丁世顯

預(yù)? 防未成年人犯罪是保障未成年人健康成長的底線要求，也是平安中國、平安上海建設(shè)中的一項源頭性、基礎(chǔ)性工作，關(guān)系著家庭的幸福安寧、社會的和諧穩(wěn)定和國家的長治久安。上海是我國未成年人司法制度的發(fā)源地，三十余年來在專門機構(gòu)獨立建制、不良行為早期干預(yù)、涉罪未成年人考察幫教、社會力量協(xié)同參與等方面形成了一系列寶貴的探索經(jīng)驗，也為全國立法提供了重要的支持與參考。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，本市未成年人犯罪領(lǐng)域出現(xiàn)了一些新情況、新特點，預(yù)防未成年人犯罪工作也面臨了新的問題與挑戰(zhàn)。

《上海市預(yù)防未成年人犯罪條例》（以下簡稱《條例》）于2月18日經(jīng)市十五屆人大常委會第三十九次會議表決通過，并于3月1日起施行。這次立法順應(yīng)時代要求、回應(yīng)社會關(guān)切，非常必要，也非常及時?！稐l例》是上海首部全面規(guī)范和推進預(yù)防未成年人犯罪工作的地方性法規(guī)，為進一步落實預(yù)防未成年人犯罪的主體責(zé)任、解決未成年人犯罪的突出問題、固化未成年人司法的創(chuàng)新經(jīng)驗提供了強有力的法治保障。

填補地方立法空白點

未成年人犯罪問題涉及刑事立法、刑事訴訟、刑事執(zhí)行等多項制度，由于未成年人主體的特殊性，其在整個刑事司法制度中均與成年人作差異化對待，這就要求有一部統(tǒng)一的立法來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。自1999年預(yù)防未成年人犯罪法通過以來，各省市相繼出臺地方性法規(guī)，對預(yù)防未成年人犯罪的部門職責(zé)、協(xié)調(diào)機構(gòu)、經(jīng)費保障、干預(yù)方式、矯治措施等作出規(guī)定，而本市在此方面還處于空白。

2020年12月，面對未成年人犯罪領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新特點、新問題，全國人大常委會對預(yù)防未成年人犯罪法作出了較大篇幅的修訂，增加了11個條款，尤其在分級干預(yù)體系、嚴(yán)重不良行為范圍、專門矯治教育等方面進行了重點調(diào)整。因此，預(yù)防未成年人犯罪法可以與新修訂的未成年人保護法互補，形成未成年人立法體系的“雙足”，共同支撐起保障未成年人健康成長的法治體系。

此次，市人大常委會制定《條例》，有效地填補了本市預(yù)防未成年人犯罪立法的空白，并與同步修訂的《上海市未成年人保護條例》相結(jié)合，通過“打組合拳”的形式，形成了未成年人權(quán)益保護和犯罪預(yù)防的工作合力，筑牢守護未成年人健康成長的法律防線。

解決預(yù)防犯罪“痛點”

近年來，盡管本市未成年人犯罪數(shù)量呈現(xiàn)總體下降的趨勢，但公安機關(guān)處理的涉未成年人案件數(shù)量卻開始回升。且由于家庭教育缺失、人際交往不善等原因，未成年人早期的不良行為數(shù)量增長明顯，成為引發(fā)犯罪的潛在因素。同時，在學(xué)業(yè)和家庭壓力之下，未成年人容易產(chǎn)生心理偏差，甚至引發(fā)自殺傾向。因此，如何及時發(fā)現(xiàn)、介入和解決未成年人的心理問題成了新的難點。

面對這些新情況與新問題，原有的預(yù)防未成年人犯罪機制已不能滿足現(xiàn)實工作需要。在立法調(diào)研的過程中，有不少方面反映“預(yù)防未成年人犯罪的協(xié)調(diào)機構(gòu)亟需明確” “未成年人司法社會服務(wù)的服務(wù)范圍、委托方式和資金來源需要規(guī)范”。此外，預(yù)防未成年人犯罪工作信息共享機制不健全、中小學(xué)校法治教育形式化、專門教育入學(xué)程序缺乏剛性等問題同樣突出。

“工作有需要，立法有回應(yīng)”始終是上海人大立法的重要原則之一?！稐l例》準(zhǔn)確地找到了本市預(yù)防未成年人犯罪工作的“痛點”，多管齊下，開出了一方“良藥”。例如，《條例》要求市、區(qū)兩級要“依托平安上海工作協(xié)調(diào)機制”，做好預(yù)防未成年人犯罪工作，“日常工作由同級青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室具體承擔(dān)” “市青少年服務(wù)和權(quán)益保護辦公室應(yīng)當(dāng)建立與城市運行‘一網(wǎng)統(tǒng)管’平臺相銜接的預(yù)防未成年人犯罪信息服務(wù)管理系統(tǒng)……實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用”。又如，針對本市社會工作服務(wù)機構(gòu)廣泛參與預(yù)防未成年人犯罪工作的現(xiàn)狀，《條例》明確規(guī)定“有關(guān)部門和單位根據(jù)工作需要，可以委托相關(guān)專業(yè)服務(wù)機構(gòu)參與預(yù)防未成年人犯罪工作”，并對政府購買服務(wù)及監(jiān)督機制作出規(guī)定，同時對社工機構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和人才培養(yǎng)等提出了新的要求。再如，《條例》提出“本市健全未成年人網(wǎng)絡(luò)保護專項協(xié)同機制”，明確“網(wǎng)信、公安、新聞出版等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)各自職責(zé)開展預(yù)防未成年人網(wǎng)絡(luò)犯罪工作”，嚴(yán)厲打擊未成年人網(wǎng)絡(luò)犯罪，營造健康、積極、良好的未成年人上網(wǎng)空間。

固化探索創(chuàng)新點

上海是改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者。除構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制外，上海在推進司法改革、創(chuàng)新社會治理方面同樣作出了深入的探索。

在預(yù)防未成年人犯罪工作中，本市公安、檢察、法院、共青團等單位先行先試，創(chuàng)造了一系列全國第一：1984年，長寧區(qū)人民法院成立全國第一個少年法庭;1986年，長寧區(qū)人民檢察院在起訴科設(shè)置了全國第一個“少年起訴組”，長寧區(qū)公安分局設(shè)立了全國第一個獨立的少年警務(wù)機構(gòu)——少年科;2004年，本市成立全國第一個專業(yè)的青少年社工機構(gòu)——上海市陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心;2020年，本市出臺了全國首個未成年人司法社會服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)《上海市未成年人司法社會工作服務(wù)規(guī)范》。自2003年起，本市司法機關(guān)在全國率先試點并取得“合適成年人參與刑事訴訟” “涉罪未成年人社會調(diào)查” “附條件不起訴” “未成年人被害人一站式取證”等多項司法創(chuàng)新成果。

近年來，本市仍然沒有停下創(chuàng)新的步伐，繼續(xù)在長三角區(qū)域合作、未成年人司法社會服務(wù)、未成年人專業(yè)咨詢服務(wù)、學(xué)生欺凌防治、專門矯治教育、未成年人社會觀護等諸多領(lǐng)域進行了較為積極的探索，而固化這些寶貴的創(chuàng)新經(jīng)驗則成了此次《條例》的重要任務(wù)。以長三角區(qū)域合作為例，本市貫徹落實《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》中關(guān)于“發(fā)揮龍頭帶動作用”的要求，積極推動“長三角青少年社工聯(lián)盟”的成立?！稐l例》也明確規(guī)定，“本市與江蘇省、浙江省、安徽省共同建立健全長江三角洲區(qū)域預(yù)防未成年人犯罪工作聯(lián)動機制，推動開展預(yù)防未成年人犯罪工作交流和合作，加強相關(guān)工作經(jīng)驗和信息共享”。又如，《條例》吸收了《上海市未成年人司法社會工作服務(wù)規(guī)范》部分內(nèi)容，明確了專業(yè)服務(wù)機構(gòu)可以為實施嚴(yán)重不良行為的未成年人、未成年犯罪嫌疑人、未成年被告人、未成年罪犯、未成年被害人提供的司法社會服務(wù)方式。再比如，針對社會觀護制度，《條例》明確“公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院依法開展未成年人社會觀護工作，并可以依托符合觀護條件的企業(yè)事業(yè)單位、社會組織等建立社會觀護基地”。這些規(guī)定，在堅持地方立法權(quán)限基礎(chǔ)上，有效固化了本市預(yù)防未成年人犯罪實務(wù)工作中好的經(jīng)驗做法，實現(xiàn)了法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

《條例》出臺后，引起了社會各方面的廣泛關(guān)注。相信相關(guān)職能部門一定能借助這一東風(fēng)，合力將本市的預(yù)防未成年人犯罪工作做得更好！

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