楊彤丹 尤夢璇

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海201701)

生物技術(shù)在經(jīng)歷了20世紀(jì)的飛速發(fā)展之后，其所帶來的生物安全問題也引起了國際上的廣泛注意。而自新冠肺炎疫情席卷全球，生物安全更是成了眼下各國政府最為關(guān)心的問題，我國于2020年初將生物安全納入國家安全體系。然而，一個國家對于生物安全風(fēng)險的防控能力總是與該國生物技術(shù)的總體水平高度相關(guān)的。只有生物技術(shù)高度發(fā)展，才能夠掌握住生物安全風(fēng)險防控的主動權(quán)。因此，要對生物安全風(fēng)險治理的方式進(jìn)行創(chuàng)新，讓治理在防控風(fēng)險的同時推動生物技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展。

當(dāng)前，我國關(guān)于生物安全風(fēng)險防控的規(guī)定主要集中于《生物安全法》第二章，但這部分法律條文總體上規(guī)定得較為籠統(tǒng)，僅能夠起到一個統(tǒng)領(lǐng)的作用，對于實(shí)際問題的處理則缺乏可操作性。從生物技術(shù)和生物安全問題本身的特點(diǎn)看，在生物安全風(fēng)險防控中引入軟法，建立起以《生物安全法》為主干、諸多具備指導(dǎo)性與可行性的軟法為分支的生物安全風(fēng)險治理體系，既能夠應(yīng)對正在不斷發(fā)展變化的生物技術(shù)所帶來的生物安全風(fēng)險，也能夠滿足我國當(dāng)前的法治需求。

一、軟法與生物安全的雙向選擇

(一)軟法的定義與特征

軟法，是一種不具有強(qiáng)制性法律效力的法。我國法學(xué)界已有諸多關(guān)于軟法定義的觀點(diǎn)。羅豪才以“國家強(qiáng)制力”為形式標(biāo)準(zhǔn)、以“法規(guī)范效力”為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，將軟法定義為：不能用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，法規(guī)范效力的公共性相對較弱，但能夠?qū)ι鐣a(chǎn)生實(shí)效的法[1]310。江必新從法規(guī)范的制式同其效力的關(guān)系的角度，定義軟法為：“具有制式法規(guī)范的基本要素但又欠缺某些要素的法規(guī)范。”[2]35軟法作為一種起源于國際法領(lǐng)域的法律規(guī)范[3]，國外學(xué)者亦對其概念有相當(dāng)?shù)难芯俊rancis Snyder(弗朗西斯 · 斯奈德)認(rèn)為，在最廣義的范圍上，軟法是那些不依靠具有約束力的規(guī)則而又具有實(shí)質(zhì)的規(guī)范性義務(wù)的一種治理機(jī)制[4]。在《布萊克法律詞典》中，軟法是指“規(guī)定了行動方式但不具有直接強(qiáng)制性約束力的行動指南、政策性聲明或者章程”。 綜上可見，上述對軟法概念的界定是從不同的維度進(jìn)行的，盡管各自著眼于不同的角度，但是他們在各自定義中所強(qiáng)調(diào)的要素基本上是一致的，即外部的“強(qiáng)制性約束力”要素和內(nèi)部的“實(shí)際效力”要素，軟法不具有“強(qiáng)制性約束力”，但卻能夠?qū)ι鐣骋徊糠秩后w產(chǎn)生“實(shí)際效力”。在我國法律實(shí)踐中，外部要素以具備《立法法》中規(guī)定的“依照法定的權(quán)限和程序”制定的明確、具體的憲法、法律、行政法規(guī)等法律規(guī)范的方式存在；而內(nèi)部要素的體現(xiàn)則可見于大量的規(guī)劃、指南、政策和各種社會群體制定的自我約束規(guī)范等。從學(xué)界對軟法的定義看，軟法以存在內(nèi)部要素為必要條件，以不存在外部要素為充分條件，即不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，卻能產(chǎn)生實(shí)際效力的法。

(二)我國生物安全領(lǐng)域的立法現(xiàn)狀

生物安全的規(guī)制在我國治理體系中，多以軟法的形式出現(xiàn)。在全國人大這一層級，我國較早期出現(xiàn)“生物安全”這個名詞的規(guī)范性文件是《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，之后的“十二五”規(guī)劃綱要、“十四五”規(guī)劃綱要等文件，也在不同程度上提及了對生物安全這一問題的規(guī)劃和安排。在國務(wù)院及其各機(jī)構(gòu)這一層級，早期提及“生物安全”的規(guī)范性文件包括《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)促進(jìn)生物產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展若干政策的通知》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”國家戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的通知》等。這些規(guī)范性文件的共同特征在于它們并非符合我國《立法法》規(guī)定的法律規(guī)范，不具有“以國家強(qiáng)制力保證實(shí)施”的硬法要素，但是卻對我國生物科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了主要的指引、激勵和規(guī)制作用。在2020年《生物安全法》公布之前，我國的生物安全治理主要是以發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，以專項(xiàng)立法為管理依據(jù)，不存在一個統(tǒng)一的立法理念，在治理效果上呈現(xiàn)出分散而僵硬的特征[5]?！渡锇踩ā返闹贫榫S護(hù)國家生物安全、推進(jìn)我國生物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了一種基礎(chǔ)性、政策性的法律，使得生物安全治理體系從此具有一個核心的統(tǒng)領(lǐng)，為實(shí)現(xiàn)體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)提供了基礎(chǔ)[6]。但要實(shí)現(xiàn)《生物安全法》的立法目的，實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家安全、有效防控生物安全風(fēng)險同促進(jìn)生物技術(shù)健康發(fā)展的有機(jī)平衡，仍然需要以軟法作為治理手段，輔助以《生物安全法》為主的硬法規(guī)范對生物安全風(fēng)險進(jìn)行綜合性的治理。法學(xué)界對軟法的理論探究和我國生物安全風(fēng)險相關(guān)立法實(shí)踐表明，軟法和我國生物安全風(fēng)險治理之間已經(jīng)形成了雙向選擇的現(xiàn)實(shí)情形，應(yīng)該對生物安全風(fēng)險防控的實(shí)質(zhì)性需求進(jìn)行進(jìn)一步的探索，以充分發(fā)揮軟法的優(yōu)勢和特征，為生物安全風(fēng)險治理“定制”高效可行的軟法進(jìn)路。

二、生物安全風(fēng)險的特點(diǎn)

所謂生物安全風(fēng)險，在我國生物安全的定義下，即是指具有生物因子及相關(guān)因素的危險和威脅。地球上的生物因子相互作用，造就了今天人類活動所依賴的生態(tài)環(huán)境。同時，生物因子也作為一種威脅伴隨著人類社會的演進(jìn)。農(nóng)耕社會的瘟疫和災(zāi)荒、現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展中的濫用誤用等，這些來源于自然界或?qū)嶒?yàn)室的生物威脅始終在動態(tài)地發(fā)展和變化著[7]。立足于我國的《生物安全法》，生物安全風(fēng)險可概括為新發(fā)傳染病和動植物疫情威脅、生物技術(shù)誤用謬用風(fēng)險、病原微生物實(shí)驗(yàn)室安全風(fēng)險、外來物種入侵威脅、生物恐怖襲擊和生物武器威脅等五類。這些風(fēng)險彼此之間又相互作用，造成一種現(xiàn)代性的后果，即現(xiàn)代化的風(fēng)險。這種風(fēng)險包括以下幾個特點(diǎn)：

(一)不確定性

不確定性是現(xiàn)代化風(fēng)險的顯著特征。首先，這種風(fēng)險不同于地震、洪澇等自然災(zāi)害的直觀可見，它脫離了人類的直接感知能力，受害者很可能感覺不到危害的存在，而實(shí)質(zhì)性的危害結(jié)果也可能并不會體現(xiàn)在受害者本人身上。其次，這種風(fēng)險具有主體上的不確定性?，F(xiàn)代化社會風(fēng)險產(chǎn)生于知識、技術(shù)和自然環(huán)境之間復(fù)雜的相互作用中，難以確定風(fēng)險制造者。再次，現(xiàn)代化風(fēng)險出現(xiàn)的地理區(qū)位，可能是特定的，也可能是普遍而不確定的。最后，這種風(fēng)險發(fā)揮其有害作用的途徑也是難以確定的[8]7。實(shí)質(zhì)性的有害內(nèi)容及其造成的有害后果的時空要素、二者之間的因果關(guān)系在現(xiàn)有的認(rèn)識水平和技術(shù)條件下，可能是不可見的。路徑的不確定性最終將導(dǎo)致社會的不確定性，造成社會理性的式微和社會共識的瓦解。新冠病毒肆虐全球之后，甚囂塵上的陰謀論正是這一不確定性帶來的后果。可以預(yù)見的是，在一個具有確定結(jié)果并極具科學(xué)理性的溯源報告出現(xiàn)之前，各種各樣的陰謀論都將隨著復(fù)雜的信息網(wǎng)絡(luò)在人類社會廣泛傳播，從而影響人類社會整體的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的發(fā)展。

(二)主體的多元性

對于風(fēng)險中的主體，不同的分類方式會涵蓋不同的主體范圍。以風(fēng)險發(fā)生的過程進(jìn)行分類，主體分為風(fēng)險制造主體和風(fēng)險承受主體，前者可能為科學(xué)家、科研機(jī)構(gòu)、科學(xué)愛好者等，即生物技術(shù)的實(shí)施者；根據(jù)上述的不確定性的存在，后者的范圍則極為廣泛，往往也包括前者。而從利益相關(guān)性的角度看，風(fēng)險的主體則是一切“利益相關(guān)方”，包括上述的風(fēng)險制造者和風(fēng)險承受者。生物安全風(fēng)險作為一種現(xiàn)代化的風(fēng)險，正如Ulrich Beck(烏爾希里·貝克)所言，“它使整個星球上所有的生命形態(tài)都處在危險之中”。

正是因?yàn)槭艿缴镲L(fēng)險影響的主體范圍如此之廣，政府便不再是傳統(tǒng)安全風(fēng)險管理的唯一主體。在風(fēng)險社會化的現(xiàn)實(shí)下，單一主體的管理走向多元主體的共治是不可逆轉(zhuǎn)的必然趨勢。個人、社會組織、科研機(jī)構(gòu)、新聞媒體、行業(yè)協(xié)會等社會主體在風(fēng)險治理中的地位和作用在生物風(fēng)險治理中將更加突出。因此，在生物安全風(fēng)險治理的過程中，政府應(yīng)當(dāng)改變過去在管理中的角色定位，更多地尊重多元化主體的主體地位和表達(dá)意愿，同各類社會主體進(jìn)行平等的互動和合作[9]。

(三)內(nèi)容的專業(yè)性

此次新冠肺炎疫情中，同病毒一起在世界各地快速傳播的還有五花八門的陰謀論。盡管聯(lián)合專家組在中國-世界衛(wèi)生組織新冠病毒溯源聯(lián)合研究報告中已經(jīng)說明新冠病毒“極不可能”通過實(shí)驗(yàn)室事件傳人，但是，“病毒泄露論”依然擁有大量的盲目擁護(hù)者。對生物風(fēng)險狀況的評估和判斷要求有專業(yè)的人員、設(shè)備以及知識儲備。無論是政府主體，還是社會主體，他們對風(fēng)險內(nèi)容的認(rèn)知都依賴于科研人員的科學(xué)研究。我國《生物安全法》在關(guān)于生物安全風(fēng)險防控體制的規(guī)定中，也考慮到了生物安全風(fēng)險在內(nèi)容上的專業(yè)性，在國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制中設(shè)立專家委員會，國務(wù)院有關(guān)部門組織建立生物安全技術(shù)專家委員會，以對生物安全工作提供決策咨詢和技術(shù)支撐。

不確定性是生物安全風(fēng)險特征的核心，主體的多元性是生物安全風(fēng)險作為一種現(xiàn)代化風(fēng)險的固有屬性，內(nèi)容的專業(yè)性則是現(xiàn)代化風(fēng)險產(chǎn)生的前提，正是這三種屬性的存在，在生物安全風(fēng)險治理中產(chǎn)生了對軟法的需求。可以說，在生物安全風(fēng)險治理中，軟法大有可為。

三、《生物安全法》為軟法預(yù)留的空間

如上所述，《生物安全法》第二章專章規(guī)定了生物安全風(fēng)險防控制度。從組織形式上看，我國《生物安全法》對生物安全風(fēng)險防控設(shè)置了國家生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制。所謂協(xié)調(diào)機(jī)制，《生物安全法》并未對其專門定義，但從相關(guān)法條中可以看出，協(xié)調(diào)機(jī)制就是由多個部門和機(jī)關(guān)以處理某一專門事件協(xié)調(diào)合作而形成的平臺。以新冠肺炎疫情為例，自2020年年初新冠疫情暴發(fā)以來，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制成了主要的抗疫機(jī)關(guān)，共發(fā)布規(guī)范性文件110個(1)參見中國政府網(wǎng)國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制文件：http://suosuo.gov.cn/colum/49505/0.htm,統(tǒng)計日期截至2020年12月31日。，成了各地抗疫措施的主要規(guī)范依據(jù)。然而，這些規(guī)范性文件并非《立法法》中規(guī)定的行政法規(guī)和部門規(guī)章。首先，其制定和發(fā)布程序并不符合《立法法》中對行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定。行政法規(guī)由國務(wù)院總理簽署國務(wù)院令公布，并及時刊登于國務(wù)院公報。而部門規(guī)章則需要部門首長簽署命令予以公布，刊登于國務(wù)院公報。其次，行政法規(guī)以“條例”“辦法”“規(guī)定”等命名，部門規(guī)章以“規(guī)定”“辦法”命名，而國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的文件則多為“通知”。由此可見，國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的文件并不具備行政法規(guī)和部門規(guī)章的法律效力[10]。

《生物安全法》第10條第1款和第2款提出建立國家和地方的生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，相應(yīng)地，該機(jī)制公布的規(guī)范性文件的性質(zhì)，完全可以參考新冠疫情中國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制發(fā)布的規(guī)范性文件，看作是軟法的載體?！耙?yàn)樗鼈儧]有被納入《立法法》的調(diào)整范圍，不能靠國家強(qiáng)制力保證實(shí)施，不屬于‘立法’范疇”，卻又在行政內(nèi)部管理和外部管理中發(fā)揮著重要的作用和影響[11]4。而協(xié)調(diào)機(jī)制本身雖然由行政機(jī)關(guān)組成，但也是由于其多部門聯(lián)合的性質(zhì)，使協(xié)調(diào)機(jī)制具備了協(xié)商性和互動性。因此，生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制的設(shè)立正是《生物安全法》在組織形式上為生物安全風(fēng)險的軟法治理預(yù)留的空間。

在生物安全風(fēng)險防控的具體制度上，《生物安全法》第二章提出的生物安全信息共享制度、生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度等同樣為軟法治理提供了發(fā)揮的空間。生物安全信息共享制度要求建立統(tǒng)一的國家生物安全信息平臺，這里的安全信息平臺可以看作是生物安全風(fēng)險防控的基礎(chǔ)設(shè)施。平臺的開放性是實(shí)現(xiàn)信息收集功能的前提，平臺使用主體的廣泛性則是信息充分收集的必要條件，而這也恰恰回應(yīng)了生物安全風(fēng)險主體的多元性。關(guān)于生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度，《生物安全法》第16條規(guī)定由國務(wù)院有關(guān)部門制定和完善生物安全領(lǐng)域相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制則負(fù)責(zé)不同領(lǐng)域生物安全標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)和銜接，最終建立和完善生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系。我國《標(biāo)準(zhǔn)化法》第7條規(guī)定，國家鼓勵企業(yè)、社會團(tuán)體和教育、科研機(jī)構(gòu)等開展或者參與標(biāo)準(zhǔn)化工作。生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)的各個相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，不可能全部是強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，從行業(yè)發(fā)展的角度考慮，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)能更好地滿足市場和創(chuàng)新的需要。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的定義，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術(shù)要求，是一種推薦性標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制性。從法學(xué)的視角解釋，“是一種不具備法律形式要件，但又具有類似法律約束力的一類特殊行為規(guī)范，是一種典型的軟法，是實(shí)現(xiàn)行業(yè)治理乃至社會公共治理的重要依賴力量”[12]156。因此，生物安全標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，同樣離不開軟法的幫助。

就我國生物安全風(fēng)險防控的法律體系而言，無論是治理主體的組織形式，還是生物安全風(fēng)險防控的具體制度，都在呼喚著軟法的參與，為軟法在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用預(yù)留了巨大而又充滿彈性的空間?？梢哉f，在現(xiàn)行的生物安全風(fēng)險防控法律體系下，引入軟法的參與和幫助，是合適并且可行的。

四、軟法體系的構(gòu)建

(一)軟法在生物安全風(fēng)險防控治理體系中的定位

生物安全風(fēng)險治理法律體系的硬法框架已經(jīng)相當(dāng)明確并趨于完善，《生物安全法》在其中當(dāng)然性地發(fā)揮著總領(lǐng)的作用，是生物安全風(fēng)險治理領(lǐng)域的基本法。除此之外，《病原微生物生物安全管理?xiàng)l例(2018修訂)》《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例(2017修訂)》等行政法規(guī)，《人間傳染的高致病性病原微生物實(shí)驗(yàn)室和實(shí)驗(yàn)活動生物安全審批管理辦法(2016修正)》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全環(huán)境管理辦法》等部門規(guī)章構(gòu)建起了生物安全風(fēng)險治理法律體系的整體框架。然而，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是動態(tài)的，立法層面的硬法體系在科學(xué)技術(shù)面前永遠(yuǎn)是遲鈍和滯后的，因此，有必要引入軟法來應(yīng)對生物技術(shù)及其風(fēng)險的動態(tài)發(fā)展。如果說以《生物安全法》為主的一系列法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章構(gòu)成了生物安全風(fēng)險治理這棵大樹的根和莖，那么“十四五”規(guī)劃綱要等具有軟法屬性的規(guī)范性文件就是這棵大樹上的花和葉。前者是一個領(lǐng)域生存的根基，而后者則是其蓬勃發(fā)展的條件和表征。

(二)生物安全風(fēng)險軟法治理的機(jī)制構(gòu)建

1.完善生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制

(1) 完善生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制專門平臺

根據(jù)我國《生物安全法》的規(guī)定，主要由生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制負(fù)責(zé)生物安全相關(guān)工作，組織建立統(tǒng)一的國家生物安全信息平臺。目前，該協(xié)調(diào)機(jī)制的日常工作由國家衛(wèi)健委科技教育司的生物安全處負(fù)責(zé)，主要承擔(dān)實(shí)驗(yàn)室生物安全監(jiān)督工作，并組建有國家病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全、國家人間傳染的病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全評審等專家委員會。從國家衛(wèi)健委官方網(wǎng)站的公開內(nèi)容看，生物安全處的具體職責(zé)范圍并不明確，僅能從其政策文件和新聞信息中略知一二。由此可見，《生物安全法》要求的國家生物安全信息平臺還未真正地應(yīng)用于生物安全風(fēng)險治理中，有必要建立和完善這一平臺，匯集同生物安全有關(guān)的所有法律、政策、通知、指南及其他信息，實(shí)現(xiàn)生物安全信息交互。從美國炭疽事件到如今全球抗擊新冠疫情的經(jīng)驗(yàn)看，生物安全事件之所以會造成社會廣泛恐慌的根本原因在于，“人們對于信息的需求超過了政府所提供的信息”[13]。生物事件所涉及的部門和公眾無法要求政府在任何特定時刻都知道生物事件發(fā)生的地點(diǎn)和影響的范圍。生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制建立專門平臺，可以匯集多方面信息，有助于各個層級的有關(guān)部門更迅速地作出更加全面和妥善的決策，消除各層級各地區(qū)政府之間、政府和公眾之間的信息不對稱問題。生物安全風(fēng)險主體可以通過專門平臺跨越時空障礙和權(quán)力層級障礙，實(shí)現(xiàn)信息的即時交互。而聚集于平臺的大量信息和數(shù)據(jù)通過平臺的智能化處理則可以幫助風(fēng)險主體進(jìn)行決策和行動，提高應(yīng)對和處理生物安全風(fēng)險的效率，盡可能地將事后應(yīng)對轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑胺婪?，在最大程度上減輕生物安全事件帶來的損害后果。

(2) 發(fā)布軟法性質(zhì)的建議、指南等

不同于其他性質(zhì)的事項(xiàng)，生物安全方面的事項(xiàng)具有相當(dāng)程度的專業(yè)性和動態(tài)性。以新冠病毒為例，自2020年初疫情在全球各地相繼暴發(fā)以來，新冠病毒已經(jīng)出現(xiàn)了Alpha、Beta、Gamma、Delta、Omicron等變體，每一種變體的傳染性、致死率、抗藥性等信息都不盡相同。針對原始毒株和變異毒株，世衛(wèi)組織和各國疾控部門都需要根據(jù)病毒的變異情況向公眾發(fā)布防疫指南、疫苗接種指南等。國家衛(wèi)健委自2020年1月起，陸續(xù)發(fā)布了《新型冠狀病毒感染的肺炎防控方案》《醫(yī)療機(jī)構(gòu)內(nèi)新型冠狀病毒感染預(yù)防與控制技術(shù)指南》《新型冠狀病毒實(shí)驗(yàn)室生物安全指南》等指引性規(guī)范性文件。這些文件是經(jīng)有關(guān)專家充分討論、參考專業(yè)要求和國際做法，結(jié)合實(shí)際情況而做出的，能夠針對需要及時應(yīng)對的涉及生命安全的瑣碎問題予以迅速回應(yīng)。因此，針對生物安全風(fēng)險這樣技術(shù)性極強(qiáng)且復(fù)雜多變的問題，應(yīng)該由易于修改、可彈性實(shí)施的建議、指南等軟法來進(jìn)行規(guī)制，并發(fā)布于生物安全風(fēng)險信息平臺，使生物安全名錄和清單制度、生物安全標(biāo)準(zhǔn)制度、生物安全審查制度、生物安全應(yīng)急制度等具體的風(fēng)險防控制度具有更強(qiáng)的可操作性和公開性，以輔助《生物安全法》這樣的基礎(chǔ)性法律，并為完善生物安全風(fēng)險方面的硬法體系提供嘗試和經(jīng)驗(yàn)。

2.改變監(jiān)管方式，以合作促監(jiān)管

信息充足是有效監(jiān)管的前提，也是善治的基礎(chǔ)。唯有在同生物安全風(fēng)險相關(guān)的信息相對充足的情況下，才能做出行之有效的監(jiān)管決策，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。從《生物安全法》第16條看，我國建立生物安全信息共享制度，也是肯定了信息在生物安全風(fēng)險防治中的重要地位。生物安全風(fēng)險信息來源于多元主體，在內(nèi)容上具有一定程度的專業(yè)性，因此，生物安全風(fēng)險信息的有效共享依賴于多元主體的合作參與、協(xié)調(diào)討論。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，生物安全風(fēng)險防治由衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、科技、外交、軍事等多個部門協(xié)調(diào)治理，而在行政機(jī)關(guān)外部，則有相關(guān)生物類私營企業(yè)、生物學(xué)專家、生物實(shí)驗(yàn)愛好者等。除多元主體之外，生物安全風(fēng)險治理的內(nèi)容，在科學(xué)技術(shù)的推動之下，也呈現(xiàn)出越來越復(fù)雜的趨勢。所以，生物安全風(fēng)險監(jiān)管也必須鋪展出更靈活更廣泛的合作網(wǎng)絡(luò)，通過國家實(shí)體與非國家實(shí)體的協(xié)商制定生物安全標(biāo)準(zhǔn)、指引、建議等。由此，有必要改變過去以行政機(jī)關(guān)為主的單一監(jiān)管方式，推進(jìn)多元主體的合作，從而進(jìn)行更加有效的監(jiān)管。

五、結(jié)語

生物安全風(fēng)險已經(jīng)成為21世紀(jì)人類面臨的最具有挑戰(zhàn)性的問題。軟法作為現(xiàn)代化治理的一種有效工具，可以針對生物安全風(fēng)險的特征進(jìn)行“定制”，以滿足生物安全風(fēng)險不確定性、主體多元性和內(nèi)容專業(yè)性的方式，在《生物安全法》的基本框架下，對生物安全風(fēng)險進(jìn)行治理，鋪展出更為廣闊的生物安全風(fēng)險防范合作網(wǎng)絡(luò)，在形成高效監(jiān)管的同時，推動生物科技產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

從歷史發(fā)展的維度出發(fā)，我們可以認(rèn)識到技術(shù)的發(fā)展影響著權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的形成[14]。生物技術(shù)發(fā)展到今天，技術(shù)主體的擴(kuò)大不可避免地會影響到社會政治的版圖，軟法進(jìn)路的“軟”效力將可能為這種影響提供緩沖和過渡。如何讓軟法更好地服務(wù)于生物安全風(fēng)險治理，還需要在實(shí)踐中結(jié)合軟法理論進(jìn)行更多的探索和試驗(yàn)，在實(shí)踐中找出經(jīng)驗(yàn)和不足，使硬法和軟法的混合治理能夠在生物安全風(fēng)險治理中發(fā)揮出“1+1”大于2的效果。