曹超學(xué)

(西南林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，云南 昆明 650224)

1 引言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，產(chǎn)生的垃圾數(shù)量也急劇增加。這對(duì)自然環(huán)境以及公共管理都帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。2019年7月1日《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》正式實(shí)施。另外根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2019年56號(hào)文件，2020年底46個(gè)重點(diǎn)城市要基本建成垃圾分類處理系統(tǒng)，到2025年全國(guó)地級(jí)及以上城市實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)[1]。為了能使垃圾分類工作落到實(shí)處且堅(jiān)持下來(lái)，就需要制定并實(shí)施有效的政策體系以確保人們改變當(dāng)前的相關(guān)行為。而經(jīng)濟(jì)學(xué)就是研究人們?nèi)绾螞Q策行事的科學(xué)。因此，有必要對(duì)垃圾分類進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，從而提供相應(yīng)的決策參考。

2 垃圾范圍的界定

一般而言，垃圾就是指固體廢棄物(以下簡(jiǎn)稱固廢)。按照所產(chǎn)生的場(chǎng)所可以分為農(nóng)村固廢、城市固廢和工業(yè)固廢。工業(yè)固廢涉及到的相關(guān)主體較少，且國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)也較完善，本文不討論該部分。另外根據(jù)第七次人口普查的結(jié)果顯示，我國(guó)農(nóng)村人口僅約占總?cè)丝诘?6.1%。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，這一比例還將繼續(xù)下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化程度將進(jìn)一步提高，農(nóng)村固廢涉及到的主體也遠(yuǎn)小于城市固廢，因此這里也不做討論。在城市固廢中，進(jìn)一步可以分為城市生活垃圾、餐飲垃圾(餐飲企業(yè)為生產(chǎn)主體)、園林綠化垃圾、建筑垃圾、醫(yī)療垃圾等。其中城市生活垃圾涉及的主體最多，管理難度最大，因此本文將主要討論這一部分的垃圾分類問(wèn)題。

3 垃圾分類的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析現(xiàn)狀

目前對(duì)于垃圾分類的研究主要集中在技術(shù)層面，包括分類的標(biāo)準(zhǔn)、分類的設(shè)施、分類以后的處理等方面，這些研究是開展垃圾分類工作的技術(shù)基礎(chǔ)。但另一方面也需要從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度展開研究，從而為改變?nèi)藗兊男袨樘峁┱咧С?。目前這類文獻(xiàn)的研究視角主要包括以下5 個(gè)方面。

3.1 居民分類投放行為

這也是研究最集中的方面。有研究從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，通過(guò)立法提高城市居民不進(jìn)行垃圾分類的邊際成本，或者提高實(shí)施垃圾分類的邊際收益，從而解決居民參與垃圾分類動(dòng)力不足的問(wèn)題[2]。也有人從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，研究發(fā)現(xiàn)城市居民自愿合作的脆弱性、群體合作的致弱效應(yīng)以及信念教育的缺失是導(dǎo)致垃圾分類推進(jìn)不力的主要原因，并建議通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰相結(jié)合，對(duì)不同的群體采用不同的宣傳教育、強(qiáng)化信念教育、合理引導(dǎo)人口流動(dòng)等提高垃圾分類的效果[3]。有學(xué)者指出，居民進(jìn)行垃圾分類投放的意愿不強(qiáng)根源在于他們沒(méi)有更多的參考方案，唯一的參考點(diǎn)就是之前習(xí)慣的不分類投放。因此建議向居民提供 “付費(fèi)委托”這一備選方案，這樣參考點(diǎn)就增加了，居民就會(huì)減少退回不分類投放行為的狀態(tài)[4]。有學(xué)者通過(guò)實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)垃圾分類的生態(tài)收益也會(huì)對(duì)居民產(chǎn)生激勵(lì)作用，同時(shí)制度可靠性、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和規(guī)范等嵌入性因素也對(duì)其具有正向作用，因此建議從提高垃圾分類的價(jià)值感、嚴(yán)格執(zhí)行既定制度、鼓勵(lì)居民介入相關(guān)規(guī)則的制定等方面入手提高居民參與垃圾分類工作[5]。有學(xué)者通過(guò)對(duì)四川7個(gè)農(nóng)村地區(qū)的居民垃圾分類情況調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)環(huán)境的認(rèn)識(shí)程度、受教育程度、垃圾分類的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、家庭收入、村民身份等因素顯著正向影響人們的垃圾分類意愿，因此建議識(shí)別篩選意愿強(qiáng)的村民進(jìn)行示范帶領(lǐng)，培養(yǎng)居民的環(huán)保理念并加強(qiáng)環(huán)保意識(shí)，加強(qiáng)相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等[6]。

3.2 地方政府的行為

有學(xué)者根據(jù)上海市2019 年兩個(gè)季度16 個(gè)區(qū)垃圾分類的排名，對(duì)地方政府政策執(zhí)行差異性的影響因素進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，垃圾分類的政策執(zhí)行情況與地方政府的注意力分配關(guān)系密切，并認(rèn)為當(dāng)?shù)氐墓賳T專業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地方政府對(duì)政策的響應(yīng)和監(jiān)督力度4 個(gè)因素至關(guān)重要[7]。

3.3 企業(yè)行為

有人通過(guò)對(duì)杭州余杭區(qū)“虎哥回收”垃圾回收實(shí)踐的跟蹤調(diào)查發(fā)現(xiàn)，垃圾處理企業(yè)通過(guò)上門回收經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單二分法分類的垃圾，向居民提供環(huán)保金激勵(lì)等措施大大降低了居民進(jìn)行垃圾分類的難度；同時(shí)利用大數(shù)據(jù)準(zhǔn)確掌握社區(qū)各家庭的垃圾分類成效，及時(shí)信息反饋甚至上門宣講教育，并且將在機(jī)關(guān)工作的公務(wù)員及黨員的各種評(píng)先選優(yōu)等活動(dòng)與本人家庭的垃圾分類情況掛鉤，大大帶動(dòng)了社區(qū)垃圾分類工作的落實(shí)[8]。

3.4 同時(shí)考慮政府、企業(yè)和居民三方角色

有學(xué)者通過(guò)建立政府-企業(yè)-居民的演化博弈模型，并通過(guò)仿真分析發(fā)現(xiàn)，當(dāng)居民獲得遠(yuǎn)高于分類成本的收益時(shí)才會(huì)改變不分類投放的行為，但居民比企業(yè)對(duì)政府的補(bǔ)貼更為敏感，另外提高企業(yè)的負(fù)向激勵(lì)力度有助于減少企業(yè)的違規(guī)行為，但提高監(jiān)管力度意味著監(jiān)管成本的上升，從而帶來(lái)管理困境[9]。

3.5 垃圾分類的成本和收益測(cè)算

有人借助投入產(chǎn)出分析方法，建立了垃圾分類產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，并將該框架應(yīng)用于上海市垃圾分類產(chǎn)業(yè)實(shí)踐，計(jì)算了該市處置垃圾各環(huán)節(jié)的投入成本、正負(fù)效益產(chǎn)出，并提出國(guó)家應(yīng)該從法律和配套政策方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，并完善垃圾分類的產(chǎn)業(yè)管理體系，實(shí)施生產(chǎn)者付費(fèi)制度，給予垃圾回收再利用行業(yè)稅收減免等建議[10]。

目前這些研究在垃圾分類的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方面做了有效探索，但是對(duì)于制定相關(guān)政策以保障強(qiáng)制垃圾分類工作的順利開展還不夠。因?yàn)楫?dāng)前的研究沒(méi)有從垃圾分類的公共物品屬性出發(fā)，全面考慮提供公共物品的成本和收益，并無(wú)法為各級(jí)政府推動(dòng)落實(shí)垃圾分類提供全面的政策支撐。

4 垃圾分類的公共物品屬性

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公共物品是指在消費(fèi)中既不具有排他性又不具有競(jìng)爭(zhēng)性的物品。公共物品和它的正外部性有關(guān)。與不進(jìn)行垃圾分類相比，一個(gè)人進(jìn)行垃圾分類投放及處理有利于環(huán)境保護(hù)，給其他人帶來(lái)了好處。但是其他人不會(huì)因?yàn)檫@種好處而向他付費(fèi)，因此他提供垃圾分類這種產(chǎn)品沒(méi)有排他性，而具有正外部性。另一方面，一個(gè)人享受了這種好處并不減少其他人享受這種好處，因此垃圾分類不具有競(jìng)爭(zhēng)性。這樣，垃圾分類就具有公共物品的屬性。

由于市場(chǎng)缺乏足夠的動(dòng)力提供社會(huì)最優(yōu)數(shù)量的公共物品，因此一般由政府來(lái)提供，而政府則根據(jù)公共物品的收益和成本的關(guān)系決定是否提供，提供多少。公共物品的收益往往是非貨幣化的，無(wú)法和貨幣化的成本進(jìn)行比較，這是政府提供一般公共物品時(shí)遇到的普遍困難，因此對(duì)公共物品種類和數(shù)量的確定往往很難做到精確。而具有公共物品屬性的垃圾分類不僅一些收益難以量化，其成本也有很多不能量化。我國(guó)從20世紀(jì)90年代就開始了該工作的探索，目前陸續(xù)實(shí)施強(qiáng)制垃圾分類，說(shuō)明這項(xiàng)政策的前提就是垃圾分類的收益大于它的成本。但這項(xiàng)工作的完成有賴于各級(jí)地方政府的貫徹落實(shí)，因此非常有必要對(duì)實(shí)施垃圾分類的成本和收益進(jìn)行具體分析，這樣才能認(rèn)識(shí)到之前許多地方執(zhí)行垃圾分類政策困難的原因，從而為此次的強(qiáng)制性垃圾分類提供決策建議。

5 垃圾分類的收益成本分析

5.1 垃圾分類的收益

5.1.1 生態(tài)效益

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局年度數(shù)據(jù)，我國(guó)城市垃圾無(wú)害化處理率從2014年的91.8%增加到2019年的99.2%。即我國(guó)清運(yùn)的城市生活垃圾幾乎實(shí)現(xiàn)了全部的無(wú)害化處理。因此這里主要分析執(zhí)行強(qiáng)制垃圾分類以后在此基礎(chǔ)上帶來(lái)的生態(tài)效益。首先，在投放和轉(zhuǎn)運(yùn)環(huán)節(jié)，未進(jìn)行垃圾分類時(shí)，許多城市的垃圾車、垃圾房、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站甚至部分居民小區(qū)的垃圾桶都有臭味溢出，并滋生細(xì)菌和蚊蠅等害蟲，整個(gè)清運(yùn)和堆放過(guò)程對(duì)周邊居民的生活造成影響。垃圾分類后廚余垃圾將被單獨(dú)堆放、轉(zhuǎn)運(yùn)和處理，而不是混雜在其他垃圾當(dāng)中，因此其不利影響將會(huì)大大減少。其次，在垃圾處理環(huán)節(jié)，目前我國(guó)生活垃圾處理的主要方式是焚燒和填埋。焚燒前期投入較高，因此中西部地區(qū)大多采用填埋的方式。但由于填埋占用土地，因此焚燒處理最近幾年發(fā)展迅速。其中焚燒處理生活垃圾占比從2014年的32.5%迅速增加到2019年的50.7%，首次超過(guò)了填埋處理量。垃圾分類在分離出廚余垃圾、有害垃圾和可回收垃圾之后僅剩下其他垃圾，對(duì)于焚燒方式而言，將減少焚燒后的飛灰對(duì)環(huán)境造成的危害。對(duì)于填埋方式，減少需要填埋的垃圾數(shù)量，減少土地占用。同時(shí)可以減少填埋垃圾的滲濾量及有害物質(zhì)數(shù)量，降低環(huán)境污染的風(fēng)險(xiǎn)，并盡可能縮短垃圾填埋占用土地的恢復(fù)時(shí)間。另外通過(guò)具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)集中處理有害垃圾，將減少它們分散在環(huán)境中所帶來(lái)的直接的或潛在的危害。

5.1.2 經(jīng)濟(jì)效益

首先，當(dāng)前城市的可回收垃圾主要由受到經(jīng)濟(jì)利益推動(dòng)的拾荒者、小區(qū)保安、保潔和部分小區(qū)住戶負(fù)責(zé)前端分離，但由于垃圾投放沒(méi)有分類以及他們?nèi)狈I(yè)性，回收難度較大，回收率也不夠高。實(shí)施垃圾分類以后，將由專業(yè)公司回收分離出的可回收垃圾，回收率會(huì)大大提高而回收成本也會(huì)顯著降低。并且廚余垃圾也可能被用來(lái)作為有機(jī)肥料的原料，降低相關(guān)企業(yè)投入成本或催生新的產(chǎn)業(yè)。其次，在轉(zhuǎn)運(yùn)工具和堆放場(chǎng)所方面，除了有害垃圾和廚余垃圾需要相對(duì)特殊處理外，可回收垃圾和其他垃圾由于他們污染較小的特點(diǎn)，與未分類垃圾相比相關(guān)成本會(huì)降低。最后，目前國(guó)內(nèi)主要城市的垃圾焚燒一般是用來(lái)發(fā)電、發(fā)熱等。垃圾分類之后用于焚燒的僅是其他垃圾，含水率將明顯低于之前的混合垃圾，并不含玻璃等影響燃燒的雜質(zhì)，從而提高單位垃圾的燃燒值，也可降低燃料成本。

5.1.3 社會(huì)效益

推行強(qiáng)制垃圾分類之后，人們將不得不學(xué)習(xí)關(guān)于垃圾分類的知識(shí)，并頻繁地進(jìn)行垃圾分類投放的實(shí)踐。這一方面提高了人們關(guān)于垃圾分類的知識(shí)和技能，即這方面的人力資本存量會(huì)增加；另一方面也有助于提高人們的環(huán)保意識(shí)，從而在生活的其他方面也變得更加低碳。此外，垃圾分類還可能使人們的運(yùn)動(dòng)量較以前增加，達(dá)到鍛煉身體、增強(qiáng)體質(zhì)的效果。

5.2 垃圾分類的成本

5.2.1 監(jiān)督成本

實(shí)施強(qiáng)制垃圾分類，就意味著要對(duì)沒(méi)有進(jìn)行垃圾分類的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)索償，從而讓人們主動(dòng)采取垃圾分類行為。這就需要對(duì)垃圾分類投放、運(yùn)轉(zhuǎn)及處理所有環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督。垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和處理主要是由企業(yè)或其他法人組織完成，政府本來(lái)就在按照當(dāng)前的相關(guān)要求對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，現(xiàn)在只是監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化，因此監(jiān)督成本變化不會(huì)太大。另外，如前所述除了有害垃圾以外，處理其他三種垃圾所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益會(huì)有所提高，加之分類之后更便于運(yùn)輸，企業(yè)將有更大的內(nèi)在動(dòng)力進(jìn)行分類轉(zhuǎn)運(yùn)和處理，因此監(jiān)督成本將會(huì)降低。但是對(duì)垃圾投放的監(jiān)督則完全是一項(xiàng)新的成本，并且因?yàn)樯婕暗矫恳粋€(gè)城市居民頻繁的投放行為，這項(xiàng)成本將極其巨大。從2000年開始我國(guó)多次嘗試推動(dòng)垃圾分類工作均沒(méi)有取得較好的效果，這項(xiàng)成本居高不下是最主要的原因。如果監(jiān)督強(qiáng)度較小，這部分成本也小，但會(huì)有太多的人不分類投放并逃脫懲罰；反之若監(jiān)督強(qiáng)度較大，則監(jiān)督成本太高以至于政府無(wú)力支付。

5.2.2 居民的時(shí)間成本

和隨時(shí)隨處可以不分類投放相比，居民花時(shí)間厘清每一項(xiàng)垃圾的歸屬并按照一定時(shí)間、地點(diǎn)準(zhǔn)確投放到相應(yīng)垃圾桶所花費(fèi)的時(shí)間將大大增加。如果損失的是勞動(dòng)時(shí)間，則會(huì)直接對(duì)經(jīng)濟(jì)造成影響；如果損失的是閑暇時(shí)間，則對(duì)于大多數(shù)將丟垃圾視作付出的人來(lái)說(shuō)會(huì)產(chǎn)生精神損失。考慮到人口數(shù)量，這部分成本極其巨大。而這部分成本也恰恰是阻礙居民遵守垃圾分類投放規(guī)定的關(guān)鍵。

5.2.3 相關(guān)設(shè)備設(shè)施

這部分成本主要體現(xiàn)在相關(guān)設(shè)備設(shè)施數(shù)量和質(zhì)量的變化。首先，按照目前國(guó)家的四分法標(biāo)準(zhǔn)，垃圾桶的數(shù)量和質(zhì)量需要提高。城市街道上傳統(tǒng)的垃圾桶一般為二分法設(shè)置，即可回收垃圾桶和不可回收垃圾桶。而許多居民小區(qū)、學(xué)校、企業(yè)等一定范圍內(nèi)只有一個(gè)垃圾桶。所以垃圾分類的開展需要增加垃圾桶的數(shù)量。另外廚余垃圾和有害垃圾由于其自身的物理化學(xué)特性，需要密封性和防護(hù)性更好的垃圾桶，因此這些垃圾桶的質(zhì)量也需要提高。其次，對(duì)于廚余垃圾和有害垃圾的運(yùn)輸車輛設(shè)備，中轉(zhuǎn)堆放場(chǎng)所以及最終處置所需要的相關(guān)專業(yè)設(shè)施等也需要專門設(shè)計(jì)、生產(chǎn)并安裝、維護(hù)，這也會(huì)增加固定成本。但是另一方面，收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理可回收垃圾和其他垃圾相關(guān)設(shè)備則因?yàn)榉蛛x出了廚余垃圾和有害垃圾而可以適度降低質(zhì)量，從而降低相關(guān)成本。

5.3 收益和成本對(duì)垃圾分類政策的影響

在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，經(jīng)濟(jì)主體在做決策時(shí)考慮到的收益和成本稱為內(nèi)部收益和內(nèi)部成本，政府無(wú)需關(guān)注；反之，他們做決策沒(méi)有考慮到的收益和成本則稱為外部收益和外部成本，即存在外部性，政府需要通過(guò)矯正性補(bǔ)貼或稅收予以調(diào)整。由于垃圾分類是一個(gè)系統(tǒng)工程，因此每個(gè)環(huán)節(jié)的收益和成本的性質(zhì)有所差異，進(jìn)而對(duì)開展垃圾分類工作的影響也不相同。在垃圾分類的收益中，生態(tài)效益和社會(huì)效益的大部分屬于外部效益，而經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益中的鍛煉身體效果屬于內(nèi)部收益。在成本中，監(jiān)督成本屬于外部成本，居民的時(shí)間成本為內(nèi)部成本。相關(guān)設(shè)備設(shè)施成本中，政府買單的屬于外部成本，企業(yè)自行解決的是內(nèi)部成本。

根據(jù)垃圾分類不同環(huán)節(jié)存在的外部收益和外部成本，政府應(yīng)該進(jìn)行對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)干預(yù)。在投放環(huán)節(jié)，需要政府支付監(jiān)督成本，同時(shí)提高居民分類投放的收益并降低成本。在收轉(zhuǎn)運(yùn)和處置環(huán)節(jié)，其他垃圾和有害垃圾需要政府主要支付相關(guān)成本，因?yàn)樗鼈儍?nèi)部收益較少或沒(méi)有內(nèi)部收益，市場(chǎng)主體缺乏動(dòng)力。對(duì)于可回收垃圾，如果內(nèi)部收益大于內(nèi)部成本，可完全交由市場(chǎng)處理。但如果反之，則需要政府給予一些補(bǔ)貼。廚余垃圾要根據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和市場(chǎng)行情判斷。如果沒(méi)有用它生產(chǎn)有機(jī)肥料或其他以之為原料的產(chǎn)業(yè)，則只能政府完全買單；如果存在該產(chǎn)業(yè)，但內(nèi)部成本大于內(nèi)部收益，則需要政府一定的補(bǔ)貼。

5.4 垃圾分類收益和成本的動(dòng)態(tài)變化

應(yīng)該注意垃圾分類的收益和成本的動(dòng)態(tài)變化，因?yàn)檫@意味著相關(guān)政策的調(diào)整。比如在投放環(huán)節(jié)，由于習(xí)慣的養(yǎng)成，居民分類投放的時(shí)間會(huì)大大減少，居民時(shí)間成本隨之降低。這種習(xí)慣也會(huì)降低政府的監(jiān)督成本。再比如有學(xué)者通過(guò)硬件和算法設(shè)計(jì)，提出的垃圾自動(dòng)分類系統(tǒng)經(jīng)過(guò)模擬測(cè)試能夠有效地進(jìn)行自動(dòng)垃圾分類(二分法)[11]。如果這類技術(shù)繼續(xù)成熟，居民的時(shí)間成本和政府的監(jiān)督成本將可能極大幅度降低。同時(shí)，這種自動(dòng)分類系統(tǒng)的使用會(huì)增加固定成本。

另外，只要垃圾分類的后續(xù)環(huán)節(jié)的主體是企業(yè)，利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)就會(huì)促使技術(shù)進(jìn)步，相關(guān)成本也會(huì)隨之持續(xù)降低。對(duì)于存在補(bǔ)貼的行業(yè)，政府補(bǔ)貼也可以因此隨之減少。

一方面，要考慮其他因素變化對(duì)垃圾分類后續(xù)環(huán)節(jié)的影響。例如，隨著電子商務(wù)和餐飲外賣的迅速發(fā)展，產(chǎn)生了巨量的物流和外賣包裝垃圾。據(jù)估計(jì)，2020 年快遞產(chǎn)生約1600 萬(wàn)t固態(tài)垃圾[12]。其中的塑料和泡沫幾乎都無(wú)法回收利用，紙箱回收率雖然可達(dá)到80%，但是需要后期人工撕去上面的透明膠。另?yè)?jù)報(bào)道，2020 年的外賣訂單達(dá)到171.2億單[13]。由此產(chǎn)生的被食物污染的塑料袋和餐盒將以百億乃至千億計(jì)。如果這些垃圾沒(méi)有被濾干水分而直接投放到其他垃圾當(dāng)中，將增加處理成本。還有主要依賴人工進(jìn)行二次垃圾分類的一些企業(yè)因?yàn)槲覈?guó)勞動(dòng)力成本的升高而分揀成本增加，像舊手機(jī)、家電等產(chǎn)品的拆解分類等。另一方面，由于消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的重視、技術(shù)進(jìn)步帶來(lái)新產(chǎn)品成本降低等原因，回收加工的產(chǎn)品越來(lái)越缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。這樣原來(lái)很多可回收垃圾變得不再具有回收價(jià)值。據(jù)測(cè)算，我國(guó)城市生活垃圾回收利用率從2011年的17.0%下降到2015年15.6%[14]。而廣州市2019年已經(jīng)收運(yùn)的可回收垃圾中在末端塑料類幾乎沒(méi)有任何利用，金屬類的回收利用也不足50%[15,16]。

6 構(gòu)建垃圾分類政策體系的建議

6.1 投放環(huán)節(jié)

6.1.1 提高分類投放的收益

這主要是通過(guò)提高未分類投放行為的成本來(lái)實(shí)現(xiàn)。因?yàn)榉诸愅斗拍鼙苊庵Ц哆@些成本，因此相當(dāng)于分類投放的收益增加了。這樣即使不分類投放的行為被發(fā)現(xiàn)并處罰到的概率較低，較高的機(jī)會(huì)成本也使得人們不去冒險(xiǎn)。首先應(yīng)當(dāng)適度提高經(jīng)濟(jì)懲罰標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)采用2015年修訂的《城市生活垃圾管理辦法》中的處罰標(biāo)準(zhǔn)明顯低于垃圾分類工作開展較好的國(guó)家，執(zhí)行情況也有待改善[17,18]。其次也要考慮增加不分類垃圾行為的非貨幣成本。比如可以從政府部門、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)的職工入手，職務(wù)晉升、福利待遇等與家庭垃圾未分類行為掛鉤等。

6.1.2 支持智能垃圾收集設(shè)備的研發(fā)

一方面，關(guān)于用戶身份識(shí)別的技術(shù)，包括生物識(shí)別、IC卡感應(yīng)、社交媒體綁定等。這類技術(shù)致力于降低政府的監(jiān)督成本并提高未分類投放行為被發(fā)現(xiàn)確認(rèn)的概率。另一方面，是自動(dòng)計(jì)量及分類技術(shù)，包括自動(dòng)稱重、紅外檢測(cè)、自動(dòng)分類等，這是為了降低居民投放的時(shí)間成本以及為收轉(zhuǎn)運(yùn)提供垃圾種類和數(shù)量的信息?？紤]到這些技術(shù)具有一定的正外部性，在強(qiáng)制垃圾分類推動(dòng)的前期，可以通過(guò)政府招標(biāo)或補(bǔ)貼部分研發(fā)費(fèi)用。

6.2 收轉(zhuǎn)運(yùn)及處置環(huán)節(jié)

首先，其他垃圾應(yīng)由原有的環(huán)衛(wèi)集團(tuán)、填埋場(chǎng)和(或)焚燒廠負(fù)責(zé)。其次，當(dāng)前大多數(shù)城市還缺乏有效利用廚余垃圾的產(chǎn)業(yè)。各地政府可以通過(guò)補(bǔ)貼引入先進(jìn)技術(shù)在當(dāng)?shù)匦纬僧a(chǎn)業(yè)，例如厭氧消化技術(shù)。另外，由廚余垃圾生產(chǎn)的有機(jī)肥的價(jià)格和施肥的短期效果與化肥相比存在競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。但考慮到各自的外部性，可以考慮要求化肥企業(yè)向廚余垃圾堆肥企業(yè)購(gòu)買可交易的環(huán)境指標(biāo)配額。再次，可回收垃圾由資源回收利用企業(yè)負(fù)責(zé)。但是如果在二次細(xì)分類的過(guò)程中，從可回收垃圾中分離出無(wú)利用價(jià)值或利用價(jià)值低的垃圾較多，回收企業(yè)應(yīng)當(dāng)和環(huán)衛(wèi)集團(tuán)協(xié)調(diào)處置，避免造成二次污染。如果回收企業(yè)確實(shí)受成本制約缺乏動(dòng)力，政府則應(yīng)該及時(shí)補(bǔ)位[18]，補(bǔ)貼相關(guān)清運(yùn)費(fèi)用。最后，對(duì)于有害垃圾，由政府付費(fèi)委托給具有相應(yīng)資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)運(yùn)處置。

特別需要說(shuō)明的是，推動(dòng)垃圾分類要盡可能依靠市場(chǎng)的力量。強(qiáng)制垃圾分類的立法如果能得到有效的貫徹執(zhí)行，就會(huì)催生很多新興產(chǎn)業(yè)，它們會(huì)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用。例如，可以預(yù)見智能垃圾分類收集設(shè)備，不同垃圾運(yùn)輸設(shè)備，分揀工藝，處置工藝，垃圾分類APP等將會(huì)取得長(zhǎng)足的發(fā)展，并為我國(guó)的垃圾分類事業(yè)做出貢獻(xiàn)。