孔 庚

(中國社會科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京100732)

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央為破解國家發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)困境和挑戰(zhàn)，對中國特色社會主義制度進(jìn)行全面規(guī)劃所做的整體運(yùn)思，是將不同場域、不同層級、不同形式的社會治理問題集中統(tǒng)一在制度邏輯的框架下展開的總體運(yùn)籌。從歷時(shí)性上來看，我國國家治理總體呈現(xiàn)出一個(gè)不斷演進(jìn)的動(dòng)態(tài)的歷史過程。近兩年來，關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的研究成果已經(jīng)較為豐富，取得了可喜成果。不過，研究范圍大致集中在國家權(quán)力—制度中介—社會三個(gè)要素之間展開的有機(jī)互動(dòng)，結(jié)論是：三個(gè)要素之間協(xié)同高效，則治理能力高；若互動(dòng)低下、運(yùn)行不暢，則治理能力低下。但從總體來看，大都各采取一面展開論述，因此仍有進(jìn)一步討論的空間。為此，本文試圖從現(xiàn)實(shí)角度出發(fā)，以黨提升治理能力的現(xiàn)實(shí)邏輯為立論點(diǎn)，對黨的十八大特別是十九大以來我國國家治理出現(xiàn)的新問題新挑戰(zhàn)展開嘗試性回答，做到既見樹木又見森林，不斷探尋中國模式成功背后的深層密碼。

一、相關(guān)概念的界定與辨析

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央廣泛凝聚共識和集體智慧，對中國特色社會主義制度作出了深遠(yuǎn)部署和全面規(guī)劃，將不同場域、不同層級、不同形式的社會治理問題集中統(tǒng)一在制度邏輯的語境中，展開了通過宏觀制度設(shè)計(jì)以規(guī)約社會行為、實(shí)現(xiàn)社會治理的總體運(yùn)思。2013年11月12日，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會第二次全體會議上的講話中對國家治理能力給出了明確界定：國家治理能力是“運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面”[1]24。在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第四次全體會議上審議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，對國家治理體系和治理能力的具體內(nèi)涵做出了更加精確明了的闡釋：“我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)?！盵2]

國家治理體系和治理能力的邏輯關(guān)系雖然緊密，但不是一碼事。全面深入地理解國家治理體系和治理能力的關(guān)系，不僅要從馬克思主義國家學(xué)說的語境下去理解，更需要從中國社會主義的新發(fā)展階段去理解。所謂治理能力，是在治國理政語境下，黨統(tǒng)攝全局，協(xié)調(diào)各領(lǐng)域，調(diào)配各種資源，進(jìn)行統(tǒng)籌整合，以完成不同階段中的不同任務(wù)，以期達(dá)到整體效果的一種能力，是“國家能力在治理議題中的具體體現(xiàn)，它集中表現(xiàn)為國家創(chuàng)造治理績效，實(shí)現(xiàn)國家特定治理目標(biāo)的能力”[3]，是一種“國家作用于社會的特殊力量”[3]。而國家治理體系，本質(zhì)上是一種治理理念的具象化，是黨在國家治理環(huán)節(jié)中所設(shè)立的一系列體制機(jī)制和制度安排。就二者的關(guān)系而言，國家治理體系和治理能力是互為補(bǔ)充、辯證統(tǒng)一的，是黨在治國理政過程中同一問題的兩個(gè)方面：在國家治理中，制度是起根本性、全局性、長遠(yuǎn)性作用的，符合實(shí)際、科學(xué)合理、系統(tǒng)完備、運(yùn)作高效的國家治理體系是治理能力的重要載體，同時(shí)也是黨提升治理能力的重要抓手和主要媒介；而治理能力則是治理體系轉(zhuǎn)化為治理效能的重要中介和中間環(huán)節(jié)，沒有有效的治理能力，再完善的制度也只是形同虛設(shè)，難以發(fā)揮作用。

二、黨提升治理能力的價(jià)值向度

黨的十八屆三中全會和黨的十九屆四中全會提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大議題，根植于中國特色社會主義偉大實(shí)踐，有著明確的現(xiàn)實(shí)訴求和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量。具體來看，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是滿足人民對美好生活需要的根本保證，破解社會治理難題的重大舉措，同時(shí)又是妥善應(yīng)對國際國內(nèi)復(fù)雜局勢的內(nèi)在要求。

第一，滿足人民美好生活需要的根本保證。滿足人民對美好生活的需要，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展是中國共產(chǎn)黨人始終孜孜以求和縈繞心間的頭等大事。新中國成立后，社會主義制度的建立破除了以往國家是奴役人的異化形式的弊端。在社會政治生活中，自由、民主、平等這些只有在國家概念中才被承認(rèn)的價(jià)值理念，隨著社會主義制度的確立，其輪廓才真正開始逐漸清晰起來。社會主義國家制度成為實(shí)現(xiàn)國家乂安和人民幸福的堅(jiān)實(shí)保障，國家真正第一次開始由人本質(zhì)的異化形式向人本身復(fù)歸。提升黨的治理能力是將我國國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能的契合點(diǎn)，是在社會主義國家制度鋪設(shè)完成后提高黨依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政水平的必然要求，對于人民安生樂業(yè)、社會和諧穩(wěn)定以及國家的長治久安而言具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

第二，破解社會治理難題的重大舉措。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是極端復(fù)雜且充滿張力的一項(xiàng)工程。一方面，我國國情與西方學(xué)界所提供的既有理論參考框架大都相去甚遠(yuǎn)，在傳統(tǒng)的治理語境下，西方所設(shè)計(jì)的理論不足以完全說明我國復(fù)雜實(shí)際，沒有現(xiàn)成的既定成功模板以資借鑒。黨和政府面臨著組織難度大、信息不對稱、利益協(xié)調(diào)困難、治理成本巨大等現(xiàn)實(shí)問題，治理規(guī)模也遠(yuǎn)超世界任何一個(gè)發(fā)達(dá)國家，其治理難度是西方發(fā)達(dá)國家難以望其項(xiàng)背的。另一方面，我國是一個(gè)地域遼闊、人口規(guī)模大、多元文化共生共存的國家，政府對內(nèi)不僅擔(dān)負(fù)著政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮的重要使命，還要持續(xù)向社會提供人民群眾滿意的公共產(chǎn)品。并且，國內(nèi)一些社會問題痼疾難除、祛而復(fù)來，僅靠道德的約束或者簡單運(yùn)用法律手段并不能根本緩解社會矛盾，必須依靠制度的科學(xué)合理和高效運(yùn)作，才能使國家與社會形成正和博弈。正是在此意義上，黨通過完善國家治理體系，提升自身治理能力，將國家所面臨的一些重大治理難題，通過運(yùn)用制度的方式來予以破解，就成為目前的一種必然之選。

第三，應(yīng)對國際國內(nèi)日趨復(fù)雜局勢的內(nèi)在要求。從國際上來看，當(dāng)前世界正面臨百年未有之大變局，國際形勢暗潮涌動(dòng)、風(fēng)云變幻、波譎云詭，國際間政治博弈日趨復(fù)雜隱蔽，國際間多重價(jià)值觀念相互激蕩碰撞。國際環(huán)境變化和全球治理格局不斷涌現(xiàn)出來的許多新特點(diǎn)和新挑戰(zhàn)對黨的治理能力提出了新的要求。從國內(nèi)來看，社會利益結(jié)構(gòu)日益分化，社會心態(tài)日趨多元，治理體系、國家制度等硬性機(jī)制難以觸及社會中的一些“軟性地帶”，少部分治理場域存在真空，大大增加了治理難度。無論是面對這種新形勢，還是應(yīng)對“四大考驗(yàn) ”“四種危險(xiǎn)”，必須具有強(qiáng)烈的憂患意識，都需要一支擁有專業(yè)知識、具有專業(yè)技能、履職盡責(zé)的高素質(zhì)干部隊(duì)伍。所以，當(dāng)前必須“努力把黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體等的管理能力和工作能力都提高起來，整個(gè)國家的治理能力才能大幅度提升，國家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)，我國制度優(yōu)勢才能更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”[4]。可見，治理能力在全面深化改革中扮演了舉足輕重的作用，提升黨的治理能力成為應(yīng)對復(fù)雜局勢、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

三、黨提升治理能力的路徑選擇

治理能力是將結(jié)構(gòu)穩(wěn)定、體系完備、運(yùn)行有效的治理體系的制度優(yōu)勢切實(shí)轉(zhuǎn)換為國家治理效能的中間環(huán)節(jié)，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。提升黨的治理能力，需要從以下兩個(gè)方面著手。

一是在制度創(chuàng)新方面，堅(jiān)持完善頂層設(shè)計(jì)與鼓勵(lì)基層創(chuàng)新相統(tǒng)一。“中國創(chuàng)造世界發(fā)展史上的奇跡, 得益于中國特色社會主義制度優(yōu)勢的充分發(fā)揮?！盵5]十八大以來，黨在提升治理能力過程中的一條可循規(guī)律就是：治理能力的提高離不開科學(xué)合理的制度體系，中國國家的治理經(jīng)驗(yàn)、治理能力將依靠制度體系的成熟而得到充分表達(dá)。因此，制度的整體設(shè)計(jì)必須著眼于整體利益、預(yù)期目標(biāo)、長期效果，在國家與社會的動(dòng)態(tài)雙向互動(dòng)中去捕捉平衡點(diǎn)，用制度去框定平衡閾值，對于將經(jīng)濟(jì)、文化、社會等方面的活力至于死寂的僵化落后的管理機(jī)制，對于出現(xiàn)功能性弊病的體制機(jī)制都必須予以堅(jiān)決改革，擠壓因制度設(shè)計(jì)不合理而造成的約束性空間。改革是億萬人民自己的事業(yè)，國家面臨的治理問題的諸多不確定性和多樣性要求制度的設(shè)計(jì)不可能是畢其功于一役，沒有一勞永逸的解決機(jī)制，必須以持之以恒的毅力迎難而上，順勢而為。在制度構(gòu)建上，一方面需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，膽子要大、步子要穩(wěn)，廣泛凝聚社會共識，形成改革合力。另一方面，要尊重地方、基層、群眾的首創(chuàng)精神，既要鼓勵(lì)創(chuàng)新、表揚(yáng)先進(jìn)，也要允許試錯(cuò)、寬容失敗。堅(jiān)持眼睛向下、腳步向下，了解基層群眾所思所想所盼，使改革更接地氣。同時(shí)，還要注重社會和公眾參與，在社會管理體制改革方面要堅(jiān)持從自上而下和自下而上兩條路徑并向發(fā)力，形成共振效應(yīng)，不斷助推“社會管理”向“社會治理”轉(zhuǎn)變。

二是在治理能力方面，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與提高黨員干部隊(duì)伍制度執(zhí)行力同向推進(jìn)。堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮黨在國家大政方針制定中的領(lǐng)導(dǎo)作用是保持政治穩(wěn)定和社會穩(wěn)定的根本保證。政治建設(shè)是黨的建設(shè)的基礎(chǔ)，基礎(chǔ)牢固，各項(xiàng)工作就有保障。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須始終以加強(qiáng)黨的政治建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)，在涉及道路、制度等重大問題時(shí)，旗幟必須鮮明，立場必須堅(jiān)定。具體到推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上，必須不斷增強(qiáng)戰(zhàn)略定力，使社會中的多元治理主體能夠在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下履行治理職能，實(shí)現(xiàn)國家治理范式由“機(jī)械治理”向“有機(jī)治理”過渡，才能有效改善目前遇到的社會治理問題。在治理能力視域范圍內(nèi)，還需要不斷提高廣大黨員干部的制度執(zhí)行力。黨的十九屆四中全會要求：“把提高治理能力作為新時(shí)代干部隊(duì)伍建設(shè)的重大任務(wù)?！盵6]67提高廣大黨員干部的制度執(zhí)行力，需要黨員干部不斷加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，總結(jié)治理經(jīng)驗(yàn)，提高治理本領(lǐng)，同時(shí)還要建立起學(xué)習(xí)、監(jiān)督長效機(jī)制。只有打造一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍，才能為國家治理能力的提升提供堅(jiān)實(shí)保障。