江必新，過(guò)安衡

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，黨和國(guó)家歷來(lái)十分重視“三農(nóng)”問(wèn)題。2017年10月，黨的十九大報(bào)告作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署。2018年1月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出了建設(shè)法治鄉(xiāng)村“六個(gè)方面”(1)“六個(gè)方面”重要任務(wù)包括強(qiáng)化法律的權(quán)威地位、將政府涉農(nóng)工作納入法治化軌道、推動(dòng)行政執(zhí)法力量向基層延伸、健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)處機(jī)制、提高農(nóng)民法治素養(yǎng)、健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系。參見(jiàn)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》，2018年2月5日第1版。的重要任務(wù)。2020年3月，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》，明確了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的總體要求和主要任務(wù)。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，社會(huì)主義法治建設(shè)實(shí)踐表明，法治建設(shè)的根基在基層，難點(diǎn)在鄉(xiāng)村。本文擬對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐中完善鄉(xiāng)村振興立法、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)、法治鄉(xiāng)村基本紅線、自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量與效力等若干問(wèn)題進(jìn)行分析和探討，對(duì)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既有重要的理論價(jià)值，又有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、關(guān)于完善鄉(xiāng)村振興立法問(wèn)題

鄉(xiāng)村振興，法治先行。正如鄧小平同志所強(qiáng)調(diào)的，推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[1](第3卷，P.379)。法治鄉(xiāng)村要求鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不得與現(xiàn)代法治的基本原則和基本精神相悖。完善鄉(xiāng)村振興立法，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的前提。

(一)要進(jìn)一步完善涉農(nóng)法律制度體系

2021年6月1日，作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)和重要法律支撐的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》開(kāi)始施行，標(biāo)志著運(yùn)用法治推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的新時(shí)代到來(lái)。有學(xué)者指出：“《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的基本目標(biāo)在于確保中央關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署貫徹落實(shí)，明確基本原則、基本方略和制度框架?！盵2](P.14)《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的著重點(diǎn)在促進(jìn)，通過(guò)建立健全法律制度和政策措施，促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。[3]這種立法定位決定了《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》宣示性、號(hào)召性和倡導(dǎo)性條款較多(2)如《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第18、19、20、21、23、24、27、28、31、35、37、46、48、55條使用了“國(guó)家支持”“國(guó)家鼓勵(lì)”等宣示性、號(hào)召性、倡導(dǎo)性法律規(guī)范表述。，而規(guī)范性條款較少。

要充分發(fā)揮《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的應(yīng)有實(shí)效，需要制定完善配套的法律法規(guī)。一是加快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對(duì)成員確認(rèn)管理、組織登記、資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理、法律責(zé)任等做出明確規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員權(quán)益提供更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。二是推動(dòng)制定《農(nóng)業(yè)投資法》《農(nóng)村金融法》《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》等重要法律，完善農(nóng)村金融法律制度，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，促使金融資源更多流向農(nóng)村。三是適時(shí)制定或修改《糧食安全保障法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》《植物新品種保護(hù)條例》等農(nóng)村食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)，建立健全農(nóng)村食品安全制度，提升農(nóng)村食品安全治理水平。由此形成以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為統(tǒng)領(lǐng)，由相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件為支撐的涉農(nóng)法律制度體系，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的法制保障。

(二)要構(gòu)建科學(xué)有效的利益導(dǎo)向機(jī)制

無(wú)論對(duì)于國(guó)家發(fā)展，還是對(duì)于農(nóng)村進(jìn)步，鄉(xiāng)村振興都是一場(chǎng)深刻革命。在這場(chǎng)革命中，農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主力軍，農(nóng)村是鄉(xiāng)村振興的“主戰(zhàn)場(chǎng)”。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是為了農(nóng)民，也要依靠農(nóng)民。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)，很大程度上取決于農(nóng)民是否積極參與。馬克思深刻地指出：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。” [4](第1卷，P.82)洛克也說(shuō)過(guò)：“人們組成這個(gè)社會(huì)僅僅是為了謀求、維護(hù)和增進(jìn)公民們自己的利益?！盵5](P.5)這表明，農(nóng)民作為理性經(jīng)濟(jì)人，其是否積極參與到鄉(xiāng)村振興這場(chǎng)深刻革命中來(lái)，關(guān)鍵要看其切身權(quán)益能否得到有效保障。由此可知，保障農(nóng)民的切身權(quán)益，調(diào)動(dòng)其參與鄉(xiāng)村振興的積極性，必將成為鄉(xiāng)村振興立法的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。

美國(guó)社會(huì)法學(xué)派的代表人物龐德認(rèn)為：“法律并不創(chuàng)造任何利益，法律的根本任務(wù)或作用就在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)、保障利益。”[6](P.197)法律關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是利益關(guān)系，立法過(guò)程就是利益的協(xié)調(diào)和分配過(guò)程。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，農(nóng)民因土地、礦產(chǎn)等資源問(wèn)題引發(fā)的各類利益糾紛日益增加。同時(shí)，涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的政策、資金、項(xiàng)目等資源也不斷流向農(nóng)村，使得農(nóng)村社會(huì)利益關(guān)系和利益格局日趨復(fù)雜化、多樣化。立法，作為一種分配社會(huì)利益的活動(dòng)，只有妥善處理好各種復(fù)雜多樣的利益關(guān)系，保障農(nóng)民的切身權(quán)益，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠，才能調(diào)動(dòng)其參與鄉(xiāng)村振興的積極性；反之，不僅達(dá)不到預(yù)期效果，還可能會(huì)引發(fā)深層次的社會(huì)矛盾。因此，筆者認(rèn)為未來(lái)鄉(xiāng)村振興立法要落實(shí)“以人民為中心”的發(fā)展思想，通過(guò)構(gòu)建科學(xué)有效的利益導(dǎo)向機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性和主動(dòng)性，利用各種激勵(lì)和制約手段引導(dǎo)農(nóng)民的行為，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為廣大農(nóng)民群眾的自覺(jué)行動(dòng)。

(三)要處理好立法與改革之間的關(guān)系

立法與改革，是我國(guó)當(dāng)前兩個(gè)鮮明的主題，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可回避的重要課題。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一方面需要通過(guò)立法形式將社會(huì)實(shí)踐中一些成熟的、穩(wěn)定的經(jīng)驗(yàn)或社會(huì)關(guān)系上升為法律規(guī)定，其核心是“定規(guī)矩”；另一方面又要借助改革舉措對(duì)原來(lái)確定的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的舊制度或做法(如農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度)進(jìn)行改變，其核心是“求突破”，因此鄉(xiāng)村振興背景下的立法與改革是一對(duì)“矛盾體”。同時(shí)，這種立法與改革又互為條件、相輔相成，立法為改革提供制度保障，改革為立法注入新的動(dòng)力。從馬克思主義哲學(xué)觀看，鄉(xiāng)村振興背景下的立法與改革的關(guān)系，是對(duì)立統(tǒng)一的辯證關(guān)系。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在這個(gè)系統(tǒng)工程中，需要辯證認(rèn)識(shí)并妥善處理好這對(duì)關(guān)系。

從實(shí)踐來(lái)看，改革開(kāi)放四十多年來(lái)，為了妥善處理立法與改革的關(guān)系，在不同的發(fā)展階段和時(shí)代背景下，我國(guó)采用了“先改革后立法”“邊改革邊立法”“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”等不同的立法策略。[7]客觀而論，這些立法策略有利有弊，但在特定時(shí)代背景下，對(duì)它們的運(yùn)用是成功的。例如，改革開(kāi)放初期，當(dāng)時(shí)全國(guó)法律數(shù)量很少，很多領(lǐng)域都是無(wú)法可依，正因?yàn)椴捎谩跋雀母锖罅⒎ā钡牧⒎ú呗?，加快立法速度，注重立法?shù)量，才有2011年3月10日原全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)同志關(guān)于“中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成”的莊嚴(yán)宣告[8]，使得我國(guó)無(wú)法可依的狀況得到根本性改變。

自黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記高度重視立法與改革工作，明確指出：“要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用。”[9](P.52)這一重要論述為在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下正確處理立法與改革的關(guān)系指明了方向：實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興立法對(duì)深化農(nóng)村改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。其一，當(dāng)改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致時(shí)，可以先修改法律以適應(yīng)改革。例如，2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)”。為了落實(shí)黨中央改革決策，全國(guó)人大于2015年3月修改了《立法法》，依法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。其二，當(dāng)改革決策需要法律授權(quán)時(shí)，法律要快速地予以授權(quán)，立法為“先立后破、有序進(jìn)行”服務(wù)。例如，根據(jù)黨中央作出的改革決策部署，全國(guó)人大常委會(huì)于2013年8月至2017年12月先后作出了金融體制、農(nóng)村集體土地使用權(quán)制度等21個(gè)授權(quán)決定。[10]其三，立法要為改革決策預(yù)留空間。例如，對(duì)于各地正在探索實(shí)踐的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革，中央指定了改革的方向，但沒(méi)有具體成熟的意見(jiàn)，這時(shí)立法應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，為將來(lái)的改革發(fā)展預(yù)留空間。如此處理，實(shí)現(xiàn)立法與改革的有效銜接和良性互動(dòng)，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、關(guān)于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，是指鄉(xiāng)村治理主體在各自權(quán)力、職責(zé)范圍基礎(chǔ)上的行為模式以及相互之間的關(guān)系。 [11](P.41)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)也可以稱為鄉(xiāng)村治理模式。鄉(xiāng)村治理主體的角色定位和關(guān)系互動(dòng)是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的核心要義。就國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系而言，“鄉(xiāng)村治理既是鄉(xiāng)村社會(huì)的內(nèi)部治理，也是國(guó)家治理在鄉(xiāng)村的延伸”[12](P.106)。從宏觀方面來(lái)看，當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題主要體現(xiàn)為國(guó)家政權(quán)在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中發(fā)揮不充分與村民自治能力不足等，這極大地制約了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，提升鄉(xiāng)村治理效能關(guān)鍵是完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，主要有以下三個(gè)著力點(diǎn)。

(一)強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)功能

黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)憲法確定的一項(xiàng)基本原則(3)我國(guó)現(xiàn)行憲法序言部分第5段、第7段、第10段共有5處出現(xiàn)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)”，現(xiàn)行憲法第1條第2款規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，這說(shuō)明黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)憲法原則。，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。新時(shí)代背景下，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革和完善要緊緊圍繞這一根本定位來(lái)展開(kāi)，將強(qiáng)化基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)嵌入鄉(xiāng)村治理的各個(gè)方面，并在基層黨組織的引領(lǐng)和推動(dòng)下，讓鄉(xiāng)村走向善治之路：其一，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，激發(fā)基層黨組織活力，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供理論指導(dǎo)和方向保障；其二，通過(guò)轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層黨組織的工作職能和履職范式，發(fā)揮鄉(xiāng)村政治資源的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為鄉(xiāng)村治理提供基礎(chǔ)條件與服務(wù)支撐；其三，通過(guò)建立健全以農(nóng)村基層黨組織為核心的良好的組織生態(tài)系統(tǒng)，避免因過(guò)度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府造成基層治理行政化和官僚化趨向，讓鄉(xiāng)村治理循序漸進(jìn)發(fā)展。只有強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，保證“以人民為中心”的實(shí)現(xiàn)，保持基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間的良性互動(dòng)，才能推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興。

(二)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部各治理主體的類型化處理

鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部治理主體主要包括村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、合作社組織等。在多元治理結(jié)構(gòu)下，這些不同的組織有著不同功能定位、價(jià)值取向和利益訴求，應(yīng)通過(guò)類型化方式來(lái)規(guī)定各自的治理結(jié)構(gòu)。對(duì)于村民委員會(huì)，既要理順其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的關(guān)系，避免行政化傾向；又要規(guī)范村支兩委關(guān)系，減少兩者之間的“摩擦”；還要注意防止權(quán)力被村干部濫用、村民自治權(quán)力異化。確保村民委員會(huì)真正成為村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的群眾性自治組織。對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，既要處理好其與村民委員會(huì)之間的關(guān)系，又要處理好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的代表人與其經(jīng)營(yíng)者的關(guān)系，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成為提升村民福利水平和農(nóng)村自我保障能力的有效途徑。對(duì)于合作社組織，既要處理好其與政府之間的關(guān)系，又要規(guī)范和完善其內(nèi)部監(jiān)督管理機(jī)制，確保合作社組織成為加強(qiáng)和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型時(shí)期鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效載體。

(三)建立健全村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系

當(dāng)前有的基層政權(quán)腐化嚴(yán)重，不僅催生了黃賭毒盜、坑蒙拐騙等丑惡現(xiàn)象，而且這種嚴(yán)重腐化的鄉(xiāng)村基層政權(quán)往往與鄉(xiāng)村黑惡勢(shì)力、宗族勢(shì)力、“村霸”有著緊密聯(lián)系，直接侵害村民群眾的切身利益，惡化黨群干群關(guān)系，損害黨和國(guó)家形象，成為影響鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的誘發(fā)因素。有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督。建立健全村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系，提升鄉(xiāng)村治理能力，既是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基本內(nèi)涵，也是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的迫切要求。相比過(guò)去強(qiáng)調(diào)發(fā)揮村級(jí)權(quán)力的能動(dòng)作用，新時(shí)期鄉(xiāng)村治理邁入制度化、規(guī)范化和法治化發(fā)展軌道，更加注重對(duì)村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的有效監(jiān)管。要在群眾監(jiān)督、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督、上級(jí)黨組織和有關(guān)部門監(jiān)督與會(huì)計(jì)核算監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等全程實(shí)時(shí)、多方聯(lián)網(wǎng)的村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系的基礎(chǔ)上，通過(guò)創(chuàng)新建立比如村級(jí)小微權(quán)力清單制度，將這些監(jiān)督職能融入自治組織內(nèi)部，形成監(jiān)督合力，構(gòu)建科學(xué)、高效的現(xiàn)代村級(jí)權(quán)力監(jiān)督體系。讓村級(jí)權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，體現(xiàn)出“權(quán)為民所賦，權(quán)為民所用”的主權(quán)在民思想的深刻內(nèi)涵。

三、關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系中“三治融合”的問(wèn)題

鄉(xiāng)村治理，自古有之，但治理理念和方式各不相同。2017年黨的十九大報(bào)告明確提出，要“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[13]，這為我國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向。然而，這種鄉(xiāng)村治理模式在實(shí)踐中正面臨著法治與自治、德治難以有效融合的尷尬困局。因而，有學(xué)者指出，“三治”的關(guān)鍵在于“融合”[14](P.12)，自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的精髓是有效“融合” [15](P.9)。如何有效促進(jìn)自治、法治、德治融合，學(xué)術(shù)界進(jìn)行了較為深入、細(xì)致的研究，并取得了富有啟發(fā)性的研究成果，但也存在一些問(wèn)題和不足，主要表現(xiàn)在相關(guān)研究偏重“三治”的意義闡釋、關(guān)系定位及概念辨析等理論問(wèn)題，缺乏對(duì)融合“三治”的具體實(shí)踐機(jī)制的深入探討。

自治、法治、德治作為我國(guó)鄉(xiāng)村治理的不同方式，應(yīng)該是具體的實(shí)踐，而不是抽象的概念。因此，“三治”有效融合需要依托于具體的實(shí)踐機(jī)制。筆者認(rèn)為，湖北省宜都市推行家庭文明誠(chéng)信檔案制度的鄉(xiāng)村治理模式，較好實(shí)現(xiàn)了自治、法治、德治的有效融合，這種做法值得推廣。據(jù)報(bào)道，宜都市在全市155個(gè)行政村(社區(qū))結(jié)合自身實(shí)際，以家庭為單位，建立家庭文明誠(chéng)信檔案，實(shí)行積分管理，將文明守禮、誠(chéng)實(shí)守信、遵紀(jì)守法等行為終身記錄應(yīng)用[16]，將垃圾分類、鄰里糾紛、助人為樂(lè)、誠(chéng)實(shí)守信、創(chuàng)業(yè)帶富、門前“三包”、參與志愿活動(dòng)等行為與文明誠(chéng)信打分直接掛鉤，并設(shè)立獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制，促使村民自覺(jué)主動(dòng)履行文明誠(chéng)信義務(wù)。例如，以文明誠(chéng)信80分為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于年度80分以上的家庭，將在文明家庭評(píng)選、銀行免息貸款、產(chǎn)業(yè)幫扶等方面給予優(yōu)惠；對(duì)于年度80分以下的家庭，將在各類幫扶項(xiàng)目、評(píng)先評(píng)優(yōu)活動(dòng)、集體經(jīng)濟(jì)分紅等方面受到不利影響。家庭文明誠(chéng)信檔案制度的實(shí)行，讓守信者受益、讓失信者受限，有效調(diào)動(dòng)了村民自治積極性，促進(jìn)了“三治”的融合。

推行家庭文明誠(chéng)信檔案制度促進(jìn)“三治”有效融合的實(shí)踐邏輯在于：第一，凝聚鄉(xiāng)村多元主體治理力量，激活自治活力。如宜都市讓村民參與，對(duì)每戶家庭的道德文明情況進(jìn)行評(píng)審，發(fā)揮村民作為治理主體的作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理工作由“管”到“治”的轉(zhuǎn)變；第二，織牢鄉(xiāng)村精細(xì)治理網(wǎng)格，強(qiáng)化法治兜底。盡管鄉(xiāng)村治理以村民自治權(quán)的行使為主，但這種微觀的自治權(quán)力運(yùn)作不能脫離法治的約束。而村規(guī)民約在其中發(fā)揮了積極作用，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村自治的規(guī)則之治；第三，打造鄉(xiāng)村道德教化柔性支撐，敦厚德治滋養(yǎng)。宜都市家庭文明誠(chéng)信檔案制度建設(shè)的德治經(jīng)驗(yàn)，在于把文明誠(chéng)信打造成一種價(jià)值實(shí)體，將諸多法治和德治所追求的內(nèi)容(如不搞鋪張浪費(fèi))轉(zhuǎn)化為村規(guī)民約中村民的文明道德義務(wù)。家庭文明誠(chéng)信檔案制度將民主自治、村規(guī)民約、道德風(fēng)俗等三方面內(nèi)容融為一體，較好體現(xiàn)了自治、法治、德治在同一制度中的有效融合。

家庭文明誠(chéng)信檔案體系的建立，是“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的生動(dòng)實(shí)踐。要把家庭文明誠(chéng)信檔案制度作為一種常態(tài)化的融合“三治”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制，還需建立配套制度措施：其一，建立一套科學(xué)有效的文明誠(chéng)信考評(píng)體系。明確考評(píng)主體、考評(píng)對(duì)象、考評(píng)內(nèi)容、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果運(yùn)用、保障措施等事項(xiàng)，讓家庭文明誠(chéng)信行為可以量化；其二，建立多部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。明確由宣傳部門牽頭，由精神文明機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，聯(lián)合司法、民政、公安、綜治等部門，建立服務(wù)于鄉(xiāng)村治理的多部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，為文明誠(chéng)信建設(shè)做足政府動(dòng)員；其三，充分利用外來(lái)社會(huì)力量。宜都市家庭文明誠(chéng)信檔案制度建設(shè)的成功實(shí)踐表明，家庭文明誠(chéng)信檔案制度之所以能夠有效融合“三治”，并在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中發(fā)揮積極作用，不僅要依靠村委會(huì)的力量來(lái)保證其實(shí)施，還要借助其他社會(huì)力量來(lái)推動(dòng)其落實(shí)。要充分發(fā)揮退休干部、退休教師的“余熱”作用，積極組建紅白理事會(huì)、道德評(píng)議會(huì)、鄉(xiāng)風(fēng)文明理事會(huì)等自治組織，激發(fā)多方參與熱情，讓鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)村民“自己的事情自己辦”。

四、關(guān)于法治鄉(xiāng)村的基本紅線問(wèn)題

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須堅(jiān)守以下“四條紅線”，這也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的著重點(diǎn)和著力點(diǎn)。

第一，耕地保護(hù)紅線。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，重視農(nóng)業(yè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，歷來(lái)是固本安民之道。土生萬(wàn)物，地發(fā)千祥。耕地是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線。與其他國(guó)家相比，我國(guó)耕地總面積并不處于劣勢(shì)，但“人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高和后備資源不足是中國(guó)耕地資源的基本國(guó)情”[17](P.51)，而且在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不會(huì)改變。為切實(shí)保護(hù)耕地，《土地管理法》將“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”確定為我國(guó)的基本國(guó)策。2019年1月，中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，“要嚴(yán)守18億畝耕地紅線”。2020年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全予以高度關(guān)注，提出要抓好八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，其中之一就是要“解決好種子和耕地問(wèn)題”。2021年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，“耕地保護(hù)要求要非常明確，18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。這些表明，黨和政府對(duì)耕地保護(hù)予以高度重視。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興特別是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中，要通過(guò)硬措施，嚴(yán)格耕地保護(hù)責(zé)任，既要遏制耕地非農(nóng)化，又要防止耕地過(guò)度非糧化，不折不扣地守住18億畝耕地。

第二，糧食安全紅線。民以食為天，食以安為先。糧食安全是社會(huì)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，是“國(guó)之大者”。我國(guó)是一個(gè)有著14億人口的大國(guó)，黨和政府歷來(lái)高度重視糧食安全問(wèn)題。毛澤東同志曾作出“吃飯是第一件大事”[18](P.236)的論斷，提出“以糧為綱、全面發(fā)展”[19](PP.46-52)的方針。習(xí)近平總書(shū)記也指出：“保障好初級(jí)產(chǎn)品供給是一個(gè)重大戰(zhàn)略性問(wèn)題，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中，(我們的)飯碗主要裝中國(guó)糧。保證糧食安全，大家都有責(zé)任，黨政同責(zé)要真正見(jiàn)效?！盵20]牢牢守住糧食安全紅線，其一，要強(qiáng)化規(guī)劃剛性約束力，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；其二，要夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；其三，要加快農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新，提高種糧效益；其四，要加快推進(jìn)糧食安全保障立法進(jìn)程，通過(guò)法律形式對(duì)糧食安全保障作出明確規(guī)定。

第三，生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存、生產(chǎn)和生活的必備條件。人類發(fā)展活動(dòng)必須尊重自然，否則就會(huì)遭到大自然的懲罰。恩格斯在《自然辯證法》中深刻指出：“我們不要過(guò)分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都對(duì)我們進(jìn)行報(bào)復(fù)?！?[21](第3卷，P.998)過(guò)去較長(zhǎng)一段時(shí)間，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了生態(tài)環(huán)境不同程度的破壞。良好的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民致富的最大優(yōu)勢(shì)和寶貴財(cái)富。相比城市，由于環(huán)境保護(hù)意識(shí)淡薄、相關(guān)法律政策缺失等多種因素，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)突出。保護(hù)生態(tài)環(huán)境本身就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是在發(fā)展生產(chǎn)力。要處理好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，鄉(xiāng)村振興不能以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，不能走殺雞取卵、竭澤而漁的發(fā)展之路。保護(hù)生態(tài)環(huán)境，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一條基本紅線，必須嚴(yán)守。習(xí)近平總書(shū)記指出，要把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在更加突出的位置，“像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式”[22](第2卷，PP.209-210)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要牢固樹(shù)立綠色發(fā)展理念。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持人與自然和諧共生，嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興。

第四，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)紅線。鄉(xiāng)村振興為農(nóng)民而興，鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地就是“命根子”，是生產(chǎn)權(quán)益最集中的體現(xiàn)。農(nóng)民土地權(quán)益是其根本利益之所在，是直接關(guān)系我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民生存與發(fā)展的重大問(wèn)題。鄉(xiāng)村振興場(chǎng)域中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)紅線主要是農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”如何通過(guò)法律規(guī)定有效實(shí)現(xiàn)。

其一，土地所有權(quán)。土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)要素，鄉(xiāng)村振興的核心在于盤活土地資源。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必然會(huì)涉及農(nóng)村集體土地征收問(wèn)題。只有充分保障被征地農(nóng)民的根本利益，才能調(diào)動(dòng)其參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。如何保障被征地農(nóng)民的根本利益？筆者認(rèn)為，要嚴(yán)格規(guī)范公共利益，并對(duì)被征地農(nóng)民依法給予充分補(bǔ)償。即土地征收的前提一定是為了公共利益的需要，這是國(guó)家給農(nóng)民的一個(gè)基本保障。需要強(qiáng)調(diào)的是，還要注意防范部分公司、企業(yè)或者其他主體打著為了維護(hù)公共利益需要幌子，實(shí)則是為了牟取私利。

其二，土地承包權(quán)。黨的十九大提出，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年。為了充分保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2019年11月26日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的意見(jiàn)》，就保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的重要意義、總體要求、政策內(nèi)涵、推進(jìn)措施、基礎(chǔ)工作等五個(gè)方面提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。從我國(guó)目前的情況看，農(nóng)村土地承包關(guān)系大體穩(wěn)定。2018年12月29日修改的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)開(kāi)了口子。(4)《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定：“經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包關(guān)系可以根據(jù)“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在個(gè)別農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)，但要嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行。

其三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，它是一種用益物權(quán)，簡(jiǎn)單說(shuō)是指在承包的土地上經(jīng)營(yíng)的權(quán)力。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，關(guān)鍵要把握兩點(diǎn)：其一，保障承包人(農(nóng)民)的根本利益，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性；其二，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包地的農(nóng)業(yè)用途，保障國(guó)家糧食安全。在同時(shí)涉及到抵押擔(dān)保時(shí)，原則上只有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能作抵押擔(dān)保，而土地所有權(quán)和土地承包權(quán)不能作為擔(dān)保物，必須守住這條底線。

五、關(guān)于自治與他治的關(guān)系問(wèn)題

自治屬于民主政治范疇，本質(zhì)上就是民治。[23](P.5) 鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中的自治，是指某一共同體的公共事務(wù)由共同體內(nèi)全體成員進(jìn)行自主管理，根據(jù)本地的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、生態(tài)等條件決定公共事務(wù)的治理之道。[24](P.2)村民自治是內(nèi)生于中國(guó)本土的一種基層社會(huì)主義民主政治的制度創(chuàng)新，被認(rèn)為是鄉(xiāng)村治理的重要基礎(chǔ)。他治是與自治相對(duì)的概念，是“治于他”或者“被他治”的意思，它體現(xiàn)為國(guó)家權(quán)力在社會(huì)公共生活中的在場(chǎng)。新時(shí)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理，既需要自治，也需要他治。

政治作為一種治理國(guó)家的行為，從治理主體看，它涵括了政權(quán)之治和政黨之治。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用被虛置、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力擴(kuò)張、村民自治權(quán)受到擠壓等“三權(quán)”關(guān)系失衡的不良跡象。正確處理鄉(xiāng)村振興背景下的自治與他治的關(guān)系問(wèn)題，關(guān)鍵是要理順以下兩對(duì)權(quán)力關(guān)系。

一是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，既是社會(huì)主義法治的根本要求，也是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要保障。鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵在黨。習(xí)近平總書(shū)記指出：“辦好農(nóng)村的事情，關(guān)鍵在黨。黨管農(nóng)村工作是我們的傳統(tǒng)，這個(gè)傳統(tǒng)不能丟。”[25](P.188)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，一方面，要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、凝聚力量的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，確保法治鄉(xiāng)村建設(shè)始終保持社會(huì)主義方向。另一方面，又要注意把握好一個(gè)度。黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，是政治方向、政治原則、政治立場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)，是把方向、管大局、保落實(shí)，而不是大包大攬、事無(wú)巨細(xì)去管。黨領(lǐng)導(dǎo)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，既要充分發(fā)揮黨組織的引領(lǐng)作用，又要全面激活村民自治的無(wú)限活力，在基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)與村民自治之間找到最佳契合點(diǎn)。

二是處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)之間的關(guān)系。《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出，加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的主要目標(biāo)是，到2035年，法治鄉(xiāng)村基本建成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)社會(huì)治理體系中最基層的政權(quán)組織，是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的推動(dòng)者和主導(dǎo)者，其職能是否充分發(fā)揮，在很大程度上決定了法治鄉(xiāng)村建設(shè)的目標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)。推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極主動(dòng)履行職權(quán)，在信息溝通、政策傳達(dá)、資源分配等方面發(fā)揮重要作用，為村民自治做堅(jiān)強(qiáng)后盾；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要準(zhǔn)確定位其在鄉(xiāng)村治理中的角色，從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，將基層管理權(quán)力向核心領(lǐng)域收縮，減少不必要的行政干預(yù)，給村民自治一定的空間，培育村民自治的主體意識(shí)和自治能力。只有理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治的有效銜接和良性互動(dòng)。

六、關(guān)于公法與私法的融合治理問(wèn)題

公法與私法的融合治理在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中主要體現(xiàn)為村民自治組織與其成員之間的法律關(guān)系的調(diào)整問(wèn)題。村民委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)村民自治的組織形式，也是鄉(xiāng)村治理的重要力量。由于村民委員會(huì)自治權(quán)與行政公權(quán)的身份混同，使得村民委員會(huì)與其成員之間的法律關(guān)系亦變得相對(duì)復(fù)雜，既包含私法關(guān)系，也包含公法關(guān)系。前者如Y村村民委員會(huì)在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托的情況下，基于自身職能定位，在分配村集體的土地補(bǔ)償金時(shí)與村民之間發(fā)生的爭(zhēng)議；后者如Z村村民委員會(huì)為了維護(hù)本村公共利益行使法律法規(guī)委托的公權(quán)力、執(zhí)行自治章程或村規(guī)民約等而形成的法律關(guān)系。對(duì)村民自治組織與其成員之間的法律關(guān)系處理得好與壞，既關(guān)系到村民合法權(quán)益的有效保護(hù)，也關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，還關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進(jìn)。

公法與私法的劃分最早由羅馬法學(xué)家烏爾比安提出，一直都是法學(xué)研究的重要內(nèi)容之一。公法規(guī)范與私法規(guī)范都是社會(huì)治理的主要方式，但在適用范圍、規(guī)制手段、法益保護(hù)等方面有著明顯差異。在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，對(duì)村民自治組織與其成員之間發(fā)生的爭(zhēng)議，亦應(yīng)適用不同的法律規(guī)范予以調(diào)整。一是村民自治組織因法律法規(guī)授權(quán)或受行政機(jī)關(guān)委托、執(zhí)行自治章程或村規(guī)民約等與行使自治權(quán)有關(guān)而與其成員之間發(fā)生的爭(zhēng)議，宜運(yùn)用公法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)爭(zhēng)議可參照行政訴訟程序進(jìn)行處理。二是村民自治組織在沒(méi)有法律法規(guī)授權(quán)或行政機(jī)關(guān)委托的情況下，基于自身的權(quán)利，對(duì)行使與自治權(quán)無(wú)關(guān)的爭(zhēng)議，宜運(yùn)用私法規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，相關(guān)爭(zhēng)議可參照民事訴訟程序進(jìn)行處理。然而，鄉(xiāng)村治理中公共領(lǐng)域的亂象往往與私人領(lǐng)域的失序勾連在一起，需要公法與私法融合治理，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，無(wú)論公法抑或私法，都是社會(huì)現(xiàn)實(shí)的體現(xiàn)和反映，在鄉(xiāng)村治理中所追求的根本價(jià)值具有相通性。鄉(xiāng)村需要公法和私法融合治理，但這種融合治理并非完全的“公法私法化或者私法公法化”(5)公法私法化或者私法公法化是“以自治為導(dǎo)向的私法與以管制為目標(biāo)的公法，通過(guò)強(qiáng)制性規(guī)范這一媒介，相互交錯(cuò)和融合在一起，為實(shí)現(xiàn)自治和管制的雙重目標(biāo)”。見(jiàn)鐘瑞棟《“私法公法化”的反思與超越——兼論公法與私法接軌的規(guī)范配置》，《法商研究》，2013年第4期，第117頁(yè)。，而是在面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)，根據(jù)不同性質(zhì)的法律關(guān)系，選擇適用公法規(guī)范或者私法規(guī)范，積極回應(yīng)現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實(shí)需求，有效實(shí)現(xiàn)良好社會(huì)治理狀態(tài)的主要目的。

七、關(guān)于法律法規(guī)授權(quán)或課責(zé)農(nóng)村自治組織的問(wèn)題

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村治理是必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，基層執(zhí)法任務(wù)繁重與執(zhí)法力量薄弱之間的矛盾越發(fā)凸顯，不僅給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾生活帶來(lái)不便，也給政府權(quán)威和政府形象的樹(shù)立形成障礙。緩解這一突出矛盾的主要思路為：

首先，推動(dòng)執(zhí)法力量向基層傾斜，強(qiáng)化基層執(zhí)法隊(duì)伍。鄉(xiāng)村振興，核心在人。要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治服務(wù)中心建設(shè)為契機(jī)，根據(jù)鄉(xiāng)村執(zhí)法需求，生態(tài)環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、治安管理、醫(yī)療衛(wèi)生等與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)的主管部門將執(zhí)法力量向基層傾斜，增加派駐人員，有效解決基層執(zhí)法人員不足問(wèn)題。要加強(qiáng)基層執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力和法治素養(yǎng)培訓(xùn)，將政府涉農(nóng)事項(xiàng)納入法治化軌道，提升行政執(zhí)法效能。要完善基層執(zhí)法隊(duì)伍管理，嚴(yán)格實(shí)施執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范基層執(zhí)法行為。

其次，通過(guò)立法授予農(nóng)村自治組織(村民委員會(huì))涉農(nóng)行政執(zhí)法職能，執(zhí)行涉農(nóng)行政事務(wù)。這樣處理，一方面，進(jìn)一步將執(zhí)法力量下沉至鄉(xiāng)村，能緩解當(dāng)前基層行政執(zhí)法任務(wù)重和執(zhí)法人員少的矛盾；另一方面，由更熟悉當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的農(nóng)村自治組織參與執(zhí)法，能提升執(zhí)法效能。當(dāng)然，相關(guān)法律法規(guī)在授權(quán)或委托農(nóng)村自治組織時(shí)，需要把握以下幾點(diǎn)：一要進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，評(píng)估是否確有必要將相關(guān)執(zhí)法權(quán)限授予或委托給農(nóng)村自治組織；二要進(jìn)行合理資源配置，在授予或委托相關(guān)執(zhí)法權(quán)限給農(nóng)村自治組織時(shí)，合理配置人、財(cái)、物等執(zhí)法力量和資源，確保該項(xiàng)職權(quán)被授予或委托后能夠真正落地見(jiàn)效；三要進(jìn)行制度配套，建立健全執(zhí)法隊(duì)伍管理、執(zhí)法文書(shū)制作、執(zhí)法權(quán)力清單、重大執(zhí)法決定法制審核、執(zhí)法績(jī)效評(píng)估等配套制度，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

八、關(guān)于自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量與效力問(wèn)題

村民自治章程和村規(guī)民約都是村民會(huì)議根據(jù)法律法規(guī)和國(guó)家政策，按照一定程序，結(jié)合本村實(shí)際情況，制定通過(guò)的實(shí)行村民自治的行為規(guī)范。其產(chǎn)生方式有兩種：一是村民會(huì)議制定，二是對(duì)村民生活中逐漸形成的風(fēng)俗習(xí)慣的認(rèn)可。自治章程和村規(guī)民約作為“軟法”，是鄉(xiāng)村法治秩序中不可或缺的重要部分，合理利用可以彌補(bǔ)“硬法”的不足。然而，囿于村民法律知識(shí)和法治意識(shí)缺乏、參與度不高、制定程序不正當(dāng)?shù)戎T多原因，致使自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量不高，村民認(rèn)可度低，效力匱乏，其在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、弘揚(yáng)優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和維護(hù)鄉(xiāng)村秩序等方面的積極作用尚未充分發(fā)揮。

自治章程和村規(guī)民約是內(nèi)生于村民自治的制度規(guī)范，本質(zhì)上是村民讓渡權(quán)利達(dá)成的某種契約，其“有效性的實(shí)質(zhì)依據(jù)是基于同意的社會(huì)權(quán)力，形式依據(jù)是合法程序”[26](P.67)。作為契約性的自治章程和村規(guī)民約，其質(zhì)量應(yīng)該是效力的基礎(chǔ)和前提。誠(chéng)如亞里士多德所言：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！盵27](P.199)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理，理應(yīng)是良“法”之治。只有質(zhì)量上乘并符合客觀實(shí)際的自治章程和村規(guī)民約，才能得到村民的認(rèn)同，并真正轉(zhuǎn)化為他們的自覺(jué)行動(dòng)。為此，需要著力強(qiáng)化以下三點(diǎn)：

第一，提高自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量。質(zhì)量不高，是當(dāng)前自治章程和村規(guī)民約最大的問(wèn)題。提高自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量的路徑為：其一，充分激發(fā)村民參與熱情。廣大村民是鄉(xiāng)村民主自治的主體，他們能積極參與并建言獻(xiàn)策，不僅有利于提高自治章程和村規(guī)民約的質(zhì)量，還有助于推動(dòng)自治章程和村規(guī)民約貫徹執(zhí)行；其二，完善制定和修改工作機(jī)制，主要包括讓鄉(xiāng)村法律顧問(wèn)參與機(jī)制、草案審核機(jī)制、備案審查制度等；其三，健全合法有效的執(zhí)行機(jī)制，可由村民委員會(huì)具體負(fù)責(zé)執(zhí)行，村民代表會(huì)議和村民代表大會(huì)監(jiān)督執(zhí)行，分工負(fù)責(zé)，相互配合，確保自治章程和村規(guī)民約真正得以貫徹落實(shí)。

第二，國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)定底線。自治章程和村規(guī)民約作為村民實(shí)現(xiàn)民主自治的重要形式，能規(guī)定什么，不能規(guī)定什么，國(guó)家應(yīng)當(dāng)設(shè)定明確底線。一是，不得違反法律法規(guī)，突破國(guó)家現(xiàn)有法律框架，侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如村規(guī)民約不得規(guī)定外嫁女不能繼承娘家遺產(chǎn)。二是，不得違反國(guó)家政策。如在三胎生育政策全面放開(kāi)的當(dāng)下中國(guó)，自治章程和村規(guī)民約不得規(guī)定一對(duì)夫婦只能生育一個(gè)或兩個(gè)子女。只要其內(nèi)容沒(méi)有突破現(xiàn)有法律和政策底線，國(guó)家理應(yīng)尊重，給村民自治留有足夠的創(chuàng)造空間。

第三，建立合憲性與合法性審查機(jī)制。合憲性與合法性審查機(jī)制具有通過(guò)篩查和阻止違法決策或行為，維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一性的積極功效。自治章程和村規(guī)民約是村民自治的直接依據(jù)，其內(nèi)容違法與否，不僅關(guān)系到村民的合法權(quán)益，也關(guān)系到社會(huì)的和諧穩(wěn)定。建立合憲性與合法性審查機(jī)制，由特定的主體，按照一定的程序，對(duì)擬提請(qǐng)村民代表大會(huì)表決的自治章程草案和村規(guī)民約草案進(jìn)行審查，“過(guò)濾”掉違憲違法成分。確保自治章程和村規(guī)民約既有民主自治的鄉(xiāng)土性，又能與現(xiàn)代法治精神相契合。

九、關(guān)于多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的問(wèn)題

鄉(xiāng)村社會(huì)治理水平特別是矛盾糾紛化解能力直接影響著社會(huì)和諧穩(wěn)定，影響著群眾的安全感、獲得感、幸福感，事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位。2015年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》，為全面深化多元化糾紛解決機(jī)制改革指明了方向。2019年10月，黨的十九屆四中全會(huì)提出，“完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層”。多元化糾紛解決機(jī)制作為社會(huì)矛盾化解的有益探索和社會(huì)治理體系的組成部分，需要進(jìn)一步凝聚共識(shí)，整合多元力量，構(gòu)建銜接機(jī)制，打造共建共治共享的社會(huì)治理新格局。這是中國(guó)社會(huì)必須由“管理”邁向“治理”的根本原因所在，也是法治社會(huì)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)背景和基本主題。[28]在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立健全多元化糾紛解決機(jī)制，主要有以下三個(gè)著力點(diǎn)。

(一)賦予行政機(jī)關(guān)以附帶民事?tīng)?zhēng)議的裁決權(quán)

行政裁決是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為。(6)2018年12月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見(jiàn)》，對(duì)“行政裁決”的概念予以界定。行政裁決制度作為一種矛盾糾紛解決機(jī)制，與其他糾紛解決方式相比，具有與生俱來(lái)的經(jīng)濟(jì)高效、專業(yè)性強(qiáng)等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。創(chuàng)設(shè)這一制度的初衷與當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)民事糾紛日漸增多且日趨專業(yè)化和復(fù)雜化的客觀現(xiàn)實(shí)高度契合。然而，囿于目前我國(guó)中央層面尚無(wú)行政裁決制度的統(tǒng)一立法，關(guān)于行政裁決的相關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于《土地管理法》《森林法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《商標(biāo)法》《專利法》《政府采購(gòu)法》《植物新品種保護(hù)條例》《中藥品種保護(hù)條例》《集成電路布圖設(shè)計(jì)保護(hù)條例》等單行法律法規(guī)中。實(shí)踐中大量與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，因缺乏法律法規(guī)明確授權(quán)，即便當(dāng)事人提出行政裁決申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)也無(wú)權(quán)或怠于進(jìn)行裁處，使得行政裁決制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)無(wú)法彰顯。在鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域中，賦予行政機(jī)關(guān)以附帶民事?tīng)?zhēng)議的裁決權(quán)，將那些因缺乏法律法規(guī)明確授權(quán)但與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)而游離于行政裁決范圍之外的民事糾紛，賦權(quán)行政機(jī)關(guān)一并作出裁決，無(wú)論對(duì)于緩解司法審判“量”和“質(zhì)”的雙重壓力，還是對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，抑或?qū)τ诰S護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，都能發(fā)揮積極功效。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心

調(diào)解可以及時(shí)化解各類社會(huì)糾紛，能夠有效避免矛盾升級(jí)和外溢，因而被稱為基層社會(huì)矛盾糾紛的“減壓閥”和“過(guò)濾器”。[29](P.23)當(dāng)前基層社會(huì)矛盾糾紛的頻發(fā)性和復(fù)雜化決定了調(diào)解參與主體的多元化，使得糾紛調(diào)解也呈現(xiàn)出“組織多元、運(yùn)行不暢”的窘境，既不利于調(diào)解機(jī)構(gòu)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，也不利于各調(diào)解機(jī)構(gòu)之間有效銜接。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾糾紛調(diào)解中心，各部門及社會(huì)組織等調(diào)解主體以“物理位移”的方式入駐中心，并通過(guò)建立協(xié)調(diào)機(jī)制催生矛盾糾紛調(diào)解處的“化學(xué)反應(yīng)”。這種“一站式服務(wù)”化解鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)體機(jī)制，既方便村民群眾，讓村民“最多跑一地”就能化解矛盾糾紛，又能有效整合矛盾糾紛化解資源力量，促使鄉(xiāng)村調(diào)解工作所需的調(diào)解資源下沉。當(dāng)然，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)矛盾調(diào)解中心需要強(qiáng)化以下幾點(diǎn)：其一，需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)中心，例如以政法委或者司法局作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)中心進(jìn)行日常管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；其二，要健全相關(guān)法律制度，推動(dòng)中心運(yùn)行制度化、規(guī)范化和法治化，促進(jìn)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接；其三，要完善在線調(diào)解平臺(tái)，打破“信息壁壘”困境，提升在線化解矛盾糾紛能力，讓信息多跑路，讓村民少跑腿。

(三)人民法庭實(shí)行巡回審理

人民法庭作為基層人民法院的派出機(jī)構(gòu)，是法院密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，人民法庭要選取典型案例，開(kāi)展巡回審判，把庭審現(xiàn)場(chǎng)搬到田間地頭、農(nóng)家小院，就地化解矛盾糾紛。(7)實(shí)踐中有通過(guò)車載法庭、馬背法庭、帳篷法庭、田間法庭、草原法庭等多種方式開(kāi)展巡回審判。這種靈活的辦案形式既能方便村民群眾及時(shí)化解各類矛盾糾紛，又能進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)普法宣傳教育，切實(shí)提高村民群眾的司法獲得感，讓廣大村民群眾感到法就在身邊，達(dá)到“審理一案、教育一片”的法律效果和社會(huì)效果。

十、關(guān)于鄉(xiāng)村法治宣傳教育問(wèn)題

法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)。[30]干部群眾的認(rèn)可、信任和積極參與是法治鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)力量。在某種程度上，法治鄉(xiāng)村建設(shè)的難點(diǎn)在于鄉(xiāng)村干部群眾法律信仰缺失和法治意識(shí)淡薄，因此需要借助國(guó)家“八五”普法規(guī)劃契機(jī)，通過(guò)開(kāi)展鄉(xiāng)村法治宣傳教育活動(dòng)，培養(yǎng)干部群眾的法治意識(shí)和法律信仰，在鄉(xiāng)村社會(huì)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境和法治氛圍，為鄉(xiāng)村振興奠定堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

其一，推進(jìn)鄉(xiāng)村法治文化陣地建設(shè)。利用鄉(xiāng)村已有公共文化設(shè)施，著力打造法治文化廣場(chǎng)、法治景區(qū)、法治和諧家園、法治文化一條街、法治大院、法治展覽館、農(nóng)家法治書(shū)屋等具有地方特色的法治文化陣地，讓廣大干部群眾能夠出門見(jiàn)法治、抬頭看法治、茶余飯后議法治，在潛移默化中接受法治文明的熏陶。

其二，落實(shí)一村一法律顧問(wèn)制度。將法律顧問(wèn)服務(wù)費(fèi)用列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式，根據(jù)“屬地優(yōu)先、就近服務(wù)”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一選聘法律顧問(wèn)，再分配到各行政村莊，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法律服務(wù)全覆蓋。明確法律顧問(wèn)主要職責(zé)是向鄉(xiāng)村干部群眾提供法治宣傳、法律咨詢、法律援助、參與調(diào)解等服務(wù)。規(guī)定法律顧問(wèn)提供法律服務(wù)的最低時(shí)限，例如規(guī)定每名法律顧問(wèn)每個(gè)月進(jìn)鄉(xiāng)村不得少于4天，每年為農(nóng)村基層組織和干部群眾提供法律服務(wù)不得少于50小時(shí)。建立法律顧問(wèn)服務(wù)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)考核結(jié)果實(shí)行獎(jiǎng)罰措施，引導(dǎo)法律顧問(wèn)主動(dòng)為鄉(xiāng)村提供優(yōu)質(zhì)的法律服務(wù)產(chǎn)品，促進(jìn)法律顧問(wèn)服務(wù)工作制度化、規(guī)范化、長(zhǎng)效化。

其三，實(shí)施鄉(xiāng)村“法律明白人”和“法治帶頭人”雙培養(yǎng)工程。火車跑得快，全靠車頭帶。在駐村干部、人民調(diào)解員、村兩委班子成員、退伍軍人、退休干部、退休教師、老黨員、新鄉(xiāng)賢等人群中確定和培養(yǎng)一批“法律明白人”和“法治帶頭人”，充分發(fā)揮其在宣傳政策法規(guī)，引領(lǐng)廣大村民自覺(jué)尊法、學(xué)法、守法、用法，預(yù)防和化解農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛中的示范帶頭作用，使廣大干部群眾的規(guī)則意識(shí)和法治思維內(nèi)化于心、外化于行。

其四，加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育。法治鄉(xiāng)村，關(guān)鍵在人。建設(shè)法治中國(guó)，要從教育著手。切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育，全面改善農(nóng)村義務(wù)教育基本辦學(xué)條件，不斷提升農(nóng)村義務(wù)教育教學(xué)質(zhì)量。采取有效舉措，保障適齡兒童和青少年接受義務(wù)教育的權(quán)利，提高公民素養(yǎng)，培養(yǎng)青少年國(guó)家觀念、公民意識(shí)和法治意識(shí)。讓“權(quán)利有保障、義務(wù)必履行”的法治精神和法治理念成為中小學(xué)義務(wù)教育的重要內(nèi)容，從一開(kāi)始就根植于每個(gè)孩子的頭腦深處。