陳 潔

（岳陽市委黨校，湖南 岳陽 414020）

2021 年3 月1 日，《長江保護(hù)法》正式開始實施，是長江自然生態(tài)環(huán)境和有效保障流域高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國家法律。《長江保護(hù)法》的出臺是我國推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，是一項指導(dǎo)性、基礎(chǔ)性文件，對長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的深入推進(jìn)具有基石作用，其制定與實施是在當(dāng)代全面推進(jìn)依法治國和深化改革的背景下貫徹綠色發(fā)展理念的開創(chuàng)性舉措，具有顯著的當(dāng)代價值[1]。從內(nèi)涵上講，長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵在于保護(hù)與發(fā)展并舉，在保護(hù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)發(fā)展，在發(fā)展的同時促進(jìn)保護(hù)。長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展強(qiáng)調(diào)“高質(zhì)量”，即不以破壞生態(tài)環(huán)境、破壞可持續(xù)發(fā)展為代價，而是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)保含量和科技含量，實現(xiàn)保護(hù)長江與沿線經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元融合。基于此，《長江保護(hù)法》應(yīng)運而生，成為長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。

1 《長江保護(hù)法》頒布與實施的背景

1.1 生態(tài)文明法治建設(shè)深入推進(jìn)

中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會以來，我國大力推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)。目前，我國的生態(tài)文明法治規(guī)范體系趨于成熟，在實施體系、監(jiān)督制度和規(guī)范體系等方面都有顯著進(jìn)步。但現(xiàn)行的生態(tài)文明法治體系依然面臨一些問題，突出表現(xiàn)為碎片化制度無法滿足現(xiàn)代環(huán)境治理體系的協(xié)同性、整體性要求；法治實施體系各環(huán)節(jié)之間缺乏有效互動與銜接；法治監(jiān)督體系體系化程度有待提升等。

1.2 環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨二元困境

在傳統(tǒng)發(fā)展觀下，長江流域的治理問題在實質(zhì)上是一個社會正義問題，即長江流域上下游、左右岸、流域支流與干流等不同群體之間的生態(tài)環(huán)境利益失衡的問題[2]。傳統(tǒng)發(fā)展觀理念下，各區(qū)域為了追求本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，對環(huán)境問題所采取的措施不徹底，而是將其轉(zhuǎn)移，如此引發(fā)區(qū)域間的合作缺失，造成長江流域治理低效。

1.3 長江經(jīng)濟(jì)帶的非均衡性特征

長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋范圍廣，涉及的對象在區(qū)域生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等各環(huán)節(jié)、各方面都存在區(qū)域差異。區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境資源有限且利益分布不均，使各地區(qū)為了自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會利益的最大化而引發(fā)生態(tài)資源配置之爭，難以有效發(fā)揮市場對資源的有效配置，從而損害全社會的整體利益[3]。利益爭執(zhí)的顯著特點表現(xiàn)為國家統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與國家扶貧經(jīng)濟(jì)開發(fā)整體利益之爭；長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游各個地區(qū)間關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與扶貧經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體利益之爭；長江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域利益與整體利益的分化等多個方面。解決這些問題，需要政府的宏觀調(diào)控，也需要主體間的合作與統(tǒng)籌。

2 《長江保護(hù)法》頒布與實施的價值

2.1 習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想的復(fù)合實踐

習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想均在各自的領(lǐng)域內(nèi)得到了不同程度的實踐，并取得了顯著成果?！堕L江保護(hù)法》以立法為形式，以環(huán)境保護(hù)為對象，將習(xí)近平生態(tài)文明思想和法治思想轉(zhuǎn)化為實踐，是一種復(fù)合實踐。

《長江保護(hù)法》是對習(xí)近平生態(tài)文明思想的實踐。習(xí)近平生態(tài)文明思想強(qiáng)調(diào)人們要平衡加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展兩者間的密切關(guān)系，不斷滿足我國人民群眾日益增長的對健康生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。同時，著力推動、加快實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善由量變到質(zhì)變，提高對自然環(huán)境的管理和治理水平，推動生態(tài)環(huán)境管理體系向綜合化、現(xiàn)代化方向轉(zhuǎn)變[4]?！堕L江保護(hù)法》以長江流域環(huán)境保護(hù)為立法對象，關(guān)注沿流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型和區(qū)域內(nèi)人們向往美好生活的客觀要求，是一項具有系統(tǒng)性視野的法律文件，是對習(xí)近平生態(tài)文明思想的實踐。

《長江保護(hù)法》是對習(xí)近平法治思想的實踐。2016 年以來，習(xí)近平三次考察長江，對長江保護(hù)做出一系列決策部署，明確指出長江環(huán)境保護(hù)生態(tài)法治建設(shè)進(jìn)程滯后，要采取措施讓長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依[5]。2016 年，黨中央印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，明確提出要制定長江環(huán)境保護(hù)法。

《長江保護(hù)法》貫徹習(xí)近平系列講話和重要思想的重要舉措，對有效把握新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，著力研究解決保護(hù)長江流域目前仍然存在的不足具有重要意義?！堕L江保護(hù)法》的出臺標(biāo)志著“長江大保護(hù)”的法治轉(zhuǎn)向，是我國在長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展道路上邁出的重要一步，切實加強(qiáng)長江流域生態(tài)環(huán)境法治保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，提高長江資源利用水平，保護(hù)長江環(huán)境安全，實現(xiàn)人與自然共同發(fā)展。

2.2 破解環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展二元困境

習(xí)近平生態(tài)文明思想強(qiáng)調(diào)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的平衡。《長江保護(hù)法》強(qiáng)調(diào)資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等，還強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展?！堕L江保護(hù)法》第六章明確指出，長江流域各級地方人民政府要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)長江流域綠色發(fā)展，通過技術(shù)創(chuàng)新減少資源消耗和污染物排放等[6]?！堕L江保護(hù)法》的頒行，將環(huán)境權(quán)益保護(hù)上升至國家層面，并為其提供明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的指導(dǎo)方案，有效克服了各級地方人民政府在應(yīng)對該區(qū)域問題上的不足，讓各地方政府逐步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念，主動參與謀劃，打破經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的二元對立。

《長江保護(hù)法》按照習(xí)近平對長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展做出的“譜寫生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展新篇章，打造區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新樣板，構(gòu)筑高水平對外開放新高地，塑造創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新優(yōu)勢，繪就山水人城和諧相融新畫卷，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)主動脈、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主力軍”指示精神，堅持圍繞生態(tài)環(huán)境優(yōu)先、綠色文明發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)定位，有助于實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同共治的雙贏局面[7]。

2.3 長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)同發(fā)展的功能主義起點

在存在競爭性關(guān)系的主體間實現(xiàn)合作，理論上、實踐上都較困難。對此，以戴維·米特蘭尼為代表的功能主義學(xué)派提供了一種合作的路徑。功能主義學(xué)者認(rèn)為，合作關(guān)系具有一種溢出驅(qū)動效應(yīng)，合作雙方在某一領(lǐng)域內(nèi)由于合作而獲得了收益，因而會促使雙方意識到合作的價值，在理性計算之下，雙方會將其他領(lǐng)域的議題也納入到當(dāng)前的合作框架下進(jìn)行合作，或直接為議題創(chuàng)設(shè)新的合作框架，從而實現(xiàn)合作在功能領(lǐng)域之間的擴(kuò)散[8]?！堕L江保護(hù)法》通過立法推動長江流域各地方政府首先在利益沖突較小、共同利益較多的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域進(jìn)行合作，通過在這一領(lǐng)域的合作帶動區(qū)域內(nèi)各主體之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等其他領(lǐng)域的合作，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各次區(qū)域之間在公共資源、基礎(chǔ)設(shè)施、政策之間的溝通協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

目前，在長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)同發(fā)展框架下的“宜荊荊恩”城市群建設(shè)正朝著這一方向發(fā)展?！耙饲G荊恩”城市群建設(shè)正積極通過重點推進(jìn)區(qū)域發(fā)展布局聯(lián)動、基礎(chǔ)設(shè)施項目互聯(lián)互通、重點新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同驅(qū)動發(fā)展、對外開放和深化區(qū)域合作、縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)建設(shè)高質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展，激發(fā)區(qū)域協(xié)調(diào)，驅(qū)動發(fā)展中的內(nèi)生創(chuàng)新動力，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

3 《長江保護(hù)法》頒布與實施的實踐路徑

3.1 把握系統(tǒng)性原則，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域協(xié)同合作

流域作為兼具自然和社會屬性的地理空間，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，而非單一的單元。流域經(jīng)濟(jì)治理和社會發(fā)展既涉及其他人與自然的社會關(guān)系，也涉及自然人與其他人的社會關(guān)系，更涉及人與社會群體之間、經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的關(guān)系。系統(tǒng)內(nèi)部諸要素之間相互影響。因此，把握“系統(tǒng)性”原則，推進(jìn)區(qū)域間、領(lǐng)域間協(xié)同共治是推動長江高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。

區(qū)域協(xié)同是前提。區(qū)域之間應(yīng)當(dāng)探索建立更為健全的生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)機(jī)制，完善長江環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制、預(yù)警應(yīng)急體系，推行環(huán)境信息的共享，建立健全跨部門或者跨區(qū)域、跨流域的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)與協(xié)調(diào)機(jī)制，建立健全區(qū)域聯(lián)動機(jī)制。以“誰受益誰補(bǔ)償”原則為指導(dǎo)，刺激沿江各個省市共同保護(hù)良好的生態(tài)環(huán)境。

領(lǐng)域協(xié)同是關(guān)鍵。正確把握生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的辯證關(guān)系，堅持在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、在環(huán)境保護(hù)中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興工作協(xié)同協(xié)調(diào)推進(jìn)。

協(xié)調(diào)發(fā)展是根本。在實現(xiàn)各個區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，各地區(qū)將自身置于各領(lǐng)域協(xié)同發(fā)展的大局之中，才能真正實現(xiàn)錯位發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、有機(jī)融合，形成整體合力。各地區(qū)應(yīng)積極探索，發(fā)掘自身的優(yōu)勢與劣勢，精準(zhǔn)定位，實現(xiàn)區(qū)域之間優(yōu)勢互補(bǔ)、差異化發(fā)展。

3.2 把握特殊性原則，因地制宜制定能指導(dǎo)實踐的政策

《長江保護(hù)法》在規(guī)劃與管控、資源保護(hù)等諸多方面提出了宏觀指導(dǎo)意見，但作為一項戰(zhàn)略性文件，其原則性大于實踐操作性。因此，要推動《長江保護(hù)法》真正落地實施，需地方政府以《長江保護(hù)法》為準(zhǔn)繩，結(jié)合地方實際，制定出一系列可量化、可操作的準(zhǔn)則條例。準(zhǔn)則條例不能僅止于立法層面，還應(yīng)包括執(zhí)法、司法以及教育全民守法等全部環(huán)節(jié)。

以綠色發(fā)展理念細(xì)化立法，形成具有協(xié)同作用的綠色發(fā)展相關(guān)法律法規(guī)體系。重新制定以自然流域為立法核心的行政執(zhí)法管理體制，確保各級政府部門落實依法行政，加強(qiáng)部門協(xié)作，促使各部門在生態(tài)保護(hù)與修復(fù)上科學(xué)決策，做好“執(zhí)行者”“監(jiān)督者”。

完善環(huán)境公訴機(jī)制，依法保護(hù)環(huán)境公共利益。法院要充分發(fā)揮該機(jī)制在長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境問題上的預(yù)防功能和救濟(jì)功能，以適應(yīng)綠色發(fā)展的“人與自然和諧共生”的要求。未來應(yīng)依循“預(yù)防（環(huán)境風(fēng)險預(yù)防訴訟），填補(bǔ)（生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟），監(jiān)督（檢察公益訴訟）”三位一體的環(huán)境公共利益司法多元程序[9]。

加強(qiáng)綠色法治文化建設(shè)，奠定生態(tài)文明法治的社會基礎(chǔ)。推進(jìn)綠色發(fā)展人人有責(zé)，激發(fā)公眾的環(huán)保自律性，自覺履行生態(tài)保護(hù)和促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)代公民意識，促進(jìn)每個公民形成資源節(jié)約、綠色出行與消費的生活方式，形成長江經(jīng)濟(jì)帶綠色權(quán)責(zé)共享的生態(tài)環(huán)境保護(hù)文化。

3.3 以改革創(chuàng)新為路徑，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合

改革與創(chuàng)新是實現(xiàn)長江流域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心動力?！堕L江保護(hù)法》發(fā)展與保護(hù)兼顧的特征，既是一種要求，也是一種導(dǎo)向。改革發(fā)展方式，創(chuàng)新發(fā)展思維是其應(yīng)有之義。

實現(xiàn)長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，首先要以創(chuàng)新發(fā)展驅(qū)動力促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)升級，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)社會公眾綠色消費，不斷加大對綠色產(chǎn)品的消費需求，促進(jìn)中小企業(yè)積極發(fā)展綠色消費經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代、綠色、健康、可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型，從而促使長江經(jīng)濟(jì)帶在低碳、循環(huán)、綠色發(fā)展的道路上不斷前進(jìn)。

其次，在發(fā)展的理念上實現(xiàn)突破，要有符合時代需要與歷史階段的發(fā)展理念。在新的歷史條件下，發(fā)展和保護(hù)必然相輔相成，沒有發(fā)展的保護(hù)是不負(fù)責(zé)任的，沒有保護(hù)的發(fā)展是不可持續(xù)的。在長江流域，保護(hù)好長江水資源是相關(guān)行動的核心目標(biāo)和首要目標(biāo)，嚴(yán)格管理和整治流域內(nèi)的污水排放，才能實現(xiàn)各個經(jīng)濟(jì)實體的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展。企業(yè)是實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污水排放的主體，因此要鼓勵企業(yè)通過自身的創(chuàng)新發(fā)展，提高對生態(tài)環(huán)境新要求的適應(yīng)能力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

再次，加快改革行政管理和監(jiān)督體制，充分發(fā)揮績效考核的正面引導(dǎo)和反面督促功能，將資源消耗、環(huán)境污染、生態(tài)損害等情況作為考核評價的核心指標(biāo)，充分調(diào)動地方政府與相關(guān)黨政干部積極推動長江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展改革的積極性和主動性。同時，加強(qiáng)環(huán)保督察，對無視綠色生態(tài)換取政績、消極履職、失職瀆職等政府行為造成嚴(yán)重生態(tài)后果的，其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部要被嚴(yán)格問責(zé)，以提升黨和政府的公信力。

4 結(jié)束語

推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展功在當(dāng)代、利在千秋，是一項具有全局性、系統(tǒng)性和長期性的工程，是貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和依法治國的重要實踐。當(dāng)前，中國正面臨百年未有之大變局，在國內(nèi)外共同推進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展、打造國內(nèi)國際市場“雙循環(huán)”的新格局、全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等宏觀背景下，長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展為區(qū)域主體實現(xiàn)自身發(fā)展、對接國家戰(zhàn)略提供了良好的契機(jī)，各級政府應(yīng)積極作為、主動謀劃，在國家的發(fā)展中實現(xiàn)自身飛躍，用自身發(fā)展反哺國家復(fù)興。