●成都市委編辦

習近平總書記指出，推進機構職能體系優(yōu)化協(xié)同高效、提高履職服務能力水平的工作永遠不會結束。成都市委編辦堅持“小切口”工作思路，成立專項調(diào)研小組，對議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構、合署辦公機構和派出機構的基本概念、適用范圍、運行機制開展了調(diào)研，對全市上述三類機構的設置現(xiàn)狀、職能作用發(fā)揮情況進行了摸底，全面分析存在的問題，并有針對性地提出了意見建議，力求進一步優(yōu)化完善機構職能體系。

一、對三類機構基本概念的認識

議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構、合署辦公機構和派出機構是指在本輪機構改革中未納入黨政機構限額管理、事業(yè)單位以外的，具有一定行政管理、黨務管理、公益服務等職能的機構，其特點是設置范圍寬泛、設置方式多樣、管理模式靈活。

（一）議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構。為加強某些跨領域、跨部門重要工作的領導和組織協(xié)調(diào)，中央和地方都設置了一定數(shù)量的議事協(xié)調(diào)機構。議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構具體承擔日常工作，有四個方面的特點：一是不具備法定職能。這類機構主要承擔的工作是統(tǒng)籌組織、協(xié)調(diào)推動和督促落實，不具備法律明確的法定職能，不具有決策執(zhí)行的法定權力。二是綜合性較強。這類機構主要職責是全域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、專項推進，具有比較鮮明的“中心樞紐”“指揮調(diào)度”特點。三是非常設性。除各級編辦、巡察辦等納入機構限額作為黨委工作機關設置外，大部分議事協(xié)調(diào)機構辦事機構沒有獨立設置，不核定內(nèi)設機構、領導職數(shù)和人員編制，其工作任務由設在部門承擔。四是靈活性。這類機構納入機構編制管理，但不納入限額管理范疇，可根據(jù)工作需要，在從嚴從緊的原則下，適時優(yōu)化調(diào)整。

（二）合署辦公機構?！稒C構編制工作用語釋義》中對合署辦公機構有明確定義，即“工作性質(zhì)相近或聯(lián)系緊密，在同一處所合并辦公的兩個機構”。機構改革后，合署辦公機構、掛牌機構、掛靠機構、保留牌子機構等多種類型機構客觀存在，且概念相似，廣義上都是“兩塊牌子、一套人馬”，但在具體管理中有兩方面不同。一是在機構設置方面，合署辦公是黨委工作部門和政府工作部門作為同一個機構，在黨政序列中各自保留自己的名稱，機構實體一般列入黨委機關，不占政府工作部門限額，比如紀委監(jiān)委、教育工委和教育局等；掛牌機構、掛靠機構、保留牌子機構均未明確區(qū)分適用的機構屬性，一般根據(jù)需要予以明確，比如市委宣傳部掛新聞出版局牌子、城管委掛城市行政執(zhí)法局牌子。二是在領導職數(shù)核定方面，合署辦公機構可以單獨核定領導職數(shù)，掛牌機構、掛靠機構、保留牌子機構原則上不單獨核定領導職數(shù)。

（三）派出機構。派出機構指作為一級黨委政府或職能部門的行政機關，根據(jù)實際需要針對某項特定行政事務派駐到某區(qū)域或某機構，代表派出者行使某些方面職權的工作機構。派出機構有兩類：一是黨委政府派出機構，比如各類新區(qū)、開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)管理機構，這類機構主要承擔經(jīng)濟發(fā)展任務。派出機構與派出機關不同，一般都是通過法定程序由上級黨委政府依法放權實施行政事務。二是職能部門派出機構，主要是人大、政協(xié)、紀委監(jiān)委、公安機關、生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃和自然資源、投資促進等領域，根據(jù)工作需要，依法派駐到相關區(qū)域（機構）代表派出部門行使相關職權的工作機構，由上級職能部門直接管理。

二、成都市三類機構設置的基本情況

調(diào)研組通過專項調(diào)查、實名制系統(tǒng)比對、實地了解，對全市議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構、合署辦公機構和派出機構情況進行了全面摸底。目前，設立議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構共3619個，合署辦公機構共53個，黨委政府派出機構共50個，部門派出機構共1537個。

（一）議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構情況。全市設立議事協(xié)調(diào)機構辦事機構3619個，其中，市本級260個，區(qū)（市）縣3359個。

從涉及領域來看，主要是圍繞城市建設、社會管理、民生服務等工作設立的，第一類是對應上級設置的，約占47%，比如全面深化改革委員會辦公室、財經(jīng)委員會辦公室等；第二類是服務保障國家重大戰(zhàn)略推動實施設置的，約占6%，比如建設踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)領導小組辦公室、推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設工作領導小組辦公室等；第三類是應對重大公共突發(fā)事件設置的，約占8%，比如新冠肺炎疫情防控領導小組辦公室、森林草原防滅火領導小組辦公室等；第四類是為推動本地區(qū)重要工作設置的，約占36%，比如圍繞產(chǎn)業(yè)建圈強鏈、“三城三都”建設等重要任務；第五類是為完成臨時性工作任務或重大建設項目設置的，約占3%，比如黨史學習教育、領導班子換屆工作等。

從設置方式來看，以成都市本級為例，第一類是納入機構改革方案且單獨設立的，核定內(nèi)設機構、領導職數(shù)和人員編制，并納入機構限額管理。比如巡察辦、編辦、網(wǎng)信辦等。第二類是納入機構改革方案未單獨設立的，比如全面深化改革、國家安全、依法治市、財經(jīng)、軍民融合、審計、教育、農(nóng)村工作等，重要性、戰(zhàn)略性、長期性、延續(xù)性特點相對突出。第三類是未納入機構改革方案的，主要是根據(jù)工作需要設立的，具有階段性、臨時性的屬性。

（二）合署辦公機構情況。全市合署辦公機構53個，其中，市本級4個，區(qū)（市）縣49個，市級合署辦公主要分為以下三種情形。

一是紀檢監(jiān)察機關合署辦公。市紀委與市監(jiān)委合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，履行黨的紀律檢查和國家監(jiān)察兩項職責，在省紀委監(jiān)委和市委的雙重領導下開展工作，市監(jiān)委對市人民代表大會及其常務委員會負責，并接受其監(jiān)督。在運行機制上，市紀委常委會為紀委議事決策會議制度；市監(jiān)委委務會為監(jiān)委議事決策會議制度。根據(jù)紀委監(jiān)委合署辦公體制，監(jiān)委委務會與紀委常委會合并召開，一般不單獨召開。監(jiān)委不設黨組，根據(jù)黨管干部原則，研究干部人事問題需以紀委常委會名義進行。

二是市委工作機關與市政府工作部門合署辦公。市委外事辦與市政府外辦合署辦公，列市委工作機關序列。運行機制上，市委外事辦與市政府外辦在職能范圍、運轉(zhuǎn)方式、管理體制、會議制度等方面均相同；市委外事辦由市委副書記分管，日常工作及各類計劃、總結等材料，主要以市委外事辦名義報送市委審定。市政府外辦由分管副市長負責，需要請市政府領導出席的活動、批示的文件，以市政府外辦名義報送市政府審定。

三是市委派出機關與市政府工作部門合署辦公。市委教育工委是市委派出機關，市教育局是市政府工作部門，市委教育工委與市教育局合署辦公；市委國資國企工委是市委派出機關，市國資委是市政府工作部門，市委國資國企工委機關與市國資委機關合署辦公。運行機制上，市委派出機關主要討論研究本系統(tǒng)重大事項，研究部署系統(tǒng)黨建工作等；市政府工作部門黨組（黨委）主要研究機關的干部隊伍建設、思想作風建設、人事管理工作等事項；市政府工作部門負責行業(yè)具體工作。

區(qū)（市）縣合署辦公情況與市級部門大致相同，因機構限額條件，區(qū)（市）縣在以上三類合署辦公的基礎上，將黨委統(tǒng)戰(zhàn)部與民宗局合署辦公，部分區(qū)（市）縣還設有與鎮(zhèn)街合署辦公的景區(qū)管理機構。

（三）派出機構情況。派出機構主要分為兩類，一類是黨委政府派出機構，另外一類是部門派出機構。

第一類是黨委政府派出機構情況。成都市新區(qū)、開發(fā)區(qū)黨工委管委會作為各級黨委政府的派出機構，主要圍繞全市經(jīng)濟發(fā)展布局優(yōu)化機構設置，考慮到經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)建圈強鏈、社會治理等發(fā)展需要，通過上級黨委政府委托下級屬地政府管理方式設置機構，比如，四川天府新區(qū)、成都東部新區(qū)、成都高新區(qū)黨工委管委會3個機構作為省委省政府派出機構，因發(fā)展實際需要，現(xiàn)委托成都市管理。

第二類是市級部門派出機構情況。主要是通過機構改革，派駐到相關區(qū)域（機構）代表派出部門行使相關職權的工作機構。其中，市本級96個，主要分布在人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察、生態(tài)環(huán)境、國土規(guī)劃、公安執(zhí)法、投資促進等領域。區(qū)（市）縣部門1441個，主要涉及7個領域，其中，紀檢監(jiān)察派出機構216個、公安派出所341個，司法所275個，市場監(jiān)管所261個，規(guī)劃和自然資源所67個，綜合行政執(zhí)法中隊261個，投資促進分局20個等。

三、目前存在的問題

（一）各類機構名稱繁多?，F(xiàn)行的機構編制若干規(guī)定中，機構種類繁多、名稱多樣、邊界模糊，造成了地方管理上的混亂。有的機構名稱不統(tǒng)一，議事協(xié)調(diào)機構與臨時機構，合署辦公機構與掛靠機構、掛牌機構、對外保留牌子機構、派出機構與派駐機構等職能定位、基本屬性相似，造成了不同地區(qū)不同層級表述“五花八門”，實際運用“各持己見”。有的機構定義不清晰，合署辦公機構與掛牌機構均為“兩套牌子、一套人馬”的運行方式，且合署辦公機構多年未單獨核定領導職數(shù)，很多基層地區(qū)對兩個機構的邊界定義相對模糊，實際操作中經(jīng)常混淆。

（二）機構職能不夠優(yōu)化。機構設置的主要目的在于不斷優(yōu)化機構職能體系，但有的議事協(xié)調(diào)機構與設在部門職能配置不夠優(yōu)化，職能定位、職責領域不夠明晰。有的政府部門轉(zhuǎn)變職能不到位，部分領域?qū)κ袌鑫⒂^經(jīng)濟干預過多過細，面對新興業(yè)態(tài)發(fā)展，單純依靠加掛牌子方式落實監(jiān)管，造成一些領域服務管理“缺位”。有的領域職責定位不精準，比如，市屬國有企業(yè)、學校、醫(yī)院均設立黨委和紀委，紀檢監(jiān)察派駐機構與駐在單位黨委、紀委職責邊界不夠明晰、職能定位不夠精準。有的派出機構職能定位存在矛盾，有些領域執(zhí)法管理權限回收上級部門后，屬地政府缺少有力抓手，造成了落實主體責任“疲軟”現(xiàn)象。

（三）作用發(fā)揮不明顯。面對經(jīng)濟組織方式和治理工作方式深刻變革，有些領域工作機制不夠優(yōu)化，職能作用發(fā)揮不明顯。有的新區(qū)承接能力不足，國家法律層面未直接對新區(qū)行政執(zhí)法主體資格作出明文規(guī)定，實際運行中承擔的經(jīng)濟社會治理事項卻與一級政府等同，在運行過程中出現(xiàn)了托管鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）管理機制不順、社會事務承辦能力不足、執(zhí)法主體資格缺失等問題。有的產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構不夠優(yōu)化，“行政化”管理色彩過于濃厚，造成內(nèi)設機構“臃腫”、干部成長“桎梏”，內(nèi)生發(fā)展動力不夠。有的派駐執(zhí)法機構體制不夠優(yōu)化，基層多頭重復執(zhí)法、職責交叉重疊問題仍然存在，執(zhí)法效能效力不高，導致執(zhí)法和監(jiān)管界限不清、缺位失位。

四、對策建議

議事協(xié)調(diào)機構的辦事機構、合署辦公機構和派出機構是優(yōu)化完善機構職能體系的重要內(nèi)容，要在嚴格落實機構編制工作紀律的基礎上，用新思想、新思維、新思路、新方法開展工作，進一步推動機構職能體系更加系統(tǒng)完備、協(xié)同高效。

（一）精簡規(guī)范各類機構類型。著眼提升機構編制工作科學化、規(guī)范化、法定化水平，持續(xù)深化法規(guī)制度體系建設，統(tǒng)籌推進“立改廢釋”工作，規(guī)范各類機構名稱定義、管理要求等，進一步規(guī)范各類機構管理。明確非正式機構類型，根據(jù)機構工作運行機制，建議將多種未納入機構限額管理的機構類型精簡規(guī)范為議事協(xié)調(diào)機構、臨時機構和掛牌機構三類。其中，將合署辦公機構、掛靠機構、對外保留牌子機構等與掛牌機構整合，統(tǒng)一稱“掛牌機構”。優(yōu)化非正式機構管理方式，這三類機構在服務經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著至關重要的推進作用，建議在嚴控總量、嚴格管理的基礎上，優(yōu)化完善非正式機構管理制度，切實提升作用功能，強化黨委對重大工作的領導。

（二）完善議事協(xié)調(diào)機構管理制度。著眼健全黨委對重大工作的集中統(tǒng)一領導，持續(xù)優(yōu)化議事協(xié)調(diào)管理機制，理順職責關系，優(yōu)化工作流程，完善運行制度，切實提升黨委把方向、謀全局、抓大事能力。堅持從嚴把關，從嚴從緊審批議事協(xié)調(diào)機構，加強“條條干預”治理，明確上級黨政機關不得在評優(yōu)評先、工作考核中強加要求下級黨委政府設置相關領域議事協(xié)調(diào)機構，造成“層層加碼”、機構“繁多”。實行動態(tài)管理，根據(jù)承擔的職責任務，區(qū)分常設性、階段性和臨時性議事協(xié)調(diào)機構，細化明確設立和撤銷條件，優(yōu)化分類審核、常態(tài)評估、年度報告、定期清理動態(tài)管理制度，推動實現(xiàn)科學動態(tài)管理。明確職責邊界，厘清議事協(xié)調(diào)機構議事和市委、市政府決策程序之間的關系，理順議事協(xié)調(diào)機構辦事機構與設在部門職責邊界，健全完善工作規(guī)則、議事程序、協(xié)調(diào)配合機制，提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

（三）優(yōu)化派出機構管理方式。著眼強化派出機構職能作用發(fā)揮，進一步建立健全制度機制，切實把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展治理效能。完善新區(qū)派出管理機制，加快推動四川天府新區(qū)、成都東部新區(qū)等各級新區(qū)地方立法工作，解決行政主體資格問題，立法前可通過委托行使行政權力的方式開展行政審批和執(zhí)法工作，同時進一步理順新區(qū)與行政區(qū)職能職責，實現(xiàn)各司其職，推動新區(qū)發(fā)展整體效能提升。堅持去行政化改革路徑，堅持政府主導、市場化運作、商業(yè)化邏輯，理順產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理機構與行政區(qū)域、專業(yè)公司與社會主體等職責關系，探索派駐式公共服務供給模式，進一步激發(fā)開發(fā)區(qū)發(fā)展活力。優(yōu)化基層派駐機構管理機制，著眼提升基層自治能力，優(yōu)化派駐機構“雙重”管理機制，賦予鎮(zhèn)（街道）對派駐轄區(qū)執(zhí)法機構和力量的“吹哨”調(diào)度權、考核評價權、人事任免建議權，以及轄區(qū)內(nèi)事關群眾利益重大決策的建議權等重要綜合管理權限，破解基層治理“權力有限、責任無限”和“看得見管不著”的難題。

（四）加強機構職能精細化管理。著眼從源頭精簡優(yōu)化議事協(xié)調(diào)機構，加強機構職能精細化管理，促進各類機構運行優(yōu)化協(xié)同高效。強化“三定”規(guī)定基礎性作用，堅持將“三定”規(guī)定作為職能管理的關鍵，將跨領域、跨層級且具有長期性的重大工作職責寫入“三定”規(guī)定，明確規(guī)范領導小組運行機制、設在部門牽頭職責、承辦部門落實責任，最大化精簡議事協(xié)調(diào)機構。深化職責任務清單“任務書”作用，在法律法規(guī)、部門“三定”規(guī)定的基礎上，深化職責任務“清單式”管理，明確各級各部門主要職責、工作任務，進一步織密責任工作鏈條，構建“依單履責、各司其職、協(xié)同配合”工作格局，推動黨委政府重大決策部署有力落實。加強協(xié)商制度作用，著眼提高部門工作配合度，完善部門職責分工協(xié)商機制，明晰任務分工，明確主次關系，推動責任落實。