◆楊泓/四川省廣元市審計(jì)局

政府采購(gòu)作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，與財(cái)稅、金融手段并列，是國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)的公共政策工具，且政府采購(gòu)作為財(cái)政支出的一部分，金額巨大。政府采購(gòu)是否貫徹落實(shí)國(guó)家重大方針政策部署、程序是否合法合規(guī)及采購(gòu)效益是否充分發(fā)揮等關(guān)系到國(guó)家利益、公權(quán)力行使和社會(huì)公平正義。為充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督功能，本文從政府采購(gòu)全流程的角度出發(fā)，從資金鏈、程序鏈和責(zé)任鏈三個(gè)方面介紹政府采購(gòu)審計(jì)要點(diǎn)，并提出具體的審計(jì)方法。

一、政府采購(gòu)全流程周期概述

政府采購(gòu)中具體的參與方有五大主體，其中財(cái)政部門(mén)作為監(jiān)督者和管理者，接受采購(gòu)計(jì)劃備案并指導(dǎo)監(jiān)督采購(gòu)工作，制定和發(fā)布關(guān)于政府采購(gòu)的指導(dǎo)性文件，如預(yù)留中小企業(yè)采購(gòu)份額、采購(gòu)貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品份額及疫情期間保證金管理等。

采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和評(píng)審專(zhuān)家則是政府采購(gòu)的具體執(zhí)行者。采購(gòu)人作為采購(gòu)主體，負(fù)責(zé)建立健全和執(zhí)行政府采購(gòu)內(nèi)部控制制度、編制政府采購(gòu)預(yù)算、開(kāi)展需求論證、自行組織或委托代理機(jī)構(gòu)具體組織項(xiàng)目評(píng)審、簽訂合同并負(fù)責(zé)履約驗(yàn)收及績(jī)效評(píng)價(jià)等事宜。代理機(jī)構(gòu)可能是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，也可能是以盈利為目的的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。代理機(jī)構(gòu)作為采購(gòu)的執(zhí)行者，具體開(kāi)展采購(gòu)工作，如按照采購(gòu)人的需求編制采購(gòu)文件，提供評(píng)審場(chǎng)所等。供應(yīng)商作為商品的提供者，首先要編制并提交投標(biāo)或響應(yīng)文件，獲得參與評(píng)審的資質(zhì)并參與項(xiàng)目評(píng)審，評(píng)審前要繳納投標(biāo)保證金。最終確定的中標(biāo)供應(yīng)商則需要簽訂采購(gòu)合同，繳納履約保證金，履行合同義務(wù)并收取合同現(xiàn)金對(duì)價(jià)等。評(píng)審專(zhuān)家則履行其評(píng)審責(zé)任，負(fù)責(zé)合法合規(guī)評(píng)審、保守商業(yè)秘密及向財(cái)政部門(mén)報(bào)告發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為等。

二、全流程視角下政府采購(gòu)審計(jì)要點(diǎn)

（一）盯緊資金鏈，提升財(cái)政資金使用質(zhì)效

一是聚焦政府采購(gòu)預(yù)算編制。審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注是否以項(xiàng)目預(yù)算代替政府采購(gòu)預(yù)算，可以從財(cái)政獲取政府采購(gòu)預(yù)算表和政府采購(gòu)計(jì)劃備案表，分析出有備案無(wú)預(yù)算的疑點(diǎn)并進(jìn)行核實(shí)，從而反映政府采購(gòu)預(yù)算金額與實(shí)際情況差距較大的情況；是否缺少市場(chǎng)調(diào)研而隨意確定采購(gòu)預(yù)算金額，進(jìn)而選擇錯(cuò)誤的采購(gòu)方式，導(dǎo)致項(xiàng)目流標(biāo)，可以將在政府采購(gòu)網(wǎng)上爬蟲(chóng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選，獲取流標(biāo)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，并提取項(xiàng)目檔案資料進(jìn)行復(fù)盤(pán)；是否故意將同一品類(lèi)項(xiàng)目的預(yù)算分解而進(jìn)行計(jì)劃備案，化整為零規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)，可以將政府采購(gòu)計(jì)劃備案表按照單位匯總，查看是否在同一預(yù)算年度將可以整合的一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行拆分，減少單個(gè)項(xiàng)目金額，從而規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。

二是聚焦保證金管理。關(guān)注是否超標(biāo)準(zhǔn)收取投標(biāo)保證金和履約保證金；保證金是否及時(shí)退還，有無(wú)占用供應(yīng)商資金?？梢垣@取部門(mén)財(cái)務(wù)賬套，根據(jù)摘要篩選保證金，經(jīng)過(guò)人工剔除后將其與在政府采購(gòu)網(wǎng)上爬蟲(chóng)獲取的項(xiàng)目成交金額對(duì)比，查看是否超過(guò)規(guī)定比例。針對(duì)抽取的項(xiàng)目，獲取被審計(jì)單位退還保證金的證明材料，檢查保證金退還的及時(shí)性。

三是聚焦合同價(jià)款結(jié)算。關(guān)注有無(wú)多付、少付合同價(jià)款，或拖欠供應(yīng)商貨款損害政府信譽(yù)的情況。可以從財(cái)政部門(mén)獲取授權(quán)支付憑證和直接支付憑證數(shù)據(jù)，將其與在政府采購(gòu)網(wǎng)上爬蟲(chóng)獲取的項(xiàng)目成交金額數(shù)據(jù)對(duì)比，對(duì)形成的疑點(diǎn)進(jìn)行核實(shí)。

四是聚焦資金使用績(jī)效。檢查同類(lèi)產(chǎn)品采購(gòu)價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格是否差距過(guò)大，存在“天價(jià)采購(gòu)”現(xiàn)象；采購(gòu)的貨物、工程和服務(wù)是否達(dá)到預(yù)期效果，通過(guò)使用率、滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)和收益分析等綜合判斷采購(gòu)資金是否充分發(fā)揮效益?？梢詫?duì)網(wǎng)上競(jìng)價(jià)和商城直購(gòu)的商品價(jià)格進(jìn)行分析，設(shè)定合理的可比期間，在可比期間內(nèi)對(duì)同類(lèi)商品進(jìn)行比對(duì)，分析出采購(gòu)價(jià)格過(guò)高的疑點(diǎn)并核實(shí)；通過(guò)實(shí)地踏勘及檢查績(jī)效評(píng)價(jià)資料的方式，判斷是否存在采購(gòu)物資閑置、利用率不高的情況。

（二）盯緊程序鏈，確保政府采購(gòu)合法合規(guī)

一是關(guān)注采購(gòu)人是否制定了相關(guān)內(nèi)部控制制度并嚴(yán)格執(zhí)行。通過(guò)獲取被審計(jì)單位政府采購(gòu)相關(guān)制度、“三重一大”制度、會(huì)議紀(jì)要等，查看其是否嚴(yán)格按照要求進(jìn)行集體決策及履行審批程序等。

二是關(guān)注采購(gòu)人需求論證環(huán)節(jié)中專(zhuān)家人數(shù)是否合規(guī)、資料是否齊全。根據(jù)項(xiàng)目金額不同，采購(gòu)需求論證環(huán)節(jié)所需專(zhuān)家人數(shù)不同，對(duì)在財(cái)政部門(mén)存檔的需求論證文件進(jìn)行檢查，判斷其合規(guī)性。

三是關(guān)注采購(gòu)人是否未嚴(yán)格履行政府采購(gòu)程序而自行實(shí)施?？梢垣@取預(yù)算單位在其官網(wǎng)上公布的采購(gòu)、購(gòu)買(mǎi)及比選公告，如果項(xiàng)目金額在采購(gòu)限額以上或項(xiàng)目品類(lèi)不在集采目錄以?xún)?nèi)，則查看其是否進(jìn)行計(jì)劃備案；將采購(gòu)計(jì)劃備案表與在政府采購(gòu)網(wǎng)上爬蟲(chóng)獲取的成交項(xiàng)目信息進(jìn)行比對(duì)，查看是否按照備案的組織形式和采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)。

四是關(guān)注是否存在應(yīng)集中采購(gòu)未集中采購(gòu)情況?？梢栽陧?xiàng)目名稱(chēng)中發(fā)現(xiàn)蛛絲馬跡，如合理懷疑是否將“法律服務(wù)”等在集中采購(gòu)目錄中的貨物、工程或服務(wù)包裝成“咨詢(xún)服務(wù)”，從而避免集中采購(gòu)，由采購(gòu)人或社會(huì)代理機(jī)構(gòu)私自操作。

五是關(guān)注專(zhuān)家評(píng)審過(guò)程是否規(guī)范。主要審計(jì)方法是查看采購(gòu)項(xiàng)目檔案資料，將專(zhuān)家評(píng)審的過(guò)程資料進(jìn)行復(fù)盤(pán)，檢查其打分是否公正客觀。

六是關(guān)注采購(gòu)人是否按照規(guī)定時(shí)間在指定網(wǎng)站發(fā)布采購(gòu)公告、成交公告、合同公告等，是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)簽訂采購(gòu)合同?？梢垣@取財(cái)政部門(mén)的政府采購(gòu)執(zhí)行數(shù)據(jù)，將相關(guān)時(shí)間字段提取后進(jìn)行分析，從而獲得準(zhǔn)確率較高的疑點(diǎn)。

七是關(guān)注采購(gòu)人是否按時(shí)按質(zhì)開(kāi)展履約驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)?？梢圆榭床少?gòu)項(xiàng)目檔案和績(jī)效評(píng)價(jià)資料，檢查是否按合同規(guī)定時(shí)間和標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收等。

（三）盯緊責(zé)任鏈，強(qiáng)化參與主體工作落實(shí)

審計(jì)應(yīng)盯緊政府采購(gòu)五大參與方的責(zé)任落實(shí)情況，壓緊壓實(shí)責(zé)任，層層傳導(dǎo)壓力，確保政策“不打折”。一是盯緊財(cái)政部門(mén)監(jiān)督責(zé)任落實(shí)情況。是否一年內(nèi)兩次考核集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，確保采購(gòu)效率。二是盯緊采購(gòu)人主體責(zé)任落實(shí)情況。是否進(jìn)行科學(xué)的需求論證以保證財(cái)政資金使用績(jī)效，是否將采購(gòu)事項(xiàng)完全移交給代理機(jī)構(gòu)而沒(méi)有履行主體責(zé)任。三是盯緊代理機(jī)構(gòu)代理責(zé)任落實(shí)情況。有無(wú)“越權(quán)”代理，無(wú)理由出現(xiàn)在評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)干涉評(píng)審過(guò)程等。四是盯緊供應(yīng)商法律責(zé)任和合同責(zé)任。通過(guò)檢查是否存在不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件異常一致或者投標(biāo)報(bào)價(jià)呈規(guī)律性差異等情況，判定是否存在圍標(biāo)串標(biāo)行為；通過(guò)實(shí)地踏勘等方式檢查是否按照合同約定提供達(dá)到質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程或服務(wù)。五是盯緊評(píng)審專(zhuān)家的評(píng)審責(zé)任。是否發(fā)現(xiàn)明顯的違法違規(guī)行為而不及時(shí)停止評(píng)審并報(bào)告財(cái)政部門(mén)等。

三、全流程視角下政府采購(gòu)審計(jì)方法

（一）加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析，從“面”上反映總體情況

大數(shù)據(jù)審計(jì)具有“以面控點(diǎn)”的特點(diǎn)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)違法違規(guī)行為等的大范圍地毯式搜索。目前審計(jì)最常用的數(shù)據(jù)分析語(yǔ)句是SQL語(yǔ)句，可以實(shí)現(xiàn)大量表格數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)比對(duì)，從而鎖定網(wǎng)上競(jìng)價(jià)及商城直購(gòu)商品采購(gòu)價(jià)格過(guò)高、合同公告不及時(shí)等準(zhǔn)確疑點(diǎn)，捕捉到拖欠供應(yīng)商貨款等具有指向性的問(wèn)題等，按照“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)”的數(shù)字化審計(jì)方式，不斷拓寬視野，轉(zhuǎn)變思路，提升審計(jì)質(zhì)效。

（二）審查項(xiàng)目檔案，按流程梳理存在問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的規(guī)范，政府采購(gòu)檔案較為齊全，其前期備案表格、采購(gòu)文件、投標(biāo)或響應(yīng)文件及采購(gòu)合同等均裝訂成冊(cè)。審計(jì)在審查項(xiàng)目檔案時(shí)，可以按照流程梳理政府采購(gòu)程序問(wèn)題，如采購(gòu)方式是否與備案表一致、采購(gòu)文件中對(duì)供應(yīng)商是否設(shè)置了不合理門(mén)檻從而提前“預(yù)定”特定供應(yīng)商等，利用項(xiàng)目檔案集中的特點(diǎn)，在充分熟悉政府采購(gòu)流程的基礎(chǔ)上，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

（三）查看單位資料，鑒別各主體責(zé)任缺失現(xiàn)象

應(yīng)仔細(xì)研究各責(zé)任主體的情況，深入解剖各單位的資料結(jié)構(gòu)，從資料出發(fā)鑒別各單位是否存在工作失職瀆職等。如獲取公共資源交易中心的機(jī)器碼數(shù)據(jù)（投標(biāo)文件機(jī)器碼是供應(yīng)商下載采購(gòu)文件并制作投標(biāo)或響應(yīng)文件時(shí)對(duì)電腦的標(biāo)志，具有唯一性），通過(guò)機(jī)器碼一致得出供應(yīng)商惡意串通的疑點(diǎn)，進(jìn)一步翻閱檔案進(jìn)行核實(shí)佐證。