吳青熹

內(nèi)容提要 在數(shù)字時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)作為信息技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的創(chuàng)新主體角色逐漸凸顯，深刻影響了政府的治理模式。在新冠肺炎疫情發(fā)生以來(lái)的“數(shù)字抗疫”中，政府高度重視互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)這一新型治理主體，不僅實(shí)現(xiàn)了政企合作治理，而且在技術(shù)組織耦合的推動(dòng)下重構(gòu)了治理生態(tài)體系，推動(dòng)了政府治理變革，產(chǎn)生了一種新型的治理模式——平臺(tái)型治理。平臺(tái)型治理除了傳統(tǒng)意義上的政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字化平臺(tái)，還具有兩個(gè)方面的重要內(nèi)涵：一是在“數(shù)字抗疫”應(yīng)用場(chǎng)景不斷延伸的驅(qū)動(dòng)下，平時(shí)分散的數(shù)據(jù)開始大規(guī)模集聚，政府、企業(yè)以及政府各部門、各層級(jí)依托信息交換平臺(tái)打破數(shù)據(jù)共享的政企區(qū)隔和政府內(nèi)部條塊分割，形成數(shù)據(jù)共享“制序”；二是政府、企業(yè)等各方治理主體在“數(shù)字抗疫”的特殊情境下緊密合作，建構(gòu)合作治理“生態(tài)體系”，這個(gè)體系構(gòu)成了應(yīng)對(duì)治理挑戰(zhàn)和數(shù)字化治理應(yīng)用場(chǎng)景不斷延伸的合作平臺(tái)。未來(lái)，需要進(jìn)一步鞏固和完善平臺(tái)型治理中所生成的“制序”和“生態(tài)體系”，以實(shí)現(xiàn)政府治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

隨著技術(shù)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，人類社會(huì)正在進(jìn)入貝克所說(shuō)的“現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”之中。在現(xiàn)代性社會(huì)，政府作為人類為管理公共事務(wù)而建立的大型組織，其組織結(jié)構(gòu)與治理模式不僅是能否高效處理常規(guī)公共管理事務(wù)的基礎(chǔ)，還要能夠在復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)環(huán)境下幫助政府妥善應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件以保持社會(huì)的穩(wěn)定有序。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈和人工智能等新技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用，中國(guó)社會(huì)數(shù)據(jù)化和算法化的程度進(jìn)一步加深，傳統(tǒng)一元化的管理模式逐漸向著多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理模式發(fā)展。然而，數(shù)字空間的不斷擴(kuò)展、社會(huì)形態(tài)的高度互聯(lián)和人類社會(huì)日益的去中心化，使得“工業(yè)化時(shí)代建立起來(lái)的以‘科層控制’和信息‘逐級(jí)傳遞’為主要特征的政府組織形態(tài)和運(yùn)行模式，不再適應(yīng)這種全新的環(huán)境”[1]米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。。這些變化的出現(xiàn)既對(duì)科層制的行政管理模式形成了極大挑戰(zhàn)，也對(duì)社會(huì)治理提出了更高要求，2020年至今的新冠肺炎疫情，既是對(duì)政府治理能力的一次大考，也是政府對(duì)治理模式進(jìn)行改革創(chuàng)新的重要契機(jī)。面對(duì)突發(fā)公共事件，政府通過(guò)變革治理模式來(lái)適應(yīng)現(xiàn)代性風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)，一方面以數(shù)字技術(shù)統(tǒng)籌疫情防控、復(fù)工復(fù)產(chǎn)、物資調(diào)配等復(fù)雜的治理任務(wù)，另一方面在數(shù)字技術(shù)的驅(qū)動(dòng)下重塑治理流程、改革社會(huì)管理體制，并在此基礎(chǔ)上形成了一種應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的新型治理模式——平臺(tái)型治理。平臺(tái)型治理不僅使政府實(shí)現(xiàn)了疫情防控的精準(zhǔn)化，還使政府能夠在疫情常態(tài)化背景下統(tǒng)籌疫情防控與社會(huì)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多重治理任務(wù)。這一政府治理模式創(chuàng)新為我們觀察數(shù)字技術(shù)對(duì)政府組織變革與治理體系建構(gòu)的影響提供了鮮活經(jīng)驗(yàn)。

本文通過(guò)梳理地方數(shù)字政府建設(shè)中的典型案例——智慧城市、城市大腦及其與“數(shù)字抗疫”的內(nèi)在邏輯，分析數(shù)字時(shí)代的政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中的治理模式轉(zhuǎn)型。

一、從社會(huì)協(xié)同到政企合作的治理轉(zhuǎn)型

目前學(xué)界以互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代政府治理模式創(chuàng)新為主題的研究主要沿著技術(shù)、組織架構(gòu)、主體3個(gè)進(jìn)路展開。從技術(shù)角度研究的學(xué)者主要關(guān)注“數(shù)字平臺(tái)技術(shù)提升協(xié)同治理效能”[2]曾渝、黃璜：《數(shù)字化協(xié)同治理模式探究》，《中國(guó)行政管理》2021年第12期。，從組織架構(gòu)角度研究的學(xué)者主要關(guān)注“縱向上政府組織結(jié)構(gòu)扁平化與權(quán)力重心下移以及橫向上行政管理機(jī)構(gòu)的一體化與權(quán)力的綜合化配置”[3]楊樺：《“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代政府治理結(jié)構(gòu)變革及法治回應(yīng)》，《江海學(xué)刊》2020年第4期。，而從主體角度研究的學(xué)者則更關(guān)注技術(shù)應(yīng)用的過(guò)程對(duì)“多元主體的自身發(fā)展和參與公共事務(wù)的能力”[4]關(guān)婷、薛瀾、趙靜：《技術(shù)賦能的治理創(chuàng)新:基于中國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的實(shí)踐案例》，《中國(guó)行政管理》2019年第4期。的影響。上述研究為我們理解互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的政府治理模式變革提供了重要的啟發(fā)，然而這些研究均局限在某個(gè)單一的視角，未能從總體上回答在互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)時(shí)代技術(shù)與政府組織架構(gòu)、治理主體之間的復(fù)雜關(guān)系。有些研究將技術(shù)視為政府部門提升工作效率、集成服務(wù)職能的工具和手段，忽視了技術(shù)對(duì)政府制度體系創(chuàng)新的意義；有些研究雖然注意到這一點(diǎn)，但關(guān)注的是優(yōu)化管理流程、變革組織架構(gòu)、促進(jìn)治理主體間互動(dòng)等技術(shù)層面的問(wèn)題，沒(méi)有在技術(shù)對(duì)政府治理模式演進(jìn)的影響這一根本性問(wèn)題上進(jìn)行深入分析。此外，大部分研究是從政府日常管理的視角出發(fā)，沒(méi)有注意到在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件中技術(shù)對(duì)政府治理創(chuàng)新的重要催化作用。事實(shí)上，在“數(shù)字抗疫”實(shí)踐中，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及其技術(shù)在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代所擁有的強(qiáng)大治理功能已然凸顯，但學(xué)界對(duì)此研究不多，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)這一新興力量在政府治理變革中的作用機(jī)制未能得到應(yīng)有的關(guān)注。正如有學(xué)者所指出的，“現(xiàn)有對(duì)平臺(tái)企業(yè)的研究更關(guān)心平臺(tái)企業(yè)理應(yīng)如何‘被（國(guó)家/法律）治理’，而尚未厘清這些平臺(tái)企業(yè)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)如何透過(guò)經(jīng)濟(jì)資源配置影響了公共生活與公共治理”[5]呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺(tái)治理場(chǎng)域與社會(huì)學(xué)參與》，《社會(huì)學(xué)研究》2022年第3期。。

事實(shí)上，治理模式轉(zhuǎn)型的本質(zhì)是治理主體之間對(duì)權(quán)力、資源、責(zé)任、利益（激勵(lì)）的重新調(diào)整。在一元化的治理結(jié)構(gòu)中，政府和社會(huì)主體間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、控制與被控制的關(guān)系，只要社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，地方政府就沒(méi)有太大的動(dòng)力去推動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)型。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，原先一元化的、主要依靠行政資源管理方式的地方政府難以及時(shí)有效地化解基層社會(huì)的矛盾與沖突，甚至出現(xiàn)了地方治理失效問(wèn)題。地方政府為應(yīng)對(duì)“權(quán)小事多”、資源少責(zé)任大的治理挑戰(zhàn)，一方面有限度地引入社會(huì)組織和公眾參與治理；另一方面注重借助新技術(shù)來(lái)優(yōu)化管理、提升治理能力，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”[1]《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，http://www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm，2022年6月20日。的社會(huì)治理格局。

雖然上述治理格局及治理策略在實(shí)踐中取得了一定成效，但仍存在一個(gè)突出問(wèn)題，即當(dāng)黨和政府在強(qiáng)調(diào)“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”時(shí)，往往只重點(diǎn)關(guān)注社區(qū)社會(huì)組織與社區(qū)志愿者這兩類治理主體，沒(méi)有將“企業(yè)”視為能夠積極參與社會(huì)治理的社會(huì)行動(dòng)主體。事實(shí)上，社會(huì)組織規(guī)模普遍不大，社區(qū)志愿者“原子化”程度較高，二者雖有心參與基層治理，但均面臨資源、能力不足的瓶頸。這使得在面臨突發(fā)性重大公共事件時(shí)，政府僅僅依靠社會(huì)組織的協(xié)同、社區(qū)志愿者的參與，能夠動(dòng)員起來(lái)的社會(huì)力量與治理資源相當(dāng)有限，這決定了“社會(huì)組織”和“公眾”這兩類主體在基層治理過(guò)程中主要是扮演輔助性、配合性的角色。當(dāng)政府面對(duì)重大突發(fā)公共性事件亟須大幅度提升治理能力時(shí)，往往需要在社會(huì)組織和公眾之外尋找更具治理資源和能力的主體來(lái)參與治理。

在信息時(shí)代，大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)不僅是先進(jìn)技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的創(chuàng)新主體，還是持續(xù)回應(yīng)和解決社會(huì)問(wèn)題的行動(dòng)者，其吸納就業(yè)人數(shù)眾多、在社會(huì)中影響力較大，且已通過(guò)資源配置深刻地影響了公共生活與公共治理，因此，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)作為治理技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用的“創(chuàng)新主體”角色逐漸凸顯。部分地方政府通過(guò)嘗試讓互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)以協(xié)作方式提供公共服務(wù)與政府協(xié)同治理社會(huì)問(wèn)題，甚至采用讓互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)接管部分治理責(zé)任的新型政企合作模式讓其參與社會(huì)治理。大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與社會(huì)治理后，社會(huì)主體不再是治理創(chuàng)新中的邊緣化力量，科技也不再只為政府管理提供技術(shù)“支撐”，而是深刻地嵌入到政府治理模式中并促進(jìn)了社會(huì)治理格局的演進(jìn)。

為深入研究互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在政府治理變革中的作用機(jī)制，本文聚焦分析杭州在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件與復(fù)工復(fù)產(chǎn)雙重治理責(zé)任的復(fù)雜局面時(shí)，如何在前期“智慧城市”以及“城市大腦”建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行“數(shù)字抗疫”的治理實(shí)踐。研究發(fā)現(xiàn)，地方政府并非單純地應(yīng)用數(shù)字技術(shù)，而是在城市數(shù)字治理實(shí)踐中，通過(guò)引入互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)這一創(chuàng)新主體，以技術(shù)組織耦合的方式逐漸重構(gòu)了治理生態(tài)體系，從智慧城市建設(shè)中的政企合作治理走向“數(shù)字抗疫”中的平臺(tái)型治理。平臺(tái)型治理除了傳統(tǒng)意義上所理解的政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字化平臺(tái)集成，還具有兩方面的重要內(nèi)容：一是在“數(shù)字抗疫”應(yīng)用場(chǎng)景不斷伸延的驅(qū)動(dòng)下，平時(shí)分散的數(shù)據(jù)開始大規(guī)模集聚，政府、企業(yè)以及政府各部門、各層級(jí)依托信息中臺(tái)打破政企區(qū)隔、條塊分割，信息中臺(tái)強(qiáng)力推動(dòng)原先條塊分割的電子政務(wù)建設(shè)向整體性數(shù)字政府發(fā)展；二是政府、企業(yè)等多主體在“數(shù)字抗疫”應(yīng)急情境下緊密合作，構(gòu)建了一個(gè)良好的合作治理生態(tài)體系，這個(gè)體系構(gòu)成了應(yīng)對(duì)復(fù)雜性治理要求的多元主體合作平臺(tái)。

二、政企合作中的技術(shù)組織耦合

從各地的實(shí)踐來(lái)看，在新冠肺炎疫情暴發(fā)前，地方政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的協(xié)同治理主要集中在“智慧城市”建設(shè)領(lǐng)域。在智慧城市建設(shè)進(jìn)程中，“數(shù)字技術(shù)多要素全面驅(qū)動(dòng)的城市治理朝著更加人性化、智能化、便捷化的目標(biāo)持續(xù)提升”[2]《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告（2019）》，人民出版社2020年版，第143頁(yè)。。如2014年，貴州省就依托阿里巴巴的云計(jì)算、飛天技術(shù)，打造了全國(guó)首家由省級(jí)政府主導(dǎo)構(gòu)建的系統(tǒng)平臺(tái)——“云上貴州”。2019年，長(zhǎng)沙市聯(lián)合華為打造“城市大腦”和政務(wù)云創(chuàng)新中心，成立全國(guó)首家“鯤鵬政務(wù)云標(biāo)桿實(shí)驗(yàn)室”，在全國(guó)省會(huì)城市中率先建成政務(wù)外網(wǎng)區(qū)塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)住建部公布的數(shù)據(jù)，截至2020年4月，全國(guó)“智慧城市”在建試點(diǎn)數(shù)量已達(dá)749個(gè)[1]《266億大市場(chǎng)！中國(guó)749個(gè)“智慧城市”試點(diǎn)已啟動(dòng)建設(shè)》，http://news.hexun.com/2020-04-30/201207082.html，2022年6月20日。。在眾多地方政府與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的協(xié)同治理案例中，最為典型的是2016年杭州市政府聯(lián)合阿里巴巴等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開發(fā)的“城市大腦”。下面以此為案例分析我國(guó)地方政府政企合作治理模式的演進(jìn)進(jìn)程。

1.“城市大腦”與城市治理中的政企合作

杭州“城市大腦”最初的建設(shè)目標(biāo)是以大數(shù)據(jù)交通治堵為突破口進(jìn)行政企合作治理，后經(jīng)迭代升級(jí)，開始被廣泛應(yīng)用于城管、文旅、交通、公安等領(lǐng)域，使得杭州市實(shí)現(xiàn)了由政企合作“治堵”向政企合作“治城”的轉(zhuǎn)變。

云棲大會(huì)上，杭州市政府公布了一項(xiàng)“瘋狂”的計(jì)劃：為這座擁有2200多年歷史的城市，安裝一個(gè)人工智能中樞——杭州城市數(shù)據(jù)大腦……城市大腦的內(nèi)核采用阿里云ET人工智能技術(shù)，可以對(duì)整個(gè)城市進(jìn)行全局實(shí)時(shí)分析，自動(dòng)調(diào)配公共資源，修正城市運(yùn)行中的Bug，最終將進(jìn)化成為能夠治理城市的超級(jí)人工智能。這看起來(lái)像是一個(gè)“不可能完成的任務(wù)”。不過(guò)，在開明、富有創(chuàng)新精神的杭州政府支持下，一批中國(guó)頂尖的人工智能科學(xué)家們已經(jīng)擼起袖子開干了。他們來(lái)自阿里云、富士康、依圖科技、數(shù)夢(mèng)工場(chǎng)等13家企業(yè)。[2]《杭州城市大腦升級(jí)交通智慧治理》，《中國(guó)交通報(bào)》2020年4月2日。

雖然“城市大腦”幫助杭州市政府獲得了更高的城市管理績(jī)效，但政府的日常管理仍更多地依托科層化的行政體系進(jìn)行，這使得“城市大腦”的展示功能超過(guò)了服務(wù)、管理和決策的功能。這一是因?yàn)檎賳T對(duì)科層行政體系更為熟悉，其數(shù)字素養(yǎng)與深刻理解“城市大腦”系統(tǒng)所需要的認(rèn)知水平并不完全匹配，對(duì)“城市大腦”的理解以及拓展應(yīng)用還有待深入，二是由于“城市大腦”系統(tǒng)主要由市級(jí)層面運(yùn)營(yíng)統(tǒng)籌，其對(duì)基層治理的作用較為有限，“一些基層政府與上級(jí)政府之間存在較大的‘信息差’‘技術(shù)差’，對(duì)實(shí)時(shí)信息感知和采集手段不足、無(wú)法快速獲取突發(fā)事件的關(guān)鍵信息并實(shí)現(xiàn)條塊部門間的統(tǒng)籌協(xié)同”[3]陳那波、張程、李昊霖：《把層級(jí)帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級(jí)差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2021年第5期。。基層政府?dāng)?shù)字化處置水平較為低下、治理效率與準(zhǔn)確性不高等問(wèn)題實(shí)際上反映出“城市大腦”的技術(shù)體系并未深度嵌入政府的行政管理體系之中。正如有學(xué)者所指出的，“電子政務(wù)、數(shù)字政府建設(shè)大多數(shù)時(shí)間都是在工業(yè)化政府形態(tài)上的修正，并沒(méi)有觸動(dòng)‘政府形態(tài)的剛性’和‘政府組織的內(nèi)核’”[4]米加寧、章昌平、李大宇、徐磊：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。。從實(shí)踐來(lái)看，在疫情發(fā)生之前，在智慧城市與“城市大腦”建設(shè)中，地方政府的確更多關(guān)注如何利用信息技術(shù)來(lái)修正工業(yè)化的政府形態(tài)，以更有效地提供公共服務(wù)，并未從觸動(dòng)“政府形態(tài)的剛性”和“政府組織的內(nèi)核”的層面思考政府治理模式的變化，這使得“技防”和“人防”不協(xié)調(diào)、技術(shù)治理與行政管理不協(xié)調(diào)等問(wèn)題在此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件暴發(fā)之初就暴露出來(lái)。

在疫情發(fā)生之初，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)在第一時(shí)間提出：“用好杭州城市大腦數(shù)字駕駛艙，確保疫情及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效處置。”在此要求之下，杭州城市大腦衛(wèi)健系統(tǒng)迅速建立了發(fā)熱病人紅黃綠預(yù)警模型，然而，面對(duì)大城市人口的高速流動(dòng)，“城市大腦”系統(tǒng)只能發(fā)出預(yù)警信號(hào)，無(wú)法進(jìn)行有效管控。這是因?yàn)橛行Ч芸匦枰嗖块T協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)，尤其是需要履行屬地責(zé)任的基層政府、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)等多主體的聯(lián)動(dòng)，這是“城市大腦”的衛(wèi)健系統(tǒng)顯然做不到的，甚至整個(gè)“城市大腦”也做不到，因?yàn)椤俺鞘写竽X”最初的設(shè)計(jì)思路是提供城市服務(wù)，而非變革城市治理模式。在疫情發(fā)生前，“城市大腦”其實(shí)是為城市生活打造的數(shù)字化界面，“城市大腦數(shù)字界面是‘城市大腦’的數(shù)字化服務(wù)平臺(tái)，將原本散落在各處的應(yīng)用場(chǎng)景集成起來(lái)了。通過(guò)背后政府部門的聯(lián)動(dòng)服務(wù)和數(shù)據(jù)交互，市民在城市的任何角落都能享受更普惠、更便利、更快捷、更精準(zhǔn)的城市服務(wù)”[1]《一端在手 服務(wù)盡有》，《浙江日?qǐng)?bào)》2021年1月9日。。由于“城市大腦”建設(shè)的重要目標(biāo)是讓市民對(duì)“城市大腦”數(shù)字界面“可親可感、愛(ài)不釋手”，“城市大腦”的設(shè)計(jì)主要著眼于正常狀態(tài)的城市生產(chǎn)生活，雖然其覆蓋了警務(wù)、交通、文旅、健康等11大系統(tǒng)和48個(gè)應(yīng)用場(chǎng)景，但并沒(méi)有專門針對(duì)突發(fā)公共事件的系統(tǒng)與應(yīng)用。正是由于“城市大腦”主要著眼于將技術(shù)應(yīng)用于服務(wù)，而非讓技術(shù)促進(jìn)組織變革與治理創(chuàng)新，因此，當(dāng)?shù)胤秸鎸?duì)突發(fā)疫情所帶來(lái)的治理挑戰(zhàn)時(shí)，仍然缺乏一種能夠?qū)崿F(xiàn)部門協(xié)同、上下聯(lián)動(dòng)，政府與社會(huì)、企業(yè)各個(gè)層面的主體有效互動(dòng)的新型數(shù)字化治理體系。這個(gè)體系形成的關(guān)鍵不在于技術(shù)，也不在于政府單方面的治理變革，而是需要在技術(shù)邏輯驅(qū)動(dòng)下實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的密切合作以及技術(shù)與組織的高度耦合，這樣才能最大限度地提高治理效能、有效應(yīng)對(duì)突發(fā)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.數(shù)字抗疫中的技術(shù)組織耦合

正如登力維所指出的：“信息系統(tǒng)幾十年來(lái)一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術(shù)成了當(dāng)代公共服務(wù)系統(tǒng)理性和現(xiàn)代化變革的中心”[2]竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。。在此次抗疫之初所面臨的強(qiáng)大治理壓力，在一定程度上推動(dòng)了政府與具有強(qiáng)大信息技術(shù)能力企業(yè)的深度合作。2020年2月10日，在國(guó)務(wù)院應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)上，民政部基層政權(quán)建設(shè)和社區(qū)治理司司長(zhǎng)陳越良在發(fā)布會(huì)上講道：“技術(shù)支持很重要，我在這里也懇請(qǐng)一些大的網(wǎng)絡(luò)公司，比如騰訊、阿里巴巴，能不能開發(fā)一下社區(qū)公共軟件，提供給社區(qū)工作者使用，一個(gè)有益的公益軟件比捐10個(gè)億還管用?！盵3]《陳越良：懇請(qǐng)騰訊、阿里巴巴開發(fā)社區(qū)公共軟件，比捐十億管用》，https://www.jiemian.com/video/AGQCOAhmB2Q BMVVm.html，2022年6月20日。雖然在當(dāng)時(shí)情境下，政府思路仍傾向于用技術(shù)服務(wù)治理，而非用技術(shù)推動(dòng)治理變革，但隨著一天之后“健康碼”在杭州的出現(xiàn)，技術(shù)與組織的耦合逐漸開始有力地推動(dòng)政府治理變革。

杭州“健康碼”的開發(fā)經(jīng)歷了一個(gè)從余杭健康碼到企業(yè)健康碼，再到杭州健康碼的研發(fā)過(guò)程，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)深度介入了這個(gè)開發(fā)過(guò)程。據(jù)媒體公開報(bào)道，2020年2月4日，阿里巴巴公司西溪園區(qū)所在地的余杭區(qū)就提出探索“全人群覆蓋+全流程掌辦+全領(lǐng)域聯(lián)防”的復(fù)工復(fù)產(chǎn)疫情防控的數(shù)字化方案。當(dāng)?shù)匾患倚⌒涂萍计髽I(yè)“碼全科技”開發(fā)出最初的“余杭健康碼”，并在2020年2月5日推出，同時(shí)也推出企業(yè)健康碼。但由于這家小企業(yè)技術(shù)力量不足，難以支撐“余杭健康碼”和企業(yè)健康碼的大規(guī)模應(yīng)用，于是阿里巴巴公司派出了支付寶、釘釘、阿里云強(qiáng)大的技術(shù)力量進(jìn)入。經(jīng)過(guò)緊張的研發(fā)，2020年2月11日杭州市政府與阿里巴巴企業(yè)合作開發(fā)的“杭州健康碼”上線。次日，杭州市相應(yīng)調(diào)整了“十項(xiàng)措施”：部分地區(qū)取消封閉式管理，全市實(shí)行人員一碼通。也就是說(shuō)，“健康碼”上線后，原來(lái)的封閉式管理模式取消，轉(zhuǎn)而采用流動(dòng)式管理，利用大數(shù)據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)人群進(jìn)行畫像，每個(gè)碼就是一個(gè)流動(dòng)人員的風(fēng)險(xiǎn)畫像。由于人員流動(dòng)并非局限在某個(gè)城市內(nèi)部，許多人是在城市之間流動(dòng)，因此地方政府的人員流動(dòng)管理工作需要跨出本市轄區(qū)范圍，進(jìn)行更高層級(jí)的統(tǒng)籌以及各地城市政府之間的合作治理，“健康碼”的使用也從杭州市推廣到浙江省、全國(guó)，甚至國(guó)際上。2月15日晚，“杭州、寧波、溫州、紹興、金華、衢州、舟山、臺(tái)州和麗水‘健康碼’服務(wù)在支付寶上線，居民和進(jìn)入相應(yīng)區(qū)域人員可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)自行申報(bào)，經(jīng)審核后分別生成相應(yīng)‘健康碼’”，“省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，該局正加快建設(shè)全省‘健康碼’共享平臺(tái)，力爭(zhēng)盡快實(shí)現(xiàn)‘健康碼’的全省覆蓋和跨區(qū)域的互聯(lián)互通”[4]《全省各地“健康碼”陸續(xù)上線》，《浙江日?qǐng)?bào)》2020年2月16日。。2月16日，杭州疫情防控指揮部發(fā)布通告，企業(yè)全面復(fù)工不再需要備案審核。2月18日，浙江率先與全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)健康碼跨省互認(rèn)。3月14日，健康碼“國(guó)際版”上線，對(duì)境外入浙人員進(jìn)行管控。到3月份，全國(guó)超過(guò)200個(gè)城市推廣使用健康碼；浙江、廣東與四川、湖南、河南等勞務(wù)輸出大省建立起了健康監(jiān)測(cè)互認(rèn)機(jī)制。

在政企合作開發(fā)的“健康碼”上線并取得立竿見(jiàn)影成效的激勵(lì)下，政府更加注重發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)技術(shù)治理優(yōu)勢(shì)。一方面，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)在信息發(fā)布、資源整合、物資分發(fā)調(diào)配、救援資金募集等方面的能力，如“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)在微信小程序、支付寶小程序等各大平臺(tái)上線疫情防控專題，并開發(fā)了同行人員密切接觸自查等功能”[1]李勇堅(jiān)：《“化危為機(jī)”之經(jīng)驗(yàn)研究 政企合作如何有效提升社會(huì)治理能力》，《人民論壇》2020年第14期。?！皣?guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)宣傳司聯(lián)合騰訊上線‘新型冠狀病毒感染的肺炎醫(yī)療救治定點(diǎn)醫(yī)院和發(fā)熱門診地圖’，覆蓋了全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共363個(gè)城市。百度地圖上線了‘新冠肺炎疫情分布’專題地圖，并接入了公安部道路交通安全研究中心開發(fā)的‘防疫檢查語(yǔ)音提示設(shè)置’功能以及各地方政府的‘入城防疫檢查站導(dǎo)航語(yǔ)音播報(bào)’”[2]李勇堅(jiān)：《“化危為機(jī)”之經(jīng)驗(yàn)研究政企合作如何有效提升社會(huì)治理能力》，《人民論壇》2020年第14期。。京東開發(fā)了“應(yīng)急資源信息發(fā)布平臺(tái)”，“集成了3000多家供應(yīng)商和物流企業(yè)，通過(guò)算法精準(zhǔn)匹配物資供需，推動(dòng)需求和履約資源高效對(duì)接”[3]耿勇：《重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)物流企業(yè)的影響及發(fā)展對(duì)策研究》，《供應(yīng)鏈管理》2020年第12期。，以改善疫情防控所需醫(yī)療物資的社會(huì)化資源配置。另一方面，鼓勵(lì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性，依據(jù)自身既有的產(chǎn)品和服務(wù)優(yōu)勢(shì)，推出帶有“應(yīng)急”性質(zhì)的應(yīng)用產(chǎn)品。如阿里推出了免費(fèi)的智能社區(qū)疫情防控小程序，京東、阿里、騰訊、平安好醫(yī)生、叮當(dāng)快醫(yī)等平臺(tái)都上線了在線免費(fèi)義診服務(wù)。

在政府鼓勵(lì)和支持下，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)在基層治理中得到廣泛應(yīng)用，不少新技術(shù)、新應(yīng)用很快在全國(guó)層面得到推廣。隨著“越來(lái)越多的技術(shù)成果通過(guò)‘政府造市場(chǎng)’的方式迅速在各類應(yīng)用場(chǎng)景中落地，不僅平臺(tái)企業(yè)參與治理的場(chǎng)景類型更加豐富，而且覆蓋面、滲透率都得到了提升，催化出更多的治理績(jī)效”[4]呂鵬、周旅軍、范曉光：《平臺(tái)治理場(chǎng)域與社會(huì)學(xué)參與》，《社會(huì)學(xué)研究》2022年第3期。。這些做法被視作先進(jìn)的“數(shù)字抗疫”模式而在抗擊疫情中得以迅速推廣。政府的鼓勵(lì)支持不僅使平臺(tái)企業(yè)參與治理的場(chǎng)景類型更加豐富，而且也在一定程度上以數(shù)字治理促進(jìn)了公共組織與技術(shù)的耦合。

3.技術(shù)與組織耦合的邏輯：技術(shù)系統(tǒng)與管理機(jī)制同構(gòu)

將此次“數(shù)字抗疫”與2003年抗擊非典疫情時(shí)推出的“網(wǎng)格化管理”這一治理模式創(chuàng)新進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)組織耦合的治理創(chuàng)新與單純的技術(shù)在科層制組織治理中的應(yīng)用具有本質(zhì)區(qū)別，即政府不再是先進(jìn)行線下創(chuàng)新，再將其搬到網(wǎng)上，而是直接與互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行合作，借企業(yè)之力，進(jìn)行線上線下同步的技術(shù)組織耦合型創(chuàng)新。2020年2月12日，浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在《浙江省新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室關(guān)于推行“健康碼”機(jī)制提升群眾出行便利性的通知》（省疫情防控辦〔2020〕36號(hào)）中明確寫道：“經(jīng)協(xié)調(diào)，阿里巴巴集團(tuán)為杭州市開發(fā)的‘健康碼’管理系統(tǒng)可供各地?zé)o償使用，并由阿里巴巴集團(tuán)做好系統(tǒng)上線維護(hù)工作”“各設(shè)區(qū)市工作專班負(fù)責(zé)人及聯(lián)系人員名單請(qǐng)于2020年2月12日下午6：00前報(bào)送省大數(shù)據(jù)局”。文件最后注明了兩個(gè)聯(lián)系人，即省大數(shù)據(jù)局聯(lián)系人和阿里巴巴集團(tuán)聯(lián)系人。在省一級(jí)政府發(fā)出的通知文件中，聯(lián)系人不僅有政府聯(lián)系人，還有企業(yè)聯(lián)系人，這表明企業(yè)與政府在此次數(shù)字抗疫中的緊密關(guān)系，這雖不能說(shuō)是絕無(wú)僅有，但也是在以往的管理體系中比較少見(jiàn)的，這反映了技術(shù)系統(tǒng)與管理機(jī)制在治理中的同構(gòu)性。

這些措施實(shí)際上反映出，在數(shù)字治理時(shí)代，政府不再是先在內(nèi)部進(jìn)行治理創(chuàng)新，然后再尋找技術(shù)支持，而是通過(guò)有組織的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，直接將治理需求與技術(shù)力量對(duì)接，以技術(shù)邏輯來(lái)推動(dòng)治理創(chuàng)新。這不僅從政府與企業(yè)聯(lián)合成立“健康碼專班”這一組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可以看出來(lái)，還可以從“健康碼”管理系統(tǒng)與“健康碼”管理服務(wù)機(jī)制的同步建設(shè)與完善過(guò)程中看出來(lái)?！敖】荡a”管理系統(tǒng)與“健康碼”管理服務(wù)機(jī)制的同步建設(shè)之所以能夠迅速取得成效，是因?yàn)檎箅p方的合作治理與協(xié)同創(chuàng)新，能夠?qū)⒒ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)能力轉(zhuǎn)化為政府的數(shù)字治理能力。“政府和企業(yè)都因此得到鼓舞，并可能因此采取積極的行動(dòng)來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)‘碼上治理’?！盵1]謝新水：《疫情治理中的健康碼：認(rèn)同與張力——基于“一體兩面”三重交互界面的探究》，《電子政務(wù)》2021年第1期。在“碼上治理”這一數(shù)字治理模式的推動(dòng)下，地方政府在將互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)內(nèi)化到城市治理各種場(chǎng)景中去的同時(shí)，也在不自覺(jué)間基于信息化平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了整體性的數(shù)字治理創(chuàng)新。

三、技術(shù)組織耦合推動(dòng)下的平臺(tái)型治理

此次互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與的“數(shù)字抗疫”，雖然在早期還帶有比較明顯的政企合作特點(diǎn)，但在技術(shù)與組織耦合的推動(dòng)下，隨著越來(lái)越多主體的廣泛參與，政府的治理模式發(fā)生了變化，超出了以往學(xué)界所說(shuō)的“政企合作型技術(shù)治理”[2]鄭春勇、朱永莉：《論政企合作型技術(shù)治理及其在重大疫情防控中的應(yīng)用——基于中國(guó)實(shí)踐的一個(gè)框架性研究》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2021年第2期。，產(chǎn)生了多主體依托平臺(tái)進(jìn)行信息共享所形成的平臺(tái)型治理。正如前文所提出的，平臺(tái)型治理的特點(diǎn)不僅在于政府“一網(wǎng)統(tǒng)管”的數(shù)字化平臺(tái)集成，更在于依托信息中臺(tái)形成的信息交換體制機(jī)制和合作治理生態(tài)體系。一方面，政府內(nèi)部的各部門、各層級(jí)需要依托信息中臺(tái)來(lái)打破條塊分割和“部門墻”，建立數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制；另一方面，政府與企業(yè)雙方需要依托信息中臺(tái)建構(gòu)合作治理的生態(tài)體系。無(wú)論是數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制，還是合作治理的生態(tài)體系，都無(wú)法事先規(guī)劃和設(shè)計(jì)，而是通過(guò)治理實(shí)踐的探索慢慢形成的。用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)描述，這里所說(shuō)的體制機(jī)制與體系就是“制序”?！八扔鞋F(xiàn)代漢語(yǔ)中的‘制度’……即規(guī)章、規(guī)則、章程和約束的含義，也有中文中的‘秩序’的含義”，是一種“由制度所調(diào)規(guī)著的建立起來(lái)的秩序”[3]米勒：《管理困境——科層的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，王勇譯，上海人民出版社、三聯(lián)書店上海分店2002年版，譯者的話第6頁(yè)。，這種“制度只能在所有有關(guān)人員可以理解的共同設(shè)想或世界觀的基礎(chǔ)上建立起來(lái)，它不是政體內(nèi)部自發(fā)產(chǎn)生的，而是在共同的象征逐步清楚表達(dá)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而這種象征本身也是通過(guò)積累慢慢確立的”[4]布瓦索：《信息空間——認(rèn)識(shí)組織、制度和文化的一種框架》，王寅通譯，上海譯文出版社2000年版，第189頁(yè)。。從數(shù)字經(jīng)濟(jì)到智慧城市，再到“城市大腦”，在這個(gè)城市治理實(shí)踐探索的過(guò)程中，“制序”以慢慢積累的方式為平臺(tái)型治理奠定了良好的基礎(chǔ)。在數(shù)字抗疫中，以“健康碼”為代表的數(shù)字治理實(shí)踐，在技術(shù)與組織高度耦合的強(qiáng)力推動(dòng)下，治理各方形成合作治理的“制序”與生態(tài)體系，催生出“平臺(tái)型治理”。

1.信息中臺(tái)與平臺(tái)型治理

在“健康碼”治理創(chuàng)新中催生出的“平臺(tái)型治理”，對(duì)我國(guó)原先條塊分割的電子政務(wù)建設(shè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，有力推動(dòng)了電子政務(wù)從碎片化走向整體性的數(shù)字政府建設(shè)。平臺(tái)型治理的出現(xiàn)，使得此次突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下數(shù)字抗疫中的公共服務(wù)與常態(tài)化背景下的電子政務(wù)服務(wù)有著顯著區(qū)別。我國(guó)常態(tài)化背景下的電子政務(wù)建設(shè)以1999年郵電電信總局和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)信息中心等40多家部委（辦、局）信息主管部門聯(lián)合發(fā)起的“政府上網(wǎng)工程”為標(biāo)志。20多年來(lái)，政府不僅“在公共管理和社會(huì)服務(wù)中實(shí)現(xiàn)了微博、微信、小程序等新媒體信息傳播工具的廣泛應(yīng)用，還以政府網(wǎng)站為基礎(chǔ)打造了一體化的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)事項(xiàng)和社會(huì)信息服務(wù)的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”[1]李鋒、周舟：《數(shù)據(jù)治理與平臺(tái)型政府建設(shè)——大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的政府治理方式變革》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2021年第4期。。不過(guò)，由于各級(jí)政府對(duì)電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的設(shè)計(jì)主要基于本地區(qū)、本部門日常常態(tài)化的政務(wù)運(yùn)行考慮，沒(méi)有將突發(fā)公共事件下的應(yīng)急指揮需求提前考慮在內(nèi)，更沒(méi)有基于重大突發(fā)公共事件的治理需求來(lái)考慮以整體性治理解決科層組織所帶來(lái)的治理難題，因此在實(shí)踐中，各地的電子政務(wù)建設(shè)存在著比較嚴(yán)重的信息孤島問(wèn)題，無(wú)法形成整體效能。這不僅是信息技術(shù)的問(wèn)題，更是政府的信息管理體制問(wèn)題，可以說(shuō)沒(méi)有政府信息管理體制的變革，整體性治理的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。

從信息技術(shù)的角度來(lái)看，政府雖然是電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)的發(fā)包方，但其只是從運(yùn)營(yíng)者和使用者的角度提出了項(xiàng)目建設(shè)的要求和需求，并不掌握平臺(tái)建設(shè)的技術(shù)，自然也不可能進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)積累和升級(jí)，一旦遭遇突發(fā)公共衛(wèi)生事件，難以迅速建立起應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的應(yīng)急指揮平臺(tái)。而互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)卻早在日常運(yùn)行和參與政府電子政務(wù)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)過(guò)程中累積了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并通過(guò)在技術(shù)上長(zhǎng)期的積累打造了一個(gè)能夠通過(guò)技術(shù)迭代來(lái)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)公共事件的平臺(tái)。與這些企業(yè)相比，政府在平臺(tái)建設(shè)的技術(shù)專業(yè)性方面不具備比較優(yōu)勢(shì)。因此，在面對(duì)突發(fā)公共事件時(shí)，政府只能“借用”互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺(tái)充當(dāng)突發(fā)公共事件的信息平臺(tái)，甚至預(yù)警及應(yīng)急指揮平臺(tái)。

從應(yīng)然的角度看，國(guó)家需要建立一個(gè)統(tǒng)一的數(shù)字化信息平臺(tái)進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)高效的信息統(tǒng)計(jì)，但從實(shí)然的角度看，政務(wù)服務(wù)平臺(tái)一直都是由國(guó)家信息辦或國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦來(lái)建設(shè)，而這些機(jī)構(gòu)大多是一些議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在短期內(nèi)無(wú)法建立起統(tǒng)管全國(guó)數(shù)據(jù)的信息平臺(tái)，這使得各地的電子政務(wù)以及政府信息化建設(shè)項(xiàng)目陷入碎片化且重復(fù)建設(shè)的困境。在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，現(xiàn)有這些碎片化建設(shè)的電子政務(wù)平臺(tái)應(yīng)對(duì)乏力，亟須建構(gòu)平臺(tái)型治理的體制機(jī)制以破解條塊分割難題，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的扁平化和組織方式的網(wǎng)絡(luò)化來(lái)實(shí)現(xiàn)多元主體以及政府內(nèi)部上下層級(jí)間的協(xié)調(diào)與配合,實(shí)現(xiàn)整體性治理的效能提升。為此，政府基于數(shù)字抗疫的應(yīng)用場(chǎng)景要求快速搭建起一個(gè)數(shù)據(jù)共享的“信息中臺(tái)”，高效打通治理各方的“部門墻”。在具體實(shí)踐中，在中央層面是依托“國(guó)家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”，地方政府則是依托“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”或者是成立專門的大數(shù)據(jù)局，有些區(qū)域如長(zhǎng)三角建立“長(zhǎng)三角數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)”作為信息中臺(tái)。實(shí)際上，從技術(shù)角度看，無(wú)論是在早期的“智慧城市”建設(shè)項(xiàng)目中，還是在“一網(wǎng)統(tǒng)管”的政務(wù)服務(wù)體系中，都建有信息交換平臺(tái)。然而，這些平臺(tái)的建立是“自上而下”的，對(duì)于基層治理的應(yīng)用場(chǎng)景考慮不足。隨著應(yīng)用場(chǎng)景的不斷延展，“健康碼”對(duì)于數(shù)據(jù)共享提出越來(lái)越高的要求，這才驅(qū)動(dòng)政府或建立或改造原來(lái)的信息交換平臺(tái)，建立起數(shù)據(jù)共享的“信息平臺(tái)”。基于健康碼應(yīng)用場(chǎng)景要求的“信息平臺(tái)”打破了政府行政部門以及政府與企業(yè)的組織化邊界，使數(shù)據(jù)治理資源圍繞健康碼的應(yīng)用場(chǎng)景要求進(jìn)行整合與配置。這樣，“一個(gè)以省級(jí)健康碼為單位，以全國(guó)性的平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為“網(wǎng)關(guān)”的全國(guó)性人口流動(dòng)管理基礎(chǔ)設(shè)施形成了”[2]李夢(mèng)穎：《數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施：隱藏在健康碼背后的結(jié)構(gòu)性力量》，《新聞?dòng)浾摺?022年第4期。。

這個(gè)信息平臺(tái)的建立，有助于政府內(nèi)部的各部門、各層級(jí)依托信息平臺(tái)來(lái)打破條塊分割，實(shí)現(xiàn)整體性治理。正是在此背景下，國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦指導(dǎo)支付寶、阿里云加速研發(fā)全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)疫情防控健康碼系統(tǒng)，并將其推向全國(guó)。在這個(gè)創(chuàng)新過(guò)程中，國(guó)家電子政務(wù)辦、省市地方政府、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)是共同推動(dòng)平臺(tái)型治理創(chuàng)新的主體。這3個(gè)主體之間基于社會(huì)治理應(yīng)用場(chǎng)景的不斷延伸，依托信息中臺(tái)展開合作治理——平臺(tái)型治理，既是政府整體性治理的重要技術(shù)保障，也是未來(lái)電子政務(wù)與數(shù)字政府建設(shè)的一個(gè)重要方向。

2.合作治理生態(tài)體系與平臺(tái)型治理

在“數(shù)字抗疫”過(guò)程中，一方面，政府通過(guò)將最新的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與各類城市治理場(chǎng)景進(jìn)行鏈接，將企業(yè)的平臺(tái)、數(shù)據(jù)在更大范圍內(nèi)進(jìn)行整合并內(nèi)化到城市治理的各種場(chǎng)景中去，以確保平臺(tái)與技術(shù)的復(fù)合應(yīng)用契合本地情境。如“健康碼”不僅作為個(gè)人健康證明應(yīng)用于重點(diǎn)人員管控、交通卡口管理以及企業(yè)復(fù)工管理系統(tǒng)服務(wù)等，其功能還逐步延伸至公共衛(wèi)生、公共交通等公共服務(wù)領(lǐng)域，覆蓋公交地鐵、社區(qū)、寫字樓、醫(yī)保支付、商場(chǎng)超市、機(jī)場(chǎng)車站等多個(gè)場(chǎng)景。另一方面，政府與企業(yè)合作共建平臺(tái)，會(huì)在技術(shù)力量的“倒逼”之下，主動(dòng)對(duì)組織結(jié)構(gòu)與治理結(jié)構(gòu)作出調(diào)整。就組織結(jié)構(gòu)而言，如在此前的“健康碼”開發(fā)過(guò)程中，幾十個(gè)來(lái)自政府部門和企業(yè)的工作人員組成了“專班”在浙江創(chuàng)投中心進(jìn)行通力合作，為的就是將技術(shù)和政府治理需求有效對(duì)接。這個(gè)行動(dòng)過(guò)程既是地方政府借力互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺(tái)和技術(shù)提升自身的應(yīng)急管理與社會(huì)治理能力的過(guò)程，也是治理結(jié)構(gòu)調(diào)適的過(guò)程。政府和企業(yè)合作的最初目標(biāo)是為了充分、準(zhǔn)確地獲取居民的個(gè)人健康信息，在治理實(shí)踐中，信息賦能是對(duì)治理主體最直接有效的手段，海量數(shù)據(jù)的匯集在改變“信息孤島”和“應(yīng)用煙囪”、打破部門墻和實(shí)現(xiàn)“橫向融通”等方面起到了積極的推動(dòng)作用。在“統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作”[1]《習(xí)近平談治國(guó)理政》第四卷，外文出版社2022年版，第93頁(yè)。這一中央工作部署的高位推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院辦公廳電子政務(wù)辦、地方政府以及平臺(tái)企業(yè)三者圍繞著個(gè)人信息的獲取展開合作，建構(gòu)合作治理生態(tài)體系，并由此引致治理結(jié)構(gòu)的漸進(jìn)式調(diào)整。

從理論上講，如果國(guó)家層面的電子政務(wù)辦建立了能夠全面收集個(gè)人信息的“信息平臺(tái)”，地方政府就可以基于這個(gè)“信息平臺(tái)”開發(fā)出相應(yīng)的“微治理”應(yīng)用以管控疫情。然而，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和不確定性，國(guó)家層面的電子政務(wù)辦難以預(yù)測(cè)“黑天鵝事件”的發(fā)生并預(yù)先建立有效的“信息平臺(tái)”。退一步說(shuō)，即使政府能夠預(yù)測(cè)危機(jī)并著手建立全面的“信息平臺(tái)”，但由于其建立、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)的成本巨大，再加上其所需的數(shù)字技術(shù)更新迭代呈現(xiàn)加速趨勢(shì)，在經(jīng)濟(jì)與技術(shù)上也不具備可行性。在這種情況下，政府需要借力市場(chǎng)與社會(huì)來(lái)建立治理共同體。如此次浙江省的數(shù)字抗疫就是由國(guó)家層面的電子政務(wù)辦、浙江省市地方政府、大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)共同參與建設(shè)數(shù)字抗疫信息平臺(tái)，并在這個(gè)信息平臺(tái)上進(jìn)行了有效的合作治理。

對(duì)地方政府而言，這種借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)進(jìn)行的合作治理成本低、見(jiàn)效快，能夠在經(jīng)濟(jì)上產(chǎn)生重要的成本優(yōu)勢(shì)。因此，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)成為地方政府治理創(chuàng)新的重要選項(xiàng)。此外，杭州市政府作為一個(gè)在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中深度“置身事內(nèi)”的地方政府，在面對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)之所以能夠采用這種迅速“見(jiàn)效”的辦法，與其本身所具備的良好的政企合作關(guān)系是分不開的。正是基于與杭州市政府良好的政企合作關(guān)系，“阿里巴巴給政府提供了大量的數(shù)據(jù)信息，因?yàn)橹Ц秾毣蛘哒f(shuō)是釘釘，這種后臺(tái)都有大量的數(shù)據(jù)”[2]陳那波、張程、李昊霖：《把層級(jí)帶回技術(shù)治理——基于“精密智控”實(shí)踐的數(shù)字治理與行政層級(jí)差異研究》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》2021年第5期。。這樣地方政府就比較容易借用互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的技術(shù)力量與數(shù)據(jù)資源來(lái)幫助自己提升應(yīng)急管理管控能力。

對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，“互聯(lián)網(wǎng)大廠”不僅推動(dòng)了中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且，當(dāng)這些互聯(lián)網(wǎng)巨頭完成了對(duì)虛擬社會(huì)的布局后，由于其對(duì)社會(huì)的巨大影響，開始邁向了“虛擬政府”的階段。對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)來(lái)說(shuō)，當(dāng)它們成功地完成了虛擬商業(yè)、虛擬社會(huì)和“虛擬政府”的布局之后，不知不覺(jué)中具備了一定程度上的數(shù)字政府治理能力。再加上2018年以來(lái)，“消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代紅利見(jiàn)頂，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展進(jìn)入產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)階段，各大互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開始比拼將自己的技術(shù)與業(yè)務(wù)能力形成完整的數(shù)字化解決方案對(duì)外輸出”[1]《張建鋒：重新定義阿里云的1300天》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1737383912870151792&wfr=spider &for=pc，2022年8月9日。，包括對(duì)政府治理的輸出?！笆奈濉币?guī)劃也明確提出以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革[2]《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版。，在這種背景下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)選擇與政府進(jìn)行治理合作，是其布局產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的一個(gè)不錯(cuò)選擇。

無(wú)論是政府借力互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)提升治理能力，還是企業(yè)通過(guò)輸出數(shù)字化方案布局互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，雙方的良性合作都需要一個(gè)良好的生態(tài)體系。此次“數(shù)字抗疫”的重要啟示在于，這個(gè)合作治理生態(tài)體系的建構(gòu)既要通過(guò)企業(yè)與政府在“智慧城市”“城市大腦”等項(xiàng)目建設(shè)中長(zhǎng)期合作建立起的良好政企關(guān)系，還要通過(guò)政府與企業(yè)等多主體圍繞基層治理的應(yīng)用場(chǎng)景需求進(jìn)行緊密高效的合作，在一個(gè)“非集中化的分散系統(tǒng)”中去尋找解決之道[3]威廉·伊斯特利：《威權(quán)政治》，馮宇、鄧敏譯，中信出版集團(tuán)2016年版，第273頁(yè)。。在這個(gè)分散系統(tǒng)中，政府的角色由自上而下的管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)自下而上的應(yīng)用場(chǎng)景驅(qū)動(dòng)把企業(yè)等主體納入一個(gè)“制序”和開放互動(dòng)生態(tài)體系中的引領(lǐng)者。未來(lái)，需要把平臺(tái)型治理所形成的“制序”和“體系”以政策法規(guī)的形式進(jìn)一步鞏固和完善，以實(shí)現(xiàn)政府治理體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

四、結(jié)語(yǔ)

技術(shù)與組織的耦合使得技術(shù)系統(tǒng)與政府的管理機(jī)制得以同構(gòu)，再加上多元主體需要基于信息化平臺(tái)進(jìn)行合作治理，由此創(chuàng)造出一種新型的政府治理模式——平臺(tái)型治理。平臺(tái)型治理既有科層制組織基于壓力型體制激發(fā)出的強(qiáng)大動(dòng)員能力，又具有互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的平臺(tái)特性。平臺(tái)擁有的強(qiáng)大信息能力與科層制政府的壓力型體制疊加，構(gòu)成政府強(qiáng)大社會(huì)治理與管控能力的重要支柱。

然而，技術(shù)是一個(gè)強(qiáng)大的治理工具，當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)掌握比政府更強(qiáng)大的技術(shù)工具時(shí)，是互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)向政府讓渡平臺(tái)技術(shù)，還是政府向互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)讓渡社會(huì)治理權(quán)力，二者之間存在復(fù)雜的合作博弈關(guān)系。如何解決這個(gè)問(wèn)題，不僅是完善平臺(tái)型治理所必需，同時(shí)也在目前的國(guó)家與社會(huì)的政社良性互動(dòng)治理的框架之外提出了一個(gè)新問(wèn)題，即政企互動(dòng)的治理框架如何建設(shè)?；诩夹g(shù)要求產(chǎn)生的政企合作治理模式，會(huì)使得平臺(tái)企業(yè)基于技術(shù)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)越來(lái)越大的社會(huì)責(zé)任與治理功能，同時(shí)，也使政府的治理模式越來(lái)越平臺(tái)化。政府之所以要借用互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的平臺(tái)，是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)擁有專業(yè)化的強(qiáng)大技術(shù)能力與技術(shù)創(chuàng)新能力，而這恰恰是政府的短板。從這個(gè)角度來(lái)看，政府如何有效地學(xué)習(xí)與掌握技術(shù)、提升數(shù)字素養(yǎng)、妥善處理與平臺(tái)企業(yè)的關(guān)系，從而在此基礎(chǔ)之上建立良好的平臺(tái)生態(tài)，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的社會(huì)治理創(chuàng)新需要面對(duì)的根本問(wèn)題。

此外，這種技術(shù)組織耦合型治理創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)及其合法性建立在非常態(tài)的緊急狀態(tài)基礎(chǔ)之上，“此次新冠疫情讓我國(guó)在實(shí)質(zhì)上進(jìn)入緊急狀態(tài)，并采取大量應(yīng)激式的、非常規(guī)的數(shù)字疫情防控措施”[4]沈偉偉：《論數(shù)字緊急狀態(tài)的恢復(fù)機(jī)制——以新冠疫情防控為例》，《清華法學(xué)》2021年第2期。。當(dāng)一個(gè)社會(huì)從突發(fā)公共衛(wèi)生事件緊急狀態(tài)恢復(fù)到常態(tài)化運(yùn)行之中，當(dāng)數(shù)字化平臺(tái)滲透到我們的生活以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、公共組織等方方面面時(shí)，如何來(lái)治理這個(gè)強(qiáng)大的平臺(tái)，這是我們需要進(jìn)一步深思的問(wèn)題。