霍艷麗

（交通運輸部管理干部學院，北京 101601）

一、問題的提出

近年來，裁量基準成為行政執(zhí)法理論和實踐的熱門詞匯。繼2021年《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”）將裁量基準作為新增條款規(guī)定在第三十四條后，國務院辦公廳在2022年7月29日出臺《國務院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱“國務院《意見》”）。該意見對各地區(qū)各部門行政裁量權(quán)基準制度的制定和管理工作提出了明確的工作目標，要求及時做好行政裁量權(quán)基準制定和管理工作，到2023年底前，普遍建立行政裁量權(quán)基準制度，行政裁量標準制度化、行為規(guī)范化、管理科學化基本實現(xiàn)，確保行政機關(guān)在具體行政執(zhí)法過程中有細化量化的執(zhí)法尺度。在2022年10月16日中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上，習總書記在報告中再一次提到“健全行政裁量基準”，這意味著中國行政裁量基準制度的法治化建設邁入了一個新的發(fā)展階段。

其實，“裁量基準”并非這兩年剛出現(xiàn)的新鮮詞匯。早在2004 年2月，浙江省金華市公安局就在行政執(zhí)法的實踐中率先運用了裁量基準，制定了全國第一個《關(guān)于推行行政處罰自由裁量基準制度的意見》。2008 年5月，國務院發(fā)布《國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，提出要對有裁量幅度的行政處罰條款進行梳理，并根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際細化、量化行政處罰的行政裁量標準加以公布和執(zhí)行。這是“行政裁量標準”第一次正式出現(xiàn)在國務院文件中。2014 年10月，在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，黨中央提出了“建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”，第一次明確賦予了行政裁量權(quán)基準“制度”的身份。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定以及《交通運輸部關(guān)于嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》的要求，全國各省級交通運輸主管部門陸續(xù)制定或修改了本?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）的交通運輸行政處罰裁量基準。由于目前交通運輸裁量基準的制定主要集中在行政處罰方面，基于此，筆者僅對交通運輸執(zhí)法領(lǐng)域行政處罰方面的裁量基準制定問題進行分析探討，以期為交通運輸行政處罰裁量基準（以下簡稱“交通裁量基準”）制度下一步完善提供借鑒參考。

二、裁量基準制度概述

裁量是行政的固有屬性。行政機關(guān)作出的合目的性和必要性判斷離不開裁量權(quán)的行使。但是行政機關(guān)的裁量行為必須受到法律的羈束，否則裁量權(quán)可能被濫用。

（一）裁量基準的概念

雖然“裁量基準”已經(jīng)被寫進《行政處罰法》和國家相關(guān)文件中，但是立法并沒有給“裁量基準”一個明確的定義。國務院《意見》對行政裁量權(quán)基準下了一個定義，指出“行政裁量權(quán)基準是行政機關(guān)結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的執(zhí)法權(quán)限、裁量幅度等內(nèi)容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執(zhí)法尺度和標準”。行政法學家周佑勇認為，“所謂裁量基準，是指行政機關(guān)在法律規(guī)定的裁量空間內(nèi)，依據(jù)立法者意圖以及比例原則等的要求并結(jié)合執(zhí)法經(jīng)驗的總結(jié)，按照裁量涉及的各種不同事實情節(jié)，將法律規(guī)范預先規(guī)定的裁量范圍加以細化，并設以相對固定的具體判斷標準”①周佑勇：《裁量基準的正當性問題研究》，《中國法學》2007年第6期。。行政法學家王錫鋅認為，“所謂的裁量基準，就是關(guān)于自由裁量權(quán)行使的一系列具體的、細化的、操作性的約束性規(guī)則。其本質(zhì)是試圖對自由裁量權(quán)在給定幅度內(nèi)進行‘規(guī)則化’，為自由裁量權(quán)的行使制定明細化的實體性操作標準”②王錫鋅：《自由裁量權(quán)基準：技術(shù)的創(chuàng)新還是誤用》，《法學研究》2008年第5期。。

綜合上述裁量基準的定義，可以概括出，裁量基準需要具備下述要素：一是制定裁量基準的目的，在于規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，借助具體的、明確的、細化的規(guī)則來防止裁量權(quán)的濫用；二是裁量基準的制定主體應當是行政機關(guān)；三是裁量基準是在法律規(guī)定范圍內(nèi)的細化，不能超出法律的規(guī)定；四是裁量基準的制定應當結(jié)合本地區(qū)本部門行政管理實際，而且應當具有可操作性。

（二）行政處罰裁量基準的法律效力

有些人認為，既然行政執(zhí)法人員可以依據(jù)裁量基準進行行政處罰，裁量基準就應當具有法律效力。筆者認為，對于行政處罰裁量基準的法律效力應當根據(jù)情況分析。

《行政處罰法》第三十四條規(guī)定，“行政機關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準”。根據(jù)字面理解，該條僅僅授予了行政機關(guān)制定裁量基準的權(quán)力，并未明確行政處罰裁量基準相應的法律效力。根據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱“《立法法》”）的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、國務院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，都應當按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行。如果行政處罰裁量基準具有法律效力，裁量基準的制定就必須按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限和程序執(zhí)行③根據(jù)《立法法》第七條規(guī)定，全國人民代表大會及其常委會有權(quán)制定和修改法律；第六十五條規(guī)定，“國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”；第七十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市設區(qū)的市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的較大的市的人民代表大會及其常務委員會有權(quán)制定地方性法規(guī)；第八十條規(guī)定，“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章”；第八十二條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、設區(qū)的市、自治州的人民政府和省、自治區(qū)所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和國務院已經(jīng)批準的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。。

既然行政處罰的裁量基準只能由行政機關(guān)制定，則表明行政處罰裁量基準既不是法律，也不是行政法規(guī)，只有可能是規(guī)章。但并非所有行政處罰裁量基準都屬于規(guī)章，只有具有規(guī)章制定權(quán)的行政機關(guān)依據(jù)規(guī)章的制定程序制定的裁量基準才屬于《立法法》意義上的規(guī)章，具有相應的法律效力。除此之外的裁量基準則屬于行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件。實踐中，行政處罰裁量基準多以行政機關(guān)的實施辦法、執(zhí)法指南、標準等形式出現(xiàn)，大多數(shù)行政處罰裁量基準都屬于規(guī)范性文件。

雖然大多數(shù)行政處罰裁量基準不具有《立法法》意義上的“法律”屬性，僅是行政機關(guān)制定的內(nèi)部文件，但是行政處罰裁量基準一旦正式公布實施，就成為行政執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)，并產(chǎn)生外部效力。行政處罰裁量基準本身不具有法律效力，其效力來源于行政處罰裁量基準依附的法律、法規(guī)或規(guī)章本身具有的執(zhí)行力和約束力。如《云南省交通運輸行政處罰自由裁量實施辦法》規(guī)定，“本辦法及《云南省交通運輸行政處罰裁量標準》不得作為行政處罰的法律依據(jù)在交通運輸行政處罰文書中引用，但是可以作為違法行為裁量等級和量罰情節(jié)的依據(jù)”。

三、交通裁量基準的制定

交通運輸執(zhí)法首先是依法執(zhí)法，裁量基準是執(zhí)法的輔助和幫手，制定裁量基準的前提也必須是守法。合法、合理制定裁量基準有助于交通運輸執(zhí)法人員的公正規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法效率。

（一）交通裁量基準的相關(guān)規(guī)定

交通運輸行業(yè)歷來十分重視行政執(zhí)法裁量權(quán)問題。早在2010 年6月，交通運輸部就制定并出臺了《關(guān)于規(guī)范交通運輸行政處罰自由裁量權(quán)的若干意見》（以下簡稱“《交通裁量意見》”），對交通運輸行政處罰自由裁量權(quán)的原則、配套制度、主要內(nèi)容以及工作要求進行了全面規(guī)范，并且要求“省級交通運輸主管部門、部海事局、長江航務管理局應當在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的行政處罰行為、種類、幅度內(nèi)，研究制定規(guī)范本地區(qū)、本系統(tǒng)的交通運輸行政自由裁量權(quán)的具體標準”。除了《交通裁量意見》，涉及交通裁量基準的主要規(guī)定有：

（1）2021年6月，交通運輸部出臺《交通運輸部關(guān)于嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》，提出要規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。省級交通運輸主管部門要結(jié)合地方實際和綜合執(zhí)法事項目錄，制定并完善自由裁量規(guī)則和基準，為精準化精細化執(zhí)法提供支撐。自由裁量基準規(guī)則要將主觀標準和客觀標準相結(jié)合，根據(jù)違法行為社會危害程度、當事人主觀過錯程度、違法行為表現(xiàn)形式、改正違法行為措施和效果等因素綜合確定，細化裁量標準，壓縮裁量空間，切實避免執(zhí)法隨意性。

（2）2021年12月，交通運輸部制定《交通運輸部關(guān)于進一步深化交通運輸法治政府部門建設的意見》，提出要全面落實行政裁量權(quán)基準制度，各省級交通運輸主管部門結(jié)合地方實際和綜合執(zhí)法事項目錄細化、量化本地區(qū)行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。

（3）2021年6月，交通運輸部制定《交通運輸行政執(zhí)法禁令》，明令禁止“濫用自由裁量權(quán)”?！督煌ㄟ\輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》第四條將“正確行使自由裁量權(quán)”作為交通運輸行政執(zhí)法應當遵循的原則之一，第七十二條將“裁量基準運用是否適當”作為法制審核人員合法性審核的重要內(nèi)容之一。

（4）2021年修改的《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》第四十三條明確治超處罰裁量標準。根據(jù)違法行為性質(zhì)、情節(jié)和危害程度，對于尺寸超限以及重量超限的違法行為，明確了不同的處罰標準。其中，尺寸超限的，按照超限程度分別處200 元以下、200 元以上1 000 元以下、1 000 元以上3 000 元以下的罰款；重量超限的，明確了每超1 000 千克罰款500 元的標準。

（5）2021年7月9日公布的《郵政行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》第十七條第一款規(guī)定，“郵政管理部門可以依法制定本機關(guān)行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準應當向社會公布”。

（二）交通裁量基準制定情況分析

根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，到目前為止，全國至少已經(jīng)有20 余個省級交通運輸主管部門制定了交通裁量基準。通過對照裁量基準的相關(guān)法律和政策規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)各地制定裁量基準的水平參差不齊， 有些裁量基準制定得比較科學合理，有些裁量基準則違背了基本制定原則。

1.交通裁量基準的制定主體

目前，交通裁量基準的制定主體主要以省級為主，除個別省份交通裁量基準尚在修改完善，未正式公布，大多數(shù)省交通運輸主管部門已經(jīng)公布了本省交通裁量基準。除此之外也有不少地級市交通運輸主管部門制定了本市的交通裁量基準，如《深圳市交通運輸行政處罰裁量標準》《武漢市交通委員會行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標準》。

根據(jù)國務院《意見》，行政機關(guān)可以根據(jù)工作需要依法制定行政裁量權(quán)基準。省、自治區(qū)、直轄市和設區(qū)的市、自治州人民政府及其部門都可以制定行政裁量權(quán)基準?？h級人民政府及其部門可以對上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準予以合理細化量化。對同一行政執(zhí)法事項，除非下級行政機關(guān)不能直接適用，上下級行政機關(guān)的行政裁量權(quán)基準應當保持一致。如有沖突，下級行政機關(guān)應當適用上級行政機關(guān)制定的行政裁量權(quán)基準。特殊情況，下級行政機關(guān)可以根據(jù)本地實際制定行政裁量基準，但不能超出上級行政機關(guān)劃定的階次或者幅度。

根據(jù)《交通裁量意見》和《交通運輸部關(guān)于嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的意見》的要求，省級交通運輸主管部門應當制定交通裁量基準，對其他級別交通運輸主管部門是否制定行政處罰裁量基準無硬性要求。

根據(jù)上述規(guī)定，可以看出，省級交通運輸主管部門必須制定本省、本系統(tǒng)交通裁量基準，設區(qū)市交通運輸主管部門有需要可以制定本級別交通裁量基準，縣級交通運輸主管部門也可以在上級交通運輸主管部門制定的交通裁量基準范圍內(nèi)予以細化適用。但是，下級交通運輸主管部門制定的交通裁量基準原則上應當與上級交通運輸主管部門制定的基準保持一致，特殊情況，才可以根據(jù)本地實際制定本級交通裁量基準，如浙江省交通運輸廳印發(fā)《浙江省交通運輸行政處罰裁量基準（2021版）》，要求各地按照省廳統(tǒng)一部署推動地方特有事項裁量基準修訂工作。由于寧波市交通運輸?shù)胤搅⒎ǖ脑?，寧波市制定《浙江省交通運輸行政處罰寧波特有事項裁量基準（2022年版）》，對原有裁量基準進行了相應調(diào)整修改。

2.交通裁量基準的裁量幅度

通過比較16 個省級交通運輸主管部門制定的交通裁量基準發(fā)現(xiàn)，有5 個省廳裁量基準采取定額設置，如《安徽省交通運輸行政處罰裁量權(quán)參照執(zhí)行標準（2021年修訂）》規(guī)定，鐵輪車、履帶車和可能損害路面的機具擅自在村道上行駛，擅自行駛村道20米以下，可處200 元罰款；擅自行駛村道20 米以上不滿50 米的，或者擅自行駛不滿5米以下拒不停止違法行為的，可處1 000元罰款；擅自行駛村道50米以上不滿100米的或者擅自行駛5米以上不滿20 米拒不停止違法行為的，可處3 000 元罰款。有9 個省廳裁量基準采取幅度罰款設置，有2個省廳采取定額與幅度相結(jié)合的設置，如《廣西壯族自治區(qū)公路行政處罰自由裁量標準》規(guī)定，未按照國家有關(guān)規(guī)定合理設置交通標志、標線，未造成后果，經(jīng)自治區(qū)人民政府交通運輸主管部門責令改正后主動改正的，處50 000 元罰款；影響公路交通安全，經(jīng)自治區(qū)人民政府交通運輸主管部門責令改正后未及時改正的，處50 000 元以上100 000 元以下罰款；造成安全隱患或安全事故等嚴重后果，經(jīng)自治區(qū)人民政府交通運輸主管部門責令改正后未改正的，處100 000 元以上200 000 元以下罰款。

筆者認為，制定行政處罰裁量基準是在承認裁量權(quán)的前提下，量化裁量標準，壓縮裁量空間，但并非消滅裁量權(quán)。所以，制定行政處罰裁量基準應當賦予執(zhí)法人員一定的裁量幅度。國務院《意見》提出的罰款數(shù)額的制定要求也是“量化罰款幅度”“罰款數(shù)額為一定金額的倍數(shù)的，要在最高倍數(shù)與最低倍數(shù)之間劃分階次；罰款數(shù)額有一定幅度的，要在最高額與最低額之間劃分階次”。《交通裁量意見》的要求亦是如此，提出“法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，應當根據(jù)涉案標的、過錯、違法手段、社會危害等情節(jié)劃分明確、具體的等級”。

3.交通裁量基準的裁量階次

關(guān)于裁量階次的制定，國務院《意見》的要求是，要嚴格依照《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次，有處罰幅度的要明確情節(jié)輕微、情節(jié)較輕、情節(jié)較重、情節(jié)嚴重的具體情形?！督煌ú昧恳庖姟放c國務院《意見》要求基本一致，提出可以綜合考慮違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)、危害程度、實際后果等，將違法行為細化為輕微、一般、較重、嚴重、特別嚴重5個等級。

根據(jù)已公布的各省級交通裁量基準來看，劃分為5 個裁量階次的省占多數(shù)。所不同的是，有些省的裁量階次全部固定為五種裁量階次，而有些省則的裁量階次則根據(jù)條文的不同，分別設置了1～5種裁量階次。也有個別城市采取細化違法情形的方式，規(guī)定了0 ～20 余種裁量階次，如北京市交通運輸主管部門依據(jù)北京市政府法制辦《關(guān)于規(guī)范實施行政處罰裁量基準制度的若干指導意見》（京政法制發(fā)〔2015〕16號）的要求，編制《北京市交通運輸行政處罰裁量基準表》（2018），將各類違法行為依據(jù)社會危害性劃定為A、B、C3 個基礎(chǔ)裁量檔；根據(jù)具體違法情節(jié)的輕重、頻次的多少以及社會影響的大小，將每項行政處罰的處罰幅度劃分為“01、02、03……”相應處罰裁量階。有的違法行為不設處罰裁量幅度，如道路客運經(jīng)營者未按照規(guī)定報送相關(guān)信息，依據(jù)《北京市道路運輸條例》第五十七條第（四）項“可處200 元罰款”；有的違法行為劃分為20多個處罰裁量階次，如對假冒巡游出租汽車的違法行為的處罰金額從“處3萬元以上3.5萬元以下罰款”到“處違法所得10 倍罰款”不等。

筆者認為，在國務院《意見》出臺前，一些省市已經(jīng)制定了本地行政執(zhí)法裁量基準的相關(guān)規(guī)定，由于不同省市制定裁量基準的先后時間不同、要求不同，因此，各省市交通裁量基準規(guī)定不盡相同。各地制定的交通裁量基準只要設置的違法情形裁量階次符合上位法規(guī)定，違法行為與對應的行政處罰過罰相當，都不違反《行政處罰法》的規(guī)定。下一步各地交通裁量基準相關(guān)內(nèi)容還要根據(jù)國務院《意見》要求進行適時調(diào)整。

四、交通裁量基準制定的完善建議

行政處罰裁量權(quán)的規(guī)范行使有助于消除執(zhí)法的隨意性和主觀性，交通裁量基準的制定有利于實現(xiàn)公正的交通運輸執(zhí)法。通過對各地交通裁量基準的分析可以發(fā)現(xiàn)，交通裁量基準的制定整體來說是比較規(guī)范合理的，符合《行政處罰法》以及國務院《意見》的要求，但是也存有不足之處，可以進一步完善。

（一）關(guān)于處罰種類和金額裁量基準的設置

設置處罰種類和罰款金額，要嚴格按照對應的上位法設置的行政處罰種類和金額，不能任意增加或減少行政處罰的種類，也不能任意增加或減少罰款的金額。需要在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的，要履行評估程序，明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準。

例如，根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》第九十七條第二項規(guī)定，交通運輸領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責人和安全生產(chǎn)管理人員未按規(guī)定考核合格的，責令限期改正，處以10萬元以下罰款；逾期未改正的，責令停產(chǎn)停業(yè)整頓，并處10萬元以上20萬元以下的罰款，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2萬元以上5萬元以下的罰款。有些省制定的行政處罰裁量基準只規(guī)定了10萬元的罰款，對10萬至20萬罰款幅度沒有規(guī)定。這種情形其實質(zhì)違反了裁量基準制定的合法原則。

（二）關(guān)于行政處罰裁量基準設置的考慮因素

行政處罰要做到真正的公平公正，行政處罰裁量基準在設置時就必須全面綜合考量違法因素，從違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度多方面因素考慮，排除不相關(guān)因素的干擾，而不宜僅考慮單一違法因素。因為即使相同性質(zhì)的違法行為，其違法行為的要素也不盡相同。例如，《江蘇省交通運輸行政處罰高頻事項自由裁量基準（試行）》適用行政處罰裁量，不僅考慮了違法行為造成的危害后果、違法行為當事人的主觀過錯程度、違法行為頻次、主動糾正違法行為所采取的措施及效果，還考慮了違法行為當事人的信用狀況、承擔能力以及其他依法應當考慮的因素。而有些省的交通裁量基準，在對違法進行處罰時，僅考慮了某一方面因素。例如，在對未取得道路運輸經(jīng)營許可卻擅自從事國際道路運輸經(jīng)營的違法行為進行處罰時，僅根據(jù)違法行為人的違法次數(shù)進行不同幅度的罰款處罰。

（三）加強對交通裁量基準制定的監(jiān)督

行政處罰裁量基準的制定不是一勞永逸的，如果制定裁量基準依據(jù)的上位法等因素發(fā)生變動，那么裁量基準就要隨之修改，因此，制定裁量基準的同時，也要建立裁量基準的動態(tài)調(diào)整機制。這就需要交通運輸部門采用多種方式對交通裁量基準的制定和適用進行及時監(jiān)督檢查。根據(jù)國務院《意見》和《交通裁量意見》，上級交通運輸主管部門有權(quán)監(jiān)督下級交通運輸主管部門制定的行政處罰裁量基準。交通裁量基準制定后，按照規(guī)章和行政規(guī)范性文件備案制度確定的程序和時限報送備案，主動接受備案審查機關(guān)監(jiān)督。一是檢查交通裁量基準是否與其依據(jù)的交通運輸法律、法規(guī)、規(guī)章有處罰幅度的法律責任條款相對應、全覆蓋；二是檢查交通裁量基準是否針對上位法已經(jīng)修改條款對對應條款作出調(diào)整；三是交通運輸主管部門發(fā)現(xiàn)已經(jīng)制定的裁量基準不能適應本地實際情況，制定內(nèi)容明顯不合理或不全面，應當提出更新或者修改的建議，要求制定部門及時對裁量基準進行修改。