張響響

(安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601)

2020年初，新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡稱“新冠肺炎疫情”)因其擴(kuò)散迅速、傳染性強和后果嚴(yán)重等特征，對中國乃至世界各國政府的“作為”提出了新的挑戰(zhàn)。黨中央和各級地方政府采取政府采購、轉(zhuǎn)移支付、對口援助、稅費優(yōu)惠等多種措施控制疫情和推動復(fù)工復(fù)產(chǎn)，財政部緊急發(fā)布通知①明確做好疫情防控經(jīng)費保障工作，中央和地方財政對患者、參加防治工作的醫(yī)務(wù)人員和防疫工作者給予補助，各省也紛紛采取各項財政措施防控疫情。各級財政作為一支重要的力量，通過財政補助、預(yù)撥專項資金、發(fā)行抗疫特別國債、動用預(yù)備費等形式支持疫情防控工作。

一、財政預(yù)備費的內(nèi)在價值及條款變化

常規(guī)應(yīng)急財政資金是指列入當(dāng)年財政預(yù)算、經(jīng)法定程序通過的用于當(dāng)年發(fā)生的或可能發(fā)生的突發(fā)事件的資金，具體包括各項具體財政支出、預(yù)備費和預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，這是由中央和地方各級政府結(jié)合當(dāng)?shù)貧v年突發(fā)事件發(fā)生頻率、嚴(yán)重程度和恢復(fù)程度等的實際情況作出的該年度的應(yīng)急資金。預(yù)備費作為一般公共預(yù)算支出的一項，屬于各級政府財政預(yù)算的一部分，預(yù)備費的多寡關(guān)系到各級政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力。因具體財政支出項目已基本涵蓋突發(fā)事件的事前、事中、事后各階段，因此財政預(yù)備費能夠有效解決財政預(yù)算執(zhí)行過程中因資金不足而需要臨時追加支出的特殊情況，具有補充性應(yīng)急的特征。在新冠肺炎疫情爆發(fā)后，各地政府采取多項財政措施減輕災(zāi)情損害、保障人民生命財產(chǎn)安全，預(yù)備費作為補充性的措施也在財政資金的補給中發(fā)揮了重要作用。

我國預(yù)備費條款經(jīng)歷了從1994年《預(yù)算法》第三十二條到2014年《預(yù)算法》第四十條的變化。首先體現(xiàn)在計提基準(zhǔn)上，修改前的計提基準(zhǔn)為“本級政府預(yù)算支出額”，修改后的計提基準(zhǔn)為“本級一般公共預(yù)算支出”，實際上縮小了預(yù)備費的提取口徑，限縮了預(yù)備費的提取規(guī)模。其次擴(kuò)大了預(yù)備費的適用情形，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條，自然災(zāi)害不足以概括所有的突發(fā)事件情形，因此以突發(fā)事件兜底就能將預(yù)備費的適用擴(kuò)大到更多情形。最后明確了預(yù)備費的“兜底”功能，在自然、社會環(huán)境領(lǐng)域，各級政府要統(tǒng)籌當(dāng)年財政支出，做好預(yù)算工作，預(yù)備費只適用于上述事件處理增加的開支。

二、預(yù)備費法律條款的問題檢視

預(yù)備費，理論上應(yīng)當(dāng)用于應(yīng)對自然災(zāi)害或其他未及預(yù)料到的支出。但實際上由于提取不足，加之其他因素影響，很少用于自然災(zāi)害處置。因此現(xiàn)行體制下，一旦發(fā)生重特大自然災(zāi)害，主要是依靠臨時性的財政撥款來應(yīng)對。[1]在防護(hù)物資、醫(yī)療設(shè)備的籌集和準(zhǔn)備過程中，在對新冠肺炎患者的救助和對醫(yī)務(wù)人員的補助上，預(yù)備費僅占小部分，只有部分省份動用了預(yù)備費用于抗擊疫情，中央和地方還是通過緊急性財政撥款等方式應(yīng)急。

1.預(yù)備費提取比例過低

預(yù)備費由本級政府根據(jù)法定計提比例自主決定。自分稅制改革施行以來，地方財政事權(quán)與支出責(zé)任不斷擴(kuò)大，而地方財權(quán)與財政能力卻有縮減之勢。2019年，中央政府的預(yù)備費為500億元，當(dāng)年中央一般公共預(yù)算本級支出35 115億元，占比為1.42%，符合法定的計提比例。與預(yù)備費在中央的平穩(wěn)運行相比，地方預(yù)備費提取樣態(tài)亟需重視。結(jié)合國家發(fā)展戰(zhàn)略和地方政府財政能力差異，依據(jù)2019年部分地方政府的預(yù)備費提取數(shù)據(jù)，江蘇省省級預(yù)備費預(yù)算12億元，省級一般公共預(yù)算支出1 096.60億元，預(yù)備費占比1.09%；而江蘇省當(dāng)年安排支出0.88億元，用于抗御第9號臺風(fēng)和沂沭泗流域洪水和“響水3.21”特別重大爆炸事故處置消防戰(zhàn)損補助，其余11.12億元全部補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。浙江省省級預(yù)備費預(yù)算6億元，省級一般公共預(yù)算647.1億元，預(yù)算法占比0.93%，低于法定預(yù)算法計提比例；而在預(yù)備費的動支方面，主要用于“利奇馬”臺風(fēng)轉(zhuǎn)移支付救災(zāi)。安徽省省級一般公共預(yù)算支出預(yù)算數(shù)為714.5億元，預(yù)備費預(yù)算為8億元，占比1.12%。與省級一般公共支出預(yù)算數(shù)的逐年增長相比，安徽省近三年預(yù)備費維持在8億元。在2020年抗擊新冠肺炎疫情的過程中，安徽省動用預(yù)備費1億元。若以2%(1%至3%的平均數(shù))的預(yù)備費計提比例為基數(shù)來看，上述中東部較為發(fā)達(dá)省份的預(yù)備費計提比例都存在較低的情形。2019年云南省省級一般公共預(yù)算支出1 253.3億元，省級年初安排預(yù)算預(yù)備費20億元，占比1.60%，動用3.4億元預(yù)備費主要用于抗旱、地震等減災(zāi)救災(zāi)和非洲豬瘟、登革熱等疫情防控。省級財政尚且如此，財力不均的市縣地方可想而知，[2]因此導(dǎo)致地方政府在面對突發(fā)事件時，大多依靠中央財政撥款和秉持“急事急辦、特事特辦”的原則實行臨時性補助，預(yù)備費作為突發(fā)事件應(yīng)急處置的功能無法發(fā)揮。久而久之，預(yù)備費的應(yīng)急兜底功能被束之高閣，與之對應(yīng)的是對突發(fā)事件的處理不合理的占用常規(guī)性預(yù)算支出的份額，極易擾亂經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運行。

2.預(yù)備費管理模式陳舊

新舊《預(yù)算法》均未就預(yù)備費結(jié)余如何處理作出規(guī)定。[3]預(yù)備費的動支用途由《預(yù)算法》明確規(guī)定，而對于預(yù)備費結(jié)余部分，因缺乏有效規(guī)定，因此年度預(yù)備費的結(jié)余部分或轉(zhuǎn)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，或使用殆盡，或轉(zhuǎn)為其他常規(guī)預(yù)算。如2019年云南省預(yù)備費剩余16.6億元統(tǒng)籌用于支持省委、省政府確定的重點支出和基層“三?！钡取，F(xiàn)行法律并無明確規(guī)定預(yù)備費結(jié)余用途，但各級預(yù)備費無法累積計算的現(xiàn)實矛盾卻使得地方財政在面臨嚴(yán)峻的、跨區(qū)域性的公共衛(wèi)生事件時，只能通過舉債、?？畹扰R時性、非常規(guī)性方式處理。與?？顚舻幕鹗焦芾砟Ｊ较啾?，現(xiàn)行的流量式管理模式實質(zhì)上削弱了預(yù)備費的功能。

3.預(yù)備費動支缺乏監(jiān)督

《突發(fā)事件應(yīng)對法》中明確規(guī)定預(yù)備費的適用階段為事中。在事中階段，為阻止疫情、災(zāi)情等突發(fā)事件蔓延，增強社會防控與抵御能力，在短時間內(nèi)，政府將預(yù)備費、稅費優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付、資金劃撥、征收征用、動用政府資產(chǎn)等財政應(yīng)急工具快速調(diào)配、組合適用，頗具成效。但與事前、事中、事后的多維度監(jiān)督機(jī)制相比，在預(yù)備費的動支環(huán)節(jié)(即事前監(jiān)督)，預(yù)備費調(diào)撥程序更加省便、審查監(jiān)督更為靈活，各級人大及有關(guān)監(jiān)督部門極少介入，過多的依靠政府行政管理只能導(dǎo)致預(yù)備費缺乏有效監(jiān)督。

三、完善財政預(yù)備費法律規(guī)制的比較法經(jīng)驗

(一)明確預(yù)備費計提規(guī)模

由于突發(fā)事件的爆發(fā)和結(jié)果都是無法預(yù)見的，除了穩(wěn)定的應(yīng)急預(yù)備費以外，當(dāng)今大多數(shù)國家和地區(qū)還安排了應(yīng)急特別預(yù)算制度作為補充性保障，如預(yù)算經(jīng)費流轉(zhuǎn)、補正預(yù)算、特別預(yù)算等。[4]美國聯(lián)邦政府有三種緊急支出的方式；日本的救災(zāi)預(yù)算制度包括原本預(yù)算和補正預(yù)算兩類；我國臺灣地區(qū)則采用了雙重預(yù)備金的特殊方式，即第一預(yù)備金和第二預(yù)備金，[5]第二預(yù)備金則相當(dāng)于大陸地區(qū)的財政預(yù)備費。為避免突發(fā)事件的爆發(fā)帶來嚴(yán)重后果，在預(yù)備費的計提模式上要明確以下問題：

1.確保財政預(yù)備費的足額提取

在收集中央和省級政府財政預(yù)備費提取數(shù)額時發(fā)現(xiàn)，省級政府預(yù)備費提取比例普遍偏低，雖然符合法定一般公共預(yù)算支出1%的最低限額，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和地方財政的擴(kuò)張，預(yù)備費在部分省級政府近年來采用固定數(shù)額，并未隨著一般公共預(yù)算支出的逐年增多而增加，如安徽省近三年來預(yù)備費金額固定為8億元。在法定1%～3%的計提比例要求下，多級財政往往按照較低的計提標(biāo)準(zhǔn)計算預(yù)備費，這就導(dǎo)致在應(yīng)對突發(fā)性事件時，地方財政預(yù)備費不足以彌補資金缺口，占用常規(guī)性預(yù)算。因此有必要明確財政預(yù)備費的計提模式，在突發(fā)事件無法預(yù)見且無法避免的情況下，各級財政應(yīng)根據(jù)本級一般公共預(yù)算支出的實際情況以及區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件發(fā)生的頻率和破壞程度合理提高財政預(yù)備費的計提標(biāo)準(zhǔn)。例如，沿海城市有必要加大對颶風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害的防范；處于地震帶上的城市有必要增加對防震減災(zāi)的開支；醫(yī)療水平較弱和人口密集的城市有必要加大對公共衛(wèi)生事件的重視程度等。

2.明確央地預(yù)備費的適用情形

地方預(yù)備費多秉持“一事一辦、特事特辦”的適用原則，導(dǎo)致地方預(yù)備費具有很強的隨意性。而當(dāng)突發(fā)事件非常嚴(yán)重時，地方預(yù)備費又難以承擔(dān)應(yīng)急之功能，抗災(zāi)減災(zāi)多通過中央政府緊急撥款的方式，中央預(yù)備費在全國性突發(fā)事件中的應(yīng)對能力也未有效發(fā)揮。因此，有必要明確在突發(fā)事件的應(yīng)急處理上，中央和地方財政事權(quán)和財權(quán)的劃分。根據(jù)國際經(jīng)驗，總的原則應(yīng)當(dāng)做到事權(quán)主體清晰、財力配置可交叉但必須明確，做到可計算、可核查、可審計。[6]根據(jù)上述經(jīng)驗，在合理配置央地政府財政預(yù)備費時，可合理考慮突發(fā)事件的類型、地域范圍、受災(zāi)人數(shù)、抗災(zāi)減災(zāi)情況和恢復(fù)重建的難度等因素，設(shè)置兩級風(fēng)險控制線：一級風(fēng)險控制線內(nèi)的突發(fā)事件是地方政府可控、能控的，在預(yù)備費的動支上可由地方政府預(yù)備費負(fù)責(zé)，如2020年安徽省部分地區(qū)發(fā)生洪澇災(zāi)害，在中央轉(zhuǎn)移支付、財政撥款以外，可考慮地方財政預(yù)備費用于抗災(zāi)救災(zāi)；二級風(fēng)險控制線內(nèi)的突發(fā)事件可充分考慮上述因素，由中央和地方政府預(yù)備費共同負(fù)責(zé)，如在應(yīng)對傳播廣、危害大的新冠肺炎疫情時，可充分動支中央和地方政府預(yù)備費用于抗擊疫情。

3.創(chuàng)新預(yù)備費計提方式

從預(yù)備費1%～3%的計提比例考慮，地方財政預(yù)算支出在考慮常規(guī)性支出的范圍外仍有多項專項支出，再加上對預(yù)備費職能的重視程度不夠，實踐中，在法定計提比例范圍內(nèi)采取較低計提比例減少預(yù)備費預(yù)算的情形不在少數(shù)。參考我國臺灣地區(qū)第一預(yù)備金和第二預(yù)備金的雙重設(shè)置，在創(chuàng)新預(yù)備費計提方式上可以在一般公共預(yù)算支出范圍內(nèi)設(shè)置兩個區(qū)間，各級財政在確定預(yù)備費數(shù)額時要同時滿足兩個區(qū)間內(nèi)的計提比例，如設(shè)置1%～2.5%的常規(guī)預(yù)備費，即各級政府在常規(guī)預(yù)備費的提取上至少要高于1%；設(shè)置0.5%～1%的緊急預(yù)備費計提比例，即各級政府至少要提取一般公共預(yù)算的0.5%作為緊急預(yù)備費。依此，各級政府財政預(yù)備費的計提比例至少在本級政府一般公共預(yù)算的1.5%以上，以此刺激地方財政對預(yù)備費的重視程度，合理減少對中央財政的依賴。而針對常規(guī)預(yù)備費與緊急預(yù)備費的動支用途和管理模式可類型化處理。

(二)革新預(yù)備費管理模式

在財政預(yù)備費的管理方面，因我國采取流量式管理模式，即當(dāng)年預(yù)備費只能用于當(dāng)年開支，不能結(jié)轉(zhuǎn)，理論上也不能用于其他常規(guī)性支出。這就導(dǎo)致實踐中，在當(dāng)年度預(yù)備費沒有動支或仍有結(jié)余時，其結(jié)余部分的處理地方各異，導(dǎo)致預(yù)備費的管理不連貫、缺乏有效監(jiān)管，從而使得突發(fā)性事件發(fā)生時，地方政府預(yù)備費往往供應(yīng)不足。因此，參照有關(guān)發(fā)達(dá)國家的處理方式，可在設(shè)置財政專戶、實行滾動式、市場化預(yù)備費管理等方面革新預(yù)備費的管理模式。

1.設(shè)置財政專戶

預(yù)備費作為政府一般公共預(yù)算支出的一部分，列入一級政府預(yù)算，若將預(yù)備費設(shè)置為常規(guī)預(yù)備費和緊急預(yù)備費這兩個區(qū)間就有必要對其實行專戶管理。將常規(guī)預(yù)備費和緊急預(yù)備費同時作為預(yù)備費財政專戶下的兩項，依法定比例計提。在《預(yù)算法》的規(guī)定下，嚴(yán)格控制預(yù)備費的動支用途，將其僅適用于突發(fā)事件開支的功能落到實處，避免一些政府部門將預(yù)備費作為政績“自留地”或者通過科目調(diào)劑，將預(yù)備費用于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。而在財政專戶中的預(yù)備費首要支出項目應(yīng)為“自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預(yù)見的開支”，任何非應(yīng)急性開支均應(yīng)得到財政部門的批準(zhǔn)并接受本級權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

2.實行滾動式預(yù)備費管理

一般情況下，預(yù)備費的結(jié)余會通過不同科目支出或納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金范疇，很少結(jié)轉(zhuǎn)至下年，弊端已如前述。滾動式管理模式的優(yōu)勢在于可將預(yù)備費累計計算以應(yīng)對突發(fā)事件的災(zāi)害。在常規(guī)和緊急雙重預(yù)備費體系下，可考慮將常規(guī)預(yù)備費以三年為一個周期，設(shè)置一個安全區(qū)間。以安徽省省級財政預(yù)備費為例，近三年來財政預(yù)備費數(shù)額為8億元，以三年為期，安全區(qū)間為15億元。若第一年預(yù)備費無支出，則全部轉(zhuǎn)入財政專戶；第二年，在預(yù)備費支出以外的結(jié)余轉(zhuǎn)入財政專戶；第三年依次類推，超過安全區(qū)間的預(yù)備費可通過其他科目支出，前提是保證15億元的安全區(qū)間。而對緊急預(yù)備費，因其占預(yù)備費總支出的份額不大，可考慮將其作為常規(guī)預(yù)備費的補充，也以三年為期，保持預(yù)備費總安全區(qū)間15億的數(shù)額不變。若該年度常規(guī)預(yù)備費支出足以應(yīng)對突發(fā)事件的影響，可將緊急預(yù)備費全額納入財政專戶的安全區(qū)間內(nèi)進(jìn)行滾動式管理；若常規(guī)性預(yù)備費不足以應(yīng)對突發(fā)事件的支出，可動支緊急預(yù)備費。

3.實行市場化管理

對于預(yù)備費是否有必要實行基金式管理，學(xué)界有不同看法。有的學(xué)者認(rèn)為，對結(jié)余的預(yù)備費可以轉(zhuǎn)入預(yù)備穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進(jìn)行基金式管理，故沒必要對預(yù)備費實行基金式管理。但大部分學(xué)者認(rèn)為預(yù)備費應(yīng)專戶?？顚Ｓ?，結(jié)余進(jìn)行基金式管理。假如抗災(zāi)預(yù)備費資金能夠?qū)嵭袧L動預(yù)算管理，估計各級政府抗災(zāi)預(yù)備費財政專戶會陸續(xù)出現(xiàn)大量富余資金。[7]從增強預(yù)備費抗災(zāi)減災(zāi)能力和預(yù)備費賬戶資金的保值增值看，對預(yù)備費財政專戶的市場化管理能將上述能力發(fā)揮到最大。市場化意味著由政府的具體部門，如財政廳對預(yù)備費專項賬戶中安全區(qū)間以外的部分做市場化投資，考慮投資市場的風(fēng)險與收益并行原則，可將該市場化投資限定為銀行存款、購買國債或者理財產(chǎn)品等穩(wěn)賺不虧的投資領(lǐng)域。而市場化投資的收益可作為各級政府財政收入的一項列入，在保證預(yù)備費專戶足額應(yīng)對突發(fā)事件的同時又能為各級政府創(chuàng)收。

(三)完善預(yù)備費監(jiān)督機(jī)制

在預(yù)備費的監(jiān)管方面，各國都有明確的法律規(guī)定和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如美國法案規(guī)定，防災(zāi)減災(zāi)基金用支須經(jīng)過財政部審核和總統(tǒng)批準(zhǔn)。日本國會各院的預(yù)備金支出時受到議院運營委員會批準(zhǔn)，且接受預(yù)算金使用的承諾。我國地方政府預(yù)備費的動支程序并無明確規(guī)定，一般為：地方財政廳按照《預(yù)算法》以及本級預(yù)算管理有關(guān)要求，按程序報經(jīng)批準(zhǔn)動支預(yù)備費并緊急下?lián)?，而在此過程中預(yù)備費的審批、金額、用途都缺乏有效監(jiān)督。鑒于預(yù)備費的動支階段為突發(fā)事件的事前，為了防災(zāi)減災(zāi)程序的有效快速運轉(zhuǎn)，充分利用黃金救援時間，在動用預(yù)備費時，應(yīng)充分考慮應(yīng)急資金撥付對時間的要求，將決定權(quán)賦予地方政府。[8]而在事后則有必要對預(yù)備費的動支去向進(jìn)行監(jiān)督，由政府部門將預(yù)備費的支出科目進(jìn)行公示，并就相關(guān)支出向本級人大作出報告說明。

注釋：

①《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控有關(guān)經(jīng)費保障政策的通知》(財社〔2020〕2號)。