文 浮塵

成天一針見血，

自認快意恩仇。

苦心尋章摘句，

風雨中猶清醒。

所謂生民立命，

過眼便成浮塵。

文章若能濟世，

應問懸壺之人。

改革進入深水區(qū)后，改革對象從別人變成自己，推動要素從政府轉入市場，觸碰利益的集團化趨勢更加明顯，靠基層自發(fā)推動已不切實際，自上而下發(fā)動成為頂層設計的一次全新嘗試。這種嘗試與職能型組織結構的缺陷相結合，產生了系列問題，包括閉門改革選擇性忽視被改革者意愿，以“三個不變”為代表的掣肘因素太多，單位級別差異和自主選擇結果放大了“分家”后的資源差距，法律法規(guī)配套工作滯后導致爭議一直延續(xù)，改革后以傳統(tǒng)管理思路推進后續(xù)工作等系統(tǒng)的合成謬誤問題必須引起高度重視，需要坦然面對、認真反省、吸取教訓、切實改進。

啟示1 協(xié)作難倒逼頂層設計先行

前文將執(zhí)法協(xié)作定義到對內挖潛層面，其實對內協(xié)作不過是牛刀初試，要更好地發(fā)揮法治“固根本、穩(wěn)預期、謀發(fā)展”的作用，加快保障體系建設，開展跨部門資源整合、跨行業(yè)工作協(xié)同共享才是出路。原因是行業(yè)分工交叉領域，往往是違法行為高發(fā)地帶。若堅持依托專業(yè)優(yōu)勢，將執(zhí)法工作放在行業(yè)，那么交叉領域的執(zhí)法就必然依托跨行業(yè)協(xié)作。這就是建立“一路四方”“七部門聯(lián)合治超”等聯(lián)勤聯(lián)動機制的理論解釋。

但無論行業(yè)內部，還是跨行業(yè)協(xié)作，結果都未必盡如人意。合作中，每個參與者都更關注自己的事，在對方的事上稍一松懈，累積下來，就會導致結果與預期大相徑庭，不妨將其稱為“微差放大效應”。就像0.99與1.01相差不過0.02（細微差異），但經反復積累后，就會變成類似0.99100和1.01100的偏差（微差放大），這就是局部最優(yōu)影響整體合成的理論解釋。微差放大效應是解決執(zhí)法協(xié)作問題的理論基礎，也是必須強化頂層設計的主要原因——源頭治理與亡羊補牢之間的差異是迥然不同的，有鑒于此，將改革“前半篇”的制度設計該解決的問題簡單甩給“后半篇”的運轉維護是不妥當?shù)摹?/p>

這里的啟示是：改革前半篇要以實現(xiàn)改革目標為終極追求，在頂層設計上團結一切可以團結的力量全力以赴，“節(jié)流”與“開源”雙向發(fā)力，盡量解除“分家”后部門間的人身依附關系，最大限度地保障分家后不同部門能相對獨立開展工作，至少不造成人員力量對比上的明顯差距。畢竟，與完成時限相比，社會更應該關注的是改革方案落地效果。將改革“前半篇”文章應該完成的事帶到“后半篇”中去，本身就違背了改革從源頭理順關系、避免“交叉感染”的基本要求。

啟示2 改革意圖必須一以貫之

作為一項龐雜的系統(tǒng)工程，改革一要在既有制度框架中觸碰既得利益，在“與虎謀皮”的博弈中覓出路；二要創(chuàng)造性解決既有矛盾，在跨部門資源整合的調動中尋求最優(yōu)解；三要思考授權與承接的契合，在改革與穩(wěn)定的平衡中實現(xiàn)順利過渡；四要做好調整后的主動歸位與重新適應，在走出舒適區(qū)的陌生感中調整工作姿態(tài)。因此，改革意圖必須一以貫之。為防止“后半篇”文章執(zhí)行走樣，改革設計部門必須深度參與“后半篇”文章的撰寫，形成完整的PDCA循環(huán)，在不斷總結中為后續(xù)改進奠定基礎，這正是職能型組織結構按流水線分工最容易忽視的問題。

改革進入深水區(qū)，消“增量”和減“存量”的任務同樣繁重。當前，改革發(fā)動方向已由基層轉向頂層。與自下而上的自覺推動不同，自上而下的改革在基層落地時，還要經歷一個理解、認可、消化、贊同和自覺遵循的過程。當這一過程與習慣思維、傳統(tǒng)經驗、既得利益發(fā)生沖突時，來自行業(yè)自上而下的全過程專業(yè)指導就顯得非常迫切。

為了給設計者留下更多創(chuàng)造空間，本輪改革明確要求行業(yè)不能干預。遺憾的是，相較于行業(yè)，改革設計者對專業(yè)的認知支撐不起獨立設計的空間，行業(yè)的專業(yè)指導仍不可或缺?？上嚓P事宜被擔心行業(yè)干預掩蓋，導致頂層設計時忽略了那看似無關輕重、實則不可或缺的0.02（到位的行業(yè)參與），把洗澡水和孩子一起潑了出去。

這里的啟示是：為確保方案落地，行業(yè)部門的專業(yè)指導不可或缺，倘若擔心指導越界變成干擾，頂層設計就應制定相對完備的指導審核規(guī)則，以免“一指就死、一放就亂”。為避免落地過程中的紛爭，特別是有話語主導權的部門或個人介入論戰(zhàn)，改革后評價工作必須強力跟進，以保證改革思路的延續(xù)。關注重點除了“前半篇”文章延續(xù)工作的落實外，還有不盡如人意的“偏差彌補”。如從一體化的制度設計中分離出行業(yè)管理和執(zhí)法職能，基礎保障措施的到位落地，基于平等主體的執(zhí)法單位級別提升，讓專業(yè)類人員進入執(zhí)法部門及改變執(zhí)法投鼠忌器環(huán)境等。這種跟進既有利于改革回歸平靜后，各方更加主動地尋求認同感、歸屬感、榮譽感和獲得感，也能更好地總結得失，為擬定更優(yōu)改革方案積蓄扎實的一手資料。

啟示3 用改革之人行改革之事

拋開刻板的是非、優(yōu)劣等易引起爭議的價值判斷，改革者和守成者的發(fā)揮空間是有明顯區(qū)別的，這主要由其肩負的使命和自身特質決定。改革者有奮勇爭先、大膽探索、勇于創(chuàng)造的鮮明特質，有堅忍不拔、兼容并蓄、銳意進取的精神狀態(tài)。由于思想更加解放、開拓意識更強、束縛相對較少，改革者更適合立意突破、敢為人先的工作。守成者則相對小心謹慎，更具規(guī)則意識、執(zhí)行能力，更適合循規(guī)蹈矩的守成事業(yè)?？傮w而言，在多元化、個性化需求時代，改革者和守成者都有其發(fā)揮空間，大可相輔相成、相得益彰。

改革者的氣質更契合改革需求，更適應改革土壤。改革面臨解決體制性障礙、機制性梗阻，利益重新分配、工作無縫銜接等任務，適合突破常規(guī)、打破僵局、標新立異，甚至異想天開。改革者的氣質需要三方面支撐：一是頂層意志堅定、用人不疑，有“讓子彈飛一會兒”的氣度；二是個人先天稟賦、成長環(huán)境、后期教育等醞釀的、敢為人先的獨特氣質、資源稟賦和個人魅力；三是與創(chuàng)新體系相配套的全方位體制松綁。三者各盡其職、共同作用、相輔相成、一以貫之。其中，選擇適合改革的設計師，是邁向成功的關鍵一步。綜合歷次改革經驗，用改革之人行改革之事，應成為改革準備工作的重點。本次閉門改革推出的“三個不變”“自主選擇”“行業(yè)禁令”等措施，與制度設計者根深蒂固的守成意識不無關系，與改革要求不盡適應。

這里的啟示是：改革者和守成者都有最適合其發(fā)揮的生存空間，每件事都有最適應其推進的組織和個體。領導者的核心工作是識人適事、對事找人，制度松綁和靜待花開，用改革之人成改革之事。

啟示4 “先立后破”應成為主流

本輪綜合執(zhí)法改革將一體化制度調整放進“后半篇”文章，推行的是“先破后立”“邊破邊立”的工作思路。進入深水區(qū)后，為避免部分人為了摸石頭忘了過河，或因為摸不到石頭產生恐慌，現(xiàn)在改革已很少提及“摸著石頭過河”。但在牽一發(fā)而動全身的改革中，“摸著石頭過河”的謹慎態(tài)度還是應該保留，由此衍生出的試點示范也可以繼續(xù)堅持。遺憾的是，本輪改革中“先破后立”占了上風，遺留問題只能靠后期去打補丁?？梢灶A見，回歸平靜后，這補丁打不打、由誰打、何時打的問題，也會像執(zhí)法協(xié)作一樣陷入紛爭。

“調整政策和推動改革要把握好時效度，必須堅持穩(wěn)中求進，堅持先立后破、穩(wěn)扎穩(wěn)打”，是中央經濟工作會議傳遞出的明確信號。把“立”放在“破”之前，折射出政策指向的改變?！跋绕坪罅ⅰ备m合改革初期，憑借“破”的勇氣和魄力，突破業(yè)已僵化的體制。進入深水區(qū)后，改革的目標變成提升現(xiàn)代治理能力和治理體系水平，需要將負面影響降至最低，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”。隨著目標變化，“破”“立”順序同樣需要調整。

這里的啟示是：進入深水區(qū)后，改革目標發(fā)生變化，涉及的利益集團化趨勢更加明顯，改革更應該小心謹慎。在沒想好怎么“立”之前，先別忙著“破”，很多時候“立”不起來的“破”，結果比不“破”還要糟糕。

（后記：文章行將結束，突然想到“證實性偏差”，即當人們在主觀上支持某種觀點時，更傾向于尋找能夠佐證這一觀點的信息，而對可能顛覆該觀點的信息視而不見。本系列文章基于調研資料分析，盡量保持行文理性，但難免落入“證實性偏差”陷阱，如有不妥還望批評指正。）