馬曉東，祁永寧

(青海民族大學 政治與公共管理學院，青海 西寧 810007)

伴隨著改革開放后經濟的飛速發(fā)展，我國逐漸出現(xiàn)較為嚴重的環(huán)境問題，生態(tài)環(huán)境遭受到極大的破壞，生態(tài)環(huán)境保護工作迫在眉睫。黨的十九大報告明確提出，要加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，推進綠色發(fā)展，著力解決突出環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機制[1]。習近平總書記2016年8月在青海考察時提出“四個扎扎實實”和“三個最大”的論斷，為青海發(fā)展確立了新坐標、描畫了新藍圖、指明了新路徑,是推動青海未來發(fā)展的基本遵循和行動綱領。

近年來青海省響應國家號召，不斷加大對生態(tài)環(huán)境的重視力度。2018年青海省委十三屆四次全體會議作出的“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略，一優(yōu)是指堅持生態(tài)保護優(yōu)先，將生態(tài)放在了第一位，著重突出了生態(tài)保護在青海省全省工作中的重要地位。在三江源地區(qū)生態(tài)保護建設工程質量和效益評估考核中，果洛州連續(xù)六年被評為優(yōu)秀[2]，班瑪縣更是極力打造 “綠色班瑪”，初步取得了一定成效。但是在解決生態(tài)舊問題的同時，也出現(xiàn)了許多新的問題。因此對于班瑪縣來說，探索出一條適合當地特色的生態(tài)保護新路徑成為當前的重要議題。

1 問題的提出

班瑪縣域生態(tài)保護工作有別于中國內陸地區(qū)，其特殊性主要體現(xiàn)在受地理環(huán)境的影響，交通閉塞，農牧民受教育程度低，法制意識低下，參與生態(tài)保護的積極性偏低，受宗教的影響較大，生態(tài)保護的政策和制度難以落實或者落實不到位，由此導致生態(tài)保護工作舉步維艱。2018年班瑪縣委縣政府提出“班瑪經驗”升級版實現(xiàn)了從管理到治理的轉變，對生態(tài)保護工作進行整頓提升，但是受班瑪縣特殊性的影響，造成“班瑪經驗”升級版沒有落到實處，沒有很好地解決生態(tài)保護工作中的難點問題。因此，只有促進民眾積極參與生態(tài)保護，使生態(tài)保護工作成為民眾的共識，將黨的十九屆四中全會中提出的“共建共治共享”的社會治理理念充分融入到班瑪縣域生態(tài)保護工作中去，才能夠切實將班瑪縣生態(tài)保護工作真正做到位，做到實，做到可持續(xù)。

2 班瑪縣域生態(tài)保護現(xiàn)狀分析

2．1 生態(tài)保護制度耦合效應弱

2018年中共中央、國務院印發(fā)了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程，提及青海省三江源地區(qū)綜合治理工程,深化山水林田湖草生態(tài)保護修復試點，健全重要生態(tài)系統(tǒng)保護制度，健全生態(tài)保護補償機制。2018年青海省委十三屆四次全體會議作出了“一優(yōu)兩高”戰(zhàn)略。2014年，班瑪縣開展了“班瑪縣集中整治”活動，總結形成了“班瑪經驗”，其中在生態(tài)保護方面將全縣1800多名村社基層隊員、草管員、護林員等人員納入綜治網格員隊伍。2017年班瑪縣發(fā)布《班瑪縣2016—2017年度環(huán)境保護督察問題整改落實工作考核暫行辦法》，對生態(tài)問題整改提供考核方法，保證了班瑪縣生態(tài)保護工作的有效性和嚴肅性。但是班瑪縣政府在政策實施過程中則會遇到制度重復或者制度雜亂問題。此外，由于基層班瑪縣政府的日常工作較為繁雜，導致對于上級部門下發(fā)的文件不能做到因地制宜地去實施，所以多種政策制度在一定程度上導致耦合效應弱。[3]

2．2 政府分配制度不合理

班瑪縣生態(tài)保護的資金主要由國家專項資金、青海省專項資金、班瑪縣財政預算資金以及社會捐助資金四部分組成。國家專項資金主要是中央專項轉移資金，主要有三江源生態(tài)保護專項、國家生態(tài)保護專項等，2019年班瑪縣獲得180萬元轉移性資金實施三江源二期濕地保護項目。青海省專項資金包括青海省轉移性資金、青海省環(huán)保部門配套資金等，投資120.3萬實施青海省班瑪縣森林火災高風險區(qū)綜合治理項目。[4]班瑪縣財政預算資金主要用于日常生態(tài)保護工作及宣傳工作。社會捐助資金主要來源于社會各方的自愿捐助，社會捐助資金能在生態(tài)保護工作中發(fā)揮較為明顯的作用，對緊缺的生態(tài)保護資金有一定緩解作用。從財政制度上看，班瑪縣政府對于相關資金僅僅依靠政府財政預算作為資金使用的依據，沒有出臺相關的政策條文規(guī)范資金的使用。其次，從使用項目上看，資金的使用囿于傳統(tǒng)的生態(tài)保護項目中，造成資金使用不當或者大幅浪費的現(xiàn)象。最后，生態(tài)保護補償內容較少，依舊以傳統(tǒng)的補償內容為主，缺乏生態(tài)保護激勵資金。補償資金一般較低，不同項目的補償資金差距大。

2．3 生態(tài)保護參與力量薄弱

三江源地區(qū)班瑪縣域內生態(tài)保護參與主體主要由政府及環(huán)保部門、網格管理員、非營利組織以及志愿者群體組成。政府及環(huán)保部門主要以指導生態(tài)保護工作、項目建設及宣傳工作為主要手段參與生態(tài)保護，在參與主體中屬于主要參與者。網格管理員是根據社區(qū)網格管理機制的方法設置了生態(tài)網格管理員，是將縣域內需要保護的生態(tài)區(qū)域劃分為網格狀，采用一個網格員負責一塊網格地的方式進行生態(tài)保護，責任到人。網格管理員在參與主體中也屬于主要參與者。非營利組織主要是將生態(tài)保護作為自身發(fā)展宗旨的民間非營利組織，在生態(tài)保護中也發(fā)揮著極其重要的作用，有利于彌補政府活動的不足，在生態(tài)保護中發(fā)揮著極其重要的作用。但由于其資源不足等缺陷，導致其實際發(fā)揮的作用不大。在三江源地區(qū)班瑪縣域的生態(tài)保護工作中屬于次要參與者。志愿者群體在班瑪縣生態(tài)保護工作中也起到了一定作用，但受各方面原因影響，其能發(fā)揮的作用大大減小，在參與主體中屬于次等參與者。從以上參與主體來看，參與主體基本是政府發(fā)放工資或者補貼的勞務人員。而三江源地區(qū)生態(tài)保護志愿組織只有成立于2012年10月的三江源生態(tài)保護基金會。此外，志愿者參與生態(tài)保護的人數較少，難以形成群聚效應，對三江源地區(qū)生態(tài)保護工作的成效不足。

2．4 生態(tài)保護措施投入產出比失衡

班瑪縣按照 “一方水土養(yǎng)活不了一方人”實施易地搬遷的原則，改變居民的生產方式，從游牧改為從事服務業(yè)或者商業(yè)，減少牲畜養(yǎng)殖的數量，或者將散養(yǎng)轉變?yōu)槿︷B(yǎng)，從而大大減少了對草皮的破壞，增強草原涵養(yǎng)水源的能力。鼠害一直是破壞草原、破壞生態(tài)環(huán)境的一大禍患。班瑪縣積極組織鼠害防治各項工作，及時通知各施工單位和物資供貨單位組織施工人員和調運物資，進行滅鼠。2019年班瑪縣政府投資110萬元實施草原林業(yè)有害生物防控、鼠蟲害防治工程2019年班瑪縣組織實施了青海省班瑪縣森林火災高風險區(qū)綜合治理項目，班瑪縣天保工程林業(yè)三防智能系統(tǒng)項目，班瑪縣2019年天保二期工程森林管護項目，落實人造林工程包括人工造林、育苗和藏茶種植3類項目以及林業(yè)管護項目等13個項目建設。有效減輕了草場牲畜載畜量壓力，生態(tài)恢復明顯。近年來，班瑪縣積極利用清潔能源—太陽能來進行供暖。此前牧民利用牛糞取暖，在使用過程中既不衛(wèi)生同時又對環(huán)境造成了極大的污染。采用清潔能源減少了對生態(tài)的破壞，有利于改善班瑪縣的生態(tài)環(huán)境。班瑪縣三江源生態(tài)保護管理機構運行是由班瑪縣生態(tài)環(huán)境局負責調配一切物資及管理事務，由縣林業(yè)局、縣國土資源和環(huán)境保護水利局、縣自然資源局負責配合，由財政局負責財務審核，由縣委縣政府負責審批物資及財務。但是受傳統(tǒng)行政機構運行的影響，管理及配合部門間的關系不緊密，時常出現(xiàn)部門間協(xié)作不到位，具體保護措施的抓手作用不明顯，導致生態(tài)保護工作不到位。

2．5 生態(tài)保護機制不完善

2.5.1 制度保障機制不完善。班瑪縣域生態(tài)保護進入發(fā)展期，更需要科學的、可持續(xù)的、覆蓋全面的制度體系，以確保生態(tài)保護工作能夠有序開展。現(xiàn)行政策存在一定缺陷，在國家、青海省、果洛州以及班瑪縣四級生態(tài)保護政策中，不同政策之間的聯(lián)系不緊密，舊政策和新政策的銜接不當，使得制度保障機制難以發(fā)揮應有的效果。

2.5.2 約束與激勵機制不到位。其一，班瑪縣對參與主體的約束性不強，使參與主體出現(xiàn)“趨利性”，而現(xiàn)有的約束機制發(fā)揮作用不明顯，導致約束性不強；其二，班瑪縣對參與主體的激勵機制效果弱，已有的激勵機制無法對參與主體形成吸引力，導致參與主體的積極性不高，從而對生態(tài)保護工作的扎實推進產生負向的影響，甚至出現(xiàn)因生態(tài)保護工作不當，出現(xiàn)負外部性，對經濟社會發(fā)展造成難以估計的損失。

2.5.3 協(xié)同合作機制缺失。協(xié)同合作共治是實現(xiàn)治理的本質要求，但是班瑪縣委縣政府與社會力量、志愿者群體和非營利組織的協(xié)同機制還有些缺失，在班瑪縣生態(tài)保護中社會力量參與較少，志愿者群體以及社會非營利組織參與感均不高，使政府對生態(tài)保護工作力不從心。

2.5.4 整合機制失效。班瑪縣對生態(tài)保護資源配置不均衡的根本性矛盾直接影響到生態(tài)保護工作的成效。這需要對現(xiàn)有的資源以及生態(tài)保護模式進行重組和再構建。通過整合推進區(qū)域生態(tài)措施、參與主體、資金方面與制度相配合，促進生態(tài)保護工作的充分發(fā)展與保護水平的提升。整合機制還在于重視根治深層級存在的問題，從而補足生態(tài)保護中的短板，提高生態(tài)保護能力和可持續(xù)水平。

3 三江源地區(qū)生態(tài)保護可持續(xù)發(fā)展路徑

基于前文的分析，從三共理論視角分析，要推進三江源地區(qū)生態(tài)保護工作可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)多元主體協(xié)同，多元共治共享愿景需要以下路徑選擇：

3．1 制度保證：搭好共建框架

共建格局的形成和穩(wěn)定發(fā)展離不開制度保證。以相關制度的出臺搭建起共建的總體框架。通過制度的設置打破之前由黨委及政府大包大攬的“單元主體”治理模式，將生態(tài)保護工作整體劃分為幾個工作模塊，激發(fā)公眾、社會組織、志愿者等群體的參與動力，并且充分發(fā)揮基層群眾自治組織的作用，提升公眾自治意識。從制度進行把控，將制度成為共建的保障，對開展生態(tài)保護的工作部門在機構設置、職責職權等方面進行統(tǒng)籌。一是要理清共建的主體。從制度上明確將黨委、政府、非營利組織、志愿者、生態(tài)網格員以及公眾的職能，并在黨委領導政府負責的要求下將部分職能讓渡給社會組織，使生態(tài)保護工作形成多元共治的局面。同時，梳理已有的生態(tài)保護制度，分類歸置已有制度，廢除一部分舊的、不合時宜的制度。各地政府在出臺新制度的時候，處理好新舊制度之間的關系，防止出現(xiàn)新舊政策兩張皮或者新舊沖突、新舊矛盾的問題，切實將政策制度落實到位。二是要完善共建架構。在制度保證的前提下，在充分了解各參與主體不同的參與方式，理清黨委、政府、非營利組織、志愿者、公眾的利益牽扯，界定各方職責，使不同主體各司其職。并且要劃清職責界限，防止在生態(tài)保護工作中出現(xiàn)“越位”和“缺位”的現(xiàn)象，使生態(tài)保護工作能夠做實做細。

3．2 多元參與：促進共治發(fā)展

生態(tài)保護工作不是政府一方的責任，要促進共治發(fā)展，就要改“一元參與”為“多元參與”。再加上受傳統(tǒng)管理的影響，自上而下的管理模式已經不適用于班瑪縣復雜的生態(tài)保護工作中，在共治發(fā)展中要充分考慮到公眾的訴求以及社會組織的參與。讓各個主體參與生態(tài)保護工作，可以充分將生態(tài)保護工作做好，將相關制度落實到位。要使生態(tài)保護工作向上向好發(fā)展，一是要加強班瑪縣委縣政府與其他參與主體之間的多元互動，協(xié)調共治。打破往常單一主體命令式的治理方式，積極鼓勵各參與主體共同參與生態(tài)保護工作，發(fā)揮不同參與主體的優(yōu)勢，形成多元參與、優(yōu)勢互補、共同治理的發(fā)展新格局。二是推動多元主體的參與。三江源地區(qū)應推動社會力量的參與，壯大生態(tài)保護隊伍。政府應該為不同主體參與共治創(chuàng)建更多的渠道和平臺。通過聯(lián)系生態(tài)保護的社會組織或社會團體，整合不同資源優(yōu)勢互補，增強多元參與力量。通過創(chuàng)建社會參與平臺，設置生態(tài)保護捐贈資金平臺、設置生態(tài)保護志愿平臺等方式，提升了多元主體對生態(tài)保護工作參與的積極性，各個主體參與生態(tài)保護工作的形式更加多元。[5]而不同渠道和平臺的構建使信息的獲取、交流和反饋更有利于促進共治局面的發(fā)展。

3．3 公眾認同：提升共享動力

提升共享動力的首要途徑是要促進公眾認同。共享是參與共建共治之后成果的共同享有，除了要構建完備的共享機制，培養(yǎng)共享意識同樣是必不可少的關鍵步驟。共享意識的培養(yǎng)一是要提高公眾對生態(tài)保護工作的參與意識和自我主體認識的意識，因此搭建多主體參與生態(tài)保護工作的渠道和平臺，多開展有關生態(tài)保護工作的活動和宣傳教育，提升公眾的參與意識，營造多元主體積極為生態(tài)保護工作出謀劃策的良好氛圍。二是要提升公眾的共享意識。多元主體的參與不斷提升公眾的自我認同感，同時在生態(tài)保護工作中增強了價值感和使命感。因此，要積極號召公眾參與生態(tài)保護工作，只有公眾產生認同感之后，共建共治共享才會獲得動力。

4 三江源地區(qū)生態(tài)保護可持續(xù)發(fā)展的保障機制

三江源地區(qū)生態(tài)保護可持續(xù)發(fā)展除了要用“三共”理論構建發(fā)展路徑，還離不開保障機制的構建。保障機構的構建能為“三共”理論路徑的順利實施提供一個良好的運行環(huán)境，使生態(tài)保護工作真正做實做細。

4．1 建立完備全面的生態(tài)補償機制

完備全面的生態(tài)補償機制構建不僅使生態(tài)補償支出有跡可循，更能通過生態(tài)補償的方式提升公眾的參與積極性。[6]因此，建立完備全面的生態(tài)補償機制顯得極為重要。生態(tài)補償方式分為直接補償和間接補償。政府在生態(tài)保護工作中將生態(tài)補償作為資金支出重要的一環(huán)。通過采用退耕還林還草，退牧還草的做法，從破壞的源頭開始遏制，由此對牧民產生的一切損失由生態(tài)補償專項資金進行直接賠償，這種就是直接補償。縣域生態(tài)保護工作中的項目資金投入、人員雇傭、科普教育、設施建設以及開展相關研究都屬于間接補償。政府要制定生態(tài)保護資金使用制度，以達到資金的合理利用。針對專項資金的使用應根據縣域內的生態(tài)保護項目分類分級別制定出具體的資金使用辦法，規(guī)范資金使用。其次，應及時對傳統(tǒng)項目資金使用混亂的問題進行修正，編制出新的符合縣域實際情況的生態(tài)保護項目，剔除多余的、不當的支出，確保資金的使用有跡可循，使用得體。最后，在生態(tài)保護專項資金中設立獎勵資金，針對地區(qū)內生態(tài)保護成效突出、能創(chuàng)新工作思路或者針對某一項保護項目提出具體可行的建議的人或集體應給予一定的資金或物質獎勵。

4.2 構建權責明晰的責任體系

生態(tài)保護工作中構建權責明晰的責任體系是極其有必要的，落實生態(tài)保護工作主體責任，根本在于自我擔當。而自我擔當的基礎在于定責。一是主要領導及分管領導要主動擔責。要把搞好生態(tài)保護工作與經濟發(fā)展放在同一方面，一同考慮、部署、實施以及考核。三江源地區(qū)各縣委書記要認真履行好“第一責任人”的工作，對生態(tài)保護重點工作要親自布置、重大問題親自過問、重點環(huán)節(jié)親自督導。要經常聽取生態(tài)保護工作實施進度。二是合理分配權責，做到權責對等。從縣委、縣政府、縣主要分管生態(tài)保護工作的領導到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村委層層簽訂責任書，把主體責任細化、分解至各個組織，再到個人，形成上下貫通、權責明晰、權責對等的責任體系。

5 結語

三江源生態(tài)保護工作雖然已取得一定的成效，但是還存在一些制度、參與主體等方面問題。將“三共”理論嵌入到生態(tài)保護工作中是極其必要的。以制度保證、多元參與以及公眾認同作為今后生態(tài)保護工作的前進方向，既保證了共建、共治、共享在生態(tài)保護工作中發(fā)揮的重要作用，同時又可以在生態(tài)保護實踐中不斷探索改進，使三江源地區(qū)的生態(tài)保護工作取得更大的成績。同時還要有完善的保障機制，從資金、人力、物資等各方面加強保障，確保三江源生態(tài)保護工作穩(wěn)步向前。