李雯鈺 羅筑華

1.問題的提出

我國歷來重視殘疾人事業(yè)發(fā)展。習近平總書記對我國殘疾人事業(yè)寄予了深切厚望，多次強調，“全面建成小康社會，殘疾人一個也不能少”“共同富裕路上，一個不能掉隊”等。2018年，教育部等四部門發(fā)布《關于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》，為我國殘疾人職業(yè)教育提供了強大的政策支持。2021年，國務院印發(fā)《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》，將扶殘助殘作為社會文明進步的重要標志，將健全殘疾人教育體系作為殘疾人事業(yè)的核心任務。職業(yè)教育是殘疾人教育體系的重要組成部分，既關乎殘疾人的生存與發(fā)展，更關乎社會公平正義和國家形象。我國殘疾人職業(yè)教育歷經70多年的不懈努力，現已取得長足發(fā)展，招收殘疾學生的職業(yè)院校逐步增加，單招、特招等殘疾人職業(yè)教育政策不斷完善，正朝著全面覆蓋與創(chuàng)新發(fā)展的方向不斷努力，逐漸成為推動殘疾人全面發(fā)展的核心力量。

目前，國內外基于殘疾人職業(yè)教育政策的研究還不充分，主要觀點如下：就殘疾人職業(yè)教育研究而言，研究內容集中在現狀研究與策略研究兩個方面，分為三個層次。首先是殘疾人職業(yè)教育地方基礎研究。該類研究針對某個國家或地區(qū)殘疾人職業(yè)教育的現狀、存在的問題及對策進行研究[1]。其中，張蔚然提出我國殘疾人職業(yè)教育借鑒西方國家的成功經驗，引入了包括社區(qū)在內的多元教育主體[2]。其次是殘疾人職業(yè)教育體系研究。該類研究主要針對殘疾人職業(yè)教育體系、產教合作、支持體系等[3]。最后是殘疾人職業(yè)教育發(fā)展策略研究。該類研究注重創(chuàng)新，從職業(yè)教育公共產品供給路徑、校企合作等角度，提出了殘疾人職業(yè)教育的新發(fā)展策略與路徑[4]。范莉莉認為我國殘疾人職業(yè)教育資源配置需要進一步均衡，促進殘疾人職業(yè)教育公平的手段有待創(chuàng)新[5]。就殘疾人職業(yè)教育政策研究而言，學界肯定了我國殘疾人職業(yè)教育政策對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的促進作用，但認為其缺乏具體性與獨特性。現有研究更多是對某個地域或內容的“點”的研究，鮮少有學者結合歷史變遷，將政策發(fā)展的“線”作為研究對象，對政策發(fā)展歷程進行總結?；诖?，本文試圖以我國殘疾人職業(yè)教育政策演進脈絡為主線，重點探尋政策整體發(fā)展邏輯，并在此基礎上給出發(fā)展建議，為我國殘疾人職業(yè)教育政策體系的完善提供優(yōu)化思路。

2.我國殘疾人職業(yè)教育政策歷史透視

新中國成立以來，隨著教育體系的完善與殘疾人事業(yè)的發(fā)展，我國殘疾人職業(yè)教育政策不斷變化，經歷了萌芽、起步、發(fā)展與完善四個發(fā)展階段，每個階段既有傳承性，又有時代背景下的特殊性。

2.1 萌芽時期：初步涉及，未成體系（1949年—1978年）

新中國成立之前，受戰(zhàn)爭影響，極少數的殘疾人能夠接受職業(yè)教育。新中國成立后，隨著國家對軍殘人員扶助工作的開展，殘疾人的生存與發(fā)展問題進入大眾視野。1956年正式掛牌成立的上海市聾啞青年技術學校開啟了新中國殘疾人職業(yè)教育的序幕。勞動教育作為職業(yè)教育的前身，優(yōu)先受到關注。1957年，教育部發(fā)布《關于辦好盲童學校、聾啞學校的幾點指示》（以下簡稱為《指示》），初步明確了勞動職業(yè)教育在殘疾人職業(yè)教育中的重要地位，指明了“掌握一定的職業(yè)勞動技能”的重要目標，為今后殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展奠定了基礎。在《指示》的影響下，各省市開始創(chuàng)辦特殊教育學校，以培訓班為主要形式對殘疾人進行職業(yè)教育。殘疾人職業(yè)教育主要通過盲校等特殊學校設置職業(yè)技術班的方式得以實現。殘疾人職業(yè)教育政策的出現為殘疾人職業(yè)教育的萌芽提供了基礎。

殘疾人職業(yè)教育有所發(fā)展，一定數量的殘疾人開始接受職業(yè)教育，獲得生存技能。然而，在改革開放前，由于殘疾人職業(yè)教育機構政策支持與規(guī)范不足，殘疾人職業(yè)教育發(fā)展速度慢、質量差、發(fā)展不均衡。一方面，殘疾人職業(yè)教育地域分布不均衡、類型覆蓋不全面，具體表現為殘疾學生入學率低且成功入學的殘疾學生集中在大中城市；對智力殘疾及多重殘疾人的職業(yè)教育嚴重缺失等。另一方面，政策對職業(yè)教育要求過低，這使得殘疾人職業(yè)教育教學內容缺乏系統(tǒng)性、科學性。絕大多數殘疾人經過短暫的技能培訓能夠掌握單一的工作技巧，但不具備從事綜合性工作的能力。此外，衛(wèi)生部、高等教育部出臺并多次修訂的《全國高等學校招生健康檢查不合格之規(guī)定》，幾乎限制了所有聽力殘疾和視力殘疾學生進入普通高校接受職業(yè)教育。1966年之后，受國家大環(huán)境影響，我國殘疾人職業(yè)教育發(fā)展停滯。

改革開放之前，國家對殘疾人職業(yè)教育雖有所規(guī)范，但指導力度有限。殘疾人能接受到的職業(yè)教育較為有限，殘疾人的生存權、發(fā)展權與就業(yè)權未得到充足保障。我國迫切需要一個更完善的殘疾人職業(yè)教育政策體系來推動殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展。

2.2 起步時期：地位上升，初見成效（1979年—1991年）

改革開放后，我國全面進入新時期，殘疾人職業(yè)教育開始系統(tǒng)發(fā)展，誕生了殘疾人工作中的多個“首個”。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》首次提出“職業(yè)教育”的概念。1989年，國務院發(fā)布《關于發(fā)展特殊教育的若干意見》。作為我國首個針對特殊教育發(fā)布的政策性文件，認同了殘疾人職業(yè)教育的重要地位，鼓勵中等專業(yè)技術學校及技工學校招收殘疾學生，促進了殘疾人職業(yè)教育的融合發(fā)展。1988年頒布的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要（1988—1992）》作為首個殘疾人事業(yè)規(guī)劃綱要，再次確定了職業(yè)教育在殘疾人中高等教育中的重要地位，提出了由職業(yè)培訓機構創(chuàng)辦殘疾人職業(yè)技能培訓班的要求。改革開放將教育公平放在了更重要的位置，也為我國帶來了新的融合教育理念。在辦學形式上，“特教學校與混校、混班相結合”的理念促進了殘疾人職業(yè)教育多元融合。受政策影響，許多特殊學校加強了職業(yè)培訓班建設，還涌現出了一批優(yōu)秀的特殊職業(yè)學校及特殊教育班，如1992年開辦的上海盲童學校職業(yè)中專班及1989年建立的山東省康復中等職業(yè)學校。政策體系的逐漸完善推動著殘疾人職業(yè)教育地位的上升，促進了殘疾人職業(yè)教育的創(chuàng)新發(fā)展。

在政策的引導下，我國殘疾人職業(yè)教育在改革開放初期取得了一定進步，但仍存在不足。首先，政府對于殘疾人職業(yè)教育的關注集中在中等職業(yè)教育階段，殘疾人職業(yè)教育的系統(tǒng)性未得到重視。其次，政策指標與獎懲機制的缺乏阻礙了政策的充分執(zhí)行，使得殘疾人職業(yè)教育普及率與入學率依然不高。最后，由于缺乏對落后地區(qū)的針對性指導，殘疾人職業(yè)教育發(fā)展不平衡。特教機構與培訓中心重點分布在大中省會城市，小城市與農村分布不足，大多數殘疾人的職業(yè)教育權利得不到保障。改革開放以后，殘疾人擁有平等教育權益的觀念獲得認同，人民對殘疾人職業(yè)教育的需求日益擴大。我國迫切需要加強殘疾人職業(yè)教育權益保障，促進各地特教學校與職業(yè)培訓機構建設。

2.3 建設時期：保障權利，完善體系（1991年—2012年）

隨著改革開放的深入與人民生活水平的提高，我國殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展步入新階段。1991年《中國殘疾人事業(yè)“八五”計劃綱要》（以下簡稱《“八五”綱要》）頒布并首次對殘疾人職業(yè)教育提出了“發(fā)展”的要求，標志著我國殘疾人職業(yè)教育政策指導步入新階段。《殘疾人教育條例》標志著我國在頂層設計上完善了殘疾人職業(yè)教育政策，闡明了殘疾人職業(yè)教育的重要地位、主要陣地及建設要求等基礎內容。后續(xù)的“五年計劃綱要”做出了更詳細的規(guī)定。首先，政策鼓勵殘疾人接受職業(yè)教育并提供支持?！丁鞍宋濉本V要》提出要保障符合要求的殘疾考生完成高中及以上教育層次學習，使殘疾人非義務教育階段的受教育權利得到保障?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“九五”計劃綱要》（以下簡稱《“九五”綱要》）針對職業(yè)教育提出了“可以就業(yè)的殘疾人基本得到職業(yè)教育或培訓”，成為殘疾人職業(yè)教育“全覆蓋”的開端。《中國殘疾人事業(yè)”十一五”發(fā)展綱要》對發(fā)達地區(qū)殘疾人的中等職業(yè)教育予以學費減免，加強了特教老師的培養(yǎng)與崗位津貼的發(fā)放。2009年發(fā)布的《關于進一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》又一次確定了殘疾人職業(yè)教育在義務教育體系之外的重要地位，同時強調助學金發(fā)放，對資助工作提出了更高要求。2010年3月發(fā)布的《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服建設的指導意見》首次提出殘疾人免費接受職業(yè)教育，加大了我國殘疾人職業(yè)教育資助力度空前。殘疾人獲得職業(yè)教育的權益得到充分保障。其次，政策不斷引進殘疾人職業(yè)教育新理念?！吨袊鴼埣踩耸聵I(yè)“十五”計劃綱要》（以下簡稱《“十五”綱要》）在過往的基礎上提出了“融合與特殊相結合，短期與長期相結合”的殘疾人職業(yè)教育理念，并對貧困學生予以費用減免。最后，政策的具體性與可操作性不斷增強?！丁鞍宋濉本V要》對殘疾人職業(yè)教育中心的數量與質量提出了精確要求，首次提出創(chuàng)辦殘疾人職業(yè)中學。《“九五”綱要》注重職業(yè)教育與就業(yè)、生產、扶貧的結合，提出普通職業(yè)教育與培訓機構“積極招收殘疾人”、特殊教育機構加強職業(yè)教育體系建設、完善現有職業(yè)教育機構、鼓勵農村開展培訓活動等。《“十五”綱要》強調殘疾人職業(yè)教育與就業(yè)的密切聯(lián)系，要求加強殘疾人職業(yè)培訓。2008年發(fā)布的《中共中央、國務院關于促進殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》首次強調殘疾人的“全面發(fā)展”。就具體實施而言，2007年發(fā)布的《殘疾人中等職業(yè)學校設置標準》對殘疾人中等職業(yè)學校的建設做出了精確規(guī)范，規(guī)定了此類學校的人員配備、機構設置、設施建設等內容?！稓埣踩私逃龡l例》、“五年規(guī)劃”與具體建設標準相輔相成，構成了較為完善的殘疾人職業(yè)教育政策體系。殘疾人職業(yè)教育政策的穩(wěn)定頒布為我國殘疾人職業(yè)教育建設提供了基礎。我國殘疾人職業(yè)教育不斷加強，涌現出一些優(yōu)秀的殘疾人職業(yè)教育機構。1991年成立的深圳元平特殊教育學校后來成為我國殘疾人職業(yè)教育的標桿。2009年，我國共有殘疾人中等職業(yè)教育機構174個，在校生與畢業(yè)生共17281人，其中獲得職業(yè)證書的有4386人[6]。國家對殘疾人職業(yè)教育的要求不斷提高，這意味著我國殘疾人職業(yè)教育進入了全面有序發(fā)展時期。

殘疾人職業(yè)教育在這一時期內取得了前所未有的發(fā)展，但我國殘疾人職業(yè)教育仍然存在不足。例如，與龐大的殘疾人人口基數相比，我國接受職業(yè)教育的殘疾人依舊較少；殘疾人職業(yè)教育質量不足；殘疾人職業(yè)教育專職教師不足等。這一時期，我國殘疾人職業(yè)教育需要更高質量、更全面的發(fā)展。

2.4 發(fā)展時期：加強支持，擴大規(guī)模（2012年至今）

2012年，我國進入中國特色社會主義現代化建設新時期?！笆舜蟆碧岢觥芭k好人民滿意的教育，推動實現更高質量的就業(yè)。”將殘疾人共同富裕納入議題。新時期為我國殘疾人職業(yè)教育政策帶來了新的要求。首先，在宏觀指導上，黨和國家對我國殘疾人職業(yè)教育提出了新要求。2015年，《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》提出加強殘疾人職業(yè)教育政策支持功能，爭取將職業(yè)教育納入高中教育重點。2021年，《“十四五” 殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》提出“提升殘疾人職業(yè)素質和就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力”的目標，要求制定實施新的殘疾人職業(yè)技能提升計劃，要求提升職業(yè)技能培訓的普及性。同時給予農村殘疾人特殊照顧。在政策指導下，我國殘疾人職業(yè)教育全面發(fā)展。2012年，內蒙古的職業(yè)培訓機構完成由“殘疾人職業(yè)技術培訓中心”向“內蒙古特殊職業(yè)技術學?！钡霓D變；2016年，貴州省建立第一所公辦特殊教育中等職業(yè)技術學校。這些舉措意味著我國殘疾人職業(yè)教育向著范圍更大、質量更好、要求更高的方向發(fā)展。再次，2014年《現代職業(yè)教育體系建設規(guī)劃（2014—2020年）》及《國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定》從職業(yè)教育的角度認可了殘疾人職業(yè)教育不可或缺的地位。在技術層面，《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》引導殘疾人職業(yè)教育開發(fā)線上課程資源，實現資源共享。這一時期內，我國殘疾人職業(yè)教育繁榮發(fā)展。殘疾人職業(yè)培訓機構達到4704個，376.5萬殘疾人接受職業(yè)教育和培訓[7]。2016年發(fā)布的《殘疾人職業(yè)技能提升計劃（2016—2020）》作為專項政策文件更加強調殘疾人職業(yè)教育的重要性，將加強殘疾人職業(yè)教育的任務分配到機構，政府對殘疾人職業(yè)教育的指導逐漸細化。最后，在法律法規(guī)層面上，《殘疾人教育條例》為包括殘疾人職業(yè)教育在內的殘疾人教育體系建設提供依據。該條例完善了我國殘疾人職業(yè)教育體系，建立我國以提高就業(yè)能力為核心訴求，以中等職業(yè)教育為主，包含高等職業(yè)教育及中短期職業(yè)培訓的殘疾人職業(yè)教育體系。《殘疾人教育條例》還規(guī)定，殘疾人職業(yè)教育由特殊職業(yè)教育機構與普通職業(yè)教育機構共同提供。2021年7月，發(fā)布《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》，將職業(yè)教育列為殘疾人高中教育的重點，提出“都能接受職業(yè)教育”的目標，進一步加強了支持體系建設，且又一次提出了“資助全覆蓋”及加強支持服務等要求。值得一提的是，《教育部等四部門關于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》作為首個針對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的文件，高度強調了殘疾人職業(yè)教育在殘疾人生存與發(fā)展中的重要作用，要求改善辦學條件，提升教學質量。在這些政策的影響下，我國殘疾人職業(yè)教育質量得到提升。融合教育成為殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的主流，普通職業(yè)教育機構招收殘疾人成為普遍現象。

目前，我國殘疾人職業(yè)教育體系較為完整，可以確保殘疾人接受系統(tǒng)的職業(yè)教育；地區(qū)間雖有差異，但可以保障各省市的基礎特殊教育供給。我國殘疾人職業(yè)教育向著教學質量更高，發(fā)展動力更足，各地更加均衡的方向不斷邁進。

3.殘疾人職業(yè)教育政策演進邏輯探尋

新中國成立以來，隨著殘疾人事業(yè)的發(fā)展，我國殘疾人職業(yè)教育經過四個階段的曲折前進，獲得了較大發(fā)展，結合歷史制度主義分析框架，對殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展邏輯做出如下總結：

3.1 導向：由權利向能力演變

殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的政策導向決定了各方的行動方向。我國政府對殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的政策導向總體是由保障權利向賦予能力轉變。新中國成立之初，我國殘疾人工作以撫慰因戰(zhàn)爭致殘的戰(zhàn)士為目的，因此，殘疾人教育強調生存技能，保障基本受教育權與生存權。在政策導向方面，更多強調彌補殘疾人不足，保障教育機會，確保生存等。在政策導向的影響下，殘疾人職業(yè)教育內容單一，以重復簡單的工作為主。這雖然能夠使部分殘疾人獲得生存機會，但無法確保其真正立足于社會。隨著殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展，人們對殘疾人的認識日益全面，殘疾人的潛力得到認同。因此，殘疾人職業(yè)教育在保障殘疾人受教育權利的基礎上，提出激發(fā)殘疾人多元潛能，力求殘疾人在確保生存的同時，具備全面發(fā)展的能力。在此影響下，殘疾人職業(yè)教育的導向發(fā)生較大改變，即由保障權利轉向賦予能力。首先，政策文本調整。政策中逐步出現“全面發(fā)展”相關內容；其次，鼓勵教學內容逐漸多元，例如，對視力障礙者的職業(yè)教育逐步由單一的盲人按摩轉變?yōu)樗囆g、體育、科學及文化等內容的多元結合；最后，為殘疾人提供多元就業(yè)機會。殘疾人的多元就業(yè)從側面說明了該群體受到的刻板印象逐步減少，教育機構更加注重殘疾人多元能力的培養(yǎng)。

這一轉變主要基于殘疾人基礎教育的發(fā)展與社會各界觀念的轉變。一方面，殘疾人基礎教育的發(fā)展使殘疾人獲得更多科學文化知識。系統(tǒng)的科學文化知識學習有利于增強自信，催生了殘疾人對于能力培養(yǎng)的多元訴求。另一方面，包括政府在內的社會各界對殘疾人的認識逐漸客觀，對殘疾人的態(tài)度逐步由“幫助”“扶助”轉向“促進”“改善”。

這一轉變對于殘疾人職業(yè)教育的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。隨著經濟技術的進步，職業(yè)教育逐步向著信息化與多元化的方向發(fā)展。如果殘疾人職業(yè)教育停滯不前，那么殘疾人將無法適應如今的信息化社會。只有以賦予就業(yè)能力作為殘疾人職業(yè)教育的核心目的，才能刺激殘疾人職業(yè)教育適應社會進步，因材施教，使越來越多的殘疾人獲得長期發(fā)展的能力，更好地適應技術革新與社會發(fā)展。

3.2 結構：由零散向系統(tǒng)演變

我國殘疾人職業(yè)教育政策的完善經歷了政策形式上由零散的政策到成體系的文件，范圍上由個別省市的發(fā)展逐步推演至全國，內容上由分散的培訓班形成了包含中等教育、高等教育及培訓班教育在內的完整體系。在政策形式方面，我國殘疾人職業(yè)教育政策經歷了“具體—一般—具體”的過程。殘疾人職業(yè)教育政策由最初針對盲童學校及聾啞學校的指示到系統(tǒng)的特殊教育意見與“五年規(guī)劃”，再到針對殘疾人職業(yè)教育的“專門意見”。殘疾人職業(yè)教育逐漸進入高層決策者的視野，在國家政策中占有重要地位。在政策覆蓋范圍上，我國殘疾人職業(yè)教育的橫向體系也日益完善。最初只是幾個省市的幾所學校有所發(fā)展，如今殘疾人職業(yè)教育政策惠及包括西部及農村在內的廣大地區(qū)。經過多年努力，我國殘疾人職業(yè)教育地域分布已形成相對全面穩(wěn)定的格局，即發(fā)達地區(qū)作為“領頭羊”，帶動欠發(fā)達地區(qū)，西部落后地區(qū)也逐步完善自身特殊教育建設，目前，已經基本確保每省至少有一所公辦殘疾人職業(yè)教育機構。我國還建立了較為完善的殘疾人職業(yè)教育資助體系。目前，我國殘疾人職業(yè)教育體系在各個方面已經較為完善。近年來，線上課程的流行為我國殘疾人職業(yè)教育注入了新的活力，也為政府引導帶來了新的挑戰(zhàn)。我國正在形成線上線下相互配合的殘疾人職業(yè)教育新機制。

逐漸完善的政策體系是殘疾人職業(yè)教育高質量發(fā)展的重要前提與集中體現。殘疾人職業(yè)教育政策體系的完善，一方面有利于政府有針對性地進行評估與指導，便于后續(xù)政策的補足，形成長久的發(fā)展動力；另一方面有利于系統(tǒng)內部的溝通與改進，使殘疾人職業(yè)教育機構實現良性競爭，有助于各個主體更好地發(fā)現不足，適應變化，促進共同進步。

3.3 內容：由孤立向融合演變

新中國成立以來，黨和國家對殘疾人職業(yè)教育的定位逐漸客觀，使得殘疾人職業(yè)教育政策的核心內容發(fā)生了較大改變。最初，政府將殘疾人職業(yè)教育看作獨立于普通職業(yè)教育體系之外的特例，單獨存在于職業(yè)教育體系中。這一階段，政府重點引導特殊教育機構及職業(yè)培訓機構開辦殘疾人班級，殘疾人接受職業(yè)教育時幾乎不與外界接觸。此模式不利于培養(yǎng)殘疾學生的人際交往能力，阻礙其融入社會。改革開放以來，融合教育觀念進入我國特殊教育領域，并逐步成為主流。在融合教育觀念的影響下，國家開始鼓勵普通職業(yè)教育機構接納殘疾學生。在政府的鼓勵下，隨班就讀與專門編班共同發(fā)展，普通學校與特殊學校的職業(yè)教育班逐步實現共同培養(yǎng)與學分互認。政策內容逐步由殘疾人職業(yè)教育如何孤立發(fā)展轉變?yōu)闅埣踩寺殬I(yè)教育如何與社會各界融合。殘疾人職業(yè)教育不再作為孤立的體系存在，而是逐步融入職業(yè)教育體系中，作為有特殊需要的組成部分存在。

由孤立到融合的內容變化離不開政府的引導，集中體現在政府促進觀念的進步與無障礙設施的完善。一方面，受政府宣傳的影響，人們對殘疾人的認識逐漸全面、客觀，平等觀念日益成為社會發(fā)展的主流以及教育公平的觀念日益根深蒂固，觀念轉變?yōu)闅埣踩巳谌肫胀殬I(yè)教育體系提供了思想條件。另一方面，無障礙設施的完善為融合教育的發(fā)展提供了物質條件。無障礙設施的建設雖然仍有不足，但取得的進步不可忽視。盲道、斜坡及無障礙衛(wèi)生間等已經成為校園中不可或缺的部分。

殘疾人職業(yè)教育與普通職業(yè)教育的融合為各方的發(fā)展帶來了好處。首先，對于殘疾人職業(yè)教育體系的發(fā)展而言，融合有利于系統(tǒng)內部的更新與完善。其次，對于殘疾人及其家庭而言，融合教育的發(fā)展使殘疾人有機會全方位提升自身，鍛煉人際交往能力，使殘疾人更迅速地融入社會，實現高質量就業(yè)與多元發(fā)展。最后，殘疾人職業(yè)教育的融合有利于去除刻板印象，加強企業(yè)對殘疾人工作能力的了解與信任，為殘疾人就業(yè)提供便利。

3.4 對象：由個別向全體演變

殘疾人職業(yè)教育政策發(fā)展過程中，政策客體范圍逐漸擴大，殘疾人職業(yè)教育政策逐步實現全面覆蓋。首先，在政策的引導下，我國殘疾人職業(yè)教育穩(wěn)步發(fā)展，逐漸覆蓋各個年齡，各個教育階段。由最初僅針對大齡失業(yè)殘疾人的培訓班，到中等職業(yè)教育逐步發(fā)展與完善，再到中高等職業(yè)教育、高等職業(yè)教育、繼續(xù)教育及職業(yè)培訓班共同發(fā)展。其次，殘疾人職業(yè)教育政策及政府幫扶逐步實現地域全覆蓋。由東部發(fā)達地區(qū)擴展至全國，由城市擴展至農村，如今，各省至少有一所發(fā)展良好的殘疾人中等職業(yè)教育學校。我國已經初步實現殘疾人職業(yè)教育地域全覆蓋。最后，殘疾人職業(yè)教育已經基本實現對象全覆蓋。在地域全覆蓋的基礎上，隨著殘疾人中高等教育資助體系的建立與完善，我國已經基本實現“使有意愿的殘疾人都能獲得職業(yè)教育”。殘疾人職業(yè)教育的全面覆蓋有利于完善殘疾人職業(yè)教育體系，有利于殘疾人就業(yè)率的提升，有利于社會公平與穩(wěn)定。

當前，我國殘疾人職業(yè)教育雖然已基本實現全面覆蓋，但教育質量低，發(fā)展不完全、不充分的問題依然存在。例如，我國殘疾人職業(yè)教育雖然已經打破了殘疾人高等職業(yè)教育為零的局面，但殘疾人高等職業(yè)教育仍然為殘疾人職業(yè)教育體系中的短板，存在數量較少、質量不足的問題，中等職業(yè)教育仍然是殘疾人職業(yè)教育的主體。這一現象，一方面造成殘疾人就業(yè)年齡普遍較小，受教育時間短的問題，且不利于殘疾人長遠發(fā)展及社會穩(wěn)定；另一方面，高等院校具有不可替代的科研資源與創(chuàng)新能力，殘疾人高等職業(yè)教育發(fā)展不足容易造成殘疾人職業(yè)教育缺乏創(chuàng)新動力與能力。

4.我國殘疾人職業(yè)教育政策存在的問題

在發(fā)展過程中，殘疾人職業(yè)教育政策有了一定進步，構建了穩(wěn)定的政策體系，但仍然存在不足。我國殘疾人職業(yè)教育政策仍然有改進空間。

4.1 政策創(chuàng)新不足

政策創(chuàng)新是政策完善的重要動力。殘疾人職業(yè)教育政策應與時俱進，及時創(chuàng)新?？茖W合理的政策評估體系及積極主動的創(chuàng)新意識是我國殘疾人職業(yè)教育與時俱進的必要條件。我國殘疾人職業(yè)教育雖然不斷發(fā)展，逐年完善，但評估與創(chuàng)新不足的問題不可忽視。一方面，殘疾人職業(yè)教育政策缺乏全面評估標準。現有殘疾人職業(yè)教育政策評估多針對硬件設施等數據指標，對于教學質量、人文關懷及社會效益等評估較少。然而，殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展以促進殘疾人實現自我價值、感受社會關懷為目的，當下的殘疾人職業(yè)教育政策評估標準與殘疾人職業(yè)教育發(fā)展目的背道而馳。評估不足導致殘疾人職業(yè)教育政策創(chuàng)新動力不足。我國殘疾人職業(yè)教育政策的進步依賴于普通職業(yè)教育的發(fā)展，自主性不足，缺乏針對殘疾人職業(yè)教育政策的先進理念與執(zhí)行手段等。殘疾人職業(yè)教育評估不全與創(chuàng)新不足互為因果。殘疾人職業(yè)教育政策評估不足，不能及時發(fā)現政策弊端，缺乏創(chuàng)新動力。又由于創(chuàng)新不足，各部門缺乏主動靈活評估政策的意識，形成惡性循環(huán)，對殘疾人職業(yè)教育政策的發(fā)展帶來不利影響。

4.2 系統(tǒng)銜接不順

殘疾人職業(yè)教育結構的完善需要政策的指導，其中“兩個銜接”至關重要?！皟蓚€銜接”包括教育階段之間的銜接及首次就業(yè)與學校之間的銜接。“兩個銜接”質量的高低是決定殘疾人職業(yè)教育能否成功的重要因素。目前，政府對教育銜接環(huán)節(jié)關注不足，我國殘疾人職業(yè)教育銜接缺乏合理的引導。在初高中銜接方面，完成義務教育后，未有政策對殘疾人擇校、擇專業(yè)等相關服務提出要求。政策也未對職業(yè)高中招收殘疾人的要求、準備等做出明確規(guī)定。許多職業(yè)高中對殘疾人仍然存在“不理解”“不敢收”的情況。另一方面，在就業(yè)銜接上，一方面殘疾人缺乏就業(yè)指導與就業(yè)信息，就業(yè)范圍狹窄。政府過度強調就業(yè)率等數據，不關注殘疾人的就業(yè)質量與就業(yè)滿意度，未能對殘疾人就業(yè)銜接的質量做出客觀評價。銜接的不通暢造成殘疾人學習的知識與就業(yè)技能無法得到充分利用，殘疾人職業(yè)教育難以發(fā)揮應有作用。

4.3 融合交流不足

我國在殘疾人職業(yè)教育的融合交流方面存在不足。首先，政府對殘疾人職業(yè)教育機構之間的交流組織不足。我國殘疾人職業(yè)教育融合程度雖然已有了明顯提升，但學校之間交流不多，政府對合作交流的組織流于形式，各學校缺少深度取長補短的機會。其次，殘疾人職業(yè)教育機構融資渠道單一。目前我國殘疾人職業(yè)教育以財政支持為主，以公益集團接受的社會捐贈為輔。單一的融資路徑造成政府與公益組織資金壓力較大。最后，政策未對融合教育做出詳細規(guī)定。殘疾學生的校園環(huán)境封閉，許多特殊學校在融合中不鼓勵學生對外交流，甚至打擊其自信心，低估學生與外界交往的能力與必要性，不利于他們融入社會，實現長久健康發(fā)展。對于進入普通職業(yè)學校學習的殘疾人，政策幫扶仍存在滯后、被動等問題，缺乏挖掘殘疾人需求的意識及為普通學校提供助殘服務的主動性。合作與交流是實現我國殘疾人職業(yè)教育高質量發(fā)展的必要條件，是殘疾人職業(yè)教育政策的必然發(fā)展方向。然而，殘疾人職業(yè)教育交流合作中的不便也是客觀存在的，因此，政策的有效引導是殘疾人職業(yè)教育合作交流能否順利進行的重要條件。

4.4 地區(qū)關注不均

實現全體殘疾人接受職業(yè)教育是社會各界奮斗的目標。地域公平是教育公平的重要組成部分，殘疾人職業(yè)教育的地域公平是促進教育公平的內在要求。目前，我國殘疾人職業(yè)教育雖然已經基本實現全面覆蓋，但地區(qū)差異依然存在，具體表現為城鄉(xiāng)差異與東西差異。我國東部發(fā)達地區(qū)及省會城市已經擁有高質量的殘疾人職業(yè)教育，而落后的農村地區(qū)及西部地區(qū)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展緩慢。就東西差異而言，北京市擁有北京聯(lián)合大學特殊教育學院、北京第四聾人學校等在內的公辦殘疾人職業(yè)教育學校，也擁有以北京智光特殊培訓學校為代表的私立培訓機構。西部地區(qū)如新疆與西藏兩個自治區(qū)的特殊職業(yè)學校的總和小于北京市的特殊職業(yè)學校個數。就城鄉(xiāng)差異而言，城市殘疾人職業(yè)教育資源基本自給自足，農村則幾乎沒有配備殘疾人職業(yè)教育資源，許多家庭缺乏給予殘疾人教育機會的意識。落后地區(qū)的殘疾人無法接受科學和及時的職業(yè)教育，信息閉塞，又由于殘疾，從事農業(yè)生產及體力勞動受到阻礙等因素，使其無法獨立生存，容易成為社會中的不穩(wěn)定因素，不利于社會健康發(fā)展。

5.我國殘疾人職業(yè)教育政策改進建議

殘疾人職業(yè)教育是我國殘疾人事業(yè)的重要環(huán)節(jié)，事關殘疾人的生存與發(fā)展，事關我國共同富裕的偉大目標。文章基于殘疾人職業(yè)教育政策的歷史透視、邏輯探尋與改進方向，探索出如下改進方向：

5.1 加強問題診斷，鼓勵制度創(chuàng)新

政府要引導殘疾人職業(yè)教育體系加強內部診斷與外部診斷，及時糾錯。就內部診斷而言，政策需鼓勵學校提升自我診斷能力，引導學校定期了解殘疾學生心理動態(tài)及滿意程度，加強系統(tǒng)內部競爭與交流。殘疾人職業(yè)教育機構應當提升發(fā)現問題及解決問題的能力，實現自我診斷與自我完善。外部診斷應成為殘疾人職業(yè)教育的主要監(jiān)督手段。一方面，殘聯(lián)與教育部門應當加強對殘疾人職業(yè)教育機構的關注。政府應當綜合各方意見，建立適當的殘疾人職業(yè)教育評估體系，注重賞罰分明。而對于招收殘疾人的普通職業(yè)教育機構，在加強基礎設施檢查的同時，政府應當注重對殘疾人職業(yè)教育質量、殘疾人獲得的人文關懷等內容的評估，確保殘疾人獲得符合自身需求的職業(yè)教育。另一方面，加強群眾對殘疾人職業(yè)教育的了解，加強群眾監(jiān)督。政府及社會組織加大宣傳力度，使群眾了解殘疾人職業(yè)教育，激發(fā)其監(jiān)督殘疾人職業(yè)教育的積極性。這不僅有利于加強殘疾人職業(yè)教育的社會監(jiān)督，也有利于加強群眾對殘疾人及殘疾人職業(yè)教育的認識，提升殘疾人職業(yè)教育的入學率。此外，危機應對能力的提升對殘疾人職業(yè)教育至關重要。由于殘疾人自身的特殊性，殘疾人職業(yè)教育學校的突發(fā)情況往往比一般的校園突發(fā)事件更復雜，風險更大。這就需要政府與學校加強合作，在危機應對方面尋求創(chuàng)新，根據學生身體局限性，共同制定有針對性的應急預案，面對突發(fā)情況，及時做出判斷，解決問題。

創(chuàng)新是殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的動力。制度是政策的來源。制度創(chuàng)新是教育發(fā)展困境的破解之道[8],制度創(chuàng)新的主體包括個人、群體和政府[9]。首先，政府加強財政支持，完善殘疾人職業(yè)教育專業(yè)開發(fā)獎勵機制，鼓勵有關機構對智障人士、多重殘疾者及精神殘疾者的職業(yè)教育專業(yè)進行研究，擴展殘疾人職業(yè)教育的專業(yè)范疇。其次，政府鼓勵學校加強培養(yǎng)形式創(chuàng)新。各方配合建立殘疾人職業(yè)教育校企合作、校政聯(lián)合的協(xié)同培養(yǎng)模式，使殘疾人的職業(yè)能力培養(yǎng)更高效、更多元。最后，加強政策制定與執(zhí)行創(chuàng)新。政策作為殘疾人職業(yè)教育的重要保障，必須與時俱進。在融合方式、基礎設施、競爭機制等方面，都需要從制度入手，嘗試改變現有發(fā)展方式并組織試點，最終實現殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的質的飛躍。

5.2 注重“兩個銜接”，完善政策系統(tǒng)

“兩個銜接”的完善需要政策的規(guī)范、引導與協(xié)調。在中等職業(yè)教育向更高一級教育機構銜接的過程中，殘疾人聯(lián)合會與教育部門應當為中等職業(yè)教育機構提供更多與高一級學校溝通的機會，便于溝通學生情況，積極尋求更適合殘疾人的招收方式，充分發(fā)揮信息樞紐作用。對于獲得更高層次學習機會的殘疾學生，生源地應當與錄取學校加強溝通，及時匯報特殊情況，使錄取學校能夠及時有針對性的準備基礎設施并給予特殊照顧。就業(yè)銜接是殘疾人職業(yè)教育中的關鍵一環(huán)。政府需要加強針對性就業(yè)指導，積極與用人單位取得聯(lián)系，實現校企之間的信息互通。對于現有的一系列殘疾人就業(yè)促進政策，政府應當加強執(zhí)行力度，確保政策執(zhí)行效果。

現有殘疾人職業(yè)教育政策體系已經較為完善，除加強“兩個銜接”外，還應實現如下發(fā)展：首先，擴大殘疾人職業(yè)教育體系外延范圍，加強義務教育時期職業(yè)規(guī)劃及基本勞動指導，為職業(yè)教育奠定基礎。其次，制定完備且主動的殘疾人職業(yè)教育招生政策，對于拒絕接受符合要求的殘疾人的教育機構進行懲戒與引導；最后，加強殘疾人高等職業(yè)教育政策建設，鼓勵設有特殊教育學院的高校申請殘疾人專業(yè)碩博學位，完善專業(yè)碩博學位攻讀機制，促進殘疾人職業(yè)教育各階段協(xié)同發(fā)展。

5.3 強化交流合作，建立融合機制

殘疾人職業(yè)教育的合作需要政府、學校、企業(yè)及學生等多方努力，政策為交流合作提供的支持必不可少。首先，政府應積極開展殘疾人職業(yè)教育機構合作，促進特殊教育學?？绲貐^(qū)、跨學校合作，取長補短，共同進步。其次，政府應加強與企業(yè)合作。一方面擴寬融資渠道，為殘疾人職業(yè)教育“PPP模式”提供政策支持，鼓勵企業(yè)舉辦或投資殘疾人職業(yè)教育；另一方面促進學校及時與企業(yè)溝通，了解企業(yè)的人才需求，使學校教學與人才市場需求緊密結合。最后，應積極鼓勵殘疾學生與普通學生融合，實現職業(yè)教育領域的高質量融合教育。政府要在完善法律及政策的基礎上積極引導、為各普通職業(yè)院校招收殘疾人的準備設施及人員提供適當資助，對職業(yè)院校招收殘疾學生的情況加以了解，及時發(fā)現并解決各職業(yè)院校在殘疾人錄取、培養(yǎng)過程中的困難，鼓勵特殊教育機構轉變思路，積極尋求與普通職業(yè)院校的共同培養(yǎng)路徑。我國殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的重要目標是：在中央及地方，政府與學校的共同努力下，早日形成殘健學生融合、地域信息互通，校企多元合作的融合教育機制，在校園階段完成殘疾人對社會的初步適應。

5.4 關注落后地區(qū)，促進地域公平

促進落后地區(qū)殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展至關重要，需要政府加強重視，統(tǒng)籌規(guī)劃。在頂層設計方面，應當將殘疾人職業(yè)教育的有關政策與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及西部大開發(fā)戰(zhàn)略緊密相連，完善各地殘疾人職業(yè)教育數量與質量指標，為落后地區(qū)的殘疾人職業(yè)教育發(fā)展提供政策保障。就政策落實而言，各地應因地制宜，積極促進殘疾人職業(yè)教育的發(fā)展。首先，對于人口密度小的地區(qū)，地方政府可組織臨近地區(qū)職業(yè)院校設立特殊教育學院并擴大招生范圍。政府應確保所有殘疾人能夠就近獲得職業(yè)教育。其次，加強部分落后地區(qū)現有職業(yè)教育機構建設。有關部門通過組織發(fā)達地區(qū)的示范性學校對口幫扶，改善部分地區(qū)殘疾人職業(yè)教育的教學方法、基礎設施及機構設置，在殘疾人職業(yè)教育上實現“先富帶后富”。最后，政府應鼓勵發(fā)揮地方特色，將殘疾人職業(yè)教育與地方產業(yè)特色相結合。例如，在手工業(yè)發(fā)達的地區(qū)開辦聽障班級，專門學習當地特色手工產業(yè)。