楊 欣

(中國勞動關系學院 法學院,北京 100048)

對于行政法法典化而言,2021年4月全國人大常委會公布的《2021年度立法工作計劃》,是將夢想照進了現(xiàn)實。工作計劃提出,“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領域的法典編纂工作”。相較于同時提出的環(huán)境法典、教育法典,行政基本法典的制定面臨著更多的理論和技術難題,需要逐個研判求解,本文擬對法典編纂中的行政組織編進行研究,聚焦于行政組織編的功能與結構,基于我國公共行政的特質,探討行政組織編建構的邏輯框架。

一、行政組織法在行政基本法典中的功能與地位

(一)行政組織法在行政基本法典中的功能

行政組織法是否作為一個獨立的部份在行政基本法典中呈現(xiàn),以及其后的結構與制度設計,在本源上取決于對行政組織法功能的認知。

1.行政組織法的主導性功能是客觀法

“現(xiàn)代國家的決策力與行動力系依行政組織之結構而定”①[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構》,林明鏘等譯,北京大學出版社2012年版,第225頁。,從應然的角度,行政組織法作為有關行政組織的建構法,盡管存在“履職公正”等主觀面向的要求,但其占主導地位的功能是客觀法而不是主觀法。就我國而言,我國古代一直重視行政組織秩序的建構,其在行政法制體系中處于中心地位,以《唐六典》為例,20世紀80年代末學界曾有“唐六典是否是行政法典”的爭議,以錢大群、李玉生為代表的學者認為《唐六典》不是行政法典,以《周禮》為模式的《唐六典》,內容限于國家機關的組織編制,是以國家機關及職官為綱目而抄摘在行的令、式的有關內容的一部官修典。②錢大群、李玉生:《〈唐六典〉性質論》,載《中國社會科學》1989年第6期,第189-204頁。兩位學者對《唐六典》性質的判斷更接近作為客觀法的行政組織法。中華人民共和國成立以來,黨和政府一直致力于我國行政組織秩序的完善,盡管手段可能表現(xiàn)為“三定方案”等“試錯方案”,但它并不排除規(guī)范主義,而是通過知識的累積性發(fā)展,去切實地、恰當?shù)剡M行規(guī)范性設計。③沈巋:《公共行政組織建構的合法化進路》,載《法學研究》2005年第4期,第97頁。從國外的經(jīng)驗看,德、法等國行政組織法秉持的亦多是客觀法定位,德國行政組織法的目的取向被認為在于不斷地建構“公共利益秩序”,靜態(tài)的行政組織法由三部分組成:法律形式、體系上的特有的區(qū)分以及特定實體法原則。法律形式的元素包括:職位、行政機關、公法社團、營造物及公法財團,再加上行政法所采用的公司法上的組織形式。以上是行政組織法教學上最重要的內容。近年組織作為管制媒介成為新的關注點,認為行政組織法特別需要參考組織學。④[德]施密特.阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構》,林明鏘等譯,北京大學出版社2012年版,第226-231頁。與德國類似,法國、日本等國行政組織法均偏向于客觀法。法國存在通過客觀法實現(xiàn)公共服務的理念,規(guī)范的是參與公共行政的所有主體,包括國家行政、地方行政區(qū)、公立公益機構、其它專業(yè)法人等,權力下放是其關注的重點,⑤[法]讓·里韋羅等:《法國行政法》,魯仁譯,商務印書館,第73-326頁。行政組織法為行政組織的分節(jié)化 (采取法人形態(tài)的公企業(yè)等)、分權化 (地方公共團體等),或者與民間團體、個人協(xié)作提供了規(guī)范依據(jù)。⑥[日]山本隆司:《客觀法與主觀權利》,王貴松譯,載《財經(jīng)法學》2020年第6期,第98-111頁。日本行政組織被認為是規(guī)范行政機關的法,包括國家行政組織法、地方自治法等。⑦[日]鹽野宏:《行政組織法》,楊建順譯,北京大學出版社2008年版,第3-172頁。

2.我國行政組織法理論研究偏向主觀法

作為行政法的組成部分,行政組織法的功能,不可避免地受到行政法整體功能構造的影響。我國行政法本土的發(fā)展以《中華人民共和國行政訴訟法》的頒布施行為基礎,以后續(xù)的行政復議、國家賠償、行政處罰、行政許可、行政強制等制度為主干,加之受到同時期發(fā)展的民法學、經(jīng)濟法學的影響,又使其形成了獨有的特點和局限。這種以行政決定為主要規(guī)范對象,以私權保障為主要功能期待,以回避和聽取意見等對抗程序為主要制度構造的傳統(tǒng)行政法治,基本上屬于主觀行政法的范疇。①成協(xié)中:《行政法平衡理論:功能、挑戰(zhàn)與超越》,載《清華法學》2015年第1期,第47頁。行政法的這種主觀法傾向深刻影響了行政組織法的研究,“由于行政訴訟法的投射,我國行政組織法的研究基本限于行政主體理論”②沈巋:《面向傳統(tǒng)、現(xiàn)在與未來的行政法學》,載《行政法論叢》第24卷,法律出版社2019年版,第6頁。,經(jīng)我國學者改造后的行政主體理論不復法國、德國、日本等國的行政分權和地方分權的客觀法功能,而是為了相對人更為便利地識別行政復議的被申請人、行政訴訟的被告,具有顯明的主觀法特質。如同沈巋教授所指出的,“沿著行政訴訟法維度的行政法學發(fā)展,終究會受制于這個維度繼續(xù)延伸的限度”③沈巋:《面向傳統(tǒng)、現(xiàn)在與未來的行政法學》,載《行政法論叢》第24卷,法律出版社2019年版,第9-10頁。,行政組織法的研究體現(xiàn)了這個限度,其長期偏居為行政救濟法提供主體資格論證的一隅,忽視了行政組織本體這座“森林”。

3.我國行政組織法存在客觀秩序層面的缺失

我國行政組織法理論研究的主觀法偏好難以為行政組織本身的秩序建構提供充分的學術支持,加之實踐中“行政組織是行政內部事務”的傳統(tǒng)思維,使得我國行政組織法律制度發(fā)展緩慢,行政組織法處于嚴重缺位狀態(tài)。④薛剛凌:《行政組織法發(fā)展缺位之檢討》,載《江蘇社會科學》2008年第5期,第111-113頁。當前我國行政組織法在客觀組織秩序層面存在多重缺失。第一,就組織類型而言,當前納入行政組織法調整的組織類型狹窄,僅限于國務院和地方各級人民政府,對其他承擔行政職能的組織,如自貿區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等,現(xiàn)有關注主要停留在行政訴訟被告資格層面;第二,就工作機制而言,已制定的行政組織法內容過于原則,以《中華人民共和國國務院組織法》(以下簡稱“國務院組織法”)為例,其僅有11條內容,缺乏“委員會”與“部”工作機制的區(qū)分,更未規(guī)定操作性內容;第三,就組織間的關系而言,《中華人民共和國地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》(以下簡稱“地方組織法”)增加了“區(qū)域協(xié)同發(fā)展機制”的規(guī)定(第80條),但對行政機關之間的競爭規(guī)則未有所涉及,對行政授權、行政委托、行政協(xié)助等制度亦缺乏統(tǒng)一的規(guī)范;第四,就行政組織的支持系統(tǒng)而言,對于其中“人的支持”,當前對行政機關工作人員的規(guī)范限于《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱“公務員法”)中的公務員,實踐中存在輔警等類似身份的人員未被納入調整對象,人員編制存在兩部行政法規(guī)中,但未能制定統(tǒng)一的編制法;對于物的支持,“行政公產(chǎn)長期游離在行政組織法的研究范圍之外,而公產(chǎn)在公共使用目的的設定、廢除和變更、公產(chǎn)界線的劃定、公產(chǎn)的相鄰關系、公產(chǎn)的維修、不能轉讓性以及公產(chǎn)保護的處罰、公產(chǎn)的使用等諸多方面,都應受到行政法特殊規(guī)范之約束?！雹萆驇h:《面向傳統(tǒng)、現(xiàn)在與未來的行政法學》,載《行政法論叢》第24卷,法律出版社2019年版,第8頁。

前述行政組織法客觀秩序的缺失,一方面,使得行政組織法難以為行政組織的構建提供系統(tǒng)性支持,另一方面,也使得行政組織法與行政組織的改革脫節(jié),以《國務院組織法》為例,改革開放以來,國務院已歷經(jīng)八次規(guī)模性機構改革,無論機構還是職能均已遠非1982年《國務院組織法》制定時的樣態(tài),但《國務院組織法》在這四十年中未做任何修改。

綜上所述,籍由行政基本法典編纂的契機,將行政組織法納入行政法典體系,將行政組織建構成法律上的行為體,規(guī)范其內部結構,不僅可以補足當下行政組織秩序存在的缺漏和不足,服務于依法行政、依法治國的治理目標,并且完善的行政組織法有助于行政權力上游暢通、權責分明,其形成的反射利益可使相對人普遍受益。

(二)行政組織法在法典中的地位

1.行政組織法應在行政基本法典中單獨成編

與行政活動編在行政基本法典中毋庸置疑的獨立地位不同,對于行政組織法而言,盡管學者已就“從行政基本法典的內容定位出發(fā),行政基本法典應當包括行政組織法”進行了充分論證①馬懷德:《行政基本法典:模式、內容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。,但對行政組織法在法典中的體例,依然存在“一并規(guī)定”還是“單獨成編”的爭議。

所謂“一并規(guī)定”是指將行政主體與行政相對人一并規(guī)定在“行政法主體”章節(jié)之中?！耙徊⒁?guī)定”遵循的是法律關系進路,隱含的功能取向是主觀法定位,“傳統(tǒng)行政法律關系方案、新行政法律關系方案試圖以某種概念工具來完整描述行政法上的權利、義務、自由、法律關系等主觀法,是主觀法體系”②黃宇驍:《行政法學總論阿基米德支點的選擇》,載《法制與社會發(fā)展》2019年第6期,第157頁。,這也是我國行政組織法一貫的研究取向。此方案以應松年教授為代表,主張在“行政法總則”第二章規(guī)定“行政法主體”,“公因式”的提取重點體現(xiàn)在存在于所有行政法律關系之中的“行政機關—行政相對人”主體構造。對于行政主體一方,主要規(guī)定三項內容:一是主體范圍,包括行政機關和法律法規(guī)授權組織;二是行政職權,包括行政事權、財權和組織人事權以及相關的管轄權分配和運作;三是行政主體的編制機構管理。③應松年、張航:《中國行政法法典化的正當性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第27-41頁。

所謂“單獨成編”是指將行政組織作為單獨的一編予以規(guī)定,在順序上,可列于總則之后?！皢为毘删帯倍嘧裱氖且?guī)范行政權路線,例如,章志遠教授主張行政法典設總則和分則,分則按照“權力來源—權力行使—權力監(jiān)督”的運行邏輯,設“行政組織編”“行政活動編”“監(jiān)督行政編”,其中,行政組織編聚焦行政權的合法來源,以確保行使行政權的組織和個人均具有合法性。④章志遠:《民法典編纂對行政法法典化的三重啟示》,載《特區(qū)實踐與理論》2020年第5期,第24-29頁。薛剛凌教授主張從行政法體系化建構的長遠目標看,應眼于“大行政法體系”的建構,在“大行政法體系”下,將行政組織法單獨成編。⑤薛剛凌:《行政法法典化之基本問題研究——以行政法體系建構為視角》,載《現(xiàn)代法學》2020年第6期,第78-95頁。楊偉東教授主張以行政權規(guī)范為主線和明線,以公民、法人或者其他組織權利的確認和保障為暗線,編撰行政基本法典,將“行政組織”列為第二編,設置中央行政組織、地方行政組織、行政編制、行政公務人員四章的內容。馬懷德教授主張采用行政活動方案確定行政基本法典的體例框架,在總則之后設立行政組織編,包括基本規(guī)定、行政機關的組織、編制、機關運行的保障、行政機關的公務員五章內容。⑥馬懷德:《行政基本法典:模式、內容與框架》,載《政法論壇》2022年第3期,第42-60頁。王敬波教授主張綜合行政法學理和法治政府實施綱要的體例,行政法典可以劃分為五編,其中“第二編”為“行政組織”,下設六章:第一章行政組織的原則;第二章行政機關;第三章行政編制;第四章國務院組織;第五章地方政府組織;第六章公務員。⑦王敬波:《行政基本法典的中國道路》,載《當代法學》2022年第4期,第19-28頁。

就這兩種方案比較,“一并規(guī)定”的顯明特點是從法律關系出發(fā),將行政機關和行政相對人作為法律關系主體,合并規(guī)范。持此進路的學者有的雖未明確使用“行政法主體”這樣的概括性用語,但其所提方案均包括了“行政相對人”章節(jié),或者列在“行政主體”之前①例如,梁鳳云法官提出的行政法典方案主張在總則中規(guī)定“行政相對人、行政主體”等內容。參見:梁鳳云:《直接制定行政法典的時機已經(jīng)成熟》, 載《民主與法制》2021年第33期,第42-43頁。,或者列于“行政機關”之后。②例如,王萬華教授提出的行政法典方案主張在總則中規(guī)定“行政機關、行政相對人”。參見:王萬華:《我國行政法法典編纂的程序主義進路選擇》,載《中國法學》2021年第4期,第103-122頁。此類型方案沿襲了我國行政組織法研究的主觀法進路,體現(xiàn)了規(guī)范行政權和保護相對人權利的意旨,然而,正如前文論述,行政組織法的本質功能是客觀法,就行政組織編而言,“一并規(guī)定”方案側重于與相對人密切相關的職權、管轄等內容,只將少許目光投射于行政組織秩序本身,難以全面回應我國當前行政組織制度存在的缺失與不足。而“單獨成編”的方案,盡管學者所持的進路不同,對行政組織編結構和內容的觀點亦有差異,但該方案將“行政組織”從法律關系框架中獨立出來,以組織秩序的建構為目標,更為契合行政組織法的客觀法功能。除了理論證成外,在政策層面,行政組織制度也是國家法治建設的重點,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》特別強調:“完善行政組織和行政程序法律制度”?！皢为毘删帯狈桨覆粌H有助于系統(tǒng)建構行政組織客觀秩序,發(fā)揮法典“填空補缺”的功能,亦更為契合國家完善行政組織法律制度的政策方向,是“更優(yōu)”方案。

2.行政組織編在行政基本法典中具有相對獨立的編纂邏輯

行政組織編作為獨立篇章的意義,不應止于形式?！敖M織法在行政法體系中占有中心地位。行政活動均是在各種組織之中以及通過各種組織發(fā)生?！雹踇德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構》,林明鏘等譯,北京大學出版社2012年版,第225-226頁。目前學者多是在規(guī)范行政權的行政基本法典編纂路線下提出行政組織編的設定,將行政組織編作為規(guī)范行政權的一個環(huán)節(jié),提出的行政組織編的體系和內容基本圍繞行政權的合法性展開,意在明確行政權行使的責任主體,這種與合法性相勾連的建構邏輯,忽略了對行政組織法本身核心概念和目標價值的探查,在此路線之下所提出的行政組織編,其內容基本是圍繞行政權的行使而進行的列舉。這種對行政組織法內生邏輯研究的忽略是造成我國行政組織法不發(fā)達的重要技術原因。行政組織編作為公共行政的支持和保障系統(tǒng),有必要將目光回落到公共行政本身,在一般性的合法性追求之外,關注我國公共行政的特色與需求,探查與公共行政特質相勾連的行政組織編相對獨立的建構邏輯,有的放矢地搭建行政組織編的結構體系。

二、行政組織編的建構邏輯:整體型行政與組織化分解

(一)“職能”是行政組織建構的核心概念

回溯改革開放后的八次國務院機構改革,可以看到一條清晰的主線是職能,而不是其他④1988年、1993年、1998年、2003年、2008年國務院機構改革方案均將轉變職能作為改革的重要目標。只有1983年國務院機構改革停留在機構“歸并”層面,未涉及職能。參見:任曉:《中國行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第181頁。,影響并促成了行政機關的機構設置、權力配置,乃至相互關系等基礎組織結構,“職能”始終是行政組織制度設計的關鍵詞,理解不同類型職能的內涵與特性,是行政組織編編纂的起點。

從現(xiàn)實位面解讀政府職能,我國政府職能的來源多樣,其中位階最高的是《憲法》第89條和第107條關于國務院和地方人民政府職權的規(guī)定,其他來源包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及政策性文件等。2003年國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中將政府職能劃分為“經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務”,概括了我國政府實施外部管理職能的主要形式,是當下關于政府職能分類的通說。除了前述管理類職能,實踐中還存在一類被各級政府列入首要任務目標,但因其超越了傳統(tǒng)關于政府職能的研究視域,未被理論界研究和關注的職能,即發(fā)展職能。①“發(fā)展職能”為薛剛凌教授所提出,她在2021年“中國法治論壇”所做主題報告《“十四五”規(guī)劃和政府法治建設的創(chuàng)新發(fā)展》中闡述了該觀點。發(fā)展職能的《憲法》依據(jù)可歸納為第1條“社會主義制度”條款、第6條“公有制”條款以及第89條和107條關于人民政府“經(jīng)濟職能”的規(guī)定。改革開放后,發(fā)展職能一直是事實方面政府最重視的職能,地方人民政府工作部門幾乎都承擔了不同程度的招商引資任務,與之相關聯(lián)的行政允諾爭議已被人民法院正式列為行政訴訟案由(2004年),政府采取多種積極手段促進經(jīng)濟發(fā)展,以2022年《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作分工的意見》(以下簡稱“意見”) (國發(fā)〔2022〕9號)為例,《意見》開篇在“經(jīng)濟社會發(fā)展總體目標和政策取向”之下“布置經(jīng)濟發(fā)展的預期目標”,提出了包括“擬安排地方政府專項債券3.65萬億元,適度超前開展基礎設施投資”等多項措施。在具體手段之外,組建以發(fā)展為核心目標的經(jīng)濟開發(fā)區(qū),乃至國有企業(yè)改革等,都可歸類于政府發(fā)展職能。2022年《地方組織法》修改,將“職能科學”列入我國地方組織的建設目標(第61條),行政組織編唯有以職能為根基,全面認識政府職能,方能發(fā)揮其組織秩序建構的客觀法功能。

(二)整體型行政與職能的整體性屬性

行政職能受其所處的公共行政范式的影響。根據(jù)偏重整體利益還是個人利益,公共行政在價值取向上存在整體型行政與個別化行政的劃分。西方國家的行政在類型上偏向于個別化行政,注重個人利益,起始于20世紀80年代前后的新公共管理改革進一步加劇了這種“個別化”傾向,由此引發(fā)了對公共行政組織“碎片化”的檢討,公共行政的整體性進入關注視野。以英國為例,作為新公共管理改革的發(fā)源地,其在20世紀90年代開啟了以“整體性”“合作導向”為中心的“整體政府”改革運動②高軒:《西方發(fā)達國家政府部門間關系的幾種模式及啟示》,載《理論視野》2014第3期,第68-72頁。,重要表現(xiàn)之一是修改了1988年《地方政府法》,不再強制要求地方政府將六項公共服務外包,而是賦予地方當局更加靈活地保留行使的整體職能。③楊欣:《論英國地方政府法下中央對地方管制路徑的演進》,載《國際論壇》2008年第4期,第68-72頁。與西方國家不同,無論基于傳統(tǒng)文化還是中國特色社會主義的法治實踐,我國公共行政一以貫之的價值取向是強調并重視整體利益,呈現(xiàn)出明顯的整體型特征,“強化管理職能整體以及行政系統(tǒng)一體化的整體政府”④王敬波:《行政基本法典的中國道路》,載《當代法學》2022年第4期,第20頁。,“共同富?！薄熬珳史鲐殹薄皡^(qū)域協(xié)商發(fā)展”等,均是在整體型行政的框架下進行。近年來,基于效率、公眾參與等因素,我國在公共行政領域亦開展了諸如“民營化”“公私合作”等多元嘗試,完善與之相關的私主體權益保障,進行分權化探索,但改革并未改變我國公共行政的整體型特質。

與整體型公共行政相對應,我國政府職能在一般的專業(yè)化、個別化屬性外,亦彰顯出整體性特征,突出表現(xiàn)是職能目標及職能內容的確定路徑。1992年黨的十四大報告提出 “要建立社會主義市場經(jīng)濟體制”,在此目標之下“決心進行行政管理體制和機構改革,切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率?！?002年黨的十六大報告提出“全面建設小康社會”,圍繞這個目標提出“要加快政府職能轉變”。2017年黨的十九大報告在“堅持人民當家作主制度體系,發(fā)展社會主義民主政治”中提出“深化機構和行政體制改革”的重要部署,提出“轉變政府職能,深化簡政放權,創(chuàng)新監(jiān)管方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設人民滿意的服務型政府。”報告所確定的職能目標均服務于國家總體任務,職能目標的實現(xiàn)需要整體統(tǒng)籌,其中,針對個別行政職能的組織化配置是實現(xiàn)整體性職能目標的組成部分。

(三)“組織化分解”應“有助于職能實現(xiàn)”

從功能主義的角度,行政組織屬于國家機構的范疇,國家機構概念來源于德國近代國家學當中的“國家法人說”,“將國家視為法人,是一種歸責模式,這種歸責模式又被分層整合到由不同功能區(qū)域所組成的構造中,這些功能區(qū)域各負有特定的任務和規(guī)范權限,由這些功能區(qū)域的承擔者實施”。①[德]齊佩利烏斯:《德國國家學》,趙宏譯,法律出版社2011年版,第128頁。作為一個法人,國家只有一個意志,國家下設機關,即功能區(qū)域的承擔者,分別行使國家的各個部分的職能。②林來梵:《憲法學講義》,法律出版社第2015年版,第224頁。行政組織作為國家法人的下位概念,首要目標在于落實國家任務體系中的行政職能目標,在法治國家的框架下,這一目標的實現(xiàn)依賴于通過行政組織法對職能進行科學、規(guī)范的“組織化分解”,據(jù)此,在整體型行政的范式之下,有必要將“有助于職能實現(xiàn)”作為行政組織編編纂的指導原則,這也是“行政法的效能原則”對組織法的約束和要求。③沈巋:《論行政法的效能原則》,載《清華法學》2019年第4期,第5-25頁。我國有學者將其稱為“最佳性”,認為這應當是與“合法性”并列的組織建構規(guī)則。④朱新力、唐明良: 《法治政府建設的二維結構— —合法性、最佳性及其互動》,載《浙江學刊》2009年第6期,第138-146頁。

“有助于職能實現(xiàn)”可進一步分解出三個層面的內涵:首先,將可實現(xiàn)職能目標的所有組織化手段均納入調整范疇,注重不同組織化手段的特性,明確規(guī)則;其次,針對個別性職能,建構有助于其實現(xiàn)的一般性規(guī)則,包括組織形式、工作機制等;最后,重視職能的整體屬性,將“有助于整體利益的實現(xiàn)”作為成為處理行政機關之間關系的第一順位考量因素。例如,在為履行發(fā)展職能而產(chǎn)生的競爭關系中,行政機關不僅需要考慮本機關的發(fā)展目標,更需要考量國家經(jīng)濟的良性發(fā)展以及地區(qū)之間的公平競爭。通俗地說,要統(tǒng)籌規(guī)劃行政機關之間的相互關系,促成組織間合力,協(xié)同高效實現(xiàn)公共行政的整體職能目標。

(四)相對人權利保護因素

行政組織編著眼于構建有利于職能“科學、規(guī)范”的組織化分解的秩序體系,理論上公民權利已通過立法、政策等意見表達機制體現(xiàn)在政府職能之中,相對人權利保護不是行政組織法建構的直接目標,相對人享有的是良好的組織秩序帶來的反射利益,正如有學者所言“行政組織的設定、行政資源的分配、行政內部程序設計等諸多因素,盡管不直接關涉行政法律關系主體的權利義務關系,但對于行政任務的實現(xiàn)和公民權益的保障,依然具有重要意義。在某些極端的情形下,甚至具有決定性意義?！雹俪蓞f(xié)中:《行政法平衡理論:功能、挑戰(zhàn)與超越》,載《清華法學》2015年第1期,第45頁。但行政組織編中也不是全然不存在與相對人權利發(fā)生直接關聯(lián)的部分,“努力為人民服務”是《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“憲法”)對國家機關及工作人員活動的要求(第27條),對于行政支持系統(tǒng)中公職人員的履職行為,仍有相對人主觀權利存在的空間,有必要將與相對人權利聯(lián)系密切的“履職公正”確定為公職人員的行為原則,“最基本的要求是執(zhí)行職務的公正性,即所謂的公共行政的公正性原則?！雹趶埮d祥、劉飛等:《外國行政程序法研究》,中國法制出版社2010年版,第94-95頁。

三、行政組織編的結構與內容

(一)一級結構:“總則+分則”

根據(jù)對職能進行組織化分解的建構邏輯,行政組織編在內容上應當涵蓋有助于職能實現(xiàn)的所有組織化手段,這些組織化手段根據(jù)規(guī)范對象,可區(qū)分為一般規(guī)定與專門規(guī)定,一般規(guī)定規(guī)范的是有關行政組織的共性規(guī)則,可命名為“總則”;專門規(guī)定規(guī)范的是特定領域的組織手段,可概括為“分則”。

總則在內容上宜采取應松年教授倡導的“提取公因式”模式,“用這種方法可以提高法律的邏輯完整性和內涵經(jīng)濟性,從而避免冗贅的重復”③應松年、張航:《中國行政法法典化的正當性與編纂邏輯》,載《政法論壇》2022年第3期,第37頁。,聚焦于有助于實現(xiàn)個別職能和整體性職能一般性規(guī)則,進行“實質法典化”建構。

分則規(guī)范的是調整特定領域的組織制度和組織手段,一方面,包括“實質法典化”,即針對應納入而未納入的行政組織制度確立規(guī)則;另一方面,包括對現(xiàn)有法律文件的“形式法典化”,當前我國行政組織單行法存在多位階的法源體系,法律主要包括《國務院組織法》《地方組織法》《公務員法》,行政法規(guī)包括《國務院行政機構設置與編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等。除了以上行政組織單行法與規(guī)范性文件外,地方層級還存在針對特別經(jīng)濟區(qū)的組織法,例如《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)條例》等?！靶问椒ǖ浠辈⒉灰馕吨鴮扔蟹梢?guī)范的“復印式”整理,而是籍由法典編纂的契機,在整體性框架下做必要修訂。

(二)總則的內容框架

在“有助于職能實現(xiàn)”的指導原則之下,總則“提取”的是行政組織運行的一般性規(guī)則,包括立法目的、指導組織建構和運行的原則、行政機關及相關組織形式、工作機制、組織之間的關系等。

1.立法目的和基本原則

立法目的部分旨在明確行政組織編所具有的規(guī)范和控制行政組織、構建客觀組織秩序的應然功能。

基本原則部分可考慮提取《憲法》《國務院組織法》《地方組織法》以及組織學對行政組織設置和運行的原則性要求,設置包括堅持中國共產(chǎn)黨的領導、全心全意為人民服務、依法組織、公正履職、優(yōu)化協(xié)同等原則,并將“有助于職能實現(xiàn)”納入原則體系。

2.行政機關及其他行政組織

本部分在定義的基礎上,基于職能實現(xiàn)導向,明確以行政機關為主體的組織類型、組織建構等,具體包括:

(1)行政機關。定義何為行政機關,根據(jù)行政機關所承擔的職能,設置首長制的機關與合議制的機關,輔以“與職能相適應的機關形式”作為兜底條款。要求行政機關選擇與職能相適應的組織形態(tài),同一組織不宜承擔具有內在沖突的不同職能。

(2)黨政合設合署機構。我國黨政合署辦公實踐始于20世紀80年代,為了因應兩岸民間交流情勢,中共中央臺灣工作辦公室與國務院臺灣事務辦公室實行“一個機構,兩塊牌子”。①樹備:《海峽兩岸關系協(xié)會成立前后》,載《中共黨史研究》2017年第4期,第72-87頁。1992年紀檢、監(jiān)察合署辦公。這是基于“黨的紀檢機關與行政監(jiān)察機關在監(jiān)督對象上有相當大的重合,在查處案件等一些具體工作中難免出現(xiàn)職責不清、辦事重復、相互脫節(jié)、不夠協(xié)調等情況采取的改革舉措”。2018年中共中央印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》明確要求:“在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公,市縣要加大黨政機關合并設立或合署辦公力度。”全國各層面的機構改革任務在2019年3月底之前已經(jīng)完成。②黃先雄:《黨政合設合署與行政訴訟制度的回應》,載《中外法學》2020年第2期,第304頁。行政組織編有必要將此種具有中國特色的機構形態(tài)納入組織類型,規(guī)范其組織設置和運行的規(guī)則適用。③黨政合設合署機構所適用的組織規(guī)范,涉及行政組織法與黨的組織法規(guī)的關系問題,具有較強的特殊性,故本文將在第四部分對其做專門討論。

(3)行政授權。明確行政授權的主體、授權形式、法律效果等。

(4)行政委托?？商崛　吨腥A人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱“行政許可法”)等對于行政委托的共性規(guī)定,將行政委托設定為行政機關的一般權限,明確行政委托的主體、形式要件、法律效果,對其中與公民權利密切相關的職能設定法律保留。

(5)承擔政府委外職能的私主體。近年政府職能委外是實踐的熱點,“私法形式的經(jīng)濟企業(yè)通過市場以及公私合作,為行政開啟了另一個管理可能性。行政組織法必須跨越其傳統(tǒng)的專業(yè)認識,去深入探討企業(yè)行為的行為模式。”④[德]施密特·阿斯曼:《秩序理念下的行政法體系建構》,林明鏘等譯,北京大學出版社2012年版,第224-225頁。荷蘭《行政法通則》就在Aticle1:1b中規(guī)定了私主體如果使用公共資金,那么這樣的組織適用《行政法通則》。⑤夏雨、Prof.mr.Rob Widdershoven:《荷蘭〈行政法通則〉訪談》,載《行政法論叢》第20卷,法律出版社2017年4月版,第372頁。為回應政府職能委外提出的問題,行政組織編有必要明確政府委外職能行使時的責任承擔,以及對私主體適用公法規(guī)則的條件或情形。

3.工作機制

規(guī)范的對象包括首長制與會議制,以會議制為重點。當前,我國中央和地方行政機關實行的均是首長制。國務院內部雖存在部、委員會、直屬機構、直屬特設機構等不同類型的機構,但該劃分并未與工作機制掛鉤。為了兼顧效率與重大決策的科學性,《國務院組織法》和《地方組織法》中設置了針對首長制的補足機制,包括“政府工作中的重大事項應當經(jīng)集體討論決定”“地方各級人民政府實行重大事項請示報告制度”等,特定經(jīng)濟區(qū)的立法也進行了創(chuàng)新探索,例如,《中關村科技園區(qū)條例》引入了聽證制度,規(guī)定:“有關中關村科技園區(qū)改革、建設和發(fā)展的重大決策事項,涉及中關村科技園區(qū)市場主體利益的,決策機關應當舉行聽證”(第62條)。這些規(guī)定可以提取為經(jīng)驗,一并成為完整的首長制的內容。

至于會議制,從國外經(jīng)驗看,出于對中立、專業(yè)、合法性的要求,采用會議制的多為承擔特定行業(yè)市場監(jiān)管職能的機關。我國目前并無關于會議制的成熟經(jīng)驗,現(xiàn)行采用委員會名稱的組織,如開發(fā)區(qū)管委會等,其工作機制與首長制類似。會議制作為與監(jiān)管職能、咨詢類職能相匹配的一種重要的工作機制,行政組織編有必要明確其操作規(guī)則,規(guī)定會議的類型,平常會議、特別會議各自的召集條件、法定人數(shù)、表決方式、會議記錄等。

4.行政機關之間的關系

行政機關之間的關系有縱向關系與橫向關系之分,縱向關系體現(xiàn)為領導關系,規(guī)則相對簡單,故本部分規(guī)范的重點是橫向關系,在有利于整體職能目標實現(xiàn)的導向下,明確指導性規(guī)則與具體規(guī)則。

對于指導性規(guī)則,可參考國外立法①例如,西班牙《公共行政機關及其共同的行政程序法》。參見:應松年主編:《行政程序法立法研究》,中國法制出版社2000年版,第262頁。,結合我國實踐,要求行政機關在處理相互關系時,遵循以下原則:第一,行政組織處理相互關系時應權衡相關的整體利益;第二,尊重其他行政機關合法行使的職能;第三,向其他機關提供在其履行職能所必要的信息和幫助;第四,誠信履職。

具體規(guī)則包括合作規(guī)則與沖突規(guī)則。行政機關之間的合作關系表現(xiàn)為行政協(xié)助,以及為完成特定行政任務而進行的協(xié)同等。對于行政協(xié)助,規(guī)范的重點是協(xié)助程序和責任承擔;行政協(xié)同有兩類表現(xiàn):一類是緊密型的,如《行政許可法》規(guī)定的集中辦理、聯(lián)合辦理;另一類是相對松散型的,如《中國(上海)自由貿易試驗區(qū)條例》《中關村科技園區(qū)條例》等規(guī)定的開發(fā)區(qū)管委會與“駐區(qū)機構”之間的協(xié)同工作機制,后者是規(guī)范的重點,可規(guī)定日常協(xié)同機制以及特定情形下跨部門協(xié)調指導機制等。對于機關間的沖突規(guī)則,可在現(xiàn)行法的基礎上提取管轄權沖突的解決規(guī)則,另外,針對職能沖突,有必要規(guī)定解決方案。

5.行政機關的改革

“我國行政組織的建構不是純粹設計的成就,而是在漸進發(fā)展過程中逐步選擇和調試的結果”②沈巋:《公共行政組織建構的合法化進路》,載《法學研究》2005年第4期,第99頁。,行政機關的改革屬于行政組織重要的動態(tài)完善手段,鑒于我國大規(guī)模的經(jīng)濟體制改革已基本結束,國家在新時期的任務已基本明確,政府機構做經(jīng)常性頻繁調整的必要性已不存在,相較于改革推進的靈活效率,當前更需要的是穩(wěn)固機構改革成果,“政府職能轉變到哪一步,法治建設就要跟進到哪一步。要發(fā)揮法治對轉變政府職能的引導和規(guī)范作用,既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉變政府職能已經(jīng)取得的成果,引導和推動轉變政府職能的下一步工作,又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉變政府職能掃除障礙?！雹壑泄仓醒胛墨I研究室:《習近平關于全面深化改革論述摘編》,中央文獻出版社2014 年版,第73-74 頁。這種制定新規(guī)則、修改或廢止規(guī)則根據(jù)規(guī)范對象更多地體現(xiàn)為行政組織編分則的內容。總則規(guī)范的重點是行政機關的改革本身,明確行政機關改革的一般性規(guī)則,尤其是程序規(guī)則,包括:改革的啟動條件、保障改革決策科學化的機制、改革的評價機制等。

(三)分則的二級結構與內容

根據(jù)對行政職能進行組織化分解的手段,可考慮將如下制度納入分則,獨立成章,作為行政組織編的二級結構:

一是行政區(qū)劃制度。作為行政組織編分則內容的行政區(qū)劃不直接涉及中央與地方關系,亦不規(guī)范憲法意義上的地方分級,后者屬于憲法調整的國家結構形式,這符合憲法與行政法之間關系的設定,“作為憲法的技術法,行政法只調整代表行政主體執(zhí)行任務的行政機關”。①應松年:《行政程序法立法研究》,中國法制出版社2000年版,第257頁。本部分所指的行政區(qū)劃,是作為整體性職能實現(xiàn)機制的行政區(qū)劃分手段,例如,為了履行經(jīng)濟發(fā)展職能而設立的各類開發(fā)區(qū),“這些開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的設置,集管理和經(jīng)營于一體,通過土地集約化的經(jīng)營和政策扶植,促進了經(jīng)濟的快速增長”。②葉必豐:《論我國的法定機構》,載《中外法學》2022年第3期,第626-642頁。本章可考慮規(guī)定行政區(qū)劃設置的實質性標準、審批程序、對外的責任承擔等,賦予特別類型的行政區(qū)劃一定的組織自治權,允許其選擇與發(fā)展職能相適應的組織形式和工作機制。

二是國務院組織制度。國務院在整體職能實現(xiàn)中居于核心地位,其不僅是整體性職能確定的決策主體之一,亦擔負著實際的執(zhí)行和監(jiān)督職責。我國現(xiàn)行《國務院組織法》制定于1982年,內容簡略,與我國行政權在國家權力結構中的地位,以及國務院作為最高國家行政機關所承擔的職能不相匹配。從有助于職能實現(xiàn)的角度出發(fā),現(xiàn)行《國務院組織法》缺乏關于中央專屬事項、與地方共管事項、中央監(jiān)管類事項等規(guī)定,目前采取的組成部門、直屬機構、辦事機構的分類標準是否科學,也值得探討③應松年、薛剛凌:《行政組織法研究》,法律出版社2002年版,第170頁。;另外,現(xiàn)有的規(guī)定中存在組織類型缺項,垂直管理機構一直游離于《國務院組織法》之外,作為一部制定已有四十年歷史的法律,《國務院組織法》面臨修改后納入行政組織編的任務。

三是地方政府組織制度。改革開放以來,地方政府在國家整體性職能目標實現(xiàn)中扮演著最為重要的角色:一方面,中央在地方進行各種類型的改革試驗,如經(jīng)濟特區(qū)、綜合配套改革試驗區(qū)、自貿試驗區(qū)等;另一方面,地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的職能目標,展開了多樣化的合作。合作關系最主要的表現(xiàn)是區(qū)域經(jīng)濟合作。早在1986年,我國就在“七五”計劃中提出了區(qū)域合作,典型如長三角經(jīng)濟區(qū)、粵港澳大灣區(qū)等,以及其他以環(huán)境利用和保護為目標的合作等,如河流流域政府間的合作。④薛剛凌、鄧勇:《流域管理大部制改革探索——以遼河管理體例改革為例》,載《中國行政管理》2012年第3期,第7-12頁。當前,作為《地方組織法》組成部分的“地方各級人民政府”(第四章)僅規(guī)定了不同層級地方政府的組成、產(chǎn)生方式、任期與職權,但內容靜態(tài)化、簡略化,未能從職能實現(xiàn)的角度回應地方政府組織運行中的制度創(chuàng)新需求。作為完整的行政組織法的重要組成部分,行政組織編有必要將地方人民政府組織制度納入其中,在現(xiàn)有組織規(guī)范的基礎上,對地方政府的改革試驗權、組織創(chuàng)新權,以及合作關系等予以規(guī)范。

四是事業(yè)單位制度。分類改革后的事業(yè)單位是我國公共服務職能的主要承擔主體①楊欣:《分類改革后事業(yè)單位的公法回歸與制度設計》,載《理論學刊》2012年第3期,第89-94頁。,其中最為龐大的類型是公立學校,其承擔了國家義務教育、高等教育等職能。事業(yè)單位近年來一直在進行組織結構改革的探索,例如,法人治理模式。行政組織編可考慮對事業(yè)單位做單獨規(guī)定,賦予事業(yè)單位與其職能相適應的組織自治權。

五是編制制度。對于編制,我國既往機構改革存在一定程度的精簡趨勢,一般是按照先調整機構后調整職能的順序 ,通過梯次型組織機構歸并,精簡優(yōu)化行政管理結構。②周志忍:《機構改革應關注并處理好八種關系》,載《行政研究信息》1998 年第17 期。從“有助于職能實現(xiàn)”的視角,某些職能,如公共服務,可通過外包的輔助,實現(xiàn)組織精干高效;而有些政府職能,如宏觀調控,客觀上需要充足的人力資源支持,不宜過度精簡,當前“三定方案”確定的實踐路徑是“編隨職走”,這符合編制確定的邏輯,可以作為編制確定的指導原則,在此基礎上,整合《國務院機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》,確立完整的編制制度。

六是公職人員制度。我國《公務員法》于2005年制定,2018年修改,對公務員的規(guī)范較為成熟完善,本部分有必要增加的是對非公務員的公職人員的規(guī)范,明確其身份取得的方式,應當遵守的行為準則等。

至于公物,當前立法基礎薄弱,可采取留白的方式,借鑒荷蘭的“成熟一個部分納入一個部分”的開放式立法思路③夏雨、Prof.mr.Rob Widdershoven:《荷蘭〈行政法通則〉訪談》,載《行政法論叢》(第20卷),法律出版社2017年4月版,第372頁。,“以開放式的結構體系為將來接納新的單項行政法律留有空間”。④劉太剛:《中國行政法法典化的障礙、模式及立法技術》,載《甘肅行政學院學報》 2008年第1期,第23頁。

四、與黨的組織法規(guī)的關系處理

與黨的組織法規(guī)關系的處理是行政組織編結構確定中一個重要問題。對于一般行政機關編制而言,要確定與黨的組織規(guī)范的銜接方式問題;對于黨政合設合署機構,需要提出具體的適用規(guī)則。行政組織編對這兩類機構宜針對性地采取不同的處理路徑。

(一)以“原則性規(guī)范”指引的關系處理

以“原則性規(guī)范”指引的關系處理主要適用于一般行政機關。當前,在一般行政機關層面,行政組織法與黨的組織法規(guī)共同發(fā)揮作用,主要表現(xiàn)在編制和人事管理領域。一方面,就機構設置和編制而言,國務院并不單獨享有機構設置和編制管理權限,依據(jù)1991年《中央機構編制委員會工作規(guī)則》,中央編制管理機關具有對國務院組成部門、直屬機構、辦事機構、國務院組織部門管理的國家機構、議事協(xié)調機構的設立、撤銷或者合并、國務院行政機構的職能調整等事項的“提出方案權”;另一方面,在干部和公務員管理方面,1994年為配合公務員制度改革,黨中央出臺了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》,2006年《中華人民共和國公務員法》施行后,中共中央政治局通過、中共中央辦公廳印發(fā)了《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》《黨政領導干部競爭上崗工作暫行規(guī)定》等重要文件,這些文件規(guī)范著公務員的錄用、干部選拔任用等重要事項。

對于前述黨的組織法規(guī)與行政組織法密切交織,且在其中發(fā)揮主導作用的現(xiàn)實,我國曾有過黨政分開的嘗試,1982年、1988年、 1993年、1998年的《國務院機構改革方案》均不同程度地提出“有計劃有步驟地推進黨政分開”,從改革效果看,改革在一定程度上解決了黨政不分、以黨代政的問題,但是造成了黨的領導地位的削弱和黨政機構設置的重疊以及職能定位的重復,增加了財政負擔,且導致了不必要的職能交叉。①陳鵬:《改革開放四十年來我國機構改革道路的探索和完善》,載《浙江社會科學》2018年第4期,第10頁。2018年《憲法修正案》第36條在《憲法》第1條第2款增加:“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”,為黨的全面領導提供了憲法依據(jù)。行政組織編的編纂應立足于中國的憲法體制,中國共產(chǎn)黨的領導地位是這個制度的根本和核心。行政組織的法制化要確保黨的政策和國家法律得到統(tǒng)一正確實施,不能把二者對立起來,割裂開來。行政組織編與黨的組織法規(guī)之間的關系,本質是堅持黨的全面領導,要以“堅持中國共產(chǎn)黨的領導”為原則指引一般行政機關編制、公職人員管理等領域黨的組織規(guī)范與行政組織編的適用。

(二)“原則性規(guī)范+特別法”的關系處理

“原則性規(guī)范+特別法”的關系處理適用于黨政合署辦公機構?；诼毮軐崿F(xiàn)的角度,黨的機構與行政機構具有職能目標上的一致性?！包h政合署”是針對部分地方黨政機關部門林立、權限交叉的現(xiàn)象而提出的改革措施②劉權: 《黨政機關合署辦公的反思與完善》,載 《行政法學研究》2018 年第 5 期,第39-49頁。,2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出:“黨的有關機構可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設置,實行合并設立或合署辦公,整合優(yōu)化力量和資源,發(fā)揮綜合效益?！睆母母锏男Ч?黨政合設合署機構都是黨政復合體且兼具黨政兩種職能,有利于加強黨的領導③丁海玲、范文宇:《雙合制 ”:新時代黨政機構改革的中國之制》,載《天津師范大學學報》2021年第6期,第83-88頁。,契合“有助于職能實現(xiàn)”的組織設置原則,具有組織法層面的科學性;但同時,黨政合設合署機構的設置也對行政組織的傳統(tǒng)形態(tài)提出了新的研究課題,在組織法層面需要處理好行政組織法與黨的組織規(guī)范的關系。就行政組織編的編纂而言,要研究此類型機構是適用行政組織編“總則”的一般規(guī)定,還是另行明確規(guī)則;如果選擇了后者,是在行政組織編中制定新規(guī)則,還是規(guī)定適用黨的組織規(guī)范,或者制定其他特別法,這些需要進一步討論。

對上述問題的回答應以黨政合設合署機構的特征識別為前提,從黨政合設合署機構的改革實踐看,其既包括早期的合署機構,也包括2018年改革后新設的合設機構。機構本身也從初期的“一個機構、兩塊牌子”發(fā)展到“一個機構、多個牌子”,并且這些牌子之間并不一定是平等或并列關系④段澤孝:《黨政合設、合署的歷史演進、時代價值與實現(xiàn)路徑—基于最佳性考量的視角》,載《浙江工商大學學報》2019年第4期,第102-113頁。,有學者考察了2018年機構改革后的黨政合設合署舉措,歸納出兩個類型的特征:一是“黨政交叉融合,但保持一定的獨立性”;二是“黨政合并設立”。黨政合并設立可進一步區(qū)分為:“黨的議事協(xié)調機構的辦公室或秘書組設在相關行政機關,有關工作由行政機關承擔”,以及“國家行政機構并入黨的機構”等。⑤黃先雄:《黨政合設合署與行政訴訟制度的回應》,載《中外法學》2020年第2期,第303-318頁。

綜上所述,黨政合設合署機構作為新型組織機構,其組織規(guī)范的適用,可考慮采取“原則性規(guī)范+特別法”模式?！霸瓌t性規(guī)范”是指“堅持中國共產(chǎn)黨的領導”,以此原則性規(guī)范指引行政組織編與黨的組織規(guī)范的適用;“特別法”,是指在總則“黨政合設合署機構”部分指明其組織規(guī)則可“適用專門的法律規(guī)定”,可通過制定單行法的形式規(guī)定黨政合設合署機關運行的組織形式、組織機構、權力清單、運行程序和法律責任等內容①蔣銀華:《黨政合設、合署背景下的行政法治變革與完善》,載《行政法學研究》2019年第3期,第78-86頁。,以積極的態(tài)度回應黨政合設合署機構涉及的組織法規(guī)范的適用問題。ML