朱海龍，劉雯婷，金勁彪

(1.杭州師范大學(xué)，浙江 杭州 31121; 2.浙江樹人大學(xué)，浙江 杭州 310075)

一、問題的提出

隨著物質(zhì)生活水平的不斷提高、醫(yī)療條件的普遍改善，老年人預(yù)期壽命普遍延長，老年人口所占比例迅速提高。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2019》，世界人口的預(yù)期壽命在2019年達(dá)到72.6歲，相比1990年提高了8年。65歲及以上人口占比為9.1%，預(yù)計(jì)2030年達(dá)到11.7%，2050年達(dá)到15.9%。[1]人口老齡化已然成為人類發(fā)展的主要特征。中國于1999年進(jìn)入老齡化社會，當(dāng)前正處于人口老齡化的快速發(fā)展期。民政部公布的預(yù)測數(shù)據(jù)顯示，到2025年，60歲及以上老年人口規(guī)模將突破3億人。[2]中國作為“未富先老”的發(fā)展中大國，面對人口老齡化的復(fù)雜情勢，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出了“實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略”[3]。 中國是一個(gè)人口大國，也是一個(gè)發(fā)展中的大國，積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略無疑面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而法治是積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略實(shí)施的重要保障。實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的首要任務(wù)是從我國人口老齡化基本國情出發(fā)，建立同國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的積極應(yīng)對人口老齡化法治體系與過程。[4]這無疑為中國實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化的戰(zhàn)略找到了正確的方向。作為一個(gè)系統(tǒng)化的法治治理體系與過程，積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略法治保障旨在遵循積極應(yīng)對人口老齡化的價(jià)值理念，以保障老年人合法權(quán)益為根本出發(fā)點(diǎn)，通過構(gòu)建積極應(yīng)對人口老齡化法治保障體系來有效應(yīng)對人口老齡化，化老齡化時(shí)代的挑戰(zhàn)為機(jī)遇，為國家的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)的發(fā)展帶來正面效應(yīng)。學(xué)者對此展開了相應(yīng)的研究：張文范倡議要積極推進(jìn)老年立法,建立和完善老年法規(guī)體系,維護(hù)老年人合法權(quán)益。[5]鄔滄萍、謝楠認(rèn)為如果沒有宏觀層面的各項(xiàng)社會政策、機(jī)制和制度，就不可能有老年人的健康老齡化和積極老齡化，更談不上成功的老齡化。[6]陸杰華、郭冉強(qiáng)調(diào)應(yīng)在法律法規(guī)和政策制定層面，加快應(yīng)對人口老齡化進(jìn)程的立法工作。[7]郝福慶等認(rèn)為要把積極應(yīng)對人口老齡化融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局統(tǒng)籌謀劃，從多方面構(gòu)建中國特色積極應(yīng)對人口老齡化的制度框架和政策體系。[8]

目前積極應(yīng)對人口老齡化法治保障的探討主要還停留在關(guān)于積極應(yīng)對人口老齡化法治的倡議研究上，集中于提出法治宏觀應(yīng)對思路或僅是指明法治方向，缺乏系統(tǒng)且深入的研究。這樣看似已經(jīng)建立起來的積極應(yīng)對人口老齡化法治保障的頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際上由于缺乏明確的法治思維、法治體系框架、法律政策梳理及法治實(shí)施機(jī)制，造成積極應(yīng)對人口老齡化法治保障還處于一個(gè)模糊乃至空置的狀態(tài)。因此積極應(yīng)對人口老齡化法治保障其機(jī)理如何？存在哪些問題？應(yīng)該如何努力？這些都是我們進(jìn)一步研究的方向。

二、積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障機(jī)理

國家戰(zhàn)略是為維護(hù)和增進(jìn)國家利益，實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)和綜合發(fā)展，合理配置和有效運(yùn)用國家力量的總體方略。[9]積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略同依法治國基本方略相互依仗、互相配合，乃是題中之義。

一方面，人口老齡化已經(jīng)成為我國的基本國情，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響不容忽視，積極應(yīng)對人口老齡化已然成為以積極的態(tài)度、科學(xué)的方法理性地應(yīng)對這一基本國情的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇。實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉，對“十四五”和更長時(shí)期我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展具有重大且深遠(yuǎn)的意義。[10]同時(shí)，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)性工程，在全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵階段，應(yīng)將法治保障置于根本地位。積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障是維護(hù)國家利益與保障老年人合法權(quán)益的最佳結(jié)合點(diǎn)，是社會主義法治建設(shè)的重要組成部分，是依法治國方略的必然要求，是加快社會主義現(xiàn)代化步伐、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢的重要保障。[11]依法治國是黨和政府治國理政的基本方略，只有明確將應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略納入法治軌道，才有可能在戰(zhàn)略層面真正做到積極應(yīng)對老齡化。法治是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，為落實(shí)國家戰(zhàn)略，需要依靠法治手段，發(fā)揮法治引領(lǐng)、保障作用，努力做到立法先行、政策支撐、執(zhí)行有效、公眾認(rèn)可。因此，積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略必然以法治作為保障。

另一方面，法治本身作為基本的治國方略，在破解老齡問題方面具有自己的獨(dú)特優(yōu)勢。[12](P.10)法律以其高度權(quán)威性調(diào)整老年關(guān)系以及與老年關(guān)系密切的其他社會關(guān)系，滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求[13]，保障積極應(yīng)對人口老齡化政策的連續(xù)性和可持續(xù)性，為老年人合法權(quán)益的保護(hù)提供最可靠的保障，從而提高老年人的獲得感、幸福感及安全感。人口老齡化挑戰(zhàn)不僅需要對人口老齡化過程本身進(jìn)行干預(yù)和治理，還需要針對人口老齡化對國家經(jīng)濟(jì)、社會、文化、政治領(lǐng)域發(fā)展所產(chǎn)生的各種后果進(jìn)行干預(yù)與治理。[14]只有法治才能對老齡化挑戰(zhàn)進(jìn)行更加積極、更為持久、更為系統(tǒng)地應(yīng)對。在積極應(yīng)對人口老齡化法治保障體系建設(shè)中，既有觀念性障礙，也有體制性問題；既有現(xiàn)行法律執(zhí)行不到位，也有基礎(chǔ)法律支撐不足的情況。而法治方式應(yīng)對社會問題的獨(dú)特策略在于：“界定術(shù)語、指明規(guī)則，通過充分且必要的法律清晰性和確定性，以使現(xiàn)實(shí)生活中的眾多法律問題被設(shè)定為‘簡單問題’，并將答案化約為‘是與否’‘合法與非法’?！盵15](P.10)可見，依法治理是面對老齡化社會的必然治理方案，也是必然治理過程。[16]

積極應(yīng)對人口老齡化政策框架下的法治保障機(jī)理為：首要的是以積極應(yīng)對人口老齡化作為法治目標(biāo)的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)；其次是要針對積極應(yīng)對人口老齡化的法治狀況主動作為，對其存在的種種問題積極發(fā)現(xiàn)、主動改變；再次就是盡可能通過法治保障實(shí)現(xiàn)老齡化問題的轉(zhuǎn)化，變挑戰(zhàn)為機(jī)遇，真正實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化。為此，積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障可以遵循“思維—體系—制度—實(shí)施”的邏輯，建立起包括法治思維、法治體系、法律制度、法治實(shí)施機(jī)制在內(nèi)的完整系統(tǒng)化的積極應(yīng)對老齡化法治維度(見圖1)。

具體而言，積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治思維是將法治的諸種要素運(yùn)用于認(rèn)識、分析、應(yīng)對人口老齡化的思維方式中，將積極應(yīng)對人口老齡化的諸多要求，通過積極應(yīng)對人口老齡化思想與法治思維進(jìn)行有機(jī)融合，最終實(shí)現(xiàn)全人口、全生命周期的有效預(yù)防與保障。積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治體系是將積極應(yīng)對人口老齡化法律框架置于法治的研究視野中，以明晰積極應(yīng)對人口老齡化法律關(guān)系、制度定位及制度邏輯，包括宏觀層面國家戰(zhàn)略及其中長期規(guī)劃的引導(dǎo)，中觀層面各類法律的銜接與傳遞，微觀層面規(guī)范性文件的支持與落地等。這些都是實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性工程。積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法律制度主要通過法律、法規(guī)和條例等形式構(gòu)建具體方案、方法，相較于積極應(yīng)對人口老齡化法治體系，其重點(diǎn)考慮的是老年人權(quán)益保障的具體內(nèi)容，是實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的著力點(diǎn)。積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治實(shí)施機(jī)制是以行動的方式表現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化法治思維的意識、法治體系的邏輯和法律制度的決策，通過具體的機(jī)構(gòu)、舉措推進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是從理論到制度再到實(shí)踐的系統(tǒng)性工程。

三、囿于一隅：積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的法治保障現(xiàn)狀

依據(jù)積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略法治保障機(jī)理，從“思維、體系、制度、實(shí)施”四個(gè)維度，解析當(dāng)前積極應(yīng)對人口老齡化法治保障還只是剛剛起步、囿于一隅的現(xiàn)狀。

(一)觀念障礙：積極應(yīng)對人口老齡化法治思維尚未形成

思維是行動的先導(dǎo)，思路決定出路。在我國，由于各種急速的社會變遷疊加迅猛的老齡化，人們還遠(yuǎn)未形成積極應(yīng)對人口老齡化的法治思維。

其一，積極應(yīng)對人口老齡化法治認(rèn)同尚未有效建立。法治是在法律基礎(chǔ)上尋求公民權(quán)利和國家權(quán)力之間政治維度的平衡。[17]積極應(yīng)對人口老齡化法治保障是老齡工作者運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神對人口老齡化問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、思考的過程。[18]中國人口老齡化是一個(gè)宏觀的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的過程，老齡工作也是在人口劇增、計(jì)劃生育的大背景下逐步轉(zhuǎn)變的，大多數(shù)人、地區(qū)對老齡化社會的到來準(zhǔn)備不足，積極應(yīng)對人口老齡化思維基礎(chǔ)更是薄弱，遑論積極應(yīng)對人口老齡化法治思想的認(rèn)同。對于大多數(shù)人來說，人口老齡化問題具有個(gè)體性、家庭性，非社會事務(wù)，無需國家法律、法規(guī)介入，與此同時(shí)，積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略理念不足，導(dǎo)致法律、法規(guī)制定思路模糊，相關(guān)的法律、法規(guī)普遍無法有效建構(gòu)，或者無法正常發(fā)揮作用。在全國范圍內(nèi)，目前僅有北京、上海、浙江等十余個(gè)省份修訂了老年人權(quán)益保障地方性法規(guī)[19](P.22)，老年人權(quán)益的保護(hù)意識薄弱且存在地區(qū)差異。國務(wù)院文件庫一百七十多個(gè)養(yǎng)老方面的法律規(guī)范性文件大多僅涉及普適性、生存性方面，應(yīng)對老齡化社會的積極性明顯不足，更何況對于大多數(shù)的老齡工作者而言，他們習(xí)慣于傳統(tǒng)“人治”的思維方式，運(yùn)用法治方式應(yīng)對人口老齡化的能力尚有不足，從而使得法治方式被過度的政治、道德話語綁架。[20]

其二，積極應(yīng)對人口老齡化法治思維的滯后性。先行進(jìn)入老齡化的國家一般都較早地建立起了相對完備的老齡法律制度，并不斷向著積極應(yīng)對人口老齡化的法治方向演變。相對來說，作為后發(fā)國家，我國理應(yīng)有著更好的老齡化法律制度的后發(fā)優(yōu)勢，穩(wěn)定、有序地建構(gòu)起積極應(yīng)對人口老齡化的法律系統(tǒng)。但目前來看，我國老齡化法治思維還停留在早期階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于老齡社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，具體表現(xiàn)就是盡管我國針對老齡立法的問題在不斷擴(kuò)面、豐富和細(xì)化，但受制于科學(xué)性不足和法治體系松散等原因，積極應(yīng)對人口老齡化法治保障在應(yīng)對過程中總是慢半拍。比如面對中國老齡化態(tài)勢逐步顯現(xiàn)，1996年才制定第一部專門性的老齡法——《老年人權(quán)益保障法》，而這部法律還停留在老年人權(quán)益法律保護(hù)的初級階段，盡管后來一再做修改，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未能承擔(dān)起積極應(yīng)對人口老齡化“法治之母”的責(zé)任。受《老年人權(quán)益保障法》的影響，在地方性法律、法規(guī)的制定過程中，大多也都停留在老齡權(quán)益保護(hù)的初級階段，無法實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化法治思維的突破。加之法律的修改工作不能及時(shí)跟進(jìn)，使得部分法律條款僵化、滯后。為應(yīng)對日益嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，繼 2013年實(shí)施“單獨(dú)二孩”政策、2016 年實(shí)施“全面二孩”政策后，近期國家決定實(shí)施一對夫妻可以生育三個(gè)子女政策，即“三孩政策”。[21]然而直到2021年8月《人口與計(jì)劃生育法》才得以正式修訂，鼓勵(lì)生育并不代表人民生育意愿的提高，托幼服務(wù)、婦女兒童權(quán)益保護(hù)等相關(guān)配套法律支持遲遲無法有效跟進(jìn)，長此以往必然阻礙積極應(yīng)對人口老齡化法治的推行，對國家的發(fā)展產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性影響。此外，受制于我國人口老齡化的特殊性，我國老齡化與城鎮(zhèn)化、少子化、空巢化等問題相互疊加且影響深遠(yuǎn)，并且我國的老齡法學(xué)研究聚焦于微觀層面老年人個(gè)人權(quán)益保障的問題，對于宏觀國家戰(zhàn)略層面的研究理念有所滯后，難以解決國家福利中的公平、正義、效率等問題。[11]

其三，積極應(yīng)對人口老齡化法治思維前瞻性不夠。盧曼認(rèn)為，法治的維持不是簡單地依靠強(qiáng)有力的政治支持，能夠規(guī)范地預(yù)測時(shí)，法律才是法律。[22](P.105)當(dāng)前我國處于人口老齡化快速發(fā)展時(shí)期，老齡化的速度幾乎與工業(yè)化社會發(fā)展同步。在“十四五”期間，我國65歲及以上人口比例將達(dá)到14%，進(jìn)入深度老齡化社會[23]，用二十幾年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家近百年的路程。這個(gè)快速過程在今后幾十年里將會繼續(xù)發(fā)生，未來中國老齡社會法律的穩(wěn)定性與人口老齡化的動態(tài)性之間的張力將會逐漸增大。然而未來中國老齡化社會及其相依伴的中國社會究竟會發(fā)生怎樣的變化？相對應(yīng)的老齡社會法律制度究竟該做怎樣的準(zhǔn)備？可以說我們還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做好相應(yīng)準(zhǔn)備。反觀當(dāng)前我國的老齡化法治制度，人們往往傾向于認(rèn)為法律制度是相對穩(wěn)定的，且較多強(qiáng)調(diào)法律在治理過程中的工具性價(jià)值，故在法治實(shí)踐中常常通過直接干預(yù)人口要素而使人口變動適應(yīng)已有制度安排以解決發(fā)展不平衡等問題，即“以人口適應(yīng)制度”模式。[24]這樣以狹隘、靜態(tài)的法律政策視野觀察、理解和應(yīng)對復(fù)雜、動態(tài)的人口老齡化問題，當(dāng)然無法展現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略思維的前瞻性。

(二)體系失衡與斷裂：有力的積極應(yīng)對人口老齡化法治體系尚未建立

積極應(yīng)對人口老齡化的法治體系重點(diǎn)在“體系”的建設(shè)，應(yīng)該搭建起較為完善的框架，使積極應(yīng)對人口老齡化法律、法規(guī)的制定真正做到有法可依、有據(jù)可循，同時(shí)，不僅要注重靜態(tài)的“結(jié)構(gòu)平衡”，還要注重動態(tài)的“運(yùn)行有序”。具體而言，積極應(yīng)對人口老齡化法治體系在縱向結(jié)構(gòu)上應(yīng)包括上位的國家戰(zhàn)略及體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的中長期規(guī)劃、中位的法律和下位的法規(guī)政策。在橫向結(jié)構(gòu)上以積極應(yīng)對人口老齡化為核心，包含老年人健康法治體系、老年人參與法治體系、老年人保障法治體系。但當(dāng)前我國的老齡法律規(guī)范比較分散，缺乏整體性和系統(tǒng)性[25]，從總體上來說還處于一種體系斷裂與失衡的狀態(tài)。

其一，縱向相互貫通的積極應(yīng)對人口老齡化的法律體系尚未真正建立。人口老齡化應(yīng)對與老齡社會治理的關(guān)鍵在于制度及政策安排的適應(yīng)、適配乃至重構(gòu)。[26]從縱向結(jié)構(gòu)來看，國家戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃、法律制度及法規(guī)政策各個(gè)環(huán)節(jié)本應(yīng)環(huán)環(huán)相扣、有效貫通。[27]但當(dāng)前我國應(yīng)對人口老齡化的法律體系實(shí)際呈現(xiàn)出“上下脫節(jié)”的布局，各層次間的法律政策無法有機(jī)聯(lián)動，使得制定的“藍(lán)圖”不成系統(tǒng)，甚至還與實(shí)施的“路線圖”形成偏差。從國家戰(zhàn)略層面來看，中國已經(jīng)確立了積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略，這是與“全面依法治國”處于同一個(gè)層次，并且已被列入國家“十四五”規(guī)劃，積極應(yīng)對人口老齡化法律制度的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)初具架構(gòu)，為國家戰(zhàn)略的實(shí)施奠定了最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但由于時(shí)間倉促，加之老年法治工作的特殊性和復(fù)雜性，在中觀層面的法律規(guī)范明顯不夠，且彼此重疊交錯(cuò)，無法形成合力。如無論是《憲法》，還是原來的《婚姻法》及2021年實(shí)施的《民法典》都有老年人獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，或?qū)夏耆速狆B(yǎng)義務(wù)的規(guī)定，但又都沒有對其如何有效實(shí)施做出明確的規(guī)定。本來作為專門法律的《老年人權(quán)益保障法》應(yīng)該對此做出具體的規(guī)定，以落實(shí)《憲法》《民法典》等法律的原則和要求,但最新修改的《老年人權(quán)益保障法》仍然僅規(guī)定贍養(yǎng)人應(yīng)當(dāng)使患病的老年人及時(shí)得到治療和護(hù)理；對經(jīng)濟(jì)困難的老年人，應(yīng)當(dāng)提供醫(yī)療費(fèi)用。究竟如何“應(yīng)當(dāng)”并無具體路徑，這與《憲法》和《民法典》的規(guī)定幾乎是同義反復(fù)。由于缺乏上位法律、法規(guī)有效、明確的指導(dǎo)或制約，導(dǎo)致微觀層面的規(guī)范性文件扎堆，各項(xiàng)規(guī)定政策各行其是，甚至相互矛盾。

其二，橫向配套連接的積極應(yīng)對人口老齡化的法治體系遠(yuǎn)未形成。從橫向結(jié)構(gòu)來看，當(dāng)前積極應(yīng)對人口老齡化法治體系總體上呈現(xiàn)出碎片化、失衡化、斷裂化的狀態(tài)，老年人成為法律制度設(shè)計(jì)中的“邊緣人”：老年人的社會參與受到年齡的限制，公益參與未得到相應(yīng)保障，繼續(xù)教育未形成體系等。而老年人保障法治體系則傾向于老年人的需求保障，“需求本位”促使人們只關(guān)注對老年人群的經(jīng)濟(jì)和健康需求提供保障，主要采取建立高齡津貼制度、服務(wù)補(bǔ)貼制度、護(hù)理補(bǔ)貼制度的形式，其直接結(jié)果就是忽視老年人作為社會主體自身的各種訴求及合法權(quán)利，老年人的主體意識和主體地位被隱沒其間，使其處于被動狀態(tài)。[28](P.83)且隨著全面建成小康社會，老年人的需求已經(jīng)從簡單的生存型物質(zhì)性需求轉(zhuǎn)變?yōu)閷γ篮蒙畹淖非骩29](P.54)；涉老法律制度還呈現(xiàn)重“治療”輕“預(yù)防”態(tài)勢，當(dāng)前正在實(shí)施的《社會保險(xiǎn)法》等涉老法律、法規(guī)的基本制度設(shè)計(jì)主要著眼于治療已知疾病，“治未病”還基本未納入統(tǒng)一的制度設(shè)計(jì)(1)盡管一些地方性的政策法規(guī)已經(jīng)有諸如社區(qū)老年人免費(fèi)體檢等一些初步的“治未病”制度設(shè)計(jì)，但普及度、穩(wěn)定性等受地方性所限制，作用有限。，因此真正的全生命周期的積極應(yīng)對人口老齡化的法律制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)未建立。此外，在遇到現(xiàn)實(shí)問題時(shí)，發(fā)現(xiàn)各項(xiàng)涉老法律體系無法形成合力，有機(jī)配合。當(dāng)前在流動人口中存在著一個(gè)龐大的群體——“老漂族”，這些老人大部分是為子女照看孩子而背井離鄉(xiāng)來到陌生的城市。這些老人在跨省市流動過程中，異地就醫(yī)的醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷，伴隨居所遷移帶來的語言障礙、孤獨(dú)感，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、高齡津貼的轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題隨之顯現(xiàn)，缺少相應(yīng)的配套制度來保障這部分特殊老年人的權(quán)益。由此可見，橫向配套法律制度不完善，以及老齡化法治體系不健全極大地限制了積極應(yīng)對人口老齡化法治體系的運(yùn)行。

其三，前后銜接的動態(tài)的積極應(yīng)對人口老齡化的法治過程更是難見端倪。完整、高效和公平的積極應(yīng)對人口老齡化法治體系離不開積極應(yīng)對人口老齡化相關(guān)法律制度的立法、執(zhí)法和司法過程的有效配合與銜接?，F(xiàn)行的老齡化法治體系在立法內(nèi)容、效力等級、可操作性等方面存在諸多缺陷，老齡法律規(guī)范數(shù)量少、分散化、不系統(tǒng)、不銜接[30]，最重要的原因在于在立法、執(zhí)法、司法過程中缺乏結(jié)構(gòu)性、邏輯性和關(guān)聯(lián)性，以至于立法分散化、執(zhí)法區(qū)域化、司法脫離實(shí)踐。立法分散化必然導(dǎo)致彼此的脫節(jié)、不系統(tǒng)、無整體?！秶曳e極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》從5個(gè)方面部署了應(yīng)對人口老齡化的具體工作任務(wù)，其中一個(gè)是改善人口老齡化背景下的勞動力有效供給。[31]黨的十九屆五中全會再次明確指出“積極開發(fā)老齡人力資源，發(fā)展銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”。這兩者的本質(zhì)都在于推進(jìn)老年人人力資源開發(fā)利用。然而，再就業(yè)政策目前僅停留在規(guī)劃或立法層面的倡導(dǎo)，如何與我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、老年人退休制度、家庭福利制度等有效銜接仍有待探索。這方面，位居世界老齡化國家前列的日本，老年人就業(yè)率從2010年開始一直維持在20%以上，這與日本完備的就業(yè)政策息息相關(guān)，其涵蓋老年福利法、老年人就業(yè)促進(jìn)法及高齡者雇傭穩(wěn)定法等系統(tǒng)的法律政策。[32]立法的分散化必然導(dǎo)致執(zhí)法區(qū)域化：由于缺乏統(tǒng)籌效應(yīng)，使原本法定統(tǒng)一的國家制度淪為了差異性的地區(qū)性制度安排[33]，造成區(qū)域間制度銜接的壁壘，進(jìn)而導(dǎo)致積極應(yīng)對人口老齡化的法律制度執(zhí)行受到區(qū)域的重重阻隔。例如我國基礎(chǔ)養(yǎng)老金的事權(quán)一直處于地區(qū)分割的狀態(tài)，既直接導(dǎo)致了不同地區(qū)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)基金余缺并存的格局[33]，又阻礙了勞動力人口在流動過程中養(yǎng)老保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移接續(xù)，更突破了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平原則，出現(xiàn)“同工不同權(quán)”的現(xiàn)象。由于老齡法律規(guī)范數(shù)量少、分散化、不銜接，在實(shí)際司法實(shí)踐中，缺乏相關(guān)的法律依據(jù)與政策指導(dǎo)，很難對涉老糾紛案件進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正的判斷。特別是涉老糾紛案件的判定本身具有一定的動態(tài)性與個(gè)體化、家庭化的情形，很難界定究竟是違反道德準(zhǔn)則還是法律規(guī)范，加上諸多的涉老訴訟大都是自訴案件，致使多數(shù)涉老糾紛止于協(xié)商解決或非訴訟調(diào)解，極少數(shù)才步入司法程序。因此在司法實(shí)踐中，應(yīng)充分考慮老年人的特殊性，積極探索涉老糾紛案件多元化法律解決的協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)出臺涉老案件立法、執(zhí)法和司法審判的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以為老年人提供堅(jiān)實(shí)的司法保障。

(三)“制度性”不強(qiáng)：完備而良善的積極應(yīng)對人口老齡化法律制度尚未建立

完備而良善的法律制度是法治國家的基本標(biāo)志，是政權(quán)穩(wěn)定和社會發(fā)展的基本保障[34](P.83)，也是實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要保障。當(dāng)前我國涉老法律制度的科學(xué)性與制度性不強(qiáng)、缺陷明顯[35]，無法為實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略提供有效的制度供給。

其一，涉老法律制度多以“政策性”法律規(guī)范為主。除《憲法》《民法典》等基本法中的涉老法律制度，當(dāng)前我國專門性的涉老法律制度以《老年人權(quán)益保障法》(后經(jīng)過4次修訂)為支柱，2011年7月1日施行的《社會保險(xiǎn)法》、2022年1月1日施行的《家庭教育促進(jìn)法》等幾部法律有所涉及，其他與老年人密切相關(guān)的如老年人就業(yè)制度、養(yǎng)老服務(wù)制度、老年教育制度等都散布在黨中央、國務(wù)院及有關(guān)部委出臺的300多個(gè)涉老規(guī)范性文件中[36](P.50)，多以“政策法”的形式存在?？陀^而言，政策本身是對社會問題的一種反應(yīng)，政策的優(yōu)勢源于它本身的屬性與當(dāng)前社會發(fā)展?fàn)顩r之間的內(nèi)在契合。[37]從一定意義上講，其易變性、契合性和開放性的特性，能有效應(yīng)對人口老齡化不斷變化的形勢。然而對于未上升到法律層面的老齡政策和措施而言，公民所享受的權(quán)利是無法得到真正的保障的。[12](P.11)老年人權(quán)益保障停留在政策層面，對于制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性和可操作性而言也都是一項(xiàng)挑戰(zhàn)。

其二，涉老法律制度大多以一種倡導(dǎo)性的“軟法”(2)軟法是相對于硬法而言的，指那些不能運(yùn)用國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法規(guī)。形式存在?！败浄ā钡拇罅看嬖谑巧胬戏芍贫鹊囊粋€(gè)基本特點(diǎn)?！败浄ā笔且环N倡導(dǎo)性的原則，大都不存在具體的執(zhí)行框架、路徑與標(biāo)準(zhǔn)。這導(dǎo)致很多法律內(nèi)容、法律價(jià)值流于形式，法律制度執(zhí)行找不到真正有效的著力點(diǎn)，因而當(dāng)前的涉老法律制度在積極應(yīng)對老齡化國家戰(zhàn)略中的積極作用沒有得到有效地發(fā)揮。以《老年人權(quán)益保障法》為例，據(jù)研究者統(tǒng)計(jì)該法共有85則條款，除去12條總則、10條法律責(zé)任、3條附則，余下都是具有“軟法”性質(zhì)的原則條款。2013年修訂的《老年人權(quán)益保護(hù)法》首次將“常回家看看”、對老年人要進(jìn)行精神贍養(yǎng)寫入條文。[38]“?；丶铱纯础比敕ê螅癸@老年人精神贍養(yǎng)的重要性，在實(shí)施過程中卻遇到標(biāo)準(zhǔn)模糊、執(zhí)行困難、量化困難等障礙，幾乎成為所謂的“僵尸”條款。又如《民法典》第一千零六十九條規(guī)定“子女應(yīng)當(dāng)尊重父母的婚姻權(quán)利，不得干涉父母離婚、再婚以及婚后的生活”。然而由于沒有明確的可操作性規(guī)定，使得相當(dāng)多的老人不得不建立一種“準(zhǔn)婚姻關(guān)系”，比如“搭伴養(yǎng)老”來規(guī)避現(xiàn)實(shí)阻礙，但這種形式如果出現(xiàn)問題，也很難通過法律的途徑加以保護(hù)，涉老法律制度的積極化價(jià)值、功能和目標(biāo)并不能真正地實(shí)現(xiàn)。

其三，涉老法律制度內(nèi)容還極其不完善。積極應(yīng)對人口老齡化強(qiáng)調(diào)的是“積極性”，其重要內(nèi)涵是指涉老法律制度在設(shè)計(jì)時(shí)，要充分考慮老年人的自主性與能動性。但現(xiàn)有的積極應(yīng)對人口老齡化法律制度的立法目的與規(guī)制重心仍傾向于安全、保障，即運(yùn)用法律手段平衡貧富差距，保障失能老人、孤老病殘老人等群體的基本生活，消除相關(guān)社會不穩(wěn)定因素，維護(hù)社會穩(wěn)定、社會安全?？梢钥闯觯F(xiàn)有涉老法律制度主要著眼點(diǎn)是在傳統(tǒng)意義上的“保障”方面[39]，呈現(xiàn)“以養(yǎng)為主”的態(tài)勢，在應(yīng)對老齡化挑戰(zhàn)的積極性程度上明顯不夠，其政策目標(biāo)還主要是“社會安全”。因此，當(dāng)前我國涉老法律制度普遍存在把老年人當(dāng)然地歸為弱勢群體，涉老法律制度反而使老齡化被“過度問題化”，而現(xiàn)實(shí)生活中很多低齡老年人精力充沛，正享受退休后的美好生活，甚至有些高齡老年人依然活躍在各個(gè)領(lǐng)域。[40]同時(shí)老年群體是異質(zhì)性很強(qiáng)的群體，不同老年群體的“需要”和“問題”也各不相同[41](P.238)，造成老年人潛在的服務(wù)需求無法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)有效的服務(wù)需求[36](P.39)。這就需要涉老法律制度適時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整、改革和深化，以滿足老年人不同層次、類型的需求，從而為積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供有效的制度供給。

(四)貫徹失靈：科學(xué)有效的積極應(yīng)對老齡化法治實(shí)施機(jī)制尚未形成

法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。[34](P.91)積極應(yīng)對人口老齡化已上升為國家戰(zhàn)略，應(yīng)站在新的視角、新的要求、新的高度[42], 基于人口老齡化的基本國情，探索科學(xué)有效的積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施機(jī)制。我國當(dāng)前還遠(yuǎn)未形成科學(xué)有效的積極應(yīng)對老齡化的法治實(shí)施機(jī)制：

其一，積極應(yīng)對人口老齡化的法治實(shí)施機(jī)制是從理論到制度再到實(shí)踐的系統(tǒng)性工程，與形式法治存在錯(cuò)位。自1982年中國成立了全國性的老齡工作部門以來，隨著老齡工作的開展，逐漸在全國范圍內(nèi)不同層級形成了地方性的常設(shè)性老齡機(jī)構(gòu)[43](P.8)，老齡工作機(jī)構(gòu)通常將老年人作為主要目標(biāo)人群，以解決老年人問題、提高老年人的生活質(zhì)量為工作重心[43](P.88)，這標(biāo)志著老齡工作正式納入政府職能，真正實(shí)現(xiàn)了老齡工作機(jī)構(gòu)的組織化、系統(tǒng)化協(xié)調(diào)管理[44]。為確保老齡工作順利進(jìn)行，國務(wù)院、老齡委等部門發(fā)布了多個(gè)綜合性、指導(dǎo)性文件。我國關(guān)于老齡工作文件分散在國家層面的規(guī)范性文件、重要的會議文件中，但這些文件的內(nèi)容和精神并未轉(zhuǎn)化成具體的積極應(yīng)對人口老齡化的法治措施，尤其是在基層老齡工作中沒有得到落實(shí)。隨著人口老齡化的發(fā)展，法規(guī)政策導(dǎo)向的模糊性使得政策的有效性相應(yīng)減弱，單一的申令發(fā)布的工作方式顯然已不具備程序上的優(yōu)越性，還會產(chǎn)生制度的逆向選擇。[45]在積極應(yīng)對人口老齡化的過程中需要擁有戰(zhàn)略眼光、法治思維、法治方式，更需要法律政策地貫徹落實(shí)來實(shí)現(xiàn)勾勒的藍(lán)圖。

其二，多元合作的積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的法治格局尚未形成。2016年，習(xí)近平總書記就我國人口老齡化形勢提出要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動相結(jié)合。“黨委領(lǐng)導(dǎo)”突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為老齡工作提供了根本保障；“政府主導(dǎo)”強(qiáng)調(diào)了政府在資金投入、法律政策制定等方面的主導(dǎo)作用；“社會參與、全民行動”體現(xiàn)了老齡問題事關(guān)人人、解決老年問題需要人人參與的理念。[46]積極應(yīng)對人口老齡化作為國家戰(zhàn)略，不僅涉及政府的多個(gè)部門，而且涉及不同社會主體 [21]，然而我國“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”的老齡工作大格局還沒有真正形成，其真正原因就是在積極應(yīng)對人口老齡化的具體實(shí)現(xiàn)過程中失去了法律保障，沒有或者無法形成一個(gè)法治的過程，以“人治”為基礎(chǔ)的老年工作充滿了隨意性和場景性，雖然堅(jiān)持了黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，也相對忽略了社會參與、全民行動的積極性，致使老年人的權(quán)益難以充分保障。如何使得“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會參與、全民行動”的老齡實(shí)施機(jī)制有可靠的法治保障？這是當(dāng)前積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施機(jī)制下一步努力的方向。

其三，健全的積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施評估機(jī)制尚不具備。隨著積極應(yīng)對人口老齡化法治建設(shè)工作的深入推進(jìn)，如何科學(xué)地總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)，評價(jià)現(xiàn)實(shí)工作狀況，把握未來發(fā)展方向，就成為積極應(yīng)對人口老齡化法治保障能否深入的重要課題。法治保障評估機(jī)制能客觀地反映法治實(shí)施的狀況，為科學(xué)有效地分析老齡工作提供了一個(gè)全新的視角。評估發(fā)現(xiàn)的問題也是積極應(yīng)對人口老齡化法治思維、法治體系、法律制度和法治實(shí)施機(jī)制中所存在的不足之處，從而可以根據(jù)相關(guān)評估結(jié)果精確地、有針對性地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。目前對于老齡法律政策法治實(shí)施的效果缺乏科學(xué)有效的評估機(jī)制，當(dāng)前積極應(yīng)對人口老齡化的工作是否符合國家戰(zhàn)略的基本要求，是否能夠?qū)崿F(xiàn)法律政策的目標(biāo)，需要一套科學(xué)的評估機(jī)制，以為下一期的規(guī)劃、法律政策制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和行動指南。

四、積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略法治保障的實(shí)現(xiàn)路徑

為實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，應(yīng)以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為指導(dǎo)，探索適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人口老齡化進(jìn)程的積極應(yīng)對人口老齡化法治保障的實(shí)現(xiàn)路徑。

(一)法治思維方式常態(tài)化，以法治思維推進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略

積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的首要步驟是塑造積極應(yīng)對人口老齡化法治意識形態(tài)。其一，以法治形式化的規(guī)則和程序逐步改變?nèi)藗儜?yīng)對老齡化的思維和行為方式。積極應(yīng)對人口老齡化法治思維在于讓人們從內(nèi)心價(jià)值觀和態(tài)度上對積極應(yīng)對人口老齡化法治保障形成認(rèn)同和尊崇。換句話說就是在意識形態(tài)層面形成積極應(yīng)對人口老齡化法治的共識。為此，《老年人權(quán)益保護(hù)法》第八條規(guī)定：“國家進(jìn)行人口老齡化國情教育，增強(qiáng)全社會積極應(yīng)對人口老齡化意識?！?018年1月，全國老齡辦、中組部、中宣部等14部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展人口老齡化國情教育的通知》?？梢娫谌鐣_展人口老齡化國情教育顯得尤為重要，增強(qiáng)全社會積極應(yīng)對人口老齡化意識同樣有利于營造全社會關(guān)心、支持、參與積極應(yīng)對人口老齡化的良好氛圍。[36](P.1)但是這種認(rèn)同與共識的形成不是自發(fā)過程，需要通過各種形式化的規(guī)則和程序逐步地增強(qiáng)人們的儀式感，進(jìn)而塑造人們積極應(yīng)對人口老齡化的思維，并通過充分發(fā)揮法治作為治國理政基本方式的功能以及法治重程序、強(qiáng)規(guī)則的優(yōu)勢，使其有機(jī)融入應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，促成人們在積極應(yīng)對人口老齡化過程中法治思維的普遍化，并進(jìn)一步形成應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的積極化趨勢。

其二，以法治思維的科學(xué)和理性克服老齡社會應(yīng)對過程中的消極性。積極應(yīng)對人口老齡化法治思維在于脫離“就老年人問題談老年人問題”的困境，消除以往應(yīng)對人口老齡化問題在思維上的消極性，以法治方式化解老齡風(fēng)險(xiǎn)。一方面尊重人口不斷老齡化的客觀事實(shí)，在人口老齡化的挑戰(zhàn)中找到機(jī)遇，積極運(yùn)用法治思維的理性將人口老齡化風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為“長壽紅利”，可以嘗試挖掘老年人中潛在的人力資源來保證勞動力資源的充沛，同時(shí)通過充分開發(fā)老年群體的產(chǎn)品市場來刺激消費(fèi)內(nèi)需。另一方面以法治思維的科學(xué)性促進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化的制度優(yōu)勢，積極將“大衛(wèi)生”“大健康”理念融入所有政策，把“健康”放在優(yōu)先發(fā)展的地位，真正普及健康生活、完善健康保障[47]，實(shí)現(xiàn)“健康中國”戰(zhàn)略與“積極應(yīng)對人口老齡化”戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合。以此有效化解老年人因壽命延長帶來的健康、經(jīng)濟(jì)、社會參與等問題，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化健康、參與、保障的目標(biāo)。

其三，以法治思維的前瞻性弱化老齡化社會帶來的沖擊。就法治的功能而言，積極應(yīng)對人口老齡化法治思維的要義在于用法律話語構(gòu)造積極應(yīng)對人口老齡化法治保障體系，以《憲法》為根據(jù)制定系列涉老法律、法規(guī)制度，以老年人合法權(quán)益為本位促進(jìn)形成積極應(yīng)對人口老齡化法治保障機(jī)制。就現(xiàn)實(shí)意義而言，積極應(yīng)對人口老齡化法治思維需要準(zhǔn)確研判人口老齡化形勢及未來人口、經(jīng)濟(jì)、社會等變化，提前對老齡社會進(jìn)行預(yù)判并有針對性預(yù)警，及時(shí)出臺相應(yīng)涉老法律、法規(guī)，以其前瞻性來弱化人口結(jié)構(gòu)動態(tài)變化所帶來的沖擊。目前我國人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的“高齡少子化”趨勢，迫切需要我們在未來10到15年，也就是在我國基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化之前，完成積極應(yīng)對人口老齡化相關(guān)政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)人口世代更替的基本平衡。[48]需要指出的是，人口老齡化所帶來的是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)問題，面對人口結(jié)構(gòu)的動態(tài)變化，僅依賴于人口政策的調(diào)整還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，亟需統(tǒng)籌發(fā)展其他相關(guān)配套政策，如老年人教育、就業(yè)、健康保障等，通過完善的涉老法律制度的設(shè)計(jì)和安排來預(yù)防老齡化社會帶來的諸多風(fēng)險(xiǎn)。

(二)以“完整、公平和高效”為內(nèi)核，建立、健全積極應(yīng)對人口老齡化法治體系

積極應(yīng)對人口老齡化法治體系“應(yīng)然”要求以保障老年人的權(quán)利公平作為內(nèi)核，構(gòu)建起完整、高效的法治體系。其一，增強(qiáng)立法的科學(xué)性，促進(jìn)中位法律制度與上位國家戰(zhàn)略、下位法規(guī)政策的對接。相對來說，作為中位的法律制度，真正意義上的專業(yè)涉老法律只有《老年人權(quán)益保障法》，而《老年人權(quán)益保障法》雖然幾經(jīng)修訂，卻仍然缺陷明顯。[35]從整體上來看，積極應(yīng)對人口老齡化法治縱向體系呈現(xiàn)出“兩頭重，中間輕”的態(tài)勢，因此亟需加強(qiáng)中間層次的立法工作。一方面在進(jìn)一步理解積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，依照中央“十四五”規(guī)劃制定的藍(lán)圖，明確積極應(yīng)對人口老齡化法治體系基本要素、總體框架和基本路徑，另一方面也要從中央各部委和地方政府出臺的系列涉老規(guī)范性文件中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并進(jìn)一步提升為法律，以實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化法治上下聯(lián)動，達(dá)成積極應(yīng)對人口老齡化的法治目標(biāo)，以應(yīng)對日益嚴(yán)重的老齡化社會危機(jī)。

其二，加強(qiáng)法律橫向配套建設(shè)，促進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化法治體系的平衡發(fā)展。橫向配套法律建設(shè)要求各項(xiàng)法律之間應(yīng)該互相配合。首先，以“生命全程觀”理念構(gòu)建具有連貫性的全生命周期積極應(yīng)對人口老齡化法治體系，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生健康支持體系從疾病治療向健康預(yù)防轉(zhuǎn)變。老年人法治健康體系建立的關(guān)鍵在于關(guān)口前移、預(yù)防為主和健康促進(jìn)。在目前老齡法律體系凌亂且互不搭配的情況下，通過構(gòu)建具有連貫性的全生命周期積極應(yīng)對人口老齡化法律體系，實(shí)現(xiàn)老年人健康保護(hù)關(guān)口前移、預(yù)防為主、健康促進(jìn)等流程和模式的重大變革與重塑。關(guān)口前移要求從老年人的疾病預(yù)防轉(zhuǎn)向?qū)θ祟惾芷诮】档年P(guān)注，包括對婦女、青少年、職場健康的關(guān)注。預(yù)防為主、健康促進(jìn)則要求提前對老年病進(jìn)行關(guān)注，對當(dāng)前老年人普遍存在的慢性病提前干預(yù)，做到早預(yù)防、早治療。其次，以“年齡平等”理念構(gòu)建老年人參與法治體系，實(shí)現(xiàn)老年群體相對于其他群體在行使社會參與權(quán)，尤其是勞動參與權(quán)方面的平等性，促進(jìn)全社會老年觀從消極到積極的轉(zhuǎn)變，從而提升老年社會法治化水平，樹立平等意識。老年人參與就業(yè)最早受到美國社會的關(guān)注，其為老年人就業(yè)方面提供了如下機(jī)會：第一，為55歲以上低收入未就業(yè)的老人提供從事社會服務(wù)的機(jī)會；第二，為使合格老人易于就業(yè)，應(yīng)給予必要的技術(shù)訓(xùn)練，并在訓(xùn)練期間給予生活津貼；第三，為老年人提供安全衛(wèi)生的工作環(huán)境，并保證老年人從事社區(qū)服務(wù)工作的待遇不得低于當(dāng)?shù)卣?guī)定的最低工資。[49](P.24)以此做參考，我國的老年人參與法治體系可以包含《禁止歧視老年人法》《志愿服務(wù)法》《老年教育法》《老年人就業(yè)培訓(xùn)法》等一系列法律政策，以提供并保障老年人的就業(yè)機(jī)會。再次，以“權(quán)利本位”理念構(gòu)建有機(jī)的積極應(yīng)對人口老齡化法治保障體系，實(shí)現(xiàn)從保障老年人單一生存權(quán)需求到健康權(quán)、發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)變。積極應(yīng)對人口老齡化法治保障的核心是全面保障和實(shí)現(xiàn)老齡人口的權(quán)益，促進(jìn)老齡人口與全社會的協(xié)同發(fā)展。[28](P.83)積極應(yīng)對人口老齡化法治保障的應(yīng)有之義是老年人可以按自己的權(quán)利、需求、愛好、能力參與社會活動,并得到充分的保護(hù)、照料和保障。[50]因此，應(yīng)以權(quán)利為本位構(gòu)建老年人保障法治體系，使得老年人的合法權(quán)益通過法律予以承認(rèn)和保護(hù)，切實(shí)保障每個(gè)老年人的合法權(quán)益，使老年人也能充分行使法律權(quán)利。同時(shí)充分發(fā)揮養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的協(xié)同作用，滿足老年人多樣化的需求，豐富養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，形成 1+1>2 的養(yǎng)老效益。[51]

其三，加強(qiáng)法律制度的適應(yīng)性，促進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化的相關(guān)法律制度的立法、執(zhí)法和司法過程的動態(tài)協(xié)同。無論是立法者、執(zhí)法者還是司法者,需要處理的是法律的一般性規(guī)定與涉老問題的特殊性、差異性和豐富性之間的關(guān)系。而現(xiàn)行積極應(yīng)對人口老齡化法律制度在立法、執(zhí)法、司法過程中前后不銜接，主要原因在于缺少貫穿始終且必須遵循的總體準(zhǔn)則。首先,遵循老齡政策法律化原則，加強(qiáng)老齡立法工作。老齡立法是老齡執(zhí)法、老齡司法、老齡普法與法律監(jiān)督等一切法律活動的前提和依據(jù)。[52]對于實(shí)踐試點(diǎn)證明有效、長期貫徹執(zhí)行的政策，且切實(shí)符合老年人的合法權(quán)益，可以將之上升為法律并出臺，目前薄弱的老齡立法工作是導(dǎo)致老齡執(zhí)法和司法諸多困境的直接原因。其次，遵循老齡執(zhí)法宏觀調(diào)控原則，加大老年法律、法規(guī)執(zhí)法力度。老齡執(zhí)法工作的關(guān)鍵在于在國家層面建立較為完備的宏觀調(diào)控制度體系，既包括老齡工作基本方針、基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌等方面的宏觀調(diào)整，也涵蓋對各地區(qū)區(qū)域性制度的微觀調(diào)整。兩者的動態(tài)調(diào)整可在一定程度上解決老年人權(quán)益保障工作管理體制分散、養(yǎng)老保障地區(qū)性差異等問題，同時(shí)也可增強(qiáng)國家認(rèn)同，促進(jìn)區(qū)域執(zhí)法協(xié)同。最后，遵循老齡司法適應(yīng)實(shí)踐原則。一方面伴隨老齡社會的加劇，在日常生活中老年人合法權(quán)益受侵犯的事件日益增多，除一般社會成員享有的司法保護(hù)外，由于老年人的特殊性，法律法規(guī)和國家政策應(yīng)優(yōu)先考慮老年人，充分保護(hù)其合法權(quán)益。另一方面為老年人提供法律援助也成為了保護(hù)老年人合法權(quán)益的重要內(nèi)容。老年人法律援助的發(fā)展是在世界法律援助發(fā)展規(guī)律的框架中進(jìn)行的，中國的老年人法律援助機(jī)制，應(yīng)尊重客觀事實(shí)，在保障老年人基本人權(quán)的前提下，維護(hù)老年人尊嚴(yán)，提供適應(yīng)老年人綜合需求的跨領(lǐng)域法律援助。[53]

(三)以“積極保護(hù)老年人權(quán)益”為目標(biāo)，建構(gòu)、健全積極應(yīng)對人口老齡化法律制度

積極應(yīng)對人口老齡化政策與法律協(xié)作機(jī)制的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化政策的法律化[28](P.327)，而實(shí)現(xiàn)法律之治的首要前提是健全積極應(yīng)對人口老齡化法律制度。以此提出如下建議：

其一，加快形成穩(wěn)定、有序的積極應(yīng)對人口老齡化法律制度框架?？陀^而言，老齡社會的法律應(yīng)對并非《老年人權(quán)益保障法》就可以解決，應(yīng)加快推進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化法治保障進(jìn)程，改變老齡法長期以來的“政策法”形象，通過法律的穩(wěn)定性和確定性來保障老年人的合法權(quán)益。除《老年人權(quán)益保障法》《社會保險(xiǎn)法》《家庭教育促進(jìn)法》等基本法律之外，還要建立健全相關(guān)的老年法規(guī)，如老年福利法、老年保險(xiǎn)法、老年保健法,以及老齡產(chǎn)業(yè)、老年設(shè)施、老年聘用規(guī)定等法律、法規(guī)，各地還要制定具體的實(shí)施細(xì)則,形成法律制度體系,強(qiáng)化法治管理,真正做到有法可依，有法必依，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)。當(dāng)前尤其要加強(qiáng)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度、老年人就業(yè)法等基礎(chǔ)性并相對緊迫的老年法治制度的建構(gòu)，使老年事業(yè)走上法制化、規(guī)范化、科學(xué)化軌道。[5]

其二，強(qiáng)化涉老法律制度的可操作性和實(shí)踐運(yùn)行能力。在當(dāng)前的老齡化法治的形勢下，為了使得積極應(yīng)對人口老齡化法治落到實(shí)處，需要以“促進(jìn)老年人權(quán)利和公平”為中心，將大量的老齡化法治相關(guān)的“軟法”、政策倡導(dǎo)，甚至社會價(jià)值理念直接轉(zhuǎn)化為更具操作性的法律制度以應(yīng)對越來越深化的老齡社會危機(jī)，比如伴隨全球老齡化的加劇，老年人的失能風(fēng)險(xiǎn)問題和長期護(hù)理需求愈加凸顯，急需社會化、制度化的保障機(jī)制。[54]2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》第三十條倡導(dǎo)：國家逐步開展長期護(hù)理保障工作，保障老年人的護(hù)理需求。對生活長期不能自理、經(jīng)濟(jì)困難的老年人，地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)其失能程度等情況給予護(hù)理補(bǔ)貼。雖然在目前建立像美國或日本那樣統(tǒng)一的社會性長期護(hù)理保險(xiǎn)還不現(xiàn)實(shí)，但是可考慮從低水平起步,建立不同層次的長期護(hù)理保險(xiǎn)計(jì)劃[55]，化解失能老年人日常生活照料服務(wù)、功能康復(fù)護(hù)理缺失的社會風(fēng)險(xiǎn)。國家醫(yī)保局、財(cái)政部頒布的《關(guān)于擴(kuò)大長期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，針對“失能老人”的長期照護(hù)制度亟需進(jìn)一步細(xì)化，包括參保范圍、資金籌集、待遇給付等在內(nèi)的核心內(nèi)容仍有待長期護(hù)理保險(xiǎn)立法明確保障。

其三，健全涉老法律制度的具體內(nèi)容。當(dāng)前涉老法律制度主要著眼于保障老年人普適性的權(quán)益和基本的生存權(quán)，因此基本停留在保障權(quán)、健康權(quán)層次，要進(jìn)一步在法律層面促進(jìn)老年人的社會參與權(quán)、發(fā)展權(quán)(包括教育權(quán))、享受權(quán)，尤其是就業(yè)權(quán)等。就業(yè)是公民不可剝奪的基本權(quán)利，賦予老年勞動者相應(yīng)權(quán)利既是保障老年人勞動權(quán)的需要，于老年人福祉意義重大，又是挖掘老年人力資源，實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的必由之路。[56]在老年人就業(yè)法律制度上，我們可以借鑒先期老齡化國家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。比如隨著日本人口結(jié)構(gòu)的變化，日本的老年雇傭政策在不斷修改和完善，特別是“延遲退休”政策具有審時(shí)度勢與階段性的特點(diǎn)。[57]延遲退休并不影響人口的變動趨勢，只是人為地改變界定老年人的年齡界限，本質(zhì)上是把部分低齡老年人轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的勞動力資源。[58]中國可以以老年人參與法治體系為指引，考慮建立漸進(jìn)式退休政策，緩解人口老齡化速度過快帶來的養(yǎng)老金代際支付壓力。同時(shí)通過完善《勞動法》和《就業(yè)促進(jìn)法》以積極開發(fā)老齡人力資源，建立老年人就業(yè)法律保障，消除法律、法規(guī)對老年人就業(yè)的限制，尊崇老年人的意愿，促進(jìn)老年人再就業(yè)，使老年人在年老時(shí)仍能發(fā)揮余熱。又如目前老年人享有的醫(yī)療保險(xiǎn)程度有限[55]，具備條件時(shí)應(yīng)當(dāng)適時(shí)把老年護(hù)理和臨終關(guān)懷等內(nèi)容通過法律制度建設(shè)納入醫(yī)療保障的范疇[59]。

(四)以國家戰(zhàn)略為指引，促進(jìn)形成積極應(yīng)對人口老齡化法治實(shí)施機(jī)制

要形成科學(xué)有效的法治實(shí)施方略，需要將法治思維與法治方式結(jié)合起來，確保積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略能在政策中得到體現(xiàn)，政策能在實(shí)際中得到落實(shí)。2021年11月24日《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代老齡工作的意見》頒布，通過一攬子舉措，著力解決老年人的“急難愁盼”問題，滿足老年人多層次、多樣化需求。[60]這是新時(shí)代老齡工作的指引，也為積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施機(jī)制的建設(shè)指明了方向。

其一，積極建構(gòu)“多元參與”的法治實(shí)施機(jī)制。世界衛(wèi)生組織指出，只有政府、國際組織、民間團(tuán)體和個(gè)人的合作行動，老年人健康、參與和保障才能獲得最大程度的實(shí)現(xiàn)，國家才能有效應(yīng)對人口老齡化。[28](P.70)應(yīng)進(jìn)一步突出老年人自身、家庭、社會和政府在積極應(yīng)對人口老齡化中的不同作用，從而盡可能早日實(shí)現(xiàn)對老齡化問題的法治實(shí)施機(jī)制從政府一元包攬到多元協(xié)同的轉(zhuǎn)變。政府在法治實(shí)施過程中的作用不言而喻，應(yīng)在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，廣泛動員全部社會組織力量，共同建設(shè)法治實(shí)施體系，并使其高效運(yùn)行。[34](P.92)如何激發(fā)社會組織的潛力，改變以往社會組織隨機(jī)參與的方式，使其變得法制化、規(guī)范化、渠道化？首要的是通過法制建設(shè)確保社會組織在養(yǎng)老服務(wù)中的積極作用，為其登記注冊開展服務(wù)提供制度準(zhǔn)則，同時(shí)為激發(fā)其養(yǎng)老服務(wù)的潛力，制定并實(shí)施相關(guān)條例標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的稅收、補(bǔ)貼優(yōu)惠。而家庭作為社會的最小單元，在養(yǎng)老服務(wù)中有著不可替代的作用，“十四五”期間，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)法制建設(shè)的重點(diǎn)要從重機(jī)構(gòu)、輕居家，轉(zhuǎn)變到筑牢居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為補(bǔ)充上來[61]，采用規(guī)范化的制度形式鼓勵(lì)和支持家庭成員與老年人共同居住，為老年人提供較好的家庭養(yǎng)老服務(wù)，以家庭為著力點(diǎn)深入落實(shí)積極應(yīng)對人口老齡化相關(guān)法規(guī)政策。

其二，以老齡基層法治工作為重要突破口，構(gòu)建積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施機(jī)制的抓手。在我國，大多數(shù)老年人生活在基層，與老年人相關(guān)的養(yǎng)老、醫(yī)療、優(yōu)待等政策需要通過基層得到落實(shí)，老年人的生活照料、文化、教育等各種不同具體領(lǐng)域的服務(wù)需要基層來提供，積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施機(jī)制最終要下沉到基層，才能真正建構(gòu)并發(fā)揮作用。而由于種種原因，積極應(yīng)對人口老齡化法治保障實(shí)施機(jī)制在基層處于一種隨意乃至混亂的狀態(tài)，從而使得諸多積極應(yīng)對人口老齡化的理念、政策和投入無法落地并形成積極的效果，無法真正利好老齡工作，因此應(yīng)聚焦老齡基層工作，加強(qiáng)基層老齡組織、基層維權(quán)網(wǎng)絡(luò)、基層老年文化和城鄉(xiāng)保障體系的建設(shè)，努力按照習(xí)近平總書記提出的“保證城鄉(xiāng)社區(qū)老齡工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困難有人幫”的要求[62]建構(gòu)基層老年法治實(shí)施機(jī)制，實(shí)現(xiàn)老年法治工作的重要突破，真正抓牢、抓實(shí)積極應(yīng)對人口老齡化法治保障工作。

其三，借力數(shù)字化科技推進(jìn)積極應(yīng)對人口老齡化法治保障工作實(shí)施機(jī)制的模態(tài)重構(gòu)與制度重塑。當(dāng)前老齡工作法治保障遲遲無法有效建立的重要原因就是沒有建立起有效的法治評估機(jī)制，使得老齡工作的實(shí)施在很多時(shí)候表現(xiàn)為隨意性和無序態(tài)。但在數(shù)字化的大背景下，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能快速發(fā)展，改變了人類生產(chǎn)和工作的基本模態(tài)，使得積極應(yīng)對人口老齡化法治保障工作的實(shí)施模態(tài)變革有了可靠的保障。要從整體上重構(gòu)適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代的積極應(yīng)對人口老齡化法治保障工作實(shí)施、評估和監(jiān)督機(jī)制，以科技創(chuàng)新克服老齡化所產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)，為政策的規(guī)劃、制定、實(shí)施和評估過程提供科學(xué)的制度支撐。通過數(shù)字化科技創(chuàng)新，尤其是大數(shù)據(jù)、人工智能和云計(jì)算等，推動積極應(yīng)對人口老齡化法治保障工作的實(shí)施過程和模態(tài)創(chuàng)新，確保積極應(yīng)對人口老齡化法治保障工作的制定、實(shí)施、評估和反饋的過程，進(jìn)而通過法治模態(tài)重構(gòu)和制度重塑鞏固實(shí)現(xiàn)積極應(yīng)對人口老齡化實(shí)施機(jī)制的創(chuàng)新。

總之，積極應(yīng)對人口老齡化離不開法治保障，2022年最高人民法院已經(jīng)出臺《關(guān)于為實(shí)施積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障的意見》，但實(shí)現(xiàn)真正的積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略的法治保障還任重而道遠(yuǎn)。