān)為了生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，防止私人因?qū)臻g資源的爭奪產(chǎn)生負(fù)外部性導(dǎo)致資源配置失靈，而對社會(huì)組織和公民個(gè)人對國土空間開發(fā)利用的權(quán)利加以限制的一種措施。我國現(xiàn)行憲法第九條第二款后半段規(guī)定，“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。第十條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。第四款規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。該條第五款還規(guī)定，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。第四款規(guī)定“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。此款規(guī)定從文字表述的順序來看，把限制和禁止性規(guī)范置于授權(quán)性規(guī)范之前，表明國家優(yōu)先保護(hù)國土空間資源的基本態(tài)度和價(jià)值取向。該條第五款還規(guī)定，“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”。這些規(guī)定意味著一方面國土空間上的自然資源是可以被私人開發(fā)利用的，但另一方面這種開發(fā)利用是有條件的、受到限制的?！蛾P(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》指出，“在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動(dòng)，其他區(qū)域僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動(dòng)”①。這其中便涉及通過國土空間用途管制來對私權(quán)進(jìn)行必要的限制。

通過對現(xiàn)行憲法相關(guān)規(guī)范的上述分析，我們認(rèn)為，現(xiàn)行憲法基于生態(tài)文明建設(shè)的價(jià)值理念和總體要求，直接或間接地對國土空間用途管制的功能定位、主體、對象、手段、內(nèi)容及法律屬性等作出了相應(yīng)的規(guī)定，為國土空間用途管制提供了基本的憲法依據(jù)。

綜觀全文，雖然自2015年以來，“國土空間用途管制”被黨和國家一系列重要文件所反復(fù)確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，但始終側(cè)重于政策性指導(dǎo)，未能建立起比較完善的法律制度體系，國土空間用途管制的法治化還有很大的提升空間。為了制度建設(shè)的整體化、系統(tǒng)化，也為了增強(qiáng)制度的穩(wěn)定性和可操作性，將政策性約束轉(zhuǎn)化為法律約束無疑對國土空間用途管制的有效實(shí)施是必要的。從國土空間治理的角度來審視，我國憲法作為根本大法，在長達(dá)數(shù)十年的演進(jìn)歷程中，從未缺失對國土空間治理的規(guī)定，只不過在不同的歷史時(shí)期，這些規(guī)定對國土空間治理關(guān)系的調(diào)節(jié)重心是有所不同的。先后以1978年“環(huán)境保護(hù)”入憲和2018年“生態(tài)文明”入憲為標(biāo)志，我國憲法逐漸為國土空間用途管制確立了一系列的憲法精神和憲法原則。但是，我們又必須看到，一方面，憲法的某些相關(guān)規(guī)范還需要通過憲法解釋甚至修正來加以完善或者廓清;另一方面，由憲法自身的法律屬性所決定，它不可能對國土空間用途管制作出更為詳細(xì)的、具有可操作性的規(guī)定，需要通過制定和實(shí)施相關(guān)的法律，實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范的立法轉(zhuǎn)化，以保證這些憲法精神和原則得以落實(shí)?？傊覀儜?yīng)當(dāng)以憲法為最高指引，不斷提升國土空間用途管制的法治化水平。

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Analysis of the Constitutional Norms of Territorial Space Use Control

Tang Rubing

（Research Institute of Environmental Law， Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072）

Abstract： As an important means of spatial governance， territorial space use control in China has gradually evolved from land use control under the background of ecological conservation and guided by the concept of "mountains， rivers， forests， farmlands， lakes and grasslands as a community of life". China's constitutional norms on territorial space use control have undergone historical transmutation from the 1954 Constitution， the 1975 Constitution， the 1978 Constitution to the 1982 Constitution and its five subsequent amendments， and have been perfected to provide the basic constitutional basis for territorial space use control. However， in the new situation， it is necessary to realize the rule of law in territorial space use control under the guidance of the constitutional norms through constitutional interpretation or amendment and legislative transformation of the Constitution.

Key Words： Constitution; Ecological civilization; Territorial space; Use control.

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