徐成永，佟 鑫

（北京城建設(shè)計(jì)發(fā)展集團(tuán)股份有限公司，北京 101300）

1 研究背景

近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，2020年底我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，高于世界平均水平（55.3%），但與發(fā)達(dá)國家（81.3%）還有一定的差距。為進(jìn)一步加速城鎮(zhèn)化發(fā)展，使人口更加有序、合理地流動，國家發(fā)展和改革委員會于2019年2月印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃[2019]328號），指出“城市群將是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。2020年10月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設(shè)現(xiàn)代化都市圈”，并針對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出“加快建設(shè)交通強(qiáng)國，完善綜合運(yùn)輸大通道、綜合交通樞紐和物流網(wǎng)絡(luò)，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化”的要求。

都市圈軌道交通是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，提供高速度、大運(yùn)量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)，是實(shí)現(xiàn)都市圈生產(chǎn)生活方式及公共服務(wù)同城化的重要交通服務(wù)支撐，需滿足1 h通勤出行需求。

目前，雖然我國的都市圈建設(shè)呈現(xiàn)較快發(fā)展態(tài)勢，但是都市圈及其軌道交通的發(fā)展還處于起步階段，一些已開通運(yùn)營的都市圈軌道交通存在客流量偏少，經(jīng)濟(jì)、社會效益不佳，競爭力有待提高等問題。此外，對于都市圈軌道交通的規(guī)劃建設(shè)也缺少系統(tǒng)性的研究。

在上述背景下，厘清都市圈軌道交通的功能定位、規(guī)劃布局、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)運(yùn)營機(jī)制等問題，探索實(shí)現(xiàn)都市圈“同城化”發(fā)展的軌道交通模式，以提升都市圈軌道交通的競爭力，成為當(dāng)務(wù)之急。

2 國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

傳統(tǒng)的軌道交通系統(tǒng)按照服務(wù)對象、速度標(biāo)準(zhǔn)、管理主體等，可分為國家鐵路（以下簡稱“國鐵”，包括高鐵和普鐵）、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通4類（表1）。從功能定位和服務(wù)對象看，服務(wù)于都市圈的軌道交通包含城際鐵路、市域（郊）鐵路及城市軌道交通3種類型。

由表1可知，截至2020年底，已開通運(yùn)營的都市圈軌道交通線網(wǎng)規(guī)模偏?。号c國鐵干線超過14萬km的營業(yè)里程相比，城際鐵路約2 000 km、市域（郊）鐵路約 1 200 km、城市軌道交通7 969.7 km的運(yùn)營里程明顯偏短。

表1 軌道交通系統(tǒng)及發(fā)展現(xiàn)狀

2.2 存在問題

（1）原有軌道交通規(guī)劃體系不滿足都市圈發(fā)展要求，難以明確都市圈交通需求，致使規(guī)劃的都市圈軌道交通層次不清晰、體系不成熟。長期以來，我國軌道交通規(guī)劃有兩大規(guī)劃體系：①城市軌道交通規(guī)劃體系，規(guī)劃對象為服務(wù)于市域范圍內(nèi)通勤客流的軌道交通，包含城市軌道交通普線、快線以及市域（郊）鐵路；②鐵路規(guī)劃體系，規(guī)劃對象為服務(wù)于城際間商務(wù)、休閑客流的軌道交通，包含高鐵、普鐵、城際鐵路、市域（郊）鐵路。而都市圈的通勤范圍往往突破了市域范圍（如北京與燕郊、上海與昆山、深圳與惠州），原有的軌道交通規(guī)劃體系已經(jīng)不滿足都市圈軌道交通的發(fā)展要求，導(dǎo)致缺少都市圈層面的系統(tǒng)性交通需求分析與交通供給規(guī)劃。

（2）“不進(jìn)入核心區(qū)、不與城市融合、不公交化”，服務(wù)水平不高，缺少競爭力，效益不佳。目前，服務(wù)于都市圈出行的軌道交通主要有3種實(shí)現(xiàn)形式，即國鐵帶流、利舊或新建市域（郊）鐵路以及城市軌道交通模式。鐵路帶流模式是指在既有國鐵線路上增開中短途班次，服務(wù)都市圈內(nèi)出行需求，如河南鄭太高鐵增開的鄭州—焦作段列車；利舊與新建市域（郊）鐵路模式是指利用既有或者新建的市域（郊）鐵路實(shí)現(xiàn)市郊與中心城區(qū)的快速連通，如北京市郊鐵路城市副中心線（以下簡稱“城市副中心線”）；城市軌道交通模式是指將既有城市軌道交通向外延伸，實(shí)現(xiàn)外圍組團(tuán)與中心城區(qū)的連通，如杭州地鐵16號線。前2種模式由于受路地雙方協(xié)調(diào)機(jī)制的影響，線路“不進(jìn)入核心區(qū)、不與城市融合、不公交化”，服務(wù)品質(zhì)較低，客流量偏小，經(jīng)濟(jì)和社會效益均不佳。例如，鄭開城際鐵路是服務(wù)于鄭州都市圈的軌道交通骨干線，起自鄭州東站，終于開封市宋城路站（圖1a），占據(jù)了鄭州至開封的黃金廊道，于2014年開通運(yùn)營，全程旅行時間為33 min。目前，該線路每日開行12對列車，日均客流量僅6 000余人次，虧損嚴(yán)重，該廊道上軌道交通出行占比僅為15%。究其原因如下：①線路未進(jìn)入核心區(qū)，在鄭州東站有80%的客流需要繼續(xù)換乘地鐵進(jìn)入城區(qū)，且換乘流線和換乘時間長、換乘不便捷，宋城路站位于開封市邊緣，兩端接駁不便；②未實(shí)現(xiàn)“公交化”，線路配屬車輛少（8列），開行車次少，最小行車間隔時間長（90 min），并且需通過12306平臺提前30 min購票，票價18元，時間、經(jīng)濟(jì)成本均偏高；③設(shè)置車站數(shù)量少，車站周邊土地開發(fā)建設(shè)時序與線路不匹配，站城融合不好（例如，圖1b中的綠博園站，周邊規(guī)劃以游樂、綠地、居住、商業(yè)用地為主，但目前站點(diǎn)2 km半徑覆蓋范圍內(nèi)，規(guī)劃實(shí)現(xiàn)率不高），交通接駁較差。

（3）需求與供給不匹配，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不合理。部分都市圈軌道交通線路采用了城市軌道交通的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，速度偏低，無法滿足1 h通勤需求。例如，服務(wù)于北京都市圈主體通勤圈（距離天安門30 km范圍）的軌道交通線路有城市軌道交通郊區(qū)線和利用既有國鐵線路開行的市郊鐵路線（表2、圖2）2種形式。其中，大興線、昌平線、亦莊線、房山線等郊區(qū)線的設(shè)計(jì)最高速度為80～100 km/h，采用“站站?！钡倪\(yùn)營組織模式，出行時間均超過1 h，難以滿足1 h通勤的目標(biāo)；利用既有鐵路開行的城市副中心線可實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與副中心的快速直達(dá)，但開行車次少，每日6對，服務(wù)能力無法滿足出行需求。

表2 北京都市圈軌道交通線路的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

（4）體制機(jī)制不完善，發(fā)展難以統(tǒng)籌。都市圈軌道交通線路往往是跨區(qū)域線路，目前其規(guī)劃、審批立項(xiàng)及建設(shè)的機(jī)制尚未明確，尚無跨區(qū)域線路協(xié)同建設(shè)、運(yùn)營的機(jī)制。例如，粵港澳大灣區(qū)雖然在政府層面已設(shè)立廣東省政府城際鐵路建設(shè)指揮部、廣州都市圈7市聯(lián)合指揮部、廣佛同城化領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，在企業(yè)層面也已成立廣佛莞中珠五市企業(yè)聯(lián)合項(xiàng)目工作組，但目前仍停留在對項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)和建設(shè)的具體協(xié)調(diào)中。

3 國外成功經(jīng)驗(yàn)

（1）將都市圈軌道交通作為都市圈通勤交通系統(tǒng)的主體，使其兼具城際與市域（郊）鐵路的功能。縱觀東京、巴黎、倫敦三大發(fā)展成熟的都市圈，均將都市圈軌道交通作為都市圈通勤交通系統(tǒng)的主體，其運(yùn)營線路里程占軌道交通總里程比例高，客流量大，旅行速度快，開行列車多。例如，服務(wù)于東京都市圈的軌道交通主要是JR鐵路和私鐵，兼顧了城際間點(diǎn)到點(diǎn)、通勤客流，實(shí)現(xiàn)了城際鐵路與市域（郊）鐵路的雙重功能，總規(guī)模約3 008 km，客流量分擔(dān)率達(dá)75.5%，承擔(dān)了東京都市圈內(nèi)主要通勤客流運(yùn)輸任務(wù)（表3）。

表3 東京都市圈軌道交通系統(tǒng)及客流分擔(dān)率

（2）采用“穿城+放射+多支+聯(lián)絡(luò)線”的線網(wǎng)規(guī)劃布局。根據(jù)巴黎區(qū)域快速鐵路（RER）客流資料顯示，換乘1次將導(dǎo)致客流量減少約20%，換乘2次客流量將減少約50%，因此都市圈軌道交通線路宜布設(shè)進(jìn)入城市核心區(qū)，以減少換乘，提高對客流的吸引力。從東京、巴黎、倫敦都市圈軌道交通的線網(wǎng)形態(tài)（表4）看，都市圈軌道交通普遍采用“穿城+放射+多支+聯(lián)絡(luò)線”的線網(wǎng)布局，穿城干線重點(diǎn)串聯(lián)經(jīng)濟(jì)、政治中心及樞紐，放射支線重點(diǎn)串聯(lián)外圍城鎮(zhèn)組團(tuán)、景區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)，聯(lián)絡(luò)線加強(qiáng)線路之間的連通，從而提升了線網(wǎng)的直達(dá)性與覆蓋率，大幅提高了都市圈軌道交通的運(yùn)轉(zhuǎn)效能。

表4 東京、巴黎、倫敦都市圈軌道交通線網(wǎng)形態(tài)

（3）采用“同城化”的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。通過統(tǒng)計(jì)東京JR鐵路和私鐵、巴黎RER和Transilien、倫敦crossrail系統(tǒng)的功能定位、行車間隔、最高運(yùn)行速度、車輛編組、運(yùn)營模式等指標(biāo)（表5），可以看出都市圈軌道交通行車間隔時間短，最高運(yùn)行速度為110～160 km/h不等，采用互聯(lián)互通、大小交路、快慢車等靈活的運(yùn)營模式。例如，東京的JR鐵路和私鐵采用“無安檢、無實(shí)名、無候車”的管理模式，車站采用島式或側(cè)式車站，進(jìn)出站流線短，實(shí)現(xiàn)了隨到隨走，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到“同城化”水平。

表5 東京、巴黎、倫敦都市圈軌道交通主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

（4）將土地作為都市圈軌道交通發(fā)展與空間格局優(yōu)化的粘合劑，沿都市圈軌道交通線路布局土地的開發(fā)與利用，以促進(jìn)廊道上的區(qū)域協(xié)同與職住平衡。例如，在東京都市圈發(fā)展的過程中，都市圈軌道交通線路周邊的用地與線路同步規(guī)劃、建設(shè)，形成了沿線路“軸帶放射式”的空間格局（圖3）。

4 發(fā)展對策

本章從我國都市圈軌道交通發(fā)展需求及目前存在的問題出發(fā)，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，提出我國都市圈軌道交通發(fā)展對策，重點(diǎn)解決功能定位、線路布局、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、綜合開發(fā)及體制機(jī)制等方面的問題。

4.1 采用“穿城 + 放射 + 多支”布局，構(gòu)建融合線網(wǎng)

（1）明確功能定位，采用“穿城+放射+多支”的規(guī)劃布局。都市圈軌道交通的功能定位是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為乘客提供高速度、大運(yùn)量、公交化的運(yùn)輸服務(wù)，包括城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通快線3種形式（表6）。為保障都市圈軌道交通提供便捷、高效的客運(yùn)服務(wù)，應(yīng)采用“穿城+放射+多支”的規(guī)劃布局，通過穿城干線實(shí)現(xiàn)外圍組團(tuán)與中心城市核心區(qū)的快速直達(dá)，通過放射支線搜集客流、實(shí)現(xiàn)對都市圈經(jīng)濟(jì)據(jù)點(diǎn)的覆蓋，從而提高線網(wǎng)的直達(dá)性與覆蓋率（圖4）。

表6 各軌道交通系統(tǒng)的基本特征

（2）實(shí)現(xiàn)城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通廊道集約、網(wǎng)絡(luò)融合。由于城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通快線在服務(wù)對象、服務(wù)區(qū)域等方面有重合，可對其進(jìn)行整合，從而形成多層次的軌道交通系統(tǒng)（圖5），提高整個軌道交通線網(wǎng)的通達(dá)性和運(yùn)輸效率。當(dāng)城際鐵路與市域（郊）鐵路方向、廊道一致時，可將二者的廊道合一，采用快慢車的運(yùn)營組織模式，實(shí)現(xiàn)雙重功能；在城市中心區(qū)，軌道交通廊道寶貴，可在條件允許的情況下，將市域（郊）鐵路與城市軌道交通快線貫通運(yùn)營，并實(shí)現(xiàn)其與城市軌道交通的多線多點(diǎn)換乘。

4.2 服務(wù)優(yōu)先，建立面向乘客的服務(wù)指標(biāo)體系

秉承“以乘客為中心”的發(fā)展理念，為乘客提供舒適、便捷、高品質(zhì)的出行服務(wù)，是軌道交通運(yùn)營的重要目標(biāo)，也是決定軌道交通客流吸引力的重要因素。以北京地鐵大興機(jī)場線（以下簡稱“大興機(jī)場線”）與京雄城際鐵路為例，二者均為連接大興國際機(jī)場與中心城區(qū)的線路，同期開通，但客流差異懸殊：2021年五一假期期間，大興機(jī)場線日均客流量為5萬人次，而京雄城際鐵路僅為1 718人次。究其原因在于，大興機(jī)場線重視乘客體驗(yàn)，對標(biāo)香港機(jī)場線及航空服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮短了行車間隔，提升了服務(wù)品質(zhì)。因此，本文建議都市圈軌道交通應(yīng)建立面向乘客的服務(wù)指標(biāo)體系。

美國公共交通運(yùn)輸委員會出版的《公共交通通行能力和服務(wù)質(zhì)量手冊》將服務(wù)質(zhì)量定義為“從乘客角度出發(fā)，通過客觀量測或主觀感知所得出的對公共交通服務(wù)的整體評價”。服務(wù)質(zhì)量的影響因素有可用性因素、舒適性及便捷性因素2類，可用性因素是指服務(wù)覆蓋范圍、時刻表、運(yùn)輸能力、信息等指標(biāo)，舒適性和便捷性因素是指載客量、可靠性、出行時間、安全性、成本、外觀和舒適度等指標(biāo)（圖6）。

基于上述分析，本文不局限于對軌道交通本身主要技術(shù)指標(biāo)的考慮，而是從時間成本、舒適度水平、經(jīng)濟(jì)成本3方面出發(fā)，創(chuàng)新性地構(gòu)建面向乘客的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以提升軌道交通的品質(zhì)與客流吸引力（圖7）。

4.3 融合國鐵與城軌技術(shù)，制定適用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

都市圈軌道交通既要具備城市軌道交通的服務(wù)水平，又要達(dá)到國鐵（此處主要指高鐵）的快速度，同時還要實(shí)現(xiàn)線網(wǎng)之間的融合。因此，其采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是國鐵與城市軌道交通技術(shù)融合的產(chǎn)物：在最高運(yùn)行速度、車輛選型、供電制式、運(yùn)營組織模式、指揮調(diào)度等方面，應(yīng)采用國鐵技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)與其的互聯(lián)互通；在行車間隔、信號、候車模式、票制票價、智慧化等方面，采用城市軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)“同城化”的交通服務(wù)品質(zhì)（表7）。

表7 融合國鐵與城市軌道交通技術(shù)的都市圈軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

4.4 推動綜合開發(fā)，建立協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展

（1）推動綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)“站城一體化”發(fā)展。目前，都市圈及其軌道交通的發(fā)展均處于起步階段，因此具備站城融合發(fā)展的條件和優(yōu)勢。在宏觀層面，應(yīng)促進(jìn)都市圈軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、公共基礎(chǔ)設(shè)施布局規(guī)劃等形成良性互動；在中觀層面，應(yīng)實(shí)現(xiàn)都市圈軌道交通線路沿線的用地功能多樣化，促進(jìn)廊道上的職住平衡；在微觀層面，應(yīng)圍繞站點(diǎn)，構(gòu)建“城市微中心”，設(shè)置住宅、辦公、商業(yè)及公共設(shè)施等，提高用地容積率，提升站點(diǎn)周邊土地價值，實(shí)現(xiàn)城市與軌道交通雙贏。

（2）建立都市圈軌道交通協(xié)同建設(shè)、運(yùn)營管理體制及機(jī)構(gòu)。都市圈軌道交通的發(fā)展具有長期性和復(fù)雜性，需建立權(quán)、責(zé)、利對等的跨區(qū)域協(xié)同建設(shè)、運(yùn)營管理體制和相應(yīng)機(jī)構(gòu)，秉承“誰投資、誰建設(shè)、誰運(yùn)營”的原則，協(xié)同規(guī)劃、制定政策、建立機(jī)制、推動立法，實(shí)現(xiàn)協(xié)同建造、協(xié)同運(yùn)營、協(xié)同管理。

（3）開源節(jié)流，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。在保證客流吸引力的前提下，嚴(yán)控都市圈軌道交通建設(shè)成本，集約利用廊道資源，優(yōu)先利舊、有序新建，在條件允許的情況下優(yōu)先采用地面或高架方式敷設(shè)。借鑒日本的“軌道+土地”、香港的“車票+站內(nèi)經(jīng)營+物業(yè)”的盈利模式，在保障安全的前提下，鼓勵軌道交通企業(yè)進(jìn)行多元化經(jīng)營，并建立相應(yīng)的管理制度，實(shí)現(xiàn)軌道交通建設(shè)、運(yùn)營的“自平衡”。

5 結(jié)語

都市圈及其軌道交通的發(fā)展是“十四五”期間國家和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要方向，目前我國正處于探索階段，明確科學(xué)的發(fā)展方向尤為重要。本文梳理了我國都市圈軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，結(jié)合國外成功經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)發(fā)展對策：線網(wǎng)布局采用“穿城+放射+多支”的形態(tài)；重點(diǎn)關(guān)注服務(wù)質(zhì)量，建立面向乘客的服務(wù)指標(biāo)體系；融合國鐵與城市軌道交通技術(shù)，制定適用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；做好站城融合，推動綜合開發(fā)，建立協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。期待為推動我國都市圈軌道交通高質(zhì)量發(fā)展提供參考和借鑒。