薛國(guó)瑞 王子祺

(浙江師范大學(xué)幼兒師范學(xué)院 浙江 杭州 311231)

改革開放以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。然而，由于“起步晚”“底子薄”等現(xiàn)實(shí)因素，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中因供需不平衡引發(fā)的“入園難”“入園貴”等社會(huì)矛盾，成為社會(huì)各界密切關(guān)注和亟待解決的重要民生問題。為此，中央和地方各級(jí)政府陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，持續(xù)加大財(cái)政投入，擴(kuò)大學(xué)前教育資源，并結(jié)合人口居住區(qū)分布特點(diǎn)和城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，不斷推進(jìn)學(xué)前教育與家庭、社區(qū)的有機(jī)融合，學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的態(tài)勢(shì)也由此顯現(xiàn)。所謂學(xué)前教育“社區(qū)化”，指的是以強(qiáng)化家庭、社區(qū)的學(xué)前教育職責(zé)和功能為主要手段，以構(gòu)筑幼兒園為核心、家庭和社區(qū)為輔助支撐的學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)體系為主要目的，以便利性、公平性為主要表現(xiàn)形式的學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程。從根本上說(shuō)，學(xué)前教育“社區(qū)化”是學(xué)前教育責(zé)任主體的外擴(kuò)，是學(xué)前教育社會(huì)化發(fā)展過(guò)程中，在明確了社區(qū)這一責(zé)任主體范圍之后的進(jìn)一步推進(jìn)。作為責(zé)任主體的社區(qū)，通常情況下，是指若干社會(huì)群體或社會(huì)組織聚集在某一個(gè)空間或領(lǐng)域里，所形成的相互關(guān)聯(lián)的集體，它是社會(huì)有機(jī)體的重要組成部分。從物理空間上而言，有人口居住在一定范圍的地理區(qū)域即可稱為社區(qū)。近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化水平不斷提高，城鎮(zhèn)小區(qū)逐漸成為社區(qū)的主要形態(tài)。故而，學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展也集中體現(xiàn)在城鎮(zhèn)小區(qū)的政策改革上，通過(guò)“加強(qiáng)學(xué)校與社區(qū)合作”“推進(jìn)社區(qū)教育”“落實(shí)小區(qū)配套幼兒園”等政策措施的推進(jìn)，從整體上實(shí)現(xiàn)發(fā)展學(xué)前教育、改善社會(huì)民生、為人民謀福祉的政策目標(biāo)。

近些年來(lái)，學(xué)界關(guān)于教育與社區(qū)關(guān)系的研究成果[1-6]，主要體現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是從教育事業(yè)發(fā)展的角度，把社區(qū)作為教育事業(yè)發(fā)展的物理空間，積極開展老年教育或職業(yè)教育，研究成果主要集中于討論這類教育的機(jī)制建設(shè)、課程改革、教學(xué)模式等方面；二是從社會(huì)治理的角度，重點(diǎn)討論社區(qū)教育在我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理現(xiàn)代化等方面的作用和意義，研究成果主要是強(qiáng)調(diào)學(xué)習(xí)機(jī)制與治理機(jī)制的相互融合與發(fā)展。相比而言，從政策視角梳理學(xué)前教育與社區(qū)關(guān)系演進(jìn)及趨勢(shì)的研究成果尚不多見。

基于此，本文借助歷史制度主義、多源流理論為主要分析框架，運(yùn)用政策文本分析和歷史比較方法，以1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)提出改革開放至今的學(xué)前教育政策文本為研究對(duì)象，對(duì)我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”等相關(guān)政策嬗變的軌跡、發(fā)展特點(diǎn)和趨勢(shì)，進(jìn)行系統(tǒng)梳理與分析，以期把握學(xué)前教育“社區(qū)化”的政策核心，為學(xué)前教育“社區(qū)化”健康、可持續(xù)發(fā)展提供理論依據(jù)，也為我國(guó)學(xué)前教育制度層面優(yōu)化路徑的選擇和確立提供參考。

一、改革開放以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策的演進(jìn)

(一)1978—1995年：學(xué)前教育“社區(qū)化”的孕育萌芽①

1978年以后，隨著改革開放和“科教興國(guó)”戰(zhàn)略方針的確立和實(shí)施，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)主義發(fā)展的全新階段。這些都為學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展提供了良好的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。學(xué)前教育的地位得到了新的提升，學(xué)前教育事業(yè)也取得了新的進(jìn)展。在這一階段，盡管學(xué)前教育“社區(qū)化”的概念還未明確確立，但從多項(xiàng)學(xué)前教育政策的內(nèi)容中，已能明顯發(fā)現(xiàn)學(xué)前教育“社區(qū)化”的孕育和萌芽。具體來(lái)說(shuō)，這一時(shí)期由于學(xué)前教育“社區(qū)化”領(lǐng)域的理論研究與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，相關(guān)的政策內(nèi)容多以概括性、籠統(tǒng)性的表述為主。各級(jí)政府在確定學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)、擬定基本發(fā)展框架的基礎(chǔ)上，不斷在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)與豐富相應(yīng)條款，期間的政策內(nèi)容主要包含著以下三大主題。

1.強(qiáng)調(diào)合理化布局，注重“便利性”

隨著經(jīng)濟(jì)水平的提升和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，國(guó)家對(duì)生產(chǎn)力和社會(huì)的發(fā)展有了進(jìn)一步的要求，“生產(chǎn)優(yōu)先”的價(jià)值取向使得人們將目光聚焦到了家庭勞動(dòng)力上，為了解放家庭勞動(dòng)力，幼兒園擔(dān)負(fù)了養(yǎng)育幼兒和為家庭服務(wù)的雙重責(zé)任。為此，“便利性”也成為國(guó)民對(duì)學(xué)前教育發(fā)展的新要求。一方面，“便利性”可以節(jié)省父母接送孩子上下學(xué)的時(shí)間；另一方面，“就近入學(xué)”也減少了家長(zhǎng)對(duì)孩子路途中安全問題的擔(dān)憂?！氨憷浴钡囊笫菍W(xué)前教育在特定時(shí)代背景下所體現(xiàn)出的被動(dòng)的、無(wú)意識(shí)的“社區(qū)化”發(fā)展。各級(jí)政府在教育為生產(chǎn)服務(wù)的政策導(dǎo)向下，不斷強(qiáng)調(diào)提高學(xué)前教育地位、完善學(xué)前教育基本體制，陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)學(xué)前教育布局和規(guī)劃問題的政策文本，以滿足時(shí)代對(duì)于學(xué)前教育資源“便利性”的基本需求。1979年10月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》，針對(duì)當(dāng)時(shí)“托幼機(jī)構(gòu)分布很不合理，職工住宅區(qū)托兒所、幼兒園很少”的問題，提出了“選擇一些市、區(qū)對(duì)托兒所、幼兒園全面規(guī)劃，合理布局”的措施，并對(duì)分布在居民區(qū)的幼兒園“要扶植其鞏固、提高，有需要和有條件的地方要適當(dāng)發(fā)展"，以期實(shí)現(xiàn)“孩子就近入托，接送方便”的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)[7]1739-1741。同年11月，教育部頒布《城市幼兒園工作條例(試行草案)》，同樣明確了“幼兒園的布局力求合理,便于幼兒就近入園”的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)[7]1753-1755。

2.明確了地方政府的管理職責(zé)

改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變革為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了良機(jī)，但其競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制，也帶來(lái)了不同地區(qū)之間的發(fā)展不均衡。為了統(tǒng)籌考慮各地區(qū)之間的差異，避免政策制定與落實(shí)中可能存在的“一刀切”“齊步走”現(xiàn)象，切實(shí)推進(jìn)“因地制宜”的政策制定與落實(shí)，1985年5月27日，中共中央發(fā)布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，針對(duì)學(xué)前教育政策的落實(shí)，提出了“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的基本原則[8]。1988年8月20日，為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)《決定》，《幼兒園管理?xiàng)l例》對(duì)地方政府的能動(dòng)性和職能作出了更為具體的規(guī)定，要求地方各級(jí)人民政府“應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,制訂幼兒園的發(fā)展規(guī)劃”，以謀求學(xué)前教育科學(xué)、健康、長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展[9]40-43。1995年3月18日，《中華人民共和國(guó)教育法》更是明確強(qiáng)調(diào)，地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)行政部門要“把學(xué)校的基本建設(shè)納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃”，將學(xué)前教育的發(fā)展、規(guī)劃與國(guó)民生活和城市發(fā)展相結(jié)合，以適應(yīng)教育和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展[10]3-11。

3.提出“家庭”“社區(qū)”等概念，但以“家園合作”為主

改革開放以來(lái)，我國(guó)積極開展國(guó)際交流，不斷學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的學(xué)前教育政策制定與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，開始逐漸重視學(xué)前教育發(fā)展中的“家庭”“社區(qū)生活”等概念，針對(duì)“家園合作”“社區(qū)”教育的政策內(nèi)容逐漸增多，尤其是孕育萌芽階段的后期，相關(guān)政策更為多元和具體，甚至出現(xiàn)了單獨(dú)成章的現(xiàn)象。1989年6月，國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布的《幼兒園工作規(guī)程(試行)》，作為幼兒園教育法規(guī)化建設(shè)的重要標(biāo)志，明確指出“幼兒園應(yīng)主動(dòng)與幼兒家庭配合，共同承擔(dān)教育幼兒的任務(wù)”[11]263-272。1992年2月，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)行《90年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》，再次強(qiáng)調(diào)要求建立學(xué)校教育、家庭教育、社區(qū)教育相結(jié)合的育人機(jī)制的發(fā)展方向，指出三者相結(jié)合對(duì)幼兒身心健康發(fā)展的重要性[12]118-119。1993年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒發(fā)《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，進(jìn)一步將學(xué)前教育落實(shí)、推進(jìn)的參與者由家庭、社區(qū)擴(kuò)展到了社會(huì)，確立了“加強(qiáng)社會(huì)多方參與”的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)[3]。

總體而言，在孕育萌芽階段，相關(guān)教育政策出臺(tái)較少、理論研究相對(duì)稀缺、實(shí)踐探索較為貧乏，學(xué)前教育“社區(qū)化”的發(fā)展方向和軌跡尚處于早期探索之中。在該階段的前期，學(xué)前教育的“社區(qū)化”偏向于無(wú)意識(shí)的被動(dòng)發(fā)展?fàn)顟B(tài)，生產(chǎn)力、社會(huì)發(fā)展的要求使得學(xué)前教育呈現(xiàn)出“便利性”的發(fā)展趨勢(shì)。在該階段的后期，學(xué)前教育政策增加了“家庭”“社區(qū)”等概念，社區(qū)等社會(huì)構(gòu)成要素的加入，使得學(xué)前教育開始關(guān)注幼兒園以外的責(zé)任主體，但由于理論知識(shí)的薄弱、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的缺失，社區(qū)與學(xué)前教育的聯(lián)結(jié)仍不夠緊密，“社區(qū)化”也主要呈現(xiàn)在發(fā)展方向和目標(biāo)中，尚未呈現(xiàn)出明顯的“社區(qū)化”發(fā)展措施和手段。另外，萌芽孕育階段的學(xué)前教育政策多為以政治為主要?jiǎng)恿Φ拇缶V型、基礎(chǔ)型文件。其最顯著的特征是在恢復(fù)、構(gòu)建基本秩序和規(guī)范的基礎(chǔ)上，探索新的發(fā)展方向，通過(guò)政策的出臺(tái)和落實(shí)，建立學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的基本框架，在適應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，為學(xué)前教育“社區(qū)化”進(jìn)一步發(fā)展奠基。隨著這些政策的落實(shí)和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，社區(qū)內(nèi)建設(shè)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)開始成為必然趨勢(shì)?！吧鐓^(qū)”的概念也開始進(jìn)入學(xué)前教育政策文本中。

(二)1996—2009年：學(xué)前教育“社區(qū)化"的初步發(fā)展

改革開放最初的幾年，我國(guó)政府較為注重教育政策的宏觀框架，相繼頒布了一系列學(xué)前教育的政策文件，重新確立了學(xué)前教育的地位。隨后，各級(jí)地方政府紛紛出臺(tái)學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃，新建、改建、擴(kuò)建學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，為學(xué)前教育的進(jìn)一步發(fā)展，提供制度保障和發(fā)展動(dòng)力。然而，在這一過(guò)程中，一些新的問題也開始顯現(xiàn)出來(lái)，“學(xué)前教育布局不合理”“學(xué)前教育資源分配不均衡”等，成為了政府著力推進(jìn)和解決的重點(diǎn)問題。為此，政府對(duì)早期學(xué)前教育“社區(qū)化”孕育萌芽階段所制定的政策內(nèi)容中的主題，進(jìn)行了細(xì)化和衍生。

在“合理布局”這一主題上，為推進(jìn)學(xué)前教育在城市規(guī)劃中的落實(shí)，政府將學(xué)前教育與城市規(guī)劃中的重點(diǎn)對(duì)象——社區(qū)——相結(jié)合。在“明確地方職責(zé)”這一主題方面，為明確職責(zé)、推動(dòng)落實(shí)，政府將部分職能細(xì)化、下放至幼兒園、家庭和社區(qū)等社會(huì)組織，以實(shí)現(xiàn)綜合利用各方資源，為幼兒創(chuàng)造良好條件的發(fā)展目標(biāo)。在“家庭”“社區(qū)”這一主題上，“家庭”概念偏于私人，具有多樣性的特點(diǎn)；“社會(huì)”概念又過(guò)于寬泛，具有籠統(tǒng)性、復(fù)雜性的特點(diǎn)；“社區(qū)”的概念范圍則較為明確，且在公共社會(huì)范圍內(nèi)具有一定針對(duì)性，便于政府政策在推行和督查方面的落實(shí)。因此，政府將政策內(nèi)容集中在“社區(qū)”層面，并在“社區(qū)"的規(guī)劃基礎(chǔ)上，思考學(xué)前教育發(fā)展不均衡的解決策略。

1996年6月，國(guó)家教育委員會(huì)頒布《幼兒園工作規(guī)程》，將1989年《幼兒園工作規(guī)程(試行)》中“幼兒園與幼兒家庭”章節(jié)改名為“幼兒園、家庭和社區(qū)”，“社區(qū)”一詞進(jìn)入章節(jié)名體現(xiàn)了教育政策對(duì)學(xué)前教育發(fā)展中“社區(qū)”的重視，并在“幼兒園、家庭和社區(qū)”一章中明確指出“幼兒園應(yīng)密切同社區(qū)的聯(lián)系與合作”[10]38-40，宣傳、科普幼兒教育知識(shí)，開展社區(qū)文化教育活動(dòng)，使社區(qū)了解、參與、支持幼兒園建設(shè)，以期達(dá)到資源互助的雙贏效果。1997年7月，國(guó)家教育委員會(huì)發(fā)布《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見》，提出“幼兒教育發(fā)展方向應(yīng)該是建立以社區(qū)為依托的組織形式”[10]226-230。1999年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化教育改革 全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，再次提出“積極發(fā)展以社區(qū)為依托的幼兒教育”的發(fā)展目標(biāo)，以優(yōu)化學(xué)前教育的資源布局和分配問題[12]98-105。2001年9月，《幼兒園教育指導(dǎo)綱要(試行)》發(fā)布，作為學(xué)前教育基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性的政策文件，強(qiáng)調(diào)了幼兒園的職責(zé)，提出了“幼兒園應(yīng)與家庭、社區(qū)密切合作”，通過(guò)社會(huì)各方共同努力，為幼兒提供豐富、均衡的學(xué)前教育資源，創(chuàng)設(shè)美好、健康的成長(zhǎng)環(huán)境[9]138-146。同年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“大力發(fā)展以社區(qū)為依托，公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的學(xué)前教育和兒童早期教育服務(wù)”的發(fā)展任務(wù)，以及加強(qiáng)學(xué)校和社區(qū)溝通、充分利用社區(qū)資源、營(yíng)造健康的幼兒成長(zhǎng)環(huán)境的發(fā)展方向[14]。

2002年，國(guó)家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城市居民區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，直接把幼兒園作為小區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的應(yīng)配建項(xiàng)目。這是幼兒園首次被明文規(guī)定納入小區(qū)建設(shè)規(guī)范條例，也正式開啟了“建設(shè)小區(qū)配套幼兒園”的新篇章。2003年1月，教育部與財(cái)政部等10個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2003〕13號(hào))(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，針對(duì)學(xué)前教育發(fā)展提出了因地制宜、多方協(xié)作、共同構(gòu)建“以社區(qū)為基礎(chǔ)的幼兒教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的發(fā)展目標(biāo)，明確了建設(shè)部門、教育部門、民政部門和當(dāng)?shù)卣日螌?shí)體在小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、管理上的相應(yīng)職責(zé)，力求進(jìn)一步完善小區(qū)配套幼兒園的組織和管理機(jī)制[12]92-97?！兑庖姟钒l(fā)布以來(lái)，優(yōu)先試點(diǎn)省市積極響應(yīng)，及時(shí)發(fā)布了相關(guān)地方政策文件。例如：上海市于2006年出臺(tái)《上海市學(xué)前教育條例》，強(qiáng)調(diào)了城市街道辦事處在社區(qū)學(xué)前教育發(fā)展中的重要性[15]。浙江省于2008年發(fā)布《浙江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加快學(xué)前教育發(fā)展全面提升學(xué)前教育質(zhì)量的意見》，對(duì)小區(qū)公建配套幼兒園提出了與小區(qū)“同步設(shè)計(jì)、同步建造、同步驗(yàn)收、同步交付使用”的規(guī)劃和建設(shè)要求，對(duì)小區(qū)配套幼兒園的落實(shí)起到了良好的推動(dòng)作用[16]。

在這一階段，學(xué)前教育“社區(qū)化”的相關(guān)政策明顯增多，且重視學(xué)前教育與社區(qū)建設(shè)的有機(jī)結(jié)合。該階段學(xué)前教育“社區(qū)化”的意識(shí)已初步形成，“社區(qū)化”的發(fā)展方向也大致確定，但相關(guān)政策尚未涉及學(xué)前教育“社區(qū)化”的具體實(shí)施手段，對(duì)“社區(qū)化”的具體內(nèi)容方面的闡釋也較少，因此該階段政策對(duì)于學(xué)前教育“社區(qū)化”實(shí)際發(fā)展的指導(dǎo)意義相對(duì)較弱，很難在實(shí)踐層面得到有效落實(shí)。此外，政策發(fā)展的主要?jiǎng)恿κ菫榱私鉀Q社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題。社會(huì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)各種各樣的問題，復(fù)雜的社會(huì)問題逐漸匯聚形成一條問題河流[17]51，其中，學(xué)前教育發(fā)展供求不平衡，“入園難”“入園貴”“布局不合理”等問題，受到了民眾的廣泛議論和關(guān)注，政府意識(shí)到民眾對(duì)學(xué)前教育資源強(qiáng)烈而迫切的需求，針對(duì)這些熱點(diǎn)問題，出臺(tái)了相應(yīng)的學(xué)前教育政策。以問題解決為主要驅(qū)動(dòng)力的政策，是在社會(huì)問題發(fā)生且凸顯后才出臺(tái)的，所以相對(duì)于社會(huì)的發(fā)展，具有一定的滯后性。可以發(fā)現(xiàn)，在這一階段，學(xué)前教育政策多以問題解決為主要?jiǎng)恿Φ陌l(fā)展型、細(xì)化型文件。前期學(xué)前教育“社區(qū)化”的發(fā)展，已為政策的制定儲(chǔ)備了一定的政治和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因此，這一階段學(xué)前教育政策最顯著的特征，是根據(jù)當(dāng)前已有“社區(qū)化”發(fā)展的政策進(jìn)行一定的細(xì)化和揚(yáng)棄，借鑒已有“社區(qū)化”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，將政策內(nèi)容主要聚焦于“社區(qū)”，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)和社區(qū)的交流及配合，在一定程度上緩解了資源分配不均、規(guī)劃布局不合理的發(fā)展問題。

(三)2010年至今：學(xué)前教育“社區(qū)化"的鞏固完善

2010年以來(lái)，政府更加注重社會(huì)發(fā)展的公平性，為學(xué)前教育的均衡化發(fā)展提供基本保障。在物質(zhì)條件、政策傾向和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)三方面的共同作用下，以滿足社區(qū)居民幼兒教育需求為目的的城市社區(qū)幼兒園應(yīng)運(yùn)而生，成為我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的新階段。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》(國(guó)發(fā)〔2010〕41號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”)相繼出臺(tái)，在“明確政府職責(zé)”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“為幼兒和家長(zhǎng)提供方便就近、靈活多樣、多種層次的學(xué)前教育服務(wù)”的發(fā)展要求，并針對(duì)新建小區(qū)和已建小區(qū)城鎮(zhèn)配套幼兒園的屬性、規(guī)劃和審批等問題進(jìn)行了具體的政策規(guī)定[18]。兩項(xiàng)政策對(duì)小區(qū)配套幼兒園重要性的強(qiáng)調(diào)、階段性目標(biāo)的制定和督察制度的確立，尤其是對(duì)各省(區(qū)、市)以縣為單位編制實(shí)施學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”的明確要求，極大地調(diào)動(dòng)了地方政府對(duì)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)的積極性，在《綱要》和“國(guó)十條”的基礎(chǔ)上紛紛發(fā)布相關(guān)政策。

2011年9月，國(guó)家根據(jù)中西部地區(qū)與東部地區(qū)發(fā)展差異的實(shí)際情況，相繼出臺(tái)《支持中西部地區(qū)利用農(nóng)村小學(xué)增設(shè)附屬幼兒園實(shí)施方案》和《支持中西部地區(qū)利用農(nóng)村閑置校舍改建幼兒園實(shí)施方案》，在《綱要》和“國(guó)十條”的基礎(chǔ)上，提出“科學(xué)規(guī)劃，合理布局”的幼兒園建設(shè)原則，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“方便”“就近”的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)[12]182-189。結(jié)合浙江省學(xué)前教育政策文獻(xiàn)進(jìn)行橫向?qū)Ρ?，不難發(fā)現(xiàn)，相對(duì)于東部地區(qū)的教育政策，中西部學(xué)前教育“社區(qū)化”政策的著重點(diǎn)在于補(bǔ)差、補(bǔ)弱，通過(guò)補(bǔ)齊短板而推動(dòng)學(xué)前教育整體水平的發(fā)展；而東部學(xué)前教育“社區(qū)化”政策則更關(guān)心試驗(yàn)區(qū)、示范區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，利用示范效應(yīng)拉動(dòng)、提升整體學(xué)前教育水平。地區(qū)間學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展側(cè)重點(diǎn)和模式的不同，在一定程度上也反映出了學(xué)前教育社區(qū)化“不搞一刀切”的發(fā)展要求，以及政策文本在國(guó)家層面上對(duì)“因地制宜”“科學(xué)規(guī)劃”的積極落實(shí)。2014年，第二個(gè)學(xué)前教育“三年行動(dòng)計(jì)劃”開始。在首個(gè)“三年行動(dòng)計(jì)劃”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，教育部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》，明確提出了“調(diào)整布局結(jié)構(gòu),努力實(shí)現(xiàn)就近入園、方便入園”的重點(diǎn)任務(wù)，確立了加大投入和因地制宜的原則，并針對(duì)各省(區(qū)、市)“規(guī)劃、建設(shè)、移交、舉辦以及回收、補(bǔ)建等”問題，提出了相應(yīng)的解決措施，還制定了“于2015年底前,補(bǔ)足配齊城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園”的階段發(fā)展目標(biāo)，促使各地政府進(jìn)一步規(guī)范、落實(shí)城鎮(zhèn)住宅小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)[19]。

2016年3月，“全面二孩”政策正式落地，學(xué)前教育資源面臨現(xiàn)有適齡兒童和潛在新增人口之間教育需求的雙重壓力。小區(qū)配套幼兒園的建設(shè)、公共學(xué)前教育服務(wù)體系規(guī)劃的關(guān)注熱度持續(xù)上漲。國(guó)家、省、市紛紛采取行動(dòng)，出臺(tái)相關(guān)政策文件以保障配套幼兒園、公共教育服務(wù)體系的有序發(fā)展，為新增人口的教育需求做好政策和物質(zhì)的準(zhǔn)備。2018年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》發(fā)布，在肯定自黨的十八大以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)所取得成就的同時(shí)，指出了“入園難”“入園貴”依舊存在的現(xiàn)實(shí)問題，并針對(duì)性地提出“規(guī)范小區(qū)配套幼兒園建設(shè)使用”，“對(duì)小區(qū)配套幼兒園規(guī)劃、建設(shè)、移交、辦園等情況進(jìn)行治理作出部署”的發(fā)展要求[20]。2019年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于開展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》肯定了“城鎮(zhèn)小區(qū)配套建設(shè)幼兒園”對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源發(fā)展的重要貢獻(xiàn)，強(qiáng)調(diào)小區(qū)配套幼兒園是保障和改善民生的重要舉措，進(jìn)一步提出“城鎮(zhèn)小區(qū)嚴(yán)格依標(biāo)配建幼兒園”的發(fā)展要求[21]。

結(jié)合歷史背景和多源流理論進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)在這一階段，政府、研究人員等形成了政策制定的共同體，針對(duì)學(xué)前教育政策在實(shí)施過(guò)程中存在的政策疏漏、不完善等問題，并基于前期政策發(fā)展和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)，精準(zhǔn)地提出了一系列主張和建議，其中“城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園”的相關(guān)建議，經(jīng)過(guò)政府采納以政策文本的形式展現(xiàn)在大眾視野[17]52。這一階段的政策是建立在彌補(bǔ)過(guò)往政策疏漏的基礎(chǔ)上提出的，在一定程度上能夠確保政策的針對(duì)性和前瞻性，但是政策在制定和落實(shí)上偏差的客觀存在，也難免導(dǎo)致政策在發(fā)展過(guò)程中存在一定的現(xiàn)實(shí)盲區(qū)。

可以說(shuō)，這一階段是學(xué)前教育“社區(qū)化”的大發(fā)展階段，學(xué)前教育政策多為完善型、措施型文件，教育政策進(jìn)一步將學(xué)前教育與社區(qū)有機(jī)結(jié)合，并在已有文件的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確學(xué)前教育“社區(qū)化”的具體措施，“社區(qū)化”的格局初步建立，有效性、高質(zhì)量成為這一階段政策探索的重點(diǎn)。具體而言，“三年行動(dòng)計(jì)劃”的實(shí)施促進(jìn)了各級(jí)政府對(duì)學(xué)前教育政策的重視和落實(shí)，使得學(xué)前教育政策在全國(guó)開始普遍推行；“城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園”概念的提出，使得學(xué)前教育“社區(qū)化”的政策文本不再局限于社會(huì)政策、教育政策的某一章節(jié)，而是開始以獨(dú)立且具有自身邏輯體系的政策形式出現(xiàn)。數(shù)量多、地方參與度高、針對(duì)性強(qiáng)、注重落實(shí)是這一階段學(xué)前教育“社區(qū)化”十分明顯的政策特征。

二、我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策發(fā)展特點(diǎn)與趨勢(shì)

改革開放四十多年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策經(jīng)歷了一個(gè)從模糊到逐漸清晰、從初步發(fā)展到鞏固完善的變遷過(guò)程。學(xué)前教育“社區(qū)化”政策內(nèi)容總體呈現(xiàn)出以下發(fā)展特點(diǎn)：由整體發(fā)展方向、宏觀社會(huì)化框架逐漸細(xì)化到階段性具體目標(biāo)、部門職責(zé)和督查落實(shí)；政策發(fā)布單位由教育部擴(kuò)展到財(cái)政部、發(fā)改委等多個(gè)部門；政策發(fā)布層級(jí)由單一的國(guó)家級(jí)，轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣膰?guó)家、省、市相結(jié)合。根據(jù)這一發(fā)展特點(diǎn)和我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策發(fā)展軌跡及當(dāng)前現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”有可能呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢(shì)。

(一)學(xué)前教育“社區(qū)化”布局和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整

“二孩政策”已經(jīng)落地多年，“三孩政策”也已經(jīng)出臺(tái)，新增人口的影響，必然導(dǎo)致學(xué)前教育面臨新增人口教育需求的挑戰(zhàn)，但2017年以來(lái)，學(xué)前教育政策的制定并未完全體現(xiàn)出按需調(diào)整學(xué)前教育布局和規(guī)模的內(nèi)容，依舊延續(xù)《城市居民區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》的標(biāo)準(zhǔn)。隨著二孩、三孩的不斷增多及新的人口政策的落地實(shí)施，教育供求關(guān)系的矛盾日益突出，必然會(huì)導(dǎo)致學(xué)前教育布局和規(guī)模的重新調(diào)整。結(jié)合我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等各因素，對(duì)學(xué)前教育“社區(qū)化”布局和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行提前布局和及時(shí)調(diào)整，也將成為近年來(lái)學(xué)前教育政策必不可少的話題。

(二)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園產(chǎn)權(quán)歸屬的明確

2002年以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園取得了明顯的發(fā)展，但因產(chǎn)權(quán)歸屬模糊而導(dǎo)致的遲交、移交不到位等現(xiàn)實(shí)問題依然存在。調(diào)查顯示，截至2010年底，我國(guó)內(nèi)地有20個(gè)(64.5%)省級(jí)地區(qū)報(bào)道本省小區(qū)配套幼兒園在建設(shè)與管理過(guò)程中出現(xiàn)問題[22]。2019年，教育部召開新聞發(fā)布會(huì)，基礎(chǔ)教育司司長(zhǎng)呂玉剛明確指出，全國(guó)有1.84萬(wàn)所幼兒園存在規(guī)劃、建設(shè)、移交或普惠不到位等問題[23]。對(duì)產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)移交規(guī)定的模糊，使得部分開發(fā)商在移交過(guò)程中有空子可鉆，導(dǎo)致政府工作和學(xué)前教育“社區(qū)化”在細(xì)節(jié)的落實(shí)上缺乏科學(xué)依據(jù)。所以，明確學(xué)前教育“社區(qū)化”政策中政策術(shù)語(yǔ)、專業(yè)名詞的定義和具體內(nèi)容，是城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園政策后續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)問題。

(三)城鎮(zhèn)小區(qū)發(fā)展歷史遺留問題的解決

由于早期規(guī)劃建設(shè)的不合理，部分老城區(qū)的小區(qū)周邊用地緊張、基礎(chǔ)設(shè)施不到位、住戶大量外遷，對(duì)于這類小區(qū)，補(bǔ)齊配套小區(qū)的必要性有待考究。設(shè)施不到位無(wú)法保障幼兒園的安全問題，用地緊張使得補(bǔ)建、新建困難，大量的人口外遷和空房閑置更是導(dǎo)致城鎮(zhèn)社區(qū)學(xué)前教育需求的降低，如果按照要求配套小區(qū)幼兒園，則不僅會(huì)造成學(xué)前教育資源的浪費(fèi)，還會(huì)導(dǎo)致土地和財(cái)政的流失。城鎮(zhèn)小區(qū)發(fā)展歷史遺留問題的解決有待相關(guān)政策的規(guī)范和明確。

(四)以小區(qū)配套幼兒園為基礎(chǔ)的兒童友好型社區(qū)的構(gòu)建

城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園是在學(xué)前教育發(fā)展和社區(qū)建設(shè)雙重影響下，促成的學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展新局面。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，學(xué)前教育不再局限于幼兒園，而擴(kuò)展至與幼兒生活密切相關(guān)的家庭、社區(qū)教育；未來(lái)社區(qū)的建設(shè)不再僅僅滿足于基礎(chǔ)設(shè)施的配備，而延伸至滿足社區(qū)成員身心發(fā)展的需求。因此，營(yíng)造一個(gè)有利于兒童身心健康發(fā)展的社區(qū)環(huán)境，構(gòu)建兒童友好型社區(qū)也會(huì)是學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的一大方向[24]。

(五)社區(qū)參與的主動(dòng)性、積極性的調(diào)動(dòng)

一方面，學(xué)前教育作為社會(huì)發(fā)展的重要組成部分，具有極強(qiáng)的社會(huì)性，尤其是“社區(qū)化”，需要幼兒園、家庭、社區(qū)等社會(huì)組成的多方參與。然而，當(dāng)前學(xué)前教育“社區(qū)化”的發(fā)展呈現(xiàn)出極強(qiáng)的單向性——政府作為學(xué)前教育發(fā)展的主導(dǎo)者，幼兒園作為主要的推進(jìn)者，社區(qū)雖是學(xué)前教育社會(huì)化的重要參與者，但更多地體現(xiàn)為被動(dòng)配合、缺乏主動(dòng)性，處于邊緣化的狀態(tài)[25]。另一方面，學(xué)前教育“社區(qū)化”過(guò)程中，幼兒園、家庭、社區(qū)和政府部門等多方面的關(guān)系和職權(quán)，需要進(jìn)一步地明確和完善，才能夠更好地調(diào)動(dòng)各方參與的積極性，加強(qiáng)各方的資源互補(bǔ)交流，減少因交流不暢、關(guān)系不明確而導(dǎo)致的職責(zé)不明和資源浪費(fèi)等問題。

三、對(duì)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策發(fā)展的啟示

雖然我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，取得了一定成果，但在推進(jìn)過(guò)程中，一些政策仍存在部分問題，導(dǎo)致難以落地。因此，本文在梳理學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的政策脈絡(luò)、特點(diǎn)和趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展，對(duì)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策發(fā)展提出以下建議。

(一)學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展需要教育行政部門的主導(dǎo)和多部門的協(xié)作

學(xué)前教育作為公益性的民生工程，具有很強(qiáng)的社會(huì)屬性[26]。“社區(qū)化”發(fā)展是將學(xué)前教育與城市規(guī)劃、土地分配等因素相結(jié)合，不僅需要教育行政部門的力量，更需要建設(shè)、財(cái)政等行政部門的協(xié)調(diào)合作。在學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的過(guò)程中，教育行政部門應(yīng)積極主動(dòng)承擔(dān)引導(dǎo)和溝通的責(zé)任，加強(qiáng)與各部門的協(xié)調(diào)與配合。同時(shí)，從中共中央、國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)黨委和政府，也應(yīng)該發(fā)揮其在學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展過(guò)程中的統(tǒng)籌調(diào)配、把握大局的作用。

(二)短期的、地方性的政策文件應(yīng)當(dāng)將發(fā)展目標(biāo)明確化、數(shù)字化

當(dāng)前學(xué)前教育“社區(qū)化”政策目標(biāo)多以“調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)就近入園、方便入園”“增加小區(qū)配套教育資源，補(bǔ)足配齊住宅小區(qū)配套幼兒園”等籠統(tǒng)概括的話語(yǔ)作為階段性發(fā)展目標(biāo)。然而，怎么樣的距離才算“就近”？當(dāng)前階段要調(diào)整、改善多少比例的布局結(jié)構(gòu)？要增加多少小區(qū)配套教育資源？配套教育資源包括哪些部分？這些問題在政策文件和相關(guān)的政策解讀中少有明確的體現(xiàn)。所以，各級(jí)地方政府在出臺(tái)階段性發(fā)展的政策文件時(shí)，不同于國(guó)家級(jí)、綱領(lǐng)性政策文件，需要明確化、數(shù)字化的發(fā)展目標(biāo)和有針對(duì)性、高效性的政策落實(shí)措施。

(三)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策應(yīng)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展需求

學(xué)前教育的“社區(qū)化”發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”政策往往為了緩解現(xiàn)階段的核心問題，呈現(xiàn)出很強(qiáng)的時(shí)效性和隨機(jī)性特征，忽視了學(xué)前教育“社區(qū)化”所蘊(yùn)含的深層政治、經(jīng)濟(jì)和教育發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)重影響了學(xué)前教育“社區(qū)化”的持續(xù)性發(fā)展，也不利于學(xué)前教育政策體系的完善與管理。因此，制定學(xué)前教育“社區(qū)化”可持續(xù)發(fā)展政策，不能單純考慮現(xiàn)實(shí)教育需求問題，還應(yīng)結(jié)合新的人口政策、經(jīng)濟(jì)狀況和城市化進(jìn)程中的社會(huì)治理等因素，從長(zhǎng)遠(yuǎn)上制定符合學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展的政策措施。

(四)在完善學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展政策制度的同時(shí)，建立監(jiān)督、評(píng)價(jià)和宣傳體系

針對(duì)學(xué)前教育“社區(qū)化”發(fā)展過(guò)程制定專門的、針對(duì)性的政策，細(xì)化“社區(qū)化”的發(fā)展內(nèi)容、途徑和標(biāo)準(zhǔn)是推動(dòng)學(xué)前教育社會(huì)化落實(shí)的必要手段。但通過(guò)行政管理來(lái)保障、調(diào)控“社區(qū)化”發(fā)展也是不可或缺的重要方面。教育政策的效力需要通過(guò)行政管理來(lái)實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化，只有教育政策與行政管理雙管齊下，才能更為有效地將學(xué)前教育“社區(qū)化”的發(fā)展落到實(shí)處[27]。同時(shí)，還應(yīng)構(gòu)建以社區(qū)為核心、以學(xué)前教育為內(nèi)容的宣傳體系，加大宣傳力度，持續(xù)推進(jìn)學(xué)前教育與社區(qū)之間的有機(jī)融合[3]。

注釋：

①本文把學(xué)前教育“社區(qū)化”的孕育萌芽階段的時(shí)限截止到1995年，原因在于1996年國(guó)家教委發(fā)布了《幼兒園工作規(guī)程》(國(guó)家教委令第25號(hào))，針對(duì)以往政策落實(shí)中的問題進(jìn)行了調(diào)整，因此從1996年開始，我國(guó)學(xué)前教育“社區(qū)化”進(jìn)入初步發(fā)展階段。