宮照龍

（安徽省郵政業(yè)安全中心，安徽 合肥 230088）

以規(guī)劃引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展,是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現(xiàn)①參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》。。政企分開以來，郵政業(yè)市場化進程加快，行業(yè)發(fā)生巨變，行業(yè)規(guī)劃發(fā)揮了重要的引領(lǐng)作用。分析歷次行業(yè)規(guī)劃思路演進與內(nèi)容特點，對于堅持“政府編規(guī)劃”，形成科學(xué)的郵政業(yè)發(fā)展目標體系，更好發(fā)揮規(guī)劃導(dǎo)向作用，促進新時代郵政業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。

一、郵政業(yè)“十一五”規(guī)劃，政企分開之初以規(guī)劃引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的有益嘗試

2005 年，國務(wù)院實行以政企分開為核心的郵政體制改革，指出“郵政是重要的社會公用事業(yè)，郵政網(wǎng)絡(luò)是重要的通信基礎(chǔ)設(shè)施”。2007年發(fā)布的《郵政業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》是郵政體制改革以來首個郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃。當(dāng)時國內(nèi)快遞服務(wù)需求尚未充分激發(fā)，民營快遞仍很弱小，社會影響力有限，在郵政業(yè)“總盤子”中，郵政仍占“大頭”，社會公眾對行業(yè)的認知仍是傳統(tǒng)的郵政服務(wù)。全國首次快遞業(yè)統(tǒng)計調(diào)查顯示，2006 年全國快遞業(yè)務(wù)量約10.6 億件，快遞業(yè)務(wù)收入299.7億元，從業(yè)人員22.7萬人。

國家對郵政服務(wù)的定位和快遞市場尚在發(fā)展初期的現(xiàn)狀一定程度上影響了行業(yè)規(guī)劃的編制思路、目標設(shè)定和任務(wù)安排。《郵政業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》內(nèi)容重心是郵政普遍服務(wù)，快遞服務(wù)篇幅很少，郵政企業(yè)色彩濃厚。該規(guī)劃設(shè)定“郵政業(yè)務(wù)收入”“快遞業(yè)務(wù)收入”絕對值及增長率，卻對更能體現(xiàn)行業(yè)滿足用戶寄遞需求、支撐社會物流活動功能作用的郵政、快遞業(yè)務(wù)量及增速等指標只字不提，“重收輕量”傾向明顯，表明此時的國家郵政局對自身職責(zé)定位把握還不夠準確，以政府思維實施行業(yè)監(jiān)管的思路不甚清晰。發(fā)展路徑和措施方面，雖有“提高對電子商務(wù)的承載能力”等提法，但鮮有寄遞與電子商務(wù)協(xié)同發(fā)展內(nèi)容，說明規(guī)劃對兩業(yè)協(xié)同、電商包裹大爆發(fā)時代即將來臨的預(yù)判不夠。

但客觀上來說，該規(guī)劃是政企分開后國家郵政局立足行業(yè)監(jiān)管部門角色，首次探索行業(yè)發(fā)展方向，體現(xiàn)出一定的前瞻性思考，部分目標任務(wù)也有較強的引領(lǐng)性和可實現(xiàn)性。如規(guī)劃將“推進郵政法律體系建設(shè)”作為首位任務(wù)，抓住了關(guān)鍵要害，體現(xiàn)了行業(yè)共識?！笆晃濉焙笃?，中國快遞市場加快成長，民營快遞企業(yè)逐步在國內(nèi)異地和同城寄遞市場占據(jù)優(yōu)勢。2010 年，全國快遞業(yè)務(wù)量23.4 億件，業(yè)務(wù)收入占全行業(yè)收入比重上升到45%。市場環(huán)境變化和行業(yè)監(jiān)管需要都在呼喚一部“管用”的行業(yè)新法。2009 年10月1日，修訂后的《中華人民共和國郵政法》施行。該法是一部具有中國特色的現(xiàn)代郵政法，確立了快遞業(yè)務(wù)經(jīng)營許可制度，民營快遞獲得合法地位，形成了郵政企業(yè)、快遞企業(yè)等市場主體依法經(jīng)營、政府依法監(jiān)管的新體制。其后10 年，《快遞暫行條例》等法規(guī)陸續(xù)出臺，中國郵政業(yè)法規(guī)體系基本建立。又如，規(guī)劃將“強化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)建設(shè)”和“確保郵政普遍服務(wù)”作為行業(yè)“十一五”期間重要任務(wù)，提出實施西部和農(nóng)村地區(qū)郵政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，符合當(dāng)時行業(yè)實際和社會期待。隨后中國以中央政府投資為主，實施“西部和農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)郵政局所補建工程”，到2015 年全國8 440 個空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)補建郵政網(wǎng)點全部運營，實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所”。

總之，《郵政業(yè)“十一五”規(guī)劃》雖存在一些不足，但畢竟是郵政業(yè)規(guī)劃工作邁出的第一步，是郵政管理部門以規(guī)劃引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的有益嘗試，對行業(yè)改革發(fā)展起到了一定的推動作用。

二、郵政業(yè)“十二五”規(guī)劃，《郵政法》修訂后首次法定行業(yè)規(guī)劃編制活動

修訂后的《郵政法》規(guī)定地方政府應(yīng)當(dāng)將郵政設(shè)施的布局和建設(shè)納入城鄉(xiāng)規(guī)劃，各省級郵政條例均設(shè)置規(guī)劃與建設(shè)章節(jié)，為郵政業(yè)規(guī)劃編制工作提供了法律依據(jù)。2009 年，中國實行交通運輸“大部制”改革，國家郵政局職責(zé)第一項為“擬訂郵政行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和標準”[1]，成為郵政管理部門擬訂行業(yè)規(guī)劃的直接依據(jù)。自“十二五”起，郵政管理部門開始站在政府角度編制行業(yè)規(guī)劃，規(guī)劃目標任務(wù)更為符合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、更能反映社會需求變化，對行業(yè)發(fā)展趨勢的預(yù)測也更為科學(xué)。

（一）“123”發(fā)展思路的確立表明郵政管理部門對行業(yè)運行特性和發(fā)展趨勢的認識更加清晰

既要保障郵政公共服務(wù)有效供給，又要發(fā)揮市場作用，發(fā)展快遞業(yè)務(wù)，這是郵政業(yè)突出特性?！多]政業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確郵政業(yè)“123”發(fā)展思路，對郵政和快遞兩大業(yè)務(wù)板塊提出不同目標要求：1條主線——以轉(zhuǎn)變郵政業(yè)發(fā)展方式為主線。2個體系——構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的郵政普遍服務(wù)體系，增強政府保障公共服務(wù)的能力；構(gòu)建便捷高效、競爭有序、技術(shù)先進、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的快遞服務(wù)體系，打造快遞產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢。3個目標——實現(xiàn)加快發(fā)展步伐、提高服務(wù)水平、增強競爭能力三大目標。通過深化改革，推進體制機制創(chuàng)新，推動行業(yè)從傳統(tǒng)服務(wù)領(lǐng)域向與電子商務(wù)和制造業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變，促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級。這些提法今天看來也不過時，仍有較強的指導(dǎo)意義。推動郵政公共服務(wù)均等化和促進快遞健康發(fā)展也始終是郵政管理部門重要職責(zé)和工作著力點。

（二）增加業(yè)務(wù)量指標表明郵政管理部門對行業(yè)服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)性作用的認識不斷深化

業(yè)務(wù)量能夠反映郵政業(yè)服務(wù)生產(chǎn)消費、促進商品流通的規(guī)模。規(guī)劃首次設(shè)置“普遍服務(wù)業(yè)務(wù)量”“快遞業(yè)務(wù)量”指標，意味著郵政管理部門逐漸突破企業(yè)思維，“重收輕量”觀念有所改變，此舉也有利于引導(dǎo)更多社會資源投入快遞領(lǐng)域。遺憾的是，對這兩項指標增速缺乏預(yù)見性，顯得不夠科學(xué)嚴謹?！捌毡榉?wù)業(yè)務(wù)量”年均增長2%，與規(guī)劃關(guān)于“世界郵政業(yè)長期賴以生存的信件業(yè)務(wù)不斷萎縮”的判斷自相矛盾。2013—2015 年，中國函件、包裹、匯兌等郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)均呈兩位數(shù)下滑態(tài)勢。而“快遞業(yè)務(wù)量”年均增速設(shè)定為21%則極為保守?！笆濉逼陂g，全國快遞業(yè)務(wù)量年均增速高達54.6%，2015 年首次突破200 億件，達206.7億件。相應(yīng)地，快遞業(yè)務(wù)收入占全行業(yè)收入比重逐年上升，2015 年為68.6%，較2010 年增長23.6 個百分點。

（三）快遞內(nèi)容大幅增加反映了郵政管理部門順應(yīng)時代需求促進快遞服務(wù)發(fā)展的堅定決心

當(dāng)時各國郵政業(yè)普遍由以信件增長為主轉(zhuǎn)向以包裹、快遞增長為主。規(guī)劃順應(yīng)發(fā)展趨勢，以促進快遞轉(zhuǎn)型升級為主線，對快遞服務(wù)能力、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量提出新要求，配套自主航空運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、快遞物流園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展等工程，其中“融入產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與服務(wù)鏈，加快向綜合型快遞物流運營商轉(zhuǎn)型”“引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變競爭方式，由偏重價格競爭向服務(wù)品質(zhì)競爭轉(zhuǎn)變”等內(nèi)容為2015 年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進快遞業(yè)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）所吸收?！笆濉逼陂g，中國電商快遞協(xié)同發(fā)展，共筑線上消費盛景，成為郵政業(yè)發(fā)展最大市場推力。主要快遞企業(yè)與大型電商平臺深度合作，參與“雙11”等電商集中促銷活動，帶動中國快遞業(yè)務(wù)量于2014 年躍居世界第一。“價格戰(zhàn)”是快遞企業(yè)參與市場競爭主要手段，但仍可維持一定單價利潤。這一時期，主要民營快遞企業(yè)完成初始資本積累，嘗試購地自建處理中心，謀求長遠發(fā)展。長三角等地誕生了最初一批快遞園區(qū)，中西部地區(qū)其后跟進。作為支撐行業(yè)發(fā)展的樞紐設(shè)施，快遞園區(qū)（大型快件處理中心）的出現(xiàn)標志著中國快遞轉(zhuǎn)型發(fā)展水平顯著提升。

三、郵政業(yè)“十三五”規(guī)劃，規(guī)劃引領(lǐng)與小康社會相適應(yīng)的現(xiàn)代郵政業(yè)建設(shè)

“十二五”期間，郵政企業(yè)基本完成公司制改革，普遍服務(wù)和速遞物流主業(yè)改革發(fā)展穩(wěn)步推進，郵政設(shè)施建設(shè)成效顯著，建制村直接通郵率超過90%，為中國加快郵政公共服務(wù)均等化和便利化創(chuàng)造了條件。另外，快遞企業(yè)全面“擁抱”電商，產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展成效顯著，城鄉(xiāng)快遞網(wǎng)絡(luò)加快建設(shè)，快遞逐漸成為社會生產(chǎn)和居民生活離不開的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。2015 年10月，國務(wù)院印發(fā)《若干意見》，這是中國首個快遞業(yè)發(fā)展政策文件。該意見以促進行業(yè)轉(zhuǎn)型升級和提質(zhì)增效為主題，提出培育壯大快遞企業(yè)、推進“互聯(lián)網(wǎng)+快遞”、構(gòu)建完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、銜接綜合交通體系、加強行業(yè)安全監(jiān)管等五大任務(wù)，到2020 年基本建成普惠城鄉(xiāng)、技術(shù)先進、服務(wù)優(yōu)質(zhì)、安全高效、綠色節(jié)能的快遞服務(wù)體系。2018 年初，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進電子商務(wù)與快遞物流協(xié)同發(fā)展的意見》，首次提出“明確智能快件箱、快遞末端綜合服務(wù)場所的公共屬性”?？梢哉f，“十三五”時期，促進快遞發(fā)展已成社會共識，發(fā)展環(huán)境進一步優(yōu)化。2016 年以后，國內(nèi)一線民營快遞企業(yè)迎來上市潮，快遞業(yè)進入社會需求和資本推動雙重發(fā)力的“黃金發(fā)展期”。

行業(yè)改革發(fā)展態(tài)勢和產(chǎn)業(yè)協(xié)同不斷深入，必然要求在更高起點、更寬視野和更高要求上編制郵政業(yè)“十三五”規(guī)劃。2016 年12月，國家郵政局、發(fā)展改革委、交通運輸部聯(lián)合印發(fā)《郵政業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。該規(guī)劃層級有所提升，在目標任務(wù)及配套工程等方面與時俱進，積極回應(yīng)行業(yè)發(fā)展內(nèi)在要求和社會需要，成為一部較高質(zhì)量的行業(yè)規(guī)劃文本。

（一）規(guī)劃順應(yīng)郵政業(yè)定位發(fā)生深刻變化新形勢，目標任務(wù)設(shè)定科學(xué)性可行性明顯提升

《若干意見》對快遞業(yè)冀望甚高，將其定位為“推動流通方式轉(zhuǎn)型、促進消費升級的現(xiàn)代化先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)”。對此，規(guī)劃對“十二五”時期行業(yè)“123”發(fā)展思路加以“升級”，內(nèi)涵更為豐富：以推動行業(yè)改革和創(chuàng)新發(fā)展為主線，堅持需求引領(lǐng)和供給創(chuàng)新，滿足生產(chǎn)生活對多元寄遞服務(wù)的需求；實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變，即由主要依靠電商的被動型發(fā)展向拓展服務(wù)領(lǐng)域的主動型發(fā)展轉(zhuǎn)變，由偏重要素投入的規(guī)模速度型發(fā)展向更加注重科技和管理創(chuàng)新的質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變；打造郵政業(yè)在推動流通方式轉(zhuǎn)型、促進社會消費升級、引領(lǐng)物流發(fā)展3 個方面的優(yōu)勢。這些都與國家推進消費促進、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等戰(zhàn)略相適應(yīng)，反映了新形勢下全行業(yè)拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域、加快轉(zhuǎn)型發(fā)展的共同愿景。

不過，該規(guī)劃從發(fā)展思路到目標設(shè)定仍有值得商榷之處。一方面，產(chǎn)業(yè)分工合作是現(xiàn)代經(jīng)濟體系基本形態(tài)。快遞鏈接生產(chǎn)端與消費端，是上下游產(chǎn)業(yè)合作重要一環(huán)，本身無所謂主動被動與否?？爝f向先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域拓展是個漸進的過程，電商發(fā)貨需求今后相當(dāng)長的時期仍將是快遞維持規(guī)模與增速的主動力。另一方面，規(guī)劃提出行業(yè)要在發(fā)展規(guī)模、創(chuàng)新能力、服務(wù)能力等方面的14 項發(fā)展指標，相較于前兩輪規(guī)劃，目標任務(wù)更為全面系統(tǒng)、符合實際，但仍未正視郵政普遍服務(wù)全面萎縮現(xiàn)實，預(yù)測“十三五”郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)量維持1.2%的增長，實際“十三五”郵政普遍服務(wù)各項業(yè)務(wù)下滑勢頭更快。

（二）規(guī)劃適時提出郵政公共服務(wù)均等化和快遞服務(wù)普惠化，既是必行目標也是可行之舉

規(guī)劃緊扣建成與小康社會相適應(yīng)的現(xiàn)代郵政業(yè)主題，一方面，對郵政服務(wù)的要求由“十二五”時期的“增強郵政公共服務(wù)保障能力”調(diào)整為“保障郵政基本公共服務(wù)均等化和便利化”，同時更加突出郵政設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)性地位，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)共享與功能集成，實施“郵政普遍服務(wù)均等化水平提升”“農(nóng)村電商郵政寄遞網(wǎng)”兩大工程，努力建成郵政綜合服務(wù)平臺。2016 年12月，《郵政普遍服務(wù)》行業(yè)標準修訂，郵政普包提速，由用戶自取改為按址投遞。到2019 年，全國基本實現(xiàn)建制村全部直接通郵，農(nóng)村地區(qū)5 公斤以下郵政包裹實現(xiàn)到村投遞，郵政成為農(nóng)村電商重要渠道，群眾用郵更為便利。另一方面，根據(jù)快遞業(yè)新定位，更加注重網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、服務(wù)創(chuàng)新和提質(zhì)增效。“十三五”時期，中國城鄉(xiāng)快遞網(wǎng)絡(luò)暢達性、便捷性顯著提升。城市社區(qū)快遞網(wǎng)點以及基于自取的快遞驛站、智能快遞柜等收投設(shè)施大量涌現(xiàn)，末端服務(wù)能力不斷提升?！翱爝f下鄉(xiāng)”加快推進，2020 年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)快遞網(wǎng)點覆蓋率為98%?？爝f服務(wù)時限明顯縮短?？爝f平均單價大幅下降，由2015年的13.4元/件降至2020 年的10.6元/件，使上游電商和個人用戶廣泛受益?？爝f成為微利行業(yè)，基本實現(xiàn)普惠化。

（三）規(guī)劃遵循市場規(guī)律激發(fā)內(nèi)生動力優(yōu)化快遞發(fā)展環(huán)境，導(dǎo)向和引領(lǐng)作用得以顯現(xiàn)

規(guī)劃承襲《若干意見》，在發(fā)展思路、目標任務(wù)及支撐工程、政策措施等方面給快遞業(yè)發(fā)展提供指導(dǎo)?！笆濉睍r期，“放管服”改革不斷深化，社會資本加快進入快遞領(lǐng)域。2018 年5月1日起施行的《快遞暫行條例》，固化諸多改革措施，有力保障快遞業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。長期以來制約民營快遞發(fā)展的“用地難”“通行難”“投遞難”等問題有效解決?？爝f業(yè)幾乎“一年一個樣”。一是科技應(yīng)用水平大幅提升。大型分揀中心及全自動分揀設(shè)備大量投用，行業(yè)生產(chǎn)組織信息化自動化水平顯著提高。二是服務(wù)功能更加多樣。時限產(chǎn)品和電商包裹各得其所，滿足各類用戶個性化需求。三是產(chǎn)業(yè)深度協(xié)同發(fā)展。電商、快遞及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)資源整合、集成共享，倉配一體化、末端共配、第三方代收等新模式加快發(fā)展，行業(yè)運行效率顯著提升。四是加快實現(xiàn)快遞“無處不在”。快遞成為網(wǎng)購商品配送主渠道，2020 年支撐網(wǎng)絡(luò)零售額達10萬億元，中國人均快遞和包裹量達80 件。服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬，加速進入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、制造業(yè)等生產(chǎn)端，“十二五”以來關(guān)于快遞企業(yè)“向綜合性快遞物流運營商”轉(zhuǎn)型的設(shè)想成效初顯。五是快遞品牌化建設(shè)成果豐碩。順豐、“通達系”成為大眾品牌，顯示出本規(guī)劃將行業(yè)“十二五”規(guī)劃提出的“提升服務(wù)品質(zhì)，打造服務(wù)品牌”升級為“實施品牌化和差異化發(fā)展戰(zhàn)略”的前瞻引領(lǐng)作用。

四、郵政業(yè)“十四五”規(guī)劃，高質(zhì)量發(fā)展主題下行業(yè)共同愿景和行動指南

近年來，國際環(huán)境趨于復(fù)雜，國內(nèi)經(jīng)濟持續(xù)下行，新冠疫情對經(jīng)濟社會運行和人們行為習(xí)慣影響深遠。中國適時調(diào)整發(fā)展理念和思路，提出新發(fā)展理念，實施鄉(xiāng)村振興、擴大內(nèi)需、促進銷費、國際國內(nèi)“雙循環(huán)”、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定等戰(zhàn)略，更加重視規(guī)劃統(tǒng)籌全局和戰(zhàn)略導(dǎo)向作用。2018 年11月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》，標志著中國規(guī)劃體系走向成熟。在此背景下，編制行業(yè)規(guī)劃，須全面貫徹新發(fā)展理念，科學(xué)準確設(shè)定目標任務(wù)，更加突出行業(yè)在服務(wù)生產(chǎn)、促進消費、暢通循環(huán)方面的作用，引導(dǎo)更多社會資源、爭取更優(yōu)政策支持行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，推動行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效，助力國家戰(zhàn)略實施和民生改善。

必須承認，“十二五”以來郵政業(yè)發(fā)展雖然光彩奪目，但仍未實現(xiàn)供給和需求完全有效匹配，存在結(jié)構(gòu)性矛盾，行業(yè)“內(nèi)卷”加劇。全國快遞平均單價2021年首次降至10 元以下，部分企業(yè)生存困難，廣大從業(yè)人員獲得感幸福感不高，所謂“從價格競爭向服務(wù)競爭轉(zhuǎn)變”[2]的目標未能實現(xiàn)?？傮w上看，郵政業(yè)發(fā)展水平離高質(zhì)量還有不小差距。因此，高質(zhì)量必將也必須是“十四五”期間郵政業(yè)發(fā)展主題。2021年12月，國家郵政局、發(fā)展改革委和交通運輸部印發(fā)《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，為行業(yè)“十四五”及至2035年擘畫發(fā)展藍圖，提供行動指南，試圖系統(tǒng)性探索新時代郵政業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑和目標體系。

（一）規(guī)劃首次清晰定位“郵政事業(yè)”和“郵政產(chǎn)業(yè)”，表明郵政管理部門對行業(yè)運行特性認識深化和科學(xué)把握

郵政作為社會公用事業(yè)，“需要靠競爭而不是壟斷才能得以發(fā)展，已成為各國郵政改革發(fā)展的共識”[3]。黨的十九大后，國家對郵政“通政通民通商”價值作用和政治屬性重新審視，認為“郵政體系是國家重要的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施和社會組織系統(tǒng)”。“突出‘郵政’中‘政’的要求，更好地履行郵政普遍服務(wù)義務(wù)”“與時俱進調(diào)整服務(wù)內(nèi)涵和標準”[4]，成為當(dāng)前郵政普遍服務(wù)重點改革領(lǐng)域。《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》相應(yīng)提出“調(diào)整優(yōu)化郵政普遍服務(wù)范圍”，加強普遍服務(wù)保障，實現(xiàn)普遍服務(wù)業(yè)務(wù)與競爭性業(yè)務(wù)分業(yè)經(jīng)營，提升郵政服務(wù)水平，形成“郵政事業(yè)”初步概念，為后續(xù)涉郵立法、體制機制改革發(fā)出先聲。“郵政產(chǎn)業(yè)”是指在快遞等競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，堅持市場主導(dǎo)，促進市場主體成長、提升服務(wù)質(zhì)效、推進產(chǎn)業(yè)融合，將快遞業(yè)打造為現(xiàn)代流通體系的基礎(chǔ)依托和暢通國內(nèi)國際循環(huán)的重要支撐?！班]政產(chǎn)業(yè)”的提法是行業(yè)壯大自我、主動作為的雄心展示，但還需更權(quán)威、更廣泛的社會認同。

“郵政事業(yè)”和“郵政產(chǎn)業(yè)”二者密不可分。郵政服務(wù)始終是行業(yè)“底色”，是滿足用戶基本用郵需求和行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的根基?？爝f服務(wù)是“亮色”，是郵政業(yè)參與社會經(jīng)濟運行的主體，滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、消費升級背景下社會多樣化的寄遞需求。

（二）規(guī)劃錨定六大發(fā)展維度，調(diào)整優(yōu)化發(fā)展目標，更加聚焦核心價值，形成新的行業(yè)發(fā)展指標體系

規(guī)模實力方面，保留前幾輪行業(yè)規(guī)劃提出的“郵政業(yè)業(yè)務(wù)收入”“快遞業(yè)務(wù)收入”2 項指標，不再保留讓外界“看不懂”的“郵政業(yè)業(yè)務(wù)總量”指標。同時，信函等傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)雖逐年萎縮，但近年來郵政電商包裹業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，整體上郵件仍保有相當(dāng)規(guī)模，《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》對“快遞業(yè)務(wù)量”指標予以優(yōu)化，改為“郵件快件業(yè)務(wù)量”，更能全面反映行業(yè)承載物流規(guī)模，成為1項全新指標。這里必須指出，快遞為市場化業(yè)務(wù)，傳統(tǒng)郵政業(yè)務(wù)則是由國家保障的重要公共服務(wù)，在供給主體、服務(wù)屬性、服務(wù)對象、定價機制等方面截然不同的情況下，將二者業(yè)務(wù)量合并為1項指標其實非常勉強、并不“兼容”。協(xié)調(diào)發(fā)展方面，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)和國際發(fā)展，設(shè)置“西部地區(qū)建制村郵件周投遞3次及以上比例”“建制村快遞服務(wù)通達率”“國際快遞網(wǎng)絡(luò)覆蓋國家和地區(qū)數(shù)”3個量化指標，都是“干貨”。服務(wù)水平方面，提出“快遞服務(wù)總體滿意度”“直轄市、省會城市間郵件全程時限”“重點地區(qū)快遞服務(wù)72 小時準時率”3 項指標，既體現(xiàn)用戶一般性服務(wù)質(zhì)量要求，又重視消費體驗。創(chuàng)新、綠色、安全發(fā)展方面，分別創(chuàng)設(shè)頭部企業(yè)“CR8 研發(fā)經(jīng)費投入增長”“可循環(huán)快遞包裝保有量”“郵件快件生產(chǎn)安全事故發(fā)生率”指標。上述12 項指標近半為首創(chuàng)，其科學(xué)性可行性有待實踐檢驗，但充分說明郵政管理部門基本擺脫企業(yè)思維，貫徹新發(fā)展理念，統(tǒng)籌各方關(guān)系，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域，以期實現(xiàn)行業(yè)長效治理。

遺憾的是，寄遞服務(wù)質(zhì)量指標有所弱化。延誤、丟失短少、損毀等“老三樣”問題及投遞環(huán)節(jié)服務(wù)質(zhì)量始終是用戶關(guān)切的焦點。規(guī)劃不再設(shè)定以上服務(wù)質(zhì)量指標，也不利于全社會就加強寄遞服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管形成共識。

（三）規(guī)劃以打造國內(nèi)國際寄遞物流體系為重點，推進“兩進一出”工程建設(shè)，全面銜接綜合立體交通體系，彰顯新時代郵政業(yè)發(fā)展新要求新內(nèi)涵

寄遞網(wǎng)絡(luò)是綜合立體交通網(wǎng)重要組成部分。《“十四五”郵政業(yè)發(fā)展規(guī)劃》將完善寄遞網(wǎng)絡(luò)著力點放在緊密銜接綜合交通運輸體系上，引導(dǎo)更多社會資源投入行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程建設(shè)。樞紐布局建設(shè)方面，推出“郵政快遞樞紐能力提升工程”，依托國家綜合立體交通網(wǎng)布局，打造全球性、全國性樞紐集群。推進國際郵件快件、跨境電商綜合處理場所建設(shè)改造。干線運輸提效方面，構(gòu)建郵政快遞干線運輸網(wǎng)絡(luò)，推進航空、鐵路寄遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，發(fā)展多式聯(lián)運、增進信息互通。農(nóng)村快遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，實施“快遞進村”工程，加強農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施資源共享，加快完善農(nóng)村寄遞物流體系。2021年7月，國務(wù)院辦公廳出臺《加快農(nóng)村寄遞物流體系建設(shè)的意見》，提出健全縣鄉(xiāng)村寄遞服務(wù)體系，補齊農(nóng)村寄遞物流基礎(chǔ)設(shè)施短板?！罢显诖遴]政、快遞、供銷、電商等資源，利用村內(nèi)現(xiàn)有公共設(shè)施，建設(shè)村級寄遞物流綜合服務(wù)站”“加快農(nóng)村郵路汽車化”等，這些提法均寫入規(guī)劃，體現(xiàn)了行業(yè)規(guī)劃與國家政策的銜接和統(tǒng)一。補足服務(wù)短板方面，實施“冷鏈快遞”工程，加強冷鏈快遞設(shè)施建設(shè)，提升生鮮產(chǎn)品、生物醫(yī)藥等領(lǐng)域服務(wù)能力。實施“快遞進廠”工程，聚焦汽車、服裝、消費品、電子信息、生物醫(yī)藥五大領(lǐng)域，促進與制造業(yè)深度融合，加快嵌入產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。針對國際寄遞業(yè)務(wù)不足這一行業(yè)突出弱項，實施“快遞出海”工程，建設(shè)進出境郵件快件處理中心等跨境基礎(chǔ)設(shè)施，搭建國際快件通道，鼓勵建設(shè)海外倉，與跨境電商、制造業(yè)協(xié)同出海。特別是明確“十四五”期間中國國際快遞網(wǎng)絡(luò)覆蓋國家數(shù)僅新增15 個以上，非常務(wù)實，有利于引導(dǎo)企業(yè)穩(wěn)扎穩(wěn)打，切實提升跨境運力和供應(yīng)鏈一體化服務(wù)能力和水平。

五、經(jīng)驗與啟示

15年間，中國郵政業(yè)實現(xiàn)“鄉(xiāng)鄉(xiāng)設(shè)所、村村通郵”，快遞業(yè)務(wù)量則突破千億件，成長為重要的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，為邁向更高發(fā)展水平打下堅實基礎(chǔ)。四輪行業(yè)規(guī)劃均注重寄遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，表明郵政管理部門始終清楚行業(yè)核心價值所在，知道“我要干什么”。順應(yīng)轉(zhuǎn)型升級要求，立足“建網(wǎng)強基”和“產(chǎn)業(yè)協(xié)同”兩大發(fā)展基點，四輪規(guī)劃推出的重點工程大體呈現(xiàn)“農(nóng)村郵政設(shè)施建設(shè)—快遞物流園區(qū)建設(shè)”“郵政在鄉(xiāng)—快遞下鄉(xiāng)”“沉下去（下鄉(xiāng)進村）—走出去（快遞出海）”的梯次升級態(tài)勢，體現(xiàn)出郵政管理部門對行業(yè)發(fā)展階段性變化的清醒認知和“我要怎么干”的準確把握。

四輪行業(yè)規(guī)劃編制與實踐，還可得出以下基本經(jīng)驗：必須堅持市場化改革取向，尊重和保障企業(yè)主體地位，才能實現(xiàn)行業(yè)內(nèi)生性發(fā)展；必須堅持依法行政，抓好安全與質(zhì)量主責(zé)主業(yè)，不斷提升治理能力，才能實現(xiàn)“依法治郵”；必須堅持走轉(zhuǎn)型升級之路，不斷適應(yīng)產(chǎn)業(yè)變革和需求變化，加強政策引導(dǎo)和項目帶動，才能實現(xiàn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展。面對高質(zhì)量發(fā)展新課題，必須把握好3 個方面的關(guān)系：一是“變與不變”的關(guān)系。無論外部環(huán)境如何變化，行業(yè)服務(wù)民生初心使命不能變。二是“加與減”的關(guān)系。從管理職責(zé)與內(nèi)涵的演化可知，郵政管理部門“加”的是安全管理責(zé)任和相關(guān)便民利企服務(wù)事項；“減”的是部門權(quán)力，非法定管理事項逐漸“瘦身”，一切非許可的行政審批事項將全部取消。三是“內(nèi)與外”的關(guān)系。“內(nèi)強筋骨”是發(fā)展根基，寄遞網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與升級改造沒有止境。遍及城鄉(xiāng)的寄遞網(wǎng)絡(luò)是行業(yè)支撐經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，是行業(yè)核心價值?！巴鈨?yōu)生態(tài)”是發(fā)展所需，要深刻認識郵政快遞作為服務(wù)業(yè)的內(nèi)在特性，全面融入上下游產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)間全方位的穩(wěn)定高效協(xié)作關(guān)系。

站在社會公眾角度，他們最關(guān)心的是服務(wù)質(zhì)量及郵路安全暢通。應(yīng)當(dāng)看到，部分規(guī)劃目標的實現(xiàn)，還需全行業(yè)付出巨大努力。如2020 年全國重點城市快遞服務(wù)時限為58 小時，離“國內(nèi)重點城市間實現(xiàn)48 小時送達”的規(guī)劃目標還有不小距離。郵政企業(yè)、快遞企業(yè)要繼續(xù)保持對壓縮全程作業(yè)時限的極致追求，加快科技創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，優(yōu)化作業(yè)組織，提升處理效率，特別是縮短本地處理及投遞環(huán)節(jié)所需時間?？梢灶A(yù)見，“智慧郵政”建設(shè)將提速，“三無”技術(shù)（無人機、無人倉、無人車）加快應(yīng)用，各類“快遞+”或“+快遞”新型平臺和智能終端繼續(xù)涌現(xiàn)。寄遞安全方面，除了寄遞物品安全之外，個人信息安全越來越受到關(guān)注，隱私面單等保護措施將加快推廣。

黨的二十大報告要求“推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長”。對郵政管理部門而言，要進一步轉(zhuǎn)變觀念，關(guān)注業(yè)務(wù)量增長的同時更加關(guān)注行業(yè)發(fā)展質(zhì)效提升，統(tǒng)籌發(fā)展與安全，推動利益平衡分配，提升行業(yè)發(fā)展質(zhì)效；進一步強化目標取向，圍繞規(guī)劃目標任務(wù)，致力于重大工程建設(shè)和發(fā)展環(huán)境優(yōu)化，推動各級出臺“過硬”的政策措施，解決制約行業(yè)發(fā)展的“堵點”“痛點”問題，保障骨干節(jié)點運行，暢通末端微循環(huán)；進一步增強全局意識，將網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和行業(yè)發(fā)展全面融入高效市場流通體系，支撐產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定高效運行，推動全行業(yè)走上高質(zhì)量發(fā)展之路。