邵春霞，張 照

(1.同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海200092；2.同濟大學(xué)比較政治研究中心，上海200092)

一、研究背景與問題提出

在較長一個時期內(nèi)，我國城市基層執(zhí)法中的不規(guī)范甚至暴力現(xiàn)象為社會各界所詬病。簡單專斷的執(zhí)法方式易于引發(fā)沖突，影響社會穩(wěn)定，甚至可能侵蝕政權(quán)合法性基礎(chǔ)。在行政問責(zé)和社會壓力之下，各地執(zhí)法部門克服困難，采取種種柔性手段，使執(zhí)法者與公眾的沖突有所緩解。2020年春疫情得到基本控制后，多個城市出現(xiàn)“地攤經(jīng)濟”熱引發(fā)社會關(guān)注，《人民日報》客戶端就此發(fā)表評論，批評城市監(jiān)管者管理苛刻、缺少包容，同時又擔(dān)憂疏于管理可能帶來的弊病。那么，如何跳出“一管就死，一放就亂”的循環(huán)？如何做到“柔性執(zhí)法”和“審慎包容”并存？[1]地攤經(jīng)濟的重現(xiàn)和相關(guān)討論，將執(zhí)法方式和執(zhí)法能力的老問題重新拉回人們的視野。在堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全的新背景之下，基層執(zhí)法如何處理街面小微經(jīng)濟與城市治理的矛盾沖突？如何在達成市容整治目標的同時，保護小微經(jīng)濟和低收入群體所帶來的城市活力？

關(guān)于包容性管理問題的這一討論，涉及國家權(quán)力的運行方式，在本質(zhì)上是國家治理的理性化和規(guī)范化問題?，F(xiàn)代化治理需要理性化的執(zhí)法體系、制度化的執(zhí)法機制和規(guī)范化的執(zhí)法程序。因此，消除基層執(zhí)法的專斷行為，保障執(zhí)法規(guī)范化和制度化，是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求?；鶎訄?zhí)法能否以規(guī)范方式有效實施，是國家治理能力強大與否的重要體現(xiàn)。執(zhí)法過程中的暴力行為與國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展目標背道而馳，反映著國家治理的規(guī)范執(zhí)法能力不足?；鶎訄?zhí)法的規(guī)范化實施，在根本上依賴國家治理能力的實質(zhì)提升，這是一個需要長期關(guān)注的問題。本文使用“規(guī)范執(zhí)法”而不是“柔性執(zhí)法”[2-3]作為“暴力執(zhí)法”的對應(yīng)物，原因在于“柔性”概念較為模糊，它雖表明執(zhí)法手段的和平性，卻不意味著程序上的規(guī)范化?！耙?guī)范執(zhí)法”一詞強調(diào)基層行動應(yīng)采取規(guī)范化和制度化手段，實現(xiàn)依據(jù)法律規(guī)章而不依賴專斷暴力的執(zhí)法形式。

那么，為什么基層執(zhí)法會出現(xiàn)暴力行為？包容性和制度化的規(guī)范執(zhí)法何以可能？從邁克爾·曼的國家自主性理論視角分析這一問題，基層執(zhí)法中的暴力現(xiàn)象體現(xiàn)著城市管理中政策執(zhí)行與社會服從的沖突性，它表明國家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力和制度性能力不足，國家權(quán)力因無法通過其制度貫穿和滲透社會而不得不依賴專斷權(quán)力。本文關(guān)注執(zhí)法過程中國家政策執(zhí)行與社會訴求的互動，借鑒曼的基礎(chǔ)性權(quán)力理論，在國家組織系統(tǒng)與社會主體互動視角下理解暴力執(zhí)法的產(chǎn)生和規(guī)范執(zhí)法的達成。文章以制度化規(guī)范執(zhí)法為取向，探討國家治理如何獲取社會支持，建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力和增強制度性能力，從而在根本上緩和執(zhí)法部門與公眾沖突，建立規(guī)范執(zhí)法的穩(wěn)定性基礎(chǔ)。

二、基礎(chǔ)性權(quán)力的制度化本質(zhì)：國家通過制度協(xié)調(diào)社會

國家通常以什么方式協(xié)調(diào)社會和實現(xiàn)其自主性意志？法律是國家意志的體現(xiàn)，執(zhí)法行為在本質(zhì)上是國家協(xié)調(diào)社會和實現(xiàn)自身意志的過程。如果執(zhí)法者以專斷方式實現(xiàn)國家意志，那么執(zhí)法行為可能因違背社會意愿而使國家與社會的互動傾向于暴力沖突。執(zhí)法者只有獲取必要的社會支持，才可能以和平手段和規(guī)范化方式達成目標，在這一過程中，國家權(quán)力通過其既定制度，以理性而非專斷的方式實現(xiàn)國家意志。

(一)基礎(chǔ)性權(quán)力體現(xiàn)國家的制度性能力

國家協(xié)調(diào)社會并實現(xiàn)自身意志的自主性問題，是回歸國家學(xué)派的研究焦點。斯考切波認為，只要壟斷了暴力，任何國家都能夠有效控制社會并實現(xiàn)自身意志，即使這種暴力和威脅使用暴力的方式并不意味、也無需獲得公眾的認同與自愿服從[4]33。盡管如此，大量研究指出，長期使用武力并非實現(xiàn)國家意志的理性方式，汲取社會資源和使用武力所帶來的高成本問題，要求國家放棄單純訴諸暴力實施社會控制，轉(zhuǎn)向與社會互動協(xié)商獲取認同和自愿服從，進而以更理性、合算的方式實現(xiàn)自主意志[5]107，110，130。吉登斯所闡釋的國家行政力量的“內(nèi)部綏靖”現(xiàn)象，同樣表明現(xiàn)代國家主要通過和平方式或隱形強制而非直接的暴力行為實現(xiàn)對社會的控制[6]225，233。

邁克爾·曼對專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力的區(qū)分，使得學(xué)術(shù)界在國家自主性視野下對國家與社會互動的討論呈現(xiàn)出更清晰的框架。曼從制度國家主義視角(institutional statism)理解國家權(quán)力和國家自主性，認為國家以權(quán)威性方式將變動的社會關(guān)系加以制度化，所有行動者都受到政治制度的制約[7]60。他將專制權(quán)力理解為國家精英的個別權(quán)力，專制權(quán)力源自國家精英的自主行動，這些行動不需要與社會協(xié)商；而基礎(chǔ)性權(quán)力則是一種集體權(quán)力，體現(xiàn)著國家的制度性能力(institutional capacity)，作為一種“貫穿”社會的權(quán)力，“它通過國家基礎(chǔ)(state infrastructures)來協(xié)調(diào)社會生活”[7]69。在給出這一定義后，曼接著指出有效的基礎(chǔ)性權(quán)力使得社會生活能夠“通過國家制度(state institutions)來協(xié)調(diào)”[7]69。可見，曼交替使用“國家基礎(chǔ)”和“國家制度”來說明基礎(chǔ)性權(quán)力的運行機制，因而可以將其所強調(diào)的國家基礎(chǔ)理解為一系列國家制度。

制度國家理論區(qū)分專制性權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力的重要意義在于，它清晰地區(qū)分了精英權(quán)力和制度權(quán)力。精英所把控的權(quán)力是一種基于干預(yù)行為的權(quán)力，這種基于精英自主性的干預(yù)行為不受社會制約，因而它的執(zhí)行過程是個別的和非制度化的。相對地，基礎(chǔ)性權(quán)力則是一種基于制度性關(guān)系的權(quán)力，由于制度運轉(zhuǎn)和政策實施奠基于社會對規(guī)則的服從，因而這一制度性權(quán)力就不能不受到社會的約束?；A(chǔ)性權(quán)力通過制度有效地施加于社會，因而它是制度化和具有合法性的。

國家基礎(chǔ)性權(quán)力這類宏觀概念是否適用于基層執(zhí)法實踐的考察？對于這一問題，如果我們認可國家組織體系包含不同層級和不同條線組織[8]，那么就不難理解基層部門的執(zhí)法權(quán)同樣屬于國家權(quán)力，它與社會領(lǐng)域的微觀互動呈現(xiàn)出國家權(quán)力的固有特性。曼的現(xiàn)代國家概念強調(diào)中央國家的集權(quán)性(centrality)制度特征，但不妨礙將其理論用于分析地方國家和基層國家的權(quán)力運行。這是因為，國家的集權(quán)性和向心性體系由“一組分工合作的制度和人員”構(gòu)成，國家把“疆域上的權(quán)力集中起來”，它的中心與全部管轄地域存在“雙向交流”[7]64。事實上，曼一方面在民族國家層面上討論制度主義國家理論，另一方面也強調(diào)國家體系內(nèi)部不同層級政府的權(quán)力分配問題[7]100。因此，在基層執(zhí)法中，國家的法律和政策通過一系列制度設(shè)計，以理性化和規(guī)范化方式得到有效貫徹，可以看作基礎(chǔ)性權(quán)力在基層治理中的體現(xiàn)。如果法律和政策通過專斷性暴力手段才得以實施，那么國家治理則可能面臨制度性能力不足的困境。因此，保障國家基礎(chǔ)性權(quán)力的有效運行和促進國家制度性能力的提升，是基層執(zhí)法走出沖突困境，實現(xiàn)制度化和規(guī)范化治理的根本途徑。

(二)基礎(chǔ)性權(quán)力的來源：社會支持使制度化協(xié)調(diào)成為可能

對于這一問題的回答，現(xiàn)有文獻關(guān)于暴力執(zhí)法發(fā)生與緩解機制的研究從反向邏輯上提供了參考，這些研究分別從國家內(nèi)部視角和國家與社會的互動視角闡釋這一問題。從國家內(nèi)部視角來看，街頭官僚理論認為復(fù)雜界面治理[9]和緊張時段[10]更易出現(xiàn)暴力執(zhí)法。而宏觀層面的集權(quán)弊端[11]、中觀層面的結(jié)構(gòu)矛盾[12]和微觀層面的執(zhí)法者素質(zhì)[13]都是頗受研究者關(guān)注的問題。特別是一些研究關(guān)注上級意志妨礙基層規(guī)范執(zhí)法，指出執(zhí)法依據(jù)取決于上級意志而非制度規(guī)范是暴力執(zhí)法的深層根源[14]。可見，國家組織系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力專斷性不利于規(guī)范執(zhí)法的落實和制度性能力的提升。

本文主要關(guān)注從國家與社會互動的視角分析規(guī)范執(zhí)法的可能路徑。已有大量研究聚焦執(zhí)法者與執(zhí)法對象的互動過程，比如，有研究借助博弈論分析執(zhí)法人員和商販之間基于成本收益權(quán)衡的互動策略[15]，探討緩解暴力執(zhí)法的可能性。此外，公眾服從對于規(guī)范執(zhí)法的重要性也頗受研究者關(guān)注，比如，有研究發(fā)現(xiàn)當政策無法獲得公眾認可，執(zhí)行者就不得不依據(jù)公眾反應(yīng)來調(diào)整執(zhí)行方式，由此出現(xiàn)不同地區(qū)政策的不均衡執(zhí)行[16]；還有研究指出，社會規(guī)范、個人道德認知等因素塑造了公眾的自愿服從，使執(zhí)法中的暴力現(xiàn)象比較罕見[17]。這些研究表明，公眾服從和國家與社會有效互動是實現(xiàn)規(guī)范執(zhí)法的重要條件，本文即從這一視角出發(fā)，關(guān)注如何通過國家與社會合作使規(guī)范執(zhí)法得到更有力的保障，從而促進國家基礎(chǔ)性權(quán)力的生長和制度性能力的增強。

曼認為現(xiàn)代國家的權(quán)力在原則上“并不關(guān)涉對社會行使權(quán)力的國家精英，而是關(guān)涉緊張的國家與社會關(guān)系”[7]71。專制性權(quán)力使精英將其意愿強加于社會，而基礎(chǔ)性權(quán)力則需要公眾與政府之間建立合作關(guān)系，它為國家提供合法性[18]?；A(chǔ)性權(quán)力之所以使國家有能力將權(quán)力貫穿其地域，是由于國家獲得了社會的認同與服從，因而能夠滲透社會并使用社會資源[19]。也就是說，基礎(chǔ)性權(quán)力是一種獲得社會認可與公眾合作的國家權(quán)力，它使國家具備制度性能力，因而無需依賴暴力達成協(xié)調(diào)社會和實現(xiàn)國家意志?？梢?，基礎(chǔ)性權(quán)力關(guān)涉國家能力的構(gòu)建基礎(chǔ)，使國家權(quán)力以一種獲得社會認可和公眾合作的運行方式實現(xiàn)自身意志?；A(chǔ)性權(quán)力的建構(gòu)是一個制度化的過程，這一過程的實現(xiàn)有賴于一個前提，即國家能夠建構(gòu)它與公眾之間的有效合作。國家與公眾之間形成合作有助于國家獲得社會認同和嵌入社會之中，將國家制度向社會滲透并實現(xiàn)制度化。

(三)基礎(chǔ)性權(quán)力建構(gòu)的分析維度

基礎(chǔ)性權(quán)力意味著國家以制度化方式協(xié)調(diào)和滲透社會，因此曼將基礎(chǔ)性權(quán)力界定為一種源于制度有效性的國家能力，而制度的有效實施既要求國家權(quán)力依規(guī)運行，同時也離不開社會對國家制度的認可與支持。從視野廣闊的國家建構(gòu)理論來看，現(xiàn)代國家權(quán)力協(xié)調(diào)和滲透社會的手段是多樣化的，其中構(gòu)筑共同體觀念、制定權(quán)威性法律、提供公共產(chǎn)品和吸納公民參與等是頗受關(guān)注的重要機制，相關(guān)機制的分析雖著眼于民族國家層面，但卻能夠合理延伸用以分析地方和基層國家行為。

首先，構(gòu)筑共同體觀念。為了實現(xiàn)公民對國家的自愿服從，現(xiàn)代國家需要打破對宗教、領(lǐng)主區(qū)域等舊有共同體的認同，將公民的自愿服從對象轉(zhuǎn)移到新的共同體即民族國家之上[20]32-350。將國家行為表達為共同體意志，是喚起公民自愿服從與合作的常見機制。構(gòu)筑共同體觀念所關(guān)注的是國家層面新共同體意識的塑造，它強調(diào)政治認同對于國家建構(gòu)的重要性。本文主要關(guān)注共同體觀念在基層執(zhí)法實踐中的共識凝聚功能，因而在基層執(zhí)法分析中將其轉(zhuǎn)化為基層集體意識的營造問題。

其次，制定法律。為了表明實施權(quán)力不是基于當權(quán)者個人而是基于他們作為國家管理者的地位[21]22，國家需要制定法律并依法行事。法律承諾雖然限制了個人意志，卻因其理性與權(quán)威性獲得公民服從，從而減弱獲取資源和推行政策的阻力[22]。制定法律是國家建立權(quán)威和表明公正性的手段，是國家理性化的重要方式，在基層治理過程中，具有合理性和權(quán)威性的規(guī)章制度構(gòu)成執(zhí)法規(guī)范化的基礎(chǔ)和制度化保障。

再次，提供公共產(chǎn)品。國家如果僅從社會提取資源而不能提供必要的公共產(chǎn)品，那么將難以獲取社會的長期服從。無論是基本的國防安全、基礎(chǔ)設(shè)施抑或保護性的經(jīng)濟制度[23]，提供公共產(chǎn)品有助于獲得公民的準自愿服從[24]9。公共產(chǎn)品機制主要強調(diào)國家通過搭建制度平臺和提供公共服務(wù)而獲取社會合作，在城市街面執(zhí)法實踐中，為小微經(jīng)濟主體提供制度化的包容性經(jīng)營空間，為其提供合法化身份，有助于規(guī)范化執(zhí)法和制度化管理的有效實施。

最后，吸納公眾參與。參與不足易于引發(fā)社會對國家公共性目標的懷疑[25]，而參與不僅有助于減少這種懷疑，還可能提升公眾政治影響力，從而形成社會對國家行為的信任與自愿服從[26]。吸納公眾參與是一種同時適于分析國家治理和基層治理實踐的有效機制，它通過公眾介入治理過程而獲取必要的社會支持。

基于國家建構(gòu)理論關(guān)于國家權(quán)力獲取社會支持的相關(guān)討論，并針對基層執(zhí)法實踐對其進行適用性修正，本文將基層國家獲取社會支持的分析維度界定為構(gòu)筑法律權(quán)威、吸納公眾參與、提供制度化公共產(chǎn)品和營造集體意識等四個維度，進而從權(quán)威機制、合作機制、合法化機制和共識機制等四個方面，分析基層執(zhí)法中基礎(chǔ)性權(quán)力的實現(xiàn)機制。

三、基礎(chǔ)性權(quán)力的實現(xiàn)機制：基層治理中社會支持的獲取路徑

本研究以T市和S市共四個街頭執(zhí)法案例為考察對象，分別于2018年2月、11月和2020年6月調(diào)查T市W區(qū)F街、X街和S市Y區(qū)T路、H區(qū)W路城管執(zhí)法狀況。隨著2020年春地攤經(jīng)濟重現(xiàn)，S市H區(qū)W路出現(xiàn)的執(zhí)法行為具有典型意義，因疫情影響，該調(diào)研以線上資料搜集為主，輔以執(zhí)法人員和居民訪談。我們對街道執(zhí)法隊長、執(zhí)法隊員、街面經(jīng)營者和街區(qū)居民等調(diào)研對象計14人進行非結(jié)構(gòu)化深度訪談，訪談總時長近30小時；此外，還開展觀察法的輔助調(diào)研，重點觀察執(zhí)法人員的執(zhí)法方式、執(zhí)法對象的反應(yīng)、雙方的互動策略等。這些訪談和觀察及相關(guān)文字資料構(gòu)成經(jīng)驗分析的基礎(chǔ)。我們在基層執(zhí)法實踐中觀察到國家權(quán)力獲取社會支持的一些經(jīng)驗，如依法辦事、吸引居民參與、提供合法經(jīng)營空間和加強思想共識等。盡管這些經(jīng)驗可能同時呈現(xiàn)于每一個案，但某一經(jīng)驗常常在特定個案中發(fā)揮較突出的作用，因此本文依據(jù)每一個案中的關(guān)鍵因素分析基礎(chǔ)性權(quán)力的具體實現(xiàn)機制。

(一)權(quán)威機制：以法律權(quán)威獲取社會認可

S1個案中的執(zhí)法任務(wù)主要包括轄區(qū)內(nèi)市容管理和日常秩序維護等。街道執(zhí)法大隊設(shè)置市容協(xié)管處，配置專門的居民接待點受理和登記有關(guān)市容管理的居民投訴，并依法依規(guī)處置每一項投訴。比如，T路居民接待點執(zhí)法隊接到某商家違法搭建廣告牌的投訴后，及時到達現(xiàn)場處理。執(zhí)法人員向該商販出具《S市整治違章搭建和違章建筑的若干規(guī)定》，詳細告知商販依據(jù)該規(guī)定第七條，其廣告牌屬妨礙公共安全和交通的違章建筑；同時，居民舉報提供的證據(jù)符合第十六條關(guān)于違章建筑證據(jù)的規(guī)定。執(zhí)法人員并表示，依據(jù)第十四、十五條規(guī)定，市容協(xié)管處有權(quán)對該違章建筑做出停工、限期拆除的處置。該商戶從執(zhí)法人員手中接過文件仔細閱讀，承認搭建行為確實違反規(guī)定。于是，執(zhí)法人員將蓋有公章的違規(guī)行為處置辦法交給商家，商戶仔細看過“處置辦法”，同意對自己違規(guī)行為的界定和處置依據(jù)，表示接受執(zhí)法人員的合規(guī)處理。

在依法處置過程中，執(zhí)法人員遵循法律照章辦事，商戶在法律權(quán)威面前選擇自愿服從，接受相關(guān)處置，使得執(zhí)法任務(wù)得以順利完成，沒有出現(xiàn)任何暴力行為。對此，執(zhí)法隊長表示：“當時我們把投訴信息和要求走的程序給他看了，把違背的規(guī)定也給他列了出來，怕他不懂、著急什么的，我們又給他解釋了一下具體是哪條規(guī)定，這邊居民也不是亂投訴。按照合規(guī)走程序，他也挺信服的。”(訪談記錄S1Y1)其他執(zhí)法隊員也有相同的認識：“像現(xiàn)在對執(zhí)法看得這么緊，我們都是要按規(guī)辦事，不然你亂執(zhí)法，人家也不服你，管理不好不說，起了沖突更不好解決?！?訪談記錄S1Y2)

在本個案中，規(guī)范執(zhí)法得以實現(xiàn)的基本機制是法律權(quán)威被接受并得到尊重。以法律為依據(jù)的執(zhí)法活動獲得了執(zhí)法對象的認可，因而自愿服從執(zhí)法部門提出的處置要求。這一處置違章搭建的執(zhí)法過程表明，法律權(quán)威在兩個方面都得到了遵循：一是執(zhí)法人員依法辦事，二是商戶服從法律權(quán)威。執(zhí)法者和執(zhí)法對象共同遵守法律權(quán)威，從而使執(zhí)法任務(wù)在雙方配合的情境中得以規(guī)范執(zhí)行。

有法可依和有法必依，在理想上應(yīng)該成為普遍的執(zhí)法方式。然而，在廣泛的具體執(zhí)法活動中，法律權(quán)威對于規(guī)范執(zhí)法的保障常面臨困難。對該執(zhí)法區(qū)域的長期觀察中，我們發(fā)現(xiàn)執(zhí)法部門有時大門緊閉，周邊商販也閉店停業(yè)。在調(diào)查中了解到，特定時間段出現(xiàn)的關(guān)門現(xiàn)象是為了應(yīng)對上級突擊檢查市容。即使該地段日常管理狀況良好，為保險起見還是通知周邊商戶在檢查當天閉店停業(yè)。一位執(zhí)法人員說：“沒有經(jīng)營活動的街道看起來最為整潔?！?訪談記錄S1Y3)商戶也表示理解：“這種情況都有嘛，他說讓配合閉店一天我們就停業(yè)咯，檢查這種事一陣也就過去了，沒辦法。”(訪談記錄S1Y4)

因上級檢查而通知商戶停業(yè)，這一做法并無充分的法律依據(jù)。盡管商戶仍然選擇了服從，但長期來看，擱置法律規(guī)則來應(yīng)對上級要求的做法是否會侵蝕法律權(quán)威？上級部門的各種臨時性政策是否會干擾法律權(quán)威并削弱制度性能力的治理效能？這是我們思考通過構(gòu)筑法律權(quán)威而鞏固規(guī)范執(zhí)法基礎(chǔ)時應(yīng)該關(guān)注的問題。

(二)合作機制：以公眾參與促進社會合作

市容整潔度是文明示范城市評比中一項易于觀察的重要考核指標，追求市容整潔的治理績效，是長期以來地攤經(jīng)濟困境的一個重要背景。2020年春，新冠肺炎疫情在我國得到控制以后，多地城市政府默許甚或鼓勵在城市街區(qū)“找回人間煙火氣”，地攤經(jīng)濟重又活躍起來。但是，地攤經(jīng)濟所帶來的路面擁擠、攤位散亂、衛(wèi)生狀況堪憂等諸多問題，確實妨礙人們的日常生活和街面秩序。S2個案中的S市H區(qū)即面臨“人間煙火”與“整潔有序”的治理矛盾。為了兼顧經(jīng)濟繁榮與市容有序，使相關(guān)政策得到更好落實，該區(qū)執(zhí)法部門主動吸納公眾參與執(zhí)法過程，為保障地攤經(jīng)濟治理中的規(guī)范執(zhí)法提供了政府與社會的合作基礎(chǔ)[27]。

在S2個案中，本地居民反對地攤經(jīng)營，他們認為，對地攤經(jīng)濟的鼓勵政策未充分考慮居民的環(huán)境訴求，在操作中也未統(tǒng)一審核商販經(jīng)營資質(zhì)。于是，在生活環(huán)境和消費安全這兩個重要方面，出現(xiàn)了居民與政府、商販之間的明顯分歧。有居民表示：“我們并不支持這種說做就做的政策?！?訪談記錄S2H6)為此，該區(qū)執(zhí)法部門主動出面協(xié)調(diào)，組織居民和商販面對面協(xié)商，從而將各相關(guān)主體納入執(zhí)法過程。H區(qū)市場監(jiān)管所組織召開執(zhí)法協(xié)調(diào)會，邀請居民和商販就各自訴求展開協(xié)商。在協(xié)調(diào)會上，居民主張商販經(jīng)營應(yīng)集中在商場周邊的規(guī)定區(qū)域內(nèi)，避免隨意擺攤給居民日常出行帶來困擾。

對于居民這一訴求，商販表示認同且愿意配合，他們提出只要政府部門劃定經(jīng)營區(qū)域，他們愿意集中在相應(yīng)區(qū)域經(jīng)營，不會繼續(xù)私自亂擺攤。市場監(jiān)管所強調(diào)，支持地攤經(jīng)濟是為了更好地惠顧民生，同時在這個問題上，一方面要考慮經(jīng)營者的謀生訴求，不能完全取締其經(jīng)營活動；另一方面也要考慮居民訴求，除了購物便利以外，居民還要求環(huán)境有序。這類協(xié)調(diào)會為居民和商販雙方充分表達訴求提供了渠道，雙方在相互理解的基礎(chǔ)上，就如何更規(guī)范、更安全地擺攤展開討論，并努力找到雙贏的解決辦法。在獲取居民對地攤經(jīng)濟的支持之后，就商販的經(jīng)營資質(zhì)問題，居民與商販之間也通過這一機制達成了共識。

在該個案中，執(zhí)法部門通過提供協(xié)商機制和政策支持，吸引利益相關(guān)者參與到執(zhí)法過程中，有助于消除各方顧慮，提供政策支持下的良好預(yù)期，實現(xiàn)地攤經(jīng)濟的有序經(jīng)營和規(guī)范管理。通過執(zhí)法部門的引領(lǐng)式參與，該地段的經(jīng)營商販、周邊居民對政策理解更清晰，對政策認可度也有所增強，從而使居民和商販對執(zhí)法活動形成自愿服從，他們對執(zhí)法過程的支持與合作保障了執(zhí)法行為的和諧與有效。

S2個案表明，吸納居民參與執(zhí)法過程有助于獲取執(zhí)法對象的支持與合作，從而保障規(guī)范執(zhí)法。盡管如此，執(zhí)法過程中的公眾參與仍舊面臨難題。一般而言，參與困難來自兩個方面：一是參與積極性不足；二是來自政府和制度的支持不足。在本個案中，居民對發(fā)生在本社區(qū)周圍的執(zhí)法活動非常關(guān)注，而商戶們出于經(jīng)濟機會的考慮，也愿意參與到治理過程。因此，公眾積極性不足的問題并不存在，參與困境主要來自政府方面。由于政府對公眾參與政策執(zhí)行存有疑慮，因而有時難以提供足夠支持。有執(zhí)法人員表示，他們對于商販和居民之間能否達成共識并無把握，擔(dān)心雙方在協(xié)商中矛盾加劇和沖突激化(訪談記錄S2H5)。而超出管轄的行為總是令人擔(dān)憂的，參與過程中的不可控因素有可能破壞“不出事”的狀態(tài)。正因如此，執(zhí)法部門中存在一種對公眾參與地攤經(jīng)濟治理的消極意見，認為它可能影響基層的穩(wěn)定。有執(zhí)法人員表示：這種情況“長久不了，地攤經(jīng)濟就是臨時政策，政府臨時搞個協(xié)商好落實政策，最后還得是政府做”(訪談記錄S2H5)。盡管居民和商家有積極的意愿參與到合作共治的過程，但其長遠發(fā)展仍然受到基層維穩(wěn)思維的影響。

(三)合法化機制：以準市場管理營造包容性空間

在T1個案中，基層執(zhí)法以F路上流動商販管理為重點，執(zhí)法部門面臨的主要問題是，相關(guān)路段的流動商販難以納入常規(guī)管理框架。一方面，執(zhí)法部門不能簡單取締該路段的流動商販。因為周邊居民的日常生活所需和商販的生計維持，都對保留流動商販提出較強訴求，簡單化的徹底取締極易引發(fā)商販和居民不滿，造成執(zhí)法人員與商販沖突加劇，甚至引發(fā)暴力對抗。另一方面，基層執(zhí)法部門雖然試圖將商販經(jīng)營活動納入正規(guī)市場，但由于各部門一直協(xié)商未果，導(dǎo)致執(zhí)法部門推動流動攤販經(jīng)營規(guī)范化的努力難見成效。執(zhí)法人員對此十分無奈：“我們也希望為這片的流動商販爭取一個規(guī)范經(jīng)營的場所，但是涉及的部門都說不歸自己管。”(訪談記錄T1W7)

在既不能取締、又不能任其經(jīng)營的情況下，執(zhí)法部門最終將商販經(jīng)營和秩序維護這兩種需求折中，在固定時間段和固定地段允許流動商販路邊經(jīng)營，既在特定范圍內(nèi)包容流動商販經(jīng)營，又將之納入規(guī)范管理的框架之下，從而提供了一種定時定點經(jīng)營的“準市場”公共產(chǎn)品。在這一有限的合法化機制之下，該路段清晨固定時間段和固定地點的經(jīng)營熱鬧有序，執(zhí)法人員提供基本的維持管理，居民、商販和執(zhí)法者的訴求之間達成和諧共存。受訪居民表示，這種變通的管理手段同時滿足居民和商販兩方面的需求，因而大家比較配合執(zhí)法管理，雙方的互動文明有序。對小區(qū)中的退休居民來說，“就是早晨五六點這段時間啊，蔬菜、水果、早飯什么的都出來了，我們就趕緊趁著這段時間買些需要的，等七點多快八點時候上班的出來了，這些賣東西的就自覺走了，不然堵路上人家上班的也不愿意”(訪談記錄T1W8)。上班族則認為：“這邊老人也挺多的，買菜需求大，大家相互體諒嘛，我看那些執(zhí)法的也不為難人家還幫著擺攤，我們也沒什么意見，平時到點兒就走，不大影響我們開車出門?！?訪談記錄T1W9)經(jīng)營者也表示認可：“執(zhí)法的讓我們這段時間賣東西，還幫協(xié)調(diào)，挺不容易的，我們到點兒就走，也不賴著?！?訪談記錄T1W10)

這種不妨礙日常秩序的準市場經(jīng)營許可，是一種兼顧執(zhí)法目標和公眾需求的機制設(shè)計，作為執(zhí)法部門主動提供的合法化公共產(chǎn)品，它滿足了居民、商販的需要，獲得他們的自愿服從并配合完成執(zhí)法工作。

然而，這種臨時的、未經(jīng)制度化的準市場仍然有其局限性。在本個案中，執(zhí)法部門與商販、居民協(xié)商后原本試圖將流動經(jīng)營固定化，即通過申請正規(guī)經(jīng)營場所，形成固定的市場模式，為商販經(jīng)營提供制度化公共產(chǎn)品。但是多個主管部門均表示此事超出了本部門職責(zé)，無法通過相應(yīng)政策提供支持性資源，執(zhí)法部門試圖將流動商販經(jīng)營正規(guī)化的這一制度動議被擱淺。即使基層執(zhí)法部門能夠通過自身努力維持一段時間的商販定時經(jīng)營，但由于缺乏穩(wěn)定的制度支持，這種經(jīng)營治理模式仍然難以常規(guī)化和長效化。在后續(xù)調(diào)查中有居民表示：“后來就沒有了唄，有的商販就不干了，有的去其他地方看看賣點啥，我們這些旁邊住的人就去遠點的那幾個超市?！?訪談記錄T1W9)“這哪是執(zhí)法的管得了的？那時候讓他們經(jīng)營就很好了，政府說不給批也沒辦法。”(訪談記錄T1W10)

因此，通過提供準市場這一公共產(chǎn)品將地攤經(jīng)營合法化，為那些滿足基層社會需求的小微經(jīng)營提供了包容性空間，有可能喚起執(zhí)法對象的服從。但是，若使之成為一種規(guī)范執(zhí)法的長久機制，需要相關(guān)政府部門為基層執(zhí)法機構(gòu)配套相應(yīng)的制度資源。否則，未經(jīng)制度化的公共產(chǎn)品因其臨時性特征而難以為社會訴求提供有效保障。

(四)共識機制：營造集體意識以達成執(zhí)行認同

在T2個案中，為了加快居民區(qū)周邊環(huán)境清理整頓、完成文明城市評比的任務(wù)，T市X街老市場計劃整體搬遷改造，舊市場被限期搬至三公里外由政府修建的新市場。但限期搬遷的執(zhí)法行動在一開始就遭遇強烈反對：一方面，商販認為新市場租金較舊市場更高，因經(jīng)營成本上升而反對搬遷；另一方面，居民認為新市場選址未征求意見，距離居住地較遠，也不愿配合(訪談記錄T2W11、T2W12)。執(zhí)法行動遂陷入僵局。

在上級任務(wù)必須完成而執(zhí)法活動缺少明確法律依據(jù)的情況下，為及時完成任務(wù)并避免引發(fā)商販和居民的反抗，執(zhí)法大隊在宣傳說服上加大力度，試圖通過充分的思想工作，在居民和商販中營造一種集體認同而獲取認可支持。執(zhí)法大隊在宣傳動員中反復(fù)闡釋市場搬遷的益處，將上級政策目標和執(zhí)法行動解釋為有利于社區(qū)利益的好事情。執(zhí)法人員表示：“當時主要是說明白，政府的改造也是為了本區(qū)的更好發(fā)展，環(huán)境整潔了管理方便了，咱們區(qū)看著也升級了，這是有利于大家的好事，我們都理解、配合一下，犧牲犧牲，以后習(xí)慣就行了?！?訪談記錄T2W14)

通過密集的標語宣傳和在反復(fù)走訪中進行觀念疏導(dǎo)，一種通力營造出來的集體取向逐漸被居民和商販所接受。首先，執(zhí)法部門組織了大量宣傳和動員活動。在舊市場內(nèi)多處懸掛橫幅，橫幅標語以“不搬遷者拖后腿”之類的內(nèi)容為主(訪談記錄T2W12)，并張貼大量宣傳單解釋文明城市評比對本市居民的益處。有居民表示：“說是評上這個我們?nèi)珔^(qū)都光榮，說明我們這里的公眾有素質(zhì)什么的，每天都發(fā)各種傳單解釋，怎么有利于集體利益什么的，之前都沒有”(訪談記錄T2W13)；“有的人就說，確實我們這些小人物沒有集體意識，不懂大局”(訪談記錄T2W13)。其次，為獲取更廣范圍和更快速的宣傳效果，執(zhí)法隊動員那些較易說服的居民參與思想工作，勸說那些仍然懷疑這項政策的居民和商販，使大家逐漸認同這項執(zhí)法活動的合理性。一位被選中參與說服工作的居民表示：“我有一次就跟著去了，執(zhí)法的說您這平時有點聲望的幫我們做做工作。那市場有家賣糧油的跟我挺熟，以前老去他們那買東西，平時聊兩句國家大事他們就挺信的，現(xiàn)在勸勸幾句他們的想法就松動了?！?訪談記錄T2W13)

通過大量的說服工作，居民和商販逐漸放棄原來的強硬態(tài)度，最終選擇了配合，舊市場搬遷和整改工作得以在規(guī)定期限內(nèi)，以較為溫和的方式順利完成。

那么，這種由執(zhí)法者積極營造出來的集體意識能否成為一種凝聚共識的長久機制呢？在對當?shù)鼐用竦暮罄m(xù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，通過營造社區(qū)集體意識、進而獲取公眾支持與合作的這一機制也面臨長效困境。一些受訪者表示，為了所謂社區(qū)共同利益自愿服從并做出退讓的居民，事實上并未真正使自己信服這些制造出來的集體觀念，并保持其長久的支持。一方面，商販在新市場下的經(jīng)營困境使得他們反復(fù)向執(zhí)法部門提出降低租金、提升競爭異質(zhì)化等訴求；另一方面，居民對平時采購的不便也多有抱怨：“有的人就說了，當時搬遷也沒說依據(jù)什么規(guī)定就讓人搬，又說為了大家好，那為啥不先考慮我們愿不愿意搬呢？也沒人問問我們。當時退了后續(xù)就沒聲了，現(xiàn)在這邊人都不太滿意?！?訪談記錄T2W13)后來的結(jié)果是，一些商販又回到原有的經(jīng)營地點自行擺攤經(jīng)營。

前文通過分析兩城市四個案例，討論了政府獲取公眾支持以保障規(guī)范執(zhí)法的四種機制，即構(gòu)建權(quán)威、引導(dǎo)合作、促進經(jīng)營合法化和凝聚共識等。這四種機制分別提供了公眾支持和自愿服從的可能性，有助于消除執(zhí)法行動對暴力手段的依賴，使國家組織能夠以一種社會認同與服從的方式實現(xiàn)自身意志，避免了專斷性方式帶來的暴力沖突。

然而長期來看，政府與公眾形成合作的這四種機制面臨現(xiàn)實困境。具體而言，構(gòu)筑法律權(quán)威的制度化機制可能受到上級政府臨時性政策的干擾；吸納公眾參與的努力可能受到維穩(wěn)思維的束縛；促進合法化營造包容性空間的努力可能面臨制度資源匱乏的約束；而凝聚共識、營造集體意識的努力則可能面臨公眾對其是否依法、是否真正考慮社會利益等多方面的質(zhì)疑。因此，要減少基層治理中的官民矛盾和維護社會穩(wěn)定，需要在執(zhí)法中排除隨意性政策干擾、鼓勵公眾參與、加強制度等配套資源供給、維護相關(guān)主體切身利益，通過促進國家與社會合作增強基層治理績效和提升國家的制度性能力。

四、結(jié)論與討論：科層理性與社會共識的雙重推動

前文借鑒曼的基礎(chǔ)性權(quán)力理論，從國家與社會互動角度分析了促進國家與公眾合作和規(guī)范執(zhí)法的四種機制，這四種機制有助于基層執(zhí)法者以一種贏得社會認同與自愿服從的方式完成執(zhí)法任務(wù)，實現(xiàn)國家意志。但是法律權(quán)威、公眾參與、合法化經(jīng)營、集體觀念也可能受到政策變動、資源匱乏、維穩(wěn)思維和利益沖突等方面的約束而難以保持長效，這對基礎(chǔ)性權(quán)力和國家治理的制度性能力提出了挑戰(zhàn)?；A(chǔ)性權(quán)力體現(xiàn)著國家組織系統(tǒng)以規(guī)范化方式在管轄地域內(nèi)貫徹其政策的能力，這一能力的提升既取決于政策執(zhí)行系統(tǒng)自身的理性化水平，也離不開政策執(zhí)行對象的支持與合作。因此，從組織基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)兩個維度來看，基礎(chǔ)性權(quán)力的建構(gòu)和制度性能力的提升需要來自科層體系和基層社會的共同推動。

(一)科層推動力：一個自主的理性化行政體系

邁克爾·曼通過對階級論、多元論、精英論等國家理論的檢視與批判，闡釋了從制度路徑理解國家自主性的制度國家主義。特別是，他指出韋伯混淆了集體權(quán)力和個別權(quán)力，并在此基礎(chǔ)上明確基礎(chǔ)權(quán)力和專制權(quán)力的區(qū)分，亦即制度論和精英論的區(qū)分[7]63-69。因此，當曼說基礎(chǔ)性權(quán)力是國家的制度能力時，他所強調(diào)的是源于韋伯“理性—法理型”觀念的現(xiàn)代國家的制度化和理性化能力，即國家能夠運用法律和行政力量在其地域內(nèi)實現(xiàn)治理目標?；A(chǔ)性權(quán)力是一種制度化的國家權(quán)力，而不是個人化的精英權(quán)力，國家精英和所有社會主體都受到制度的約束。因此對曼而言，韋伯意義上的理性化行政體系是基礎(chǔ)性權(quán)力的基本載體。就政策執(zhí)行而論，理性化和權(quán)威性的行政體系是基層執(zhí)法規(guī)范化的組織基礎(chǔ)。

在基層執(zhí)法過程中，理性化的公共治理要求規(guī)范的執(zhí)法行為受到法律和制度的約束與保護。因此，作為行政組織構(gòu)成部分的基層執(zhí)法部門需要保持其執(zhí)行自主性，避免專斷意志的干預(yù)。一些研究注意到，我國基層執(zhí)法過程中的執(zhí)行自主性有時會受到理性行政以外一些因素的影響[28]。盡管如此，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)基層組織具備一定的執(zhí)法自主性，基層執(zhí)法部門及其成員在執(zhí)法過程中遵循法律權(quán)威、主動吸納公眾參與、提供合法經(jīng)營空間以及積極營造集體意識，并通過制定行政規(guī)章或執(zhí)行辦法主動創(chuàng)新執(zhí)法機制，完成執(zhí)法任務(wù)。如果個體的執(zhí)法人員對其工作具有較強責(zé)任感，愿意主動思考如何更出色地完成治理任務(wù)(訪談記錄S2H5、S2H6)，這種執(zhí)行自主性就越發(fā)明顯。但是，在具體執(zhí)法過程中，基層執(zhí)法部門和執(zhí)法人員的執(zhí)行自主性可能受到上級專斷意志的干擾。當上級部門將其專斷意志和治理壓力不適當?shù)貜娂佑诨鶎咏M織時，有可能導(dǎo)致基層執(zhí)法行為偏離法律權(quán)威、公眾參與表面化、合法化機制難以常規(guī)化、集體意識空心化等諸多問題，妨礙執(zhí)法部門自主性的發(fā)揮和治理效能的提升。

如同經(jīng)典國家構(gòu)建理論所闡述的，現(xiàn)代理性化科層組織克服了前現(xiàn)代科層制的弊端，它避免科層體系淪為精英團體謀取私利的工具，使科層體系及其成員依靠組織理性獲取以公共利益為導(dǎo)向的、自主行事的制度稟賦[29]。同時，這種與政治相分離的執(zhí)行自主性進一步強化了組織成員的委身感，使成員擁有更多自主行動的動力。執(zhí)法者因為這種委身感獲得的自我認同，有可能轉(zhuǎn)化為更關(guān)注公眾利益的道德自主性，這將有利于執(zhí)法活動關(guān)注和實現(xiàn)社會利益[30]11。基層執(zhí)法行動的“街頭”性質(zhì)使得基層部門不僅具備合理化意義上的結(jié)構(gòu)自主性，而且使得基層執(zhí)法人員展現(xiàn)出執(zhí)行中的個體自主性。這種個體自主性帶來了基層執(zhí)法者發(fā)揮能動性進行自主判斷和行事的可能[31]，這種個體自主性在理性組織的保護下，加以引導(dǎo)可以進一步服務(wù)于社會和實現(xiàn)公共利益[19]。因此，通過增強組織自主性而強化執(zhí)法者責(zé)任感，并為其執(zhí)法活動提供制度保障，是建構(gòu)基礎(chǔ)性權(quán)力和優(yōu)化治理效能的基本路徑。

(二)社會推動力：一個合作的共識性社會

曼認為基礎(chǔ)性權(quán)力作為集體性權(quán)力，是不同權(quán)力主體之間相互聯(lián)合的一種權(quán)力，它不同于作為個別權(quán)力的專制性權(quán)力，后者是一個權(quán)力主體對另一個主體的支配權(quán)[7]3。通過區(qū)分基礎(chǔ)權(quán)力和專制權(quán)力、集體權(quán)力和個別權(quán)力，曼揭示了國家自主性在根本上來源于聯(lián)合性的基礎(chǔ)權(quán)力，基礎(chǔ)性權(quán)力的運行基于國家與社會的協(xié)商與合作，體現(xiàn)國家滲透社會并與社會實現(xiàn)有效合作的能力。

那些專注于維持政治統(tǒng)治而忽視公共治理的國家難以長久維持自身的生存和有效運轉(zhuǎn)[25]，借助國家和社會合作而非國家壓迫社會的治理機制，是多數(shù)國家實現(xiàn)自身意志較為理性的選擇[32]。由此可見，構(gòu)建基礎(chǔ)性權(quán)力并實現(xiàn)國家治理的優(yōu)化，并不是國家的獨角戲。在這一過程中，國家面對一個特定的社會，它與國家既相對又合作。國家必須具備能力滲透和嵌入社會，并通過合作將社會內(nèi)化為公共事務(wù)治理的重要力量，而不是與社會隔離或是凌駕于社會之上[33]。因此，一個成熟和穩(wěn)定的社會是基礎(chǔ)性權(quán)力與制度性能力的基礎(chǔ)及來源，基層執(zhí)法能夠塑造社會，但不是為了取締和壓制社會。實現(xiàn)國家意志意味著國家有能力將社會生活按照特定秩序組織起來，這一過程顯然需要一個強有力的國家權(quán)威，但它同樣也離不開社會的忠誠，即民眾的自愿服從[34]32-301。因此，國家需要在理性化前提下增強回應(yīng)性，以獲得社會的認可與支持，實現(xiàn)一種國家與社會合作的基于制度規(guī)則的執(zhí)法方式。

前文個案分析表明，當前中國基層社會已經(jīng)呈現(xiàn)出追求法治、維護權(quán)益、參與意識增強的趨勢，日益成長的社會為國家與公眾合作提供了必要前提，也為構(gòu)建基層治理中的國家基礎(chǔ)性權(quán)力提供了結(jié)構(gòu)性基礎(chǔ)。為此，需要基層執(zhí)法部門、地方政府等一系列國家組織關(guān)注社會需求并以此調(diào)整自己的行為[35]，在執(zhí)法活動中合理回應(yīng)社會意愿，避免自身與社會相隔離，從而獲取公眾自愿服從與支持，降低國家實現(xiàn)自身意志的成本，在國家與社會的良性互動中實現(xiàn)有效治理。

本文將國家的基礎(chǔ)性權(quán)力作為規(guī)范執(zhí)法的制度前提，從構(gòu)筑法律權(quán)威、吸納公眾參與、提供合法化經(jīng)營空間和營造集體意識等方面分析了基礎(chǔ)性權(quán)力生成的四種機制，強調(diào)理性化的科層體系和共識性的社會支持是建構(gòu)國家基礎(chǔ)性權(quán)力的根本路徑。當前，以人民為中心的政治追求和治理現(xiàn)代化的效能追求，共同推動基層執(zhí)法行動趨向柔性化和規(guī)范化趨勢。然而，要真正消除基層執(zhí)法中的不規(guī)范行為，還需要進一步加強執(zhí)法過程中的制度性能力，消除專斷性權(quán)力執(zhí)行可能帶來的困擾。因此，如何清晰界定基層執(zhí)法中基礎(chǔ)性權(quán)力和專制性權(quán)力的運行機制，如何評價兩種國家權(quán)力的治理效果，以及如何建立規(guī)范執(zhí)法的穩(wěn)定性制度條件等問題值得進一步深入探討。